华东政法大学法律学院教授 章志远
目次
一、“中石化撤销许可案”引发的思考
二、行政撤销合法性的司法审查现状
三、合法性审查内容的全面性
四、合法性审查强度的严格性
结 语
内容摘要
行政机关基于“有错必纠”理念撤销原行政行为的决定可以成为行政诉讼的合法性审查对象。既有研究较少关注行政撤销的合法性审查,但司法实践中存在相当数量的、因行政撤销引起的纠纷已经揭示,现有规则的不完善并非是对行政机关恣意行使撤销权的容忍,行政撤销仍应遵循合法行政原则。与此同时,人民法院理应对行政撤销的合法性审查施予足够重视。对“中石化撤销许可案”及其他类案的分析表明,法院就行政撤销的合法性审查尚未形成一致做法,并且具有审查内容的全面性不足和审查强度的严格性不明的问题。为发挥行政诉讼监督与规范行政撤销合法化的功能,有必要从审查广度与审查深度两个面向厘清行政撤销的合法性审查思路。
关键词
行政撤销 合法性审查 审查内容 审查强度 行政诉讼
一、“中石化撤销许可案”引发的思考
“行政行为撤销”指有权机关在行政行为符合可撤销情形时所作出的撤销决定,使得该行政行为不再具备法律效力,一般涵盖行政撤销、复议撤销以及司法撤销。虽然行政机关撤销原行政行为的救济属性弱于后两者,但这一制度作为行政执法“有错必纠”理念的重要载体,其合法性问题值得关注并在个案中已有体现。《最高人民法院》2021年第11期刊载了以行政撤销为诉讼标的的“中国石化销售有限公司江苏盐城石油分公司诉江苏省射阳县国土资源局撤销行政许可案”(以下简称“中石化撤销许可案”),法院如何对行政撤销的合法性予以有效的司法审查是本案的重要议题。
“中石化撤销许可案”的基本事实是,原告中石化盐城分公司申请罩棚改建许可,射阳住建局作出准予许可的决定,发放射建临证字第0007240号《射阳县城市临时建设许可证》(以下简称《建设许可证》)并对罩棚维修改建的规格及范围作出明确规定,原告据此开展罩棚的改建工作。但住建局在许可证发放七日后,仅因第三人举报,以原告申请罩棚改建时隐瞒真实情况为由,根据《行政许可法》第69条第2款、第70条第4项的规定,作出射住建撤字[2017]第1号《撤销行政许可决定书》(以下简称《撤销决定书》),同时一并撤销《建设许可证》,要求原告交回该证,引发本案诉讼。法院裁判指出,《行政许可法》虽然没有规定行政机关撤销行政许可所应遵循的程序性义务,但并不意味其可以不要程序。《行政许可法》总则的第5条、第7条明文规定了设定和实施行政许可应当遵循的原则、程序和当事人依法享有的程序性权利。程序合法的底线在于正当程序原则,行政机关在规则缺位的情况下理应遵循这一法律原则。被诉行政撤销影响当事人的合法权益,行政机关应当遵循公开、公平、公正的原则,听取原告就其提出许可申请时是否隐瞒真实情况进行陈述和申辩。但住建局仅基于第三人举报,未听取原告的陈述申辩就径直予以撤销,“违反法定程序”。《最高人民法院公报》归纳的裁判要旨为:“行政机关撤销已经生效的行政许可,应当遵守行政许可法规定的法定程序,保障行政相对人依法行使陈述、申辩等权利。”从中可以提炼出指导性规范:行政机关有权基于纠错目的撤销“自始违法”的原行政行为,但应当遵循合法行政原则,尤其是在行政撤销现有规则不完备的情况下。
行政撤销问题引发行政法学者的广泛关注和讨论,他们大多聚焦于如何限制行政撤销权的行使,并从立法和执法层面就构建和完善行政撤销制度提出建议,对于推动行政撤销的合法化运作具有积极意义。但是,以中国知网的检索结果来看,从司法审查的视角径直研究行政撤销合法性的论文相对较少,特别是如何以司法审查助推行政撤销合法化的问题有待探究。
“中石化撤销许可案”是法院以合法性审查监督、控制行政撤销权的典型例证,表明行政撤销的合法性审查是司法实践必须面对的问题。现有规则过于简单、分散,导致行政撤销机制运作相当程度上取决于行政机关的裁量,容易滋长权力滥用。行政撤销决定本身及其作出过程难免牵涉违法情形,不仅悖离纠错初衷,而且可能加深当事人合法权益的受损程度。有鉴于此,本文通过梳理“中石化撤销许可案”及其类案的裁判文书,描述行政撤销合法性审查的司法实务现状,从广度和深度两个面向厘清法院如何针对行政撤销的合法性开展有效审查,进而总结行政撤销合法性审查思路的本土司法经验,激活司法权对行政撤销权的监督和制约效用,以期对这一制度的合法化运行有所裨益。
二、行政撤销合法性的司法审查现状
毋庸置疑,既有学术研究对于行政撤销制度的构建与运作具有非常重要的理论指导意义,但行政撤销的合法性研究不能止步于理论层面的沙盘推演,还应当双管齐下,将目光投射于生动的司法实践。以“撤销”为全文关键词在“北大法宝”司法案例系统中进行检索,选取若干涉及行政撤销合法性审查的案例。
经过整理,可分为两组:一组是由行政机关撤销原行政行为引发的诉讼,即“中石化撤销许可案”“龙门县南昆山中科电站诉广东省林业厅林业行政许可案”(以下简称“龙门案”)“路世伟不服靖远县政府行政决定案”(以下简称“路世伟案”)“无棣县海洋发展和渔业局与杨风凯城乡建设房屋拆迁行政强制纠纷案”(以下简称“无棣县拆迁案”)“李涛与华南理工大学教育行政管理案”(以下简称“李涛案”)“淮安市王子传媒公司与淮安市清江浦区综合行政执法局行政许可案”(以下简称“王子传媒案”)等,可谓“作为式”行政撤销。另一组是由行政机关不撤销原行政行为引发的诉讼,即“卞某诉民政局不予撤销‘挂名’登记案”“林美忠诉贺州市公安局交通警察支队不予撤销机动车驾驶证案”等,可谓“不作为式”行政撤销。
合法性审查是行政诉讼的特有原则,“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查”。行政撤销“不仅针对行政行为,而且其自身也是行政行为”,因而对于以行政撤销为标的的诉讼,合法与否的审查是法院的主要任务。为把握样本案例所呈现的行政撤销合法性审查思路,下文从审查广度和深度两个维度予以描述、分析。
审查广度,即合法性的审查内容,主要体现为《行政诉讼法》设定的合法性审查标准,包括实体审查与程序审查。一方面,合法性审查以行政撤销进入实质审理阶段为前提。如“广州市海龙王投资公司诉广东省广州市对外经贸委行政处理决定纠纷案”,法院认为行政撤销决定及相关批复所产生的行政法律关系,应只限于特定范围。但原告没有依照法定程序参与案涉工程项目,不是行政法律关系的当事人,与撤销决定不存在法律上的利害关系,因而不具有原告主体资格。既然不符合法定起诉条件,无需进一步的合法性审查,由法院驳回起诉,即行政撤销未经实质审理,不存在讨论合法性审查广度的必要性。另一方面,法院尚未就行政撤销合法性审查的覆盖范围形成共识。其余经实质审理的案例,大多受到实体合法与否的审查。有的案例仅有实体审查而无程序审查,如“定安城东建筑公司与海南省定安县政府、第三人中国农业银行定安支行收回国有土地使用权及撤销土地证案”以及“北京世纪星碟文化传播有限公司不服北京市工商局朝阳分局撤销行政登记案”。有的案例仅有程序审查而无实体审查,如“中石化撤销许可案”。也有一审无程序审查但二审进行程序审查,如“龙门案”。因而,各法院在行政撤销合法性的审查广度方面有所差别,且体现于个案之间以及同案的不同审级之间。
审查深度,即合法性的审查强度,是法院干预行政撤销的纵向深度,也是司法权对行政撤销权控制程度的体现。经梳理和分析,不难发现样本案例的裁判文书基本上没有明确法院采取了或理应采取怎样的合法性审查强度。仅最高人民法院于“龙门案”的再审阐明司法立场,“在已经作出行政许可的情况下,撤销许可应当受到更加严格的限制”,“人民法院对该行为合法性的审查标准应更加严格,非合理理由行政机关不得撤销已经作出的行政行为”,即意味着法院审查行政撤销的合法性有必要采取“更严格”的司法态度。但是,若干案例中仅此案以最高人民法院的再审观点回应行政撤销合法性的审查强度问题,而其余案例的“本院认为”没有提及,难以有力体现法院对于审查行政撤销合法性的严格立场。
总体上,各法院在行政撤销的合法性审查思路方面各行其是,且未呈现承载“有错必纠”理念的行政撤销在合法性审查方面与一般行政行为、复议行为的明显区别。以“中石化撤销许可案”为例,法院审查行政撤销决定的合法性,是基于一般行政行为的合法性审查标准,并将《行政许可法》第69条的具体规定与总则确立的法律原则相结合,最终落点“违反法定程序”形成违法性认定的闭环。这一判定思路确为行政撤销的合法性审查,特别是程序合法性审查提供了指引和启示,但存在一些需要改进之处。一方面,法院仅审查行政撤销的程序是否合法,而对实体合法性的审查不充分,限制了审查内容的全面性;另一方面,法院没有明确指出审查行政撤销合法性所应采取的审查强度,导致严格的审查立场不明确。因此,为助力具有纠错功能的行政撤销制度的合法运转,法院理应在合法性审查中更注重审查内容的全面性和审查强度的严格性。
三、合法性审查内容的全面性
审查内容的全面性是厘清合法性审查思路的横向坐标。根据《行政诉讼法》第87条,行政诉讼二审通常对行政行为适用全面审查原则,但不能简单认为一审法院无需全面审查行政行为的合法性。无论是《行政诉讼法》的合法性审查标准,还是行政行为的合法性要件,均面向实体和程序提出要求,“人民法院必须逐一进行合法性审查”。案涉行政撤销可能仅是实体或程序的单一违法,也可能具有实体和程序的双重违法性。“中石化撤销许可案”的法院仅审查了行政撤销的程序合法性,没有明确实体方面是否合法,虽然不影响违法性认定结论和最终判决,但“程序上违法便可撤销,无须继续对实体性争议进行审理”的做法可能致使判决理由的欠缺。最高人民法院认为,“行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中,应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查,不受诉讼请求和理由的拘束”。因而,法院有必要对行政撤销的合法性予以全面审查,指出所有违法情形,以增强判决理由的说服力。
“李涛案”的一审法院基于全面审查原则,先确认原告存在学术抄袭,再根据具体规则认定原告的抄袭行为足以构成被告撤销学位的依据,于实体层面肯定了行政撤销的合法性;接着审查学位撤销决定的作出程序,于程序层面否定了行政撤销的合法性。二审法院在此基础上进一步贯彻全面审查原则,指出一审认定的学术不端行为不足以支撑行政撤销决定,即存在事实不清等实体违法事由,并强调撤销决定的程序违法不仅侵害当事人的程序权利而且影响实体处理,属于严重程序违法,认定行政撤销存在实体和程序的双重违法性。因而,全面审查行政撤销的合法性不仅可以充分展现法院的论证说理过程,提高行政审判的说服力和可接受性,而且有助于行政争议的实质性化解,抑制二次诉讼。
《行政诉讼法》基于合法性审查原则设定的各项标准,始终无法与理论层面的行政行为合法要素完全契合。而学者们对于行政行为的合法性要件众说纷纭,无法形成共识。对不同观点“提取公因式”,可归纳为下表各具体要件:行政主体、法定权限、事实依据、法律适用、处理结果、行政程序。
合法性要件和审查标准涉及实体和程序两方面,逻辑上无疑是并列关系。为提高可操作性,下文聚焦合法性要件接受法院审查的先后顺序,以确保每个要件都得到恰当的关注和评估。
第一,行政撤销的作出机关是否合法,当属首要审查的内容。《行政诉讼法》第75条将“实施主体不具有行政主体资格”纳入确认无效的范畴,意味着法院有必要将行政撤销的主体资格作为单独的审查标准。按照职权法定的要求,行政机关作出行政行为以明文规定为前提,但“行政机关始终是这一程序的主人,在具体情况下有权因存在错误或情势变更而撤废或变更行政行为”。行政撤销权属于隐含职权,即使明文规定处于阙如状态,原行政机关“当然”具备行政撤销的主体资格。但上级行政机关行使撤销权应以实定法有规定为限,而非基于内部层级监督关系径直认定其可以“当然”成为撤销决定的主体。如果作出机关不具备相应主体资格,则属于“重大且明显违法情形”,法院没有审查其余合法要素的必要。
第二,行政撤销的作出权限是否合法。撤销权能侧重权力的性质,是主体资格的体现;而撤销权限侧重权力行使的限度或范围,审查权限合法与否当以实施主体具备行政撤销资格为前提。行政撤销权分为管辖权和决定权,前者是行政机关对拟撤销的原行政行为所涉事务的主管权力,后者是行政机关对是否撤销的处理权力。一方面,管辖权是决定权的基础。行政机关在法定权限外行使撤销权,必然因“超越职权”而致使撤销决定违法,因而管辖权合法与否的判定规则应当明确、具体,即“管辖法定原则”。“路世伟案”中,县政府擅自管了不该管的事,行政撤销决定涉及一系列超越自身职权的行为,对当事人的合法权益造成损害。而在“孙庆荣等与北京市司法局司法鉴定纠纷上诉案”中,司法局认为当事人提出的撤销申请不在其管辖事项范围内,因而没有进一步作出撤销决定,严格遵守了管辖权限。
另一方面,有权管辖不是与行政撤销决定合法划等号,决定权违法包括“超越职权”和“滥用职权”。行政机关可就撤销与否进行裁量,尤其是以《行政许可法》第69条第1款为代表的“可以式”撤销规则,但宽松的裁量权限并非不受任何拘束的“肆意撤销”。具体而言,有明文规定,法院必然严格依法依规审查撤销决定权的合法性;即使规则模糊或者缺位,撤销决定权仍受行政法基本原则约束,尤其是信赖保护原则,如“王子传媒案”的二审法院认为基于保护信赖利益的需要,行政机关撤销当事人依法取得的行政许可受到法律的严格限制,绝不能恣意为之。因而,法院理应恰当权衡法律原则所承载的利益,对撤销决定权合法与否作出正确判断。
第三,行政撤销的事实认定和法律适用是否正确。事实依据正确要求行政撤销对象正确、据以撤销的事由存在、有充分的证据证明行政撤销事由的存在。行政撤销的对象是违法行政行为,按照违法性严重程度可分为明显轻微违法、一般违法及重大明显违法。具有明显轻微瑕疵的行政行为因违法程度较低,通常无需通过撤销纠正。后两类违法性较高的行政行为可以成为行政撤销的对象。行政机关据以撤销的事由是否存在当为审查重点,并且要结合撤销机关提供的证据进行判定。如“龙门案”的再审文书所指:“作出许可后发现原已存在的事实,在何种情况下才能撤销是审查撤销许可行为合法性的必要内容”。《行政许可法》第69条是行政撤销事由的范本,第一款是“可以撤销”的五项事由,前四项为行政机关的过错,第五项为提高条文适应性的兜底规定。第二款是“应当撤销”的事由,“当事人以不正当手段”促使行政机关作出违法行政行为,即因当事人过错导致原行政行为被撤销。第三款从反面规定不予撤销的情形,“对于违法的行政行为,撤销是原则,不撤销是例外”。行政机关撤销原行政行为通常涉及两种利益的权衡比较,即撤销决定所要维护的利益与其对当事人权益或公共利益可能造成的损害。当后者明显大于前者,行政机关仅因原行政行为满足法定事由或酌定事由而径直撤销,可能致使行政撤销违法。“湖南省长沙县城乡规划建设局等不依法履职案”中,城建局明知建设项目未依法重新申报环评文件,违法发放建设工程规划许可证和施工许可证,属于“对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的”的法定撤销事由。但案涉项目已经建成并销售完毕,如果为纠错贸然撤销许可证,必然损害公众利益,因而最终采取相应的补救措施,而非行政撤销,在维护公共利益与保障当事人信赖利益之间予以恰当权衡。法院对行政撤销的事实认定是否清楚进行判定,不仅应当审查被告提供的证据是否足以佐证行政撤销事由的存在,而且应当遵循信赖保护原则,审查原告所诉请保护的权益是否为行政撤销作出时行政机关需要考虑与保护的合法权益。
至于行政撤销法律适用的正确性,根据《行政诉讼法》第63条,行政审判以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据,以规章为参照。最高人民法院通过“刘广明案”将合法性审查的“法”范围扩至规范性文件,“法院对行政行为合法性的评判,除了依据行政诉讼法等行政基本法,更要依据行政机关所主管的行政实体法;在实体问题上的判断,更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件”。虽然第70条第2项将规章和规范性文件排除在行政依据之外,但最高人民法院的实务立场表明不应忽视规章甚至规范性文件对实体合法性认定的助力。“龙门案”中,最高人民法院通过分析国家林业局《征占用林地审批通知》的相关条款,以论证“涉嫌犯罪”不属于《行政许可法》第69条第1款第4项规定的“不具备申请资格或不符合法定条件”。该案被告在作出撤销决定时未将《征占用林地审批通知》作为认定“不具备申请资格或不符合法定条件”的依据,但在诉讼中提出以该通知为依据,属于适用法律错误。因而,法院审查行政撤销的法律适用应当正确认定行政撤销所适用的实定法规范。撤销决定以书面形式呈现的条文,或口头形式宣读的条文,为行政撤销所适用的条款。行政撤销作出时没有引用的条款或行政机关仅有陈述而无法举证证明某法条的适用,不属于审查法律适用的直接对象,但有时可充当论证行政撤销的法律适用正确与否的论据。
第四,行政撤销的处理结果是否合法得当。从字面上看,行政不当是合理性问题而非合法性问题。但为规范和监督行政裁量权的行使,可对合法性审查原则进行扩大解释,将针对裁量行为的“明显不当”纳入“行政违法”的范畴。行政撤销包括作为和不作为两种形式,这里的“不作为”是相对“予以撤销”而言的,常见于当事人提出撤销申请的场合,按照阶段可分为“不予受理”“不予答复”“不予撤销”,最终处理没有满足当事人的请求并且阻断其寄希望于行政机关自我纠正的救济路径,实践中多表现为“不履行法定职责”,如第二组案例。鉴于行政撤销现有规则模糊、匮乏,法院需要着重审查行政机关是否依法负有受理或答复撤销申请以及予以撤销的行政职责、是否存在撤销原行政行为的必要性和可能性等。
“予以撤销”促使原行政行为的效力灭失,因而法院有必要审查失效的起算时点和范围是否违法或“明显不当”。原行政行为的失效时点可分为三种,即溯及既往地失效、决定作出时失效以及行政机关另行确定的失效时点。撤销行为作出后原行政行为自始不具有法律效力是常见观点,基本等同于自始无效的行政行为。但是一刀切地溯及既往,可能对法的安定性、公共利益以及当事人的合法利益造成损害,因而有必要容许不溯及既往失效的情形存在。一方面,特定情况下溯及既往地失效会严重损害社会公共利益或当事人正当的信赖利益,原行政行为可以自撤销决定作出之日起失去效力,无需追溯,如《海关行政裁定管理暂行办法》第19条第3款。另一方面,撤销主体可以在决定作出时点外另行确定失效起算点。德国《联邦行政程序法》第48条第1款对撤销行为的效果进行了概括性规定,即“对将来或溯及既往而撤销”,在确定失效时点上给予撤销主体一定的裁量余地;同时该条第2款第3项明确界定溯及既往失效的一种情形,即“受益人明知或因重大过失而不知行政行为的违法性的,行政行为撤销的效力原则上溯及既往”,表明原行政行为失效起算时间的裁量承载着依法行政与信赖利益、法的安定性之间的权衡。因而,“予以撤销”原则上致使原行政行为的效力溯及既往地消灭,但应基于利益维护的需要,合理确定失效的起算时点。
原行政行为效力消灭的范围与自身是否可分有关。如果行政撤销的对象只有一部分符合撤销事由,其余部分合法,并且撤销违法部分不会影响合法部分的效力,就没有必要将原行政行为全部撤销。行政撤销波及的失效范围应当是可控的,基于比例原则和信赖保护原则的要求,并非总是采用“全有”或“全无”的撤销模式,但部分撤销必须以原行政行为具有可分性为前提。至于原行政行为可分性的界定标准,有待进一步探究,不是本文讨论的重点。
第五,与实体违法相对应的程序违法,包括违反法定程序和违反正当程序。前者是指行政行为违反实定法明文设定的必须遵守的程序要求,后者是指无论是否存在明文规定,行政行为的程序违反“正当性”要求。行政撤销程序规则的不完备,更加凸显遵循正当程序原则的重要性。“中石化撤销许可案”的法院审查行政撤销决定的程序合法性,强调《行政许可法》第69条“没有设定行政机关撤销行政许可所要遵循的具体程序性义务,并不意味着其就可以不要程序,程序合法的底线在于正当程序原则,行政机关在此情况下应当遵循这一法律原则”。“郭胜光等不服珠海市国土资源局土地行政撤销纠纷案”的裁判要旨表明:“尽管现行法律、法规及规章尚未对行政撤销行为明确规定这一程序要求,但行政机关在作出行政撤销行为时必须履行这些程序义务,否则,人民法院可直接运用正当行政程序原则认定该撤销行为程序违法并判决撤销。”行政机关以某一具体条文为依据作出撤销决定,应当明确“适用一个法条,就是在运用整部法典”。《行政许可法》第69条虽然不涉及撤销许可的程序要求,但该法的总则规定具有提纲挈领、统筹全局的作用,因而撤销行政许可应当遵循正当程序原则,充分保障当事人的程序权益。
正当程序原则是英美国家的舶来品,在我国一直以行政法基本原则的形式存在。尽管如此,行政撤销是“过程”加“结果”的综合体,并非限于最后撤销与否的决定时点,因而整个过程应当遵循正当程序原则和具体程序机制,程序的合法性审查不能省略。如“无棣县拆迁案”的法院认为,撤销已经生效的行政决定,必须要遵循正当程序原则,听取利害关系人的陈述、申辩意见,查明案件事实。“龙门案”中,林业厅在作出行政撤销决定前“未事先告知”,不仅阻碍当事人行使陈述、申辩等权利,而且违背法定公开原则,法院因此认定其严重违反法定程序。事先告知的有效落实,不仅可以保障当事人知情权,确保其及时行使陈述、申辩等程序权利,而且具有论证、说服的功能,提高最终决定的可接受性和说服力,从而减少潜在的行政争议。
四、合法性审查强度的严格性
全面审查行政撤销的合法性要素可以契合横向广度需要,而审查的严格程度亦是厘清合法性审查思路不可或缺的纵向坐标。在行政撤销合法性的审查过程中,法院应当通过裁判文书清晰呈现审查深度和严格性立场,以确保司法审查的透明度和公正性。如“龙门案”再审指出,法院应当更严格地审查行政撤销决定的合法性,但没有进一步明确“更严格”是相较于对何种行政行为的审查强度而言的程度判定。行政行为分为初始行政行为和事后纠正行为,前者如行政许可、行政处罚等一般行政行为;行政撤销与行政复议虽同属对初始行政行为的事后纠正,但在行为主体、行为目的、行为程序等方面存在差异。司法实践中,初始行政行为引发的诉讼最多,行政复议次之,行政撤销最少。虽然三类行政行为性质各异,但均可适用《行政诉讼法》的合法性审查标准,只是法院应当根据个案情况采取程度不同的审查强度,以确保每类行政行为都得到恰当的司法审视。
《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,以事实为根据,以法律为准绳。”法院对行政撤销合法性采取“事实审”加“法律审”的完全审查模式,因而下文就事实问题和法律问题明确行政撤销合法性的审查强度。
行政行为的作出必然包含行政主体对事实的认定过程,即行政主体在收集、审查证据的基础上予以判断并决定是否采纳,再对某些事实进行推理以形成一定认知,进而分配举证责任,最后基于一定的证明标准经由内心确认获得事实结论。行政主体对案件事实作出结论本质是行政裁量权的行使,控制行政裁量权是当代行政法的核心任务,离不开司法审查的监督和制约。《行政诉讼法》将“事实审”归结为对主要证据充分性的审查,既要求证据的“质”符合三性,也要求证据的“量”足以证明行政行为的事实认定。司法审查事实认定合法与否的证据以当事人举证为主,法院依职权调取为辅,除了当事人提供的证据,还须充分发挥主观能动性依职权调取与案件相关的各方面证据,加深“事实审”的严格性。
法院既可以完全尊重行政机关的事实认定,仅审查法律问题,也可以自己的事实认定完全取代行政机关的事实结论。与刑事诉讼和民事诉讼不同,行政诉讼的目的包括解决行政争议、保障当事人权益和监督行政权运作,并且法院理应秉持既监督行政又尊重行政的谦抑立场。因而,对于事实问题的审查强度应当是“完全尊重行政机关的事实认定”与“完全取代行政机关事实认定”之间的一个适中点。这一强度值不仅适用于所有行政行为事实认定的合法性审查,而且还应该具有一定的灵活性,容许法院根据行政行为性质予以适当调整。
就行政撤销而言,一方面,法院审查行政撤销事实问题的强度应当严于初始行政行为。行政撤销是对原行政行为已处理过的特定事项的再次处理,是对原行政行为确定力和法安定性的挑战。行政机关作出初始行政行为之前,其与行政相对人之间不存在法律关系,但行政撤销作出前双方主体之间已存在因初始行政行为形成的法律关系,而撤销原行政行为必然破坏既存法律秩序,并伴有损害当事人信赖利益的可能。因而,有必要提高法院对行政撤销事实认定的审查强度。如果只是与审查初始行政行为事实认定的强度持平,容易引发行政撤销权的滥用。虽然行政撤销权“完全属于概括的行政权的必要组成部分”,但不能就此放任撤销决定的肆意作出,“随意性的处理行为是不理智的和没有意义的”。更为严格、深入地审查行政撤销事实认定的合法性,是尊重原行政行为确定力、维护法的安定性以及保障当事人权益的应有之义。
另一方面,法院对行政撤销事实问题的审查强度应至少不宽于复议撤销行为。当事人对行政行为不服有权申请行政复议,复议机关依法进行合法性与合理性的审查,若符合《行政复议法》第64条所列情形,复议机关依法决定撤销,原行政行为效力灭失。虽然行政撤销与复议撤销均导致原行政行为不复存在,但两种制度有异。从行为性质来看,两者同属行政纠正途径,但复议撤销具有“准司法性”,而行政撤销的救济属性较弱。从启动方式来看,行政撤销可依职权也可依申请,而行政复议遵循“不告不理”只能依据当事人申请进行。是否“可以、甚至应当”启动行政撤销程序需要满足较严格的条件,但只要当事人提出申请,复议机关必须受理、审查并作出决定,相比之下行政撤销的启动更为慎重。正如最高人民法院指出:“行政机关虽然受行政行为的约束,但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行变更、撤销或者废止行政行为。不过,行政程序的重开应该受到严格的条件限制……”从行为主体来看,行政撤销以原行政机关为主,原行政行为当事者与审查者的双重身份使得行政撤销的公正性低于第三方主导的行政复议,助长行政撤销权的肆意行使进而加大行政撤销违法的可能性。虽无明文规定,但法院对复议撤销的事实审查强度应当比初始行政行为严格。“项红敏诉六盘水市人民政府改变原行政行为行政复议决定案”的一审法院根据原告提供的证据简要论证原行政行为事实结论正确而复议撤销行为认定事实不清,二审在一审的基础上将本案的事实问题转化为三个争议焦点分别予以详细的论证说明,加深了审查复议撤销事实认定的严格程度。类比复议撤销,法院应当提高行政撤销事实问题的审查强度,至少与复议撤销的“事实审”持平,或较之更为严格。
根据“有限审查”原则,即使司法有权审查行政决定,但不能重复行政过程的运作,完全代替行政,而是应当对行政自主性予以一定程度的尊重。法律解释权的归属决定法律问题的审查,法院是法律的专家,无疑对“适用法律、法规”正确与否享有最终决定权,但仍需尊重行政机关在专业范围对实定法规范的解释。行政机关作出原行政行为是对法律规范的第一次理解和适用,而后行政撤销涉及法律依据的再次理解和适用,法院对行政撤销的“法律审”,相当于是第三次解读法律条文,因而基于解决行政争议、预防潜在纠纷的目的,法院当以相较初始行政行为更严谨的态度对待行政撤销的法律问题。
“龙门案”的二审法院在审查撤销许可决定的程序是否违法时,认为《行政许可法》没有规定撤销许可的程序规则,行政机关作出撤销决定时如果给予当事人陈述申辩的机会,“将会更符合正当程序的要求”,但其没有事先通知也未听取陈述和申辩,属于“未明显违反法律规定”而非“程序违法”。最高人民法院再审认为,虽然《行政许可法》对撤销许可的程序未予以明文规定,但撤销决定属于许可实施行为,理应遵循许可法总则的原则性规定,被告径直撤销原行政行为,严重侵犯当事人享有的程序性权利和公平、公正、公开原则,属于“严重违反法定程序”。二审法院对撤销决定法律问题的审查强度明显低于再审法院,导致案件进入再审,降低行政争议的解决效率。
“路世伟案”的二审文书表明,一审法院对案涉行政撤销法律问题的审查比较粗糙,没有展现论证说理的过程,仅有“适用法律正确,符合法定程序”的认定结论。二审从行政职权、行政程序等角度深入分析行政撤销的合法性,认定撤销决定不仅事实认定不清而且存在超越职权、滥用职权、适用法律不当等违法情形。上述案例揭示,更严格地审查行政撤销的法律问题对于及时化解纠纷具有积极意义。
行政诉讼的“法律审”与“事实审”两相比较,前者为重,因而法院对同一行政行为的法律问题审查强度严于对事实问题的审查强度。如上论及,法院审查行政撤销事实问题的严格程度应至少与复议撤销保持一致。与复议撤销相比,行政撤销运作的随意性更大,有必要强化行政审判对行政撤销的控制力度,从而督促行政撤销权的依法行使。所以,法院对行政撤销的法律问题采取高于复议撤销的审查强度是无可厚非的。
结 语
作为行政执法“有错必纠”理念的重要载体,行政撤销是对原行政行为所涉事项的再次处理,具有类似行政行为的属性,因而“必须遵循行政行为的规则”,“必须符合有关行政行为作出、方式和内容等方面的要求”,使其充分发挥纠错功能的同时落实依法行政原则,迎合实质正义的要求。除了立法层面的规则完善和执法层面的行政自律,司法层面的合法性审查也是监督和控制行政撤销的重要途径,并且可以更为及时地回应实践中行政撤销合法化的紧迫需要。行政撤销与初始行政行为、复议撤销行为在行为性质方面的差异,理应在合法性审查方面有所体现。为充分发挥行政诉讼对行政撤销制度的监督和规范功能,法院对行政撤销的合法性审查应坚持横纵双重面向,既要确保审查要素的全面性,又要坚定审查强度的严格性立场,两个维度合力作用以厘清行政撤销的合法性审查思路,为行政撤销的合法运转提供有力的司法监督和支持。
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