谭清值：宪法宣传教育的两种基本类型及其互动

引　言

一、理解宪法宣传教育的两种视角

二 、政治型宪法宣传教育:理论架构与实践样态

三、法律型宪法宣传教育:理论架构与实践样态

四、宪法宣传教育实践的政法合奏

政治型宪法宣传教育和法律型宪法宣传教育交互影响,一道奏响了当代中国宪法宣传教育实践的合奏曲。本文引入宪法整合理论,理性评析宪法宣传教育两种基本类型的互动,并对其进行必要的检视与反思。

宪法整合理论是由德国公法学者鲁道夫·斯门德提出,旨在回应实证主义、形式主义的国家宪法观。斯门德认为,国家并非静态的实体,而只是在个人之中和从个人之中建构出来的。国家仅仅存活于和存在于不间断的更新、持续被体验的过程之中。此种持续性的过程是国家作为精神性、社会性现实的本质属性。他同时将整合区分为三种类型:人的整合、功能整合和质的整合。人的整合是通过国家领导、代表等有整合力量的人进行的整合过程。具有整合力量的“人”是指在社会性和精神性方面有活跃性、主动性的生活形式的人。功能整合是指通过功能运行或程序方式、集体生活方式实现整合的过程。选举、议会论辩、组阁、全民公决都是整合活动。质的整合是指以实质价值意涵为基础的整合过程。旗帜、徽章、国家元首、政治仪式和国家节日等政治符号,对历史和现实价值内容具有代表作用。现实的整合过程包含所有这些要素,各种整合过程至多能够被认为主要属于某一种类型。

宪法是持续更新的整合过程的法秩序,是关于整合过程各个方面的法律规定。恰如斯门德针对宪法的本质所言:“宪法真正的意义在于,其意图并不局限于各个细节,而是涵盖了国家的全体以及国家整合过程之全体。”人们期待宪法将他们的社会统合为一个政治共同体,它超越于所有社会中不同的观念和冲突的利益。宪法被视为社会凝聚力所需要的基本共识的保证。如果宪法能够胜任前述方面的艰巨任务,它便能够形塑社会认同。那么宪法这方面的内容,可被视为它的整合功能。

宪法整合与宪法宣传教育具有紧密关联。宪法宣传教育的持续、不间断的过程,正是国家整合作用发挥的过程,而且主要表现为一种“功能整合”类型,附带“人的整合”“质的整合”要素。宪法宣传教育实践活动是集体生活方式之一,通过宣传教育的方式让国人不间断地体验“宪法”的存在和温度。宪法宣传教育对象中的积极主动分子,特别是领导干部这类关键少数,成为具有整合力量的人员,这是“人的整合”的表现。而宪法宣传教育活动中的政治仪式和宣教内容,又代表了政治共同体承认的价值共识,这侧面体现了“质的整合”。

宪法宣传教育的政治型和法律型二元区分只存在于理论上,在宪法宣传教育实践中两种基本类型及其背后的逻辑往往交织在一起,彼此关联、交互影响。例如,当代中国的宪法宣传教育体制并不是纯粹的“国家主导、自上而下”模式。在实践中,社会力量、民间力量仍有参与到宪法宣传教育过程,基于基本权利保障与救济的需求,亦有自下而上呼吁、诉求宪法宣传教育。因此,只能说某一种宪法宣传教育类型及其背后的逻辑在实践中显得更强或较弱。

经实践考察发现,当代中国宪法宣传教育实践呈现为“强政治性-弱法律性”。在政治型的主导逻辑中,作为宪法宣传教育体制的“社会主导、自下而上”只是一种潜在、隐性的模式;宪法宣传教育对象只是间接指向领导干部、国家机关工作人员、青少年、网民等重点群体,而非直接专注于“基本权利主体”;宪法宣传教育方法只是在晚近才零星地出现了“普及基本权利常识”。“国家主导、自上而下”模式、把握政治上的“全体人民”以及系统构建宪法文化,才是当代中国宪法宣传教育实践的主要成色、显性特征。

在宪法整合理论的视域下,如果要使当代中国宪法宣传教育发挥出真正的宪法整合、国家整合作用,宪法宣传教育应当实现政治性和法律性的“政法”合奏。忽视任何一种类型,宪法宣传教育的整合力量就会丢失一半。在宪法宣传教育实践的政法合奏中,需清醒认识到两个准则:

一是法律型宪法宣传教育的整合能力强于政治型宪法宣传教育。只有法律型宪法宣传教育实质性地形塑、填充整个宪法宣传教育活动,人民才可能真正掌握宪法。获得人民发自内心认同的宪法,才可能真正实现宪法整合、乃至国家整合。

二是在宪法宣传教育实践的政法合奏中重视“质的整合”“功能整合”“人的整合”三者协同发挥作用。弱化、乃至缺少任何一环的整合活动,均会影响宪法宣传教育整合力量的最佳聚合。比如,宪法确认的价值目标、共同利益和象征性内容,均是塑造国家认同的重要内容。通过这些认同资源的有效运用,宪法能够表达人民的同质性和国家的统一性,成为现代国家认同的核心纽带。而这些认同资源是“质的整合”的基础,而延伸开去的“功能整合”“人的整合”过程才能够使认同资源发挥实际作用。

五、宪法宣传教育实践“政法合奏曲”的优化

立足“一五”普法规划实施以来宪法宣传教育的实践困境,若要谱奏出宪法宣传教育实践“政法合奏曲”的最佳音,就需要进一步优化宪法宣传教育。在总的方向和原则上,有两处着力之地:一是补强法律型宪法宣传教育的主导逻辑;二是协调宪法宣传教育的政治性与法律性。

补强法律型宪法宣传教育的主导逻辑,回应了实践中法律型宪法宣传教育不彰的症结。立足“人民立宪主义”理念,人民对于自己的宪法及其意义应当具有一种所有感。如果人民不愿意或无法参与到关于宪法意义的更大规模对话,那么“宪法文化”只不过是一种学术建构,或者只是专家们对电视台脱口秀节目的一系列观察而已。补强法律型宪法宣传教育的主导逻辑,有五个关键、基础性的行动方案:

一是在基本权利规范的相关实施与监督制度中践行全过程人民民主。全过程人民民主是对中国民主在新时代的精准概括,是作为理论渊源的马克思主义民主观在当代中国的重大发展。2019年习近平总书记在上海考察时首次提出:“人民民主是一种全过程的民主,所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿,通过科学决策、民主决策产生的。”2021年在中央人大工作会议上,习近平总书记重申全过程人民民主并深入阐述:“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”2021年党的十九届六中全会为发展全过程人民民主描画了生动蓝图:“健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系,构建多样、畅通、有序的民主渠道,丰富民主形式,从各层次各领域扩大人民有序政治参与,使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”至此,全过程人民民主理论得以正式确立,并成为中国民主发展的理论旗帜。以西方为镜发展演进的人民民主理论与制度,经历了坎坷,但在政治智慧的贡献方面是有益的。因为我们至少要有勇气、有能力跳出西方设定的那些民主的条条框框,去重新审视民主的本质,寻找契合中国的民主模式。

以上对全过程人民民主的着重阐述,主要是强调在基本权利规范实施与监督制度中贯彻民主,契合全过程人民民主的理念,而且能够激发公民积极参与基本权利保障与救济的实践过程。例如,在作为宪法性监督制度的备案审查中发展全过程人民民主,将促使更多的公民提出备案审查建议,为基本权利规范富有实效的实施供给动力,由此可以催生更多的基本权利备审案例。实际上,备案审查者已经充分意识到此点。2023年全国人大常委会《关于完善和加强备案审查制度的决定》第15条正是“践行全过程人民民主”,其要求“保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权,使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体”。

二是国家机关制度化地公开宪法上基本权利规范实施与监督的相关信息,包括案例、材料、档案等。只有基本权利规范实施与监督的相关信息得到公开,普及基本权利常识才具有现实条件。根据2023年全国人大常委会《关于完善和加强备案审查制度的决定》第20条规定,全国人大常委会拓展宣传方式和途径,及时向社会公众公开备案审查工作情况报告、工作动态、重要进展和典型案例。不局限于全国人大常委会,政府、监察委员会、法院、检察院等国家机关亦应当公布基本权利规范实施与监督的相关信息。

三是为国家机关之外的社会组织、媒体、律师等社会力量成为宪法宣传教育主体,创造制度空间。“人民自我的宪法教育”仍然相当重要。以美国的宪法教育为例,除了联邦最高法院,国会、总统、律师、媒体等在人民自己的宪法教育主体中应当且已然扮演着重要角色,发挥着举足轻重的作用。社会组织、媒体、律师等社会力量自主开展的宪法宣传教育,是属于人民的自我宪法教育,能够产生良好的教育效果。

四是抓住基本权利主体中的重点对象,有序有别地普及基本权利保障与救济的宪法常识。对公务员进行系统的宪法教育是推动宪法实施的基础措施,也是有效预防公权力滥用的重要环节。掌握公权力的公务员是否具有成熟的宪法意识,抓住领导干部这个“关键少数”,对于宪法能否有效实施具有重大影响。2022年习近平总书记指出:“要抓住领导干部这个关键少数,抓住青少年、网民等重点群体……持续深入开展宪法宣传教育。”但是,领导干部与青少年、网民的宪法宣传教育侧重点不同。防止权力滥用而侵害基本权利,是针对领导干部的宪法宣传教育的关键所在。基本权利保障与救济,则是针对青少年、网民等的宪法宣传教育的重点难点。

五是宪法宣传教育将关于基本权利实施与监督的宪法知识生动化、故事化。只有让每个公民切身感受到宪法所赋予的权利,才能激发他们内心对宪法的尊崇,培育出自主接受宪法宣传教育的愿望。备案审查者已经充分认识到宣传内容生动化、故事化的重要性,其要求“加大备案审查工作宣传力度,讲好践行全过程人民民主的备案审查故事”。但我国“宪法故事”尚没有达到高档次的水平,需要及时通过各种信息搜集机制加以整合、编写和锻造。宪法宣传教育理应更好地通过“宪法故事”这一重要渠道和载体加以开展。惟有如此,宪法宣传教育的濡化能力才可能获得最大程度的释放。

综上,法律型宪法宣传教育主要围绕公民基本权利规范展开,其背后的价值意涵在于给社会上每个人一个庄重承诺:宪法尊重和保障人权。换言之,现行《宪法》第33条第3款“国家尊重和保障人权”之规定不是具文,而是在社会上发挥实际效用的宪法承诺。任何国家的宪法不是完美无瑕的,或多或少都存在一定的瑕疵、甚至缺陷。个别的基本权利规范本身肯定无法成为国家统合的基石。基本权利规范背后更普遍意义上的承诺,即“我们人民”尊重所有人的尊严和人性,才是宪法日应当宣传教育的核心。只有宪法宣传教育的意旨上升到人之尊严与自由的价值承诺、践诺,人们才能真正体验到国家的存在与守护。

全面有机地协调宪法宣传教育的政治性与法律性,此点回应了实践中宪法宣传教育在宪法整合、国家整合力量配置上的偏差。协调的目标感和协调的行动力,是协调宪法宣传教育政治性与法律性的两项重要内容。

针对协调的目标感,宪法宣传教育两种基本类型的协力开展,均要服务于、有助于宪法认同、国家整合的规范目标。宪法宣传教育的规范目标绝不能仅定位为增进公民宪法意识,普及宪法常识的层次。因为当前整个国家和社会正值全面深化改革时期,多元主义的中国社会已经形成,价值观念和利益结构越趋于复杂化。在此大背景下,国家整合是一个首要、巨大的问题。宪法认同是国家认同、国家整合的最核心纽带。宪法宣传教育的规范目标应当设定为宪法认同、国家整合这一高阶的规范目标。

将宪法认同、国家整合作为总体的规范目标具有正当性。面对宪法如何应对民族主义的挑战,一般有两种宪法设计模式:一是整合;二是融通。整合主义者认为,民族主义者可以被“后民族”的公民身份所取代,他们暗中呼吁宪法爱国主义的理念。宪法爱国主义是整合的一种形式。融通主义者试图通过权力分享、领土自治、多元文化主义等措施,使民族主义者和国家和解。作为具有“大一统”传统的中国,作为整合之形式的宪法爱国主义更受青睐,亦更契合我国的政治生活实际。但是,宪法爱国主义是具体的,它需要在一国的特定政治实践中通过对话、谈判和争论来获得,而不是仅凭人权、民主、法治等具有超国家、抽象的价值原则。如果某种宪法爱国主义声称,它仅仅依靠国家宪法文本中所包含的普遍道德原则,则可将它称作“薄”的宪法爱国主义;“厚”的宪法爱国主义则是从与过去的斗争和对未来的雄心壮志中获得塑造当下公民身份的力量,它通过与特定共同体的特定历史、特殊愿景和当前政治实践相联系,反映了特定共同体的特殊性。

宪法宣传教育目标的厘清与明确,能够为宪法宣传教育两种基本类型的协力开展提供指引。以宪法宣传教育体制的优化为例,纯粹的“国家主导、自上而下”模式或纯粹的“社会主导、自下而上”模式均是不可取的模式。当前可以将“国家主导、自上而下”模式确立为一个基本框架,同时注重吸纳基层力量、社会力量参与宪法宣传教育,逐步构建起“官民共建、上下协同”的混合模式。

针对协调的行动力,围绕宪法认同、国家整合的规范目标,宪法宣传教育两种基本类型的协同行动应当注重“质的整合”“功能整合”“人的整合”三重内容的均衡发挥。宪法宣传教育的整合过程,应当是价值、功能和人员共同作用的结果。

具体而言,应当分别在三个维度采取具体的行动策略。在“质的整合”维度,宪法提供了一种相对稳定的价值序列,宪法宣传教育者应当将宪法承载的国家正当性、社会正义性、公民权利性等价值进行系统阐释。在“功能整合”维度,宪法宣传教育者应当注重宪法文化的时间、空间和仪式的充分运用。正如,精神共同体的认同脉络是通过国家仪式的形象化操演、象征化认知和人格化隐喻,使看不见的符号国家变为看得见的令人爱戴的国家。宪法认同的脉络亦是如此。国家宪法日、宪法空间和宪法仪式三者,应当在宪法宣传教育实践中有机融合。在“人的整合”维度,应当注重“护宪公民”形象的生产与再生产。“护宪公民”形象的典型性和代表性,是宪法宣传教育中人员整合发挥实效作用的重要保证。总之,三个维度的重点整合行动,应当融贯于宪法宣传教育的整合过程之中。

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