王广辉：论监察权是“法纪监督权”

一、监察权在功能上属于监督权

二、监察监督与其他国家机关监督的区别

我国宪法规定的监督权包括两大方面:一是依据一切权力属于人民的原则,国家权力来自于人民的委托,国家机关和国家工作人员在行使人民赋予的权力时,除了遵循法律规定的条件和程序之外,还需要接受人民的监督。为此,宪法规定公民享有向国家机关及其工作人员提出批评建议、控告检举、申诉和取得赔偿的权利,从而使该监督权具有独立存在的价值;二是作为国家权力性质的监督权,即国家机关依法享有的监督其他机关及国家工作人员在行使权力过程中是否遵循了法律规定的条件和程序的权力。主要包括:权力机关对其他国家机关工作的监督权,包括听取和审议它们的工作报告、提出质询、视察工作、执法检查、罢免由人大任命的国家机关组成人员等。各级人民政府对下级政府以及机关内部工作人员的监督权,包括改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令;奖惩国家行政机关工作人员。人民检察院的监督权主要表现为对公安机关的侦查活动进行监督、对人民法院的审判活动进行监督等。人民法院的监督权则是通过行使审判权,对违法的行为追究其法律责任来体现。

监察机关享有的监督权,也属国家权力的性质,在与其他国家机关共享监督权的情形下,主要的不同就是:其他国家机关享有的监督权具有附属性,而监察机关的监督权具有独立性。具体而言,其他国家机关的设立和存在,有其独立的权力范围,担负某些特定的职能,如人大作为权力机关行使立法权、重大事项的决定权以及国家机关组成人员的任免权等;行政机关的行政管理权;检察机关的公诉权;人民法院的审判权等,各自有自己的主业,有和其他机关明显相区别的权力范围或职责权限,享有和行使的监督权要么是履行其法定职责而产生的效果,如人民法院的审判权、人民检察院的公诉权;要么是为了更好地行使宪法和法律赋予的权力,具有实现其担负职责的手段或措施的性质,如各级人民代表大会享有的监督权就是为了更好地行使立法权、决定权;人民政府的监督权就是实现行政管理权的手段。如果离开了这些机关本身享有的主权力,监督权就失去了依据,成为了无源之水、无本之木,正所谓“皮之不存,毛将焉附”。监察机关行使的监督权则不同,本身就是一种独立的国家权力,并不依附于其他权力而存在,除了监督权之外,并不行使其他的权力,也就是不承担具体管理国家某种事务的职能,仅仅承担对管理公共事务人员是否遵守法律、纪律进行监督的职责。因此,其他国家机关虽然也享有国家权力性质上的监督权,但并不因此而成为专门行使监督权的国家机关;监察机关因为仅行使宪法和法律赋予的监督职责,在我国的人民代表大会制度权力架构之中,属于专门行使监督权的国家机关,即“一个专门的、专业的监察监督国家机构”。这一点恰恰是监察权具有独立性的直接体现。由此而产生的问题是,在其他国家机关都享有监督权的情形之下,为何还需要设置独立的监督权,设立监察机关来专责行使?

设置独立的监察机关,行使独立的监察权,实际上是将原来分散在不同机构中的能够独立行使的监督权整合起来,发挥其整体性效用。

党的十八大以来,我们在反腐上取得了巨大的成就,严重的腐败形势得到了遏制。回顾我们取得的反腐成就时,应该思考这样一个问题,那就是党的十八大以来我们反腐的成就越大,越反过来说明我们过去的腐败是多么严重。问题是,愈演愈烈的腐败形势不能得到有效遏制,难道是我们不存在监督和反腐的制度吗?答案显然是否定的。随之而来的就是,既然我们有各种监督和反腐的制度,为何不能对腐败发挥有效的遏制作用?原因就在于我们的监督和反腐制度虽然很多,但都分散在不同的机构之中,不仅不能形成合力,还会产生相互掣肘的抵消作用。具体表现为:反腐机构多,力量分散,人大作为权力机关享有对其产生的国家机关组成人员的监督权、行政机关享有行政监察权、党的纪委行使纪律检查权、人民检察院行使职务犯罪的侦查权以及腐败预防权。看起来能够对腐败发挥监督作用的部门很多,应该能够对腐败行为的发生产生有效的遏制作用,但由于这些机构之间的权责交叉,缺乏规范高效的衔接配合机制,加之对公权力行为的监督本身就涉及到利益博弈,特别是触动既得利益者的利益,没有强有力的衔接配合机制的约束,容易出现互相推诿的现象,不仅不能很好地去查处腐败行为,还会让违纪违法的贪腐官员逍遥法外。此外,在过去的监督力量分散体制下,监察存在盲区。纪委调查的对象仅限于党员,非党员的国家工作人员难以包括其中。行政监察的对象是政府及其任命的工作人员,难以覆盖立法机关、司法机关等其他国家机关及公务人员,以及国有企业和事业单位或其他社会组织中从事管理工作的人员,基层群众自治组织即村民委员会、居民委员会的成员更是无法被纳入其中。国有企业、事业单位中从事管理的人员以及村民委员会、居民委员会的成员虽然不是在行使国家权力,但他们从事的工作具有公共事务管理的性质,使用和管理的资产蕴含着巨大的利益,完全有可能利用职务之便来为个人谋取私利,甚至是据为己有,与利用掌握的国家权力谋取个人私利具有完全相同的性质,现实揭露出来的很多腐败现象出现在这些领域就很好地说明了这一点。正是这些人民身边的腐败更容易导致人民对党和国家信任感降低的不良后果,损害了党和国家的形象,败坏了社会的风气,腐蚀了人们的心灵。还有,改革之前的监督制度中,监察机关属于行政机关的职能部门,本身受同级人民政府的领导,如何能够去监督人民政府的首长?真要进行监督,岂不是变成了“小弟监督大哥”吗?监督的效用如何能够实现!即便是在宪法上,行政机关是由同级人民代表大会组织的,人大作为权力机关对其组织的行政机关有监督之责,但人大对政府的监督主要局限于行政立法在内的抽象行政行为,对政府具体行政行为的监督则显得心有余而力不足,行政机关工作人员的违法行为多发生于具体的执法行为过程中,人大对他们的监督实际上无能为力。更何况,人大与改革前的监察机关之间缺乏直接的监督关系,对于监察机关对公职人员的违法失职行为的监督是否到位、有效,无法做出准确的判断并督促其改正。于是,监察机关的监督在法律规范层面是存在的,但实际的效用却难以发挥出来。

(一)能够把监察权与其他的权力在性质和功能上区别开来

将监察权的性质界定为“法纪监督权”,监察机关定位于“法纪监督机关”,能够一定程度上解决与其他机关在性质和功能上的区别问题,减少由此产生的争议与分歧。目前关于监察权的性质界定中,认为监察权是一种复合性权力的主张在逻辑上存在明显的漏洞。国外的立法权、行政权、司法权划分中,没有哪一种权力的内容是单一的,这样的情形在我国同样存在,如人大除了行使立法权之外,还享有重要事项决定权、监督权、人事任免权等;行政机关享有行政立法权;人民法院享有监督下级法院对案件的裁判的权力等,但我们并没有认定它们的权力是复合性的,也没有因此而放弃对其权力的性质进行界定,与其他权力进行区分。针对视监察权为复合性权力的主张,有研究者指出:“不仅没有诠释清权力的普遍特征,也没有指出监察权的独特之处。”除此之外,影响比较大的观点有两种:一是认为监察机关是反腐败机构,监察机关实质上就是“反腐败工作机构,……不是行政机关、司法机关”;二是监察机关是政治机关。将监察机关定位于反腐败机构,很难与其他机关在功能上区别开来。反腐败是一个复杂的过程,涉及到的领域非常广泛。首先,基于法治主义的原理,公权力的腐败在本质上是以权谋私、滥用公权。那么,公权力如何运用,特别是如何去追求公共利益的实现,是需要法律作出规定的,也就是将公权力的分配和行使纳入法治化的轨道,把公权力关进制度的笼子,以避免或减少其滥用的可能性。如此一来,立法者需要去完成法律的创制和修改的任务,立法机关是否因此也可以称之为反腐败工作机构?行政机关对腐败的预防、检察机关对公职人员犯罪行为提起公诉、人民法院对公职人员犯罪行为进行审判,难道不是在反腐吗?这些机关是否因此都可以称为反腐败机构呢?

将监察机关定位于“政治机关”的观点,同样存在无法与其他国家机关在功能上区别开来的问题。国家本身就是一个政治共同体,承担着统治的功能,所有的国家机关因此都可以被认为具有政治性,属于政治机关。“监察权是政治机关”的语义含糊,所有国家机关,无论是各级政府,还是各级人大,都是政治机关,不可能是非政治机关,那么监察机关是政治机关的这一论断便不能区分此政治机关与彼政治机关之别。现在需要解决的恰恰是各种机关在实现国家的政治统治功能方面履行的职责、发挥的作用有何不同的问题,也就是具体在哪些事项的管理、哪些职能的履行方面与其他的国家机关在实现国家的政治统治功能上能够区别开来。不然的话,如何去划分不同国家机关之间的职责,对其承担的职责作出合理的分配,在此基础上实现各负其责。特别是在法治国家建设的过程中,要通过法律将人民委托给国家的权力划分为不同的部分,设立不同的国家机关来行使,如何在不同的国家机关之间进行权力的分配,恰恰需要建立在这些国家机关具有的不同功能之基础上,然后按照其功能的不同,将最能贴近其功能的那些权力分配给该机关,这样才能使不同的国家机关之间在实现国家的政治统治功能的时候能够做到分工负责,相互配合。因此,政治性是所有国家机关具有的共同属性或功能,不是某种国家机关特有的属性或功能。既然大家都是政治机关,或者都具有政治的功能,就完全不需要将权力在不同机关之间进行分配,任何一个机关都可以去行使所有的国家权力。倘若真的如此,不仅不能做到国家机关之间权力划分上的权责分明,还有可能出现这样的结果,能够带来利益的事项,所有的机关都争抢去管理;需要承担责任的事项,没有任何机关愿意去承担,导致国家机关的职能出现混乱,既不利于国家机关去承担该承担的责任,也不利于对国家机关履职的状况进行监督,因为监督是以国家机关权限范围的确定为前提的,而政治机关的定位是无法据此去明确国家机关之间的权限范围的。由此而言,将监察机关定位于“政治机关”不能直接体现出监察机关承担的功能与其他国家机关有什么差别,更无法从这个定位之中去判定其应当履行哪些方面的职责。

之所以出现将监察机关定位于“政治机关”的主张,很重要的理由是监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公。监察委员会既是国家机关,又是党的机构,将监察委员会定位于“政治机关”是基于党的纪律检查委员会作为党的机构而具有的政治属性,是为了突显党的领导地位以及在对公职人员进行监督上必须具备的“讲政治”的要求。问题在于,因为党的机构属于政治机构并与国家机构合署办公就将国家机关本身称为政治机关,实际上是以党的机构的性质取代了国家机关的性质,照此推论的话,军事机关也属于这种情形,为何不将中央军事委员会称为政治机关,而是以其行使权力的内容称为军事机关呢?

即便是从党的领导来讲,其不仅仅体现在对监察机关的领导之上,而是所有的国家机关都必须坚持的一项原则,党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公,仅仅是领导方式的不同,其他国家机关虽然没有采取与党的机构合署办公的形式,但在接受党的领导方面与其他国家机关不存在差别。更何况,根据党的十九届三中全会的决定,党的一些办公机构设置在国务院的相关部委,一些机构直接受党的机构的管理,如国家公务员局受中央组织部的管理,国家电影局、新闻出版署受中央宣传部的管理,难道国务院也因此成为政治机关而丧失其行政机关的属性吗?或者政治属性会成为主导属性吗?因此,并不能因为监察机关与党的纪委采取合署办公的形式而将监察机关定位为政治机关。通常所说的政治机关,是指决策而言的,具有这种属性的国家机关在我国就是各级人民代表大会。依据宪法的规定,人民代表大会作为权力机关,由人民选举的代表组成,经由这些代表来凝聚和表达人民的意志,对国家和地方管理中的重要事项作出决断,以体现人民的意志在国家事务决定上具有的终极性作用。其他的国家机关不过就是对人民做出的政治决定加以执行而已,在执行人民意志的意义上,所有的国家机关都具有政治性,但在如何执行人民的意志上,国家机关之间是存在差别的。如人民检察院是通过对犯罪行为提起公诉来执行人民的意志;人民政府是通过实施行政管理活动来执行人民的意志;人民法院是通过依法解决法律上的纷争来执行人民的意志;监察机关则是通过对公职人员犯罪行为的侦查、一般违法行为的调查处理来执行人民的意志。正是根据这些不同,才将这些机关分别定性为公诉机关、行政机关、审判机关和法纪监督机关。因此,将监察机关定位于政治机关的主张仅仅是看到了监察机关与其他机关相同的一面,无法显示出监察机关与其他机关之间应该具有的不同,无法将监察机关与其他机关在功能上区别开来。

还有一种说法是,监察机关与党的纪律检查委员会采取合署办公的形式,是实现党对反腐工作强有力领导的体现,是要让监察机关在对公职人员行使公权力的行为进行监督的过程中,始终将“讲政治”放在首位,“监察委员会不设党组、不决定人事事项,本质上就是党的工作机构。监察委员会作为政治机关,政治属性是第一属性、根本属性,必须始终把讲政治放在第一位。”“在履行职责过程中既要加强日常监督、查清职务违法犯罪事实,进行相应处置,还要开展严肃的思想政治工作,进行理想信念宗旨教育,做到惩前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法纪效果和社会效果。”将“讲政治”和开展“思想政治工作”作为监察机关是政治机关的决定性因素,难道其他的国家机关就不讲政治吗?就不开展思想政治工作吗?既然都要讲政治和开展思想政治工作,为何只将监察机关称为政治机关,其他机关却是按照其权力的内容来定性,显然是逻辑上没有遵循同一标准的体现。

(二)优化了国家权力的结构

将监察机关在功能上定位于“法纪监督机关”,很好地突显了监察机关与其他宪制机关在功能和职责上的不同,不仅解决了长期存在的检察机关法律监督职能的名实不符问题,而且还实现了国家机关职能划分朝着更加合理方向的完善。其重要意义有以下几个方面:

首先是发展了人民代表大会制的权力结构。监察权独立设置之前,人民代表大会制度的权力结构表现为人大之下的“一府两院”格局。监察权独立设置以后,人民大表大会制的权力结构变成人大之下的“一府一委两院”权力格局。对此,不能简单地认为是增设了一个新的国家机关,而是对国家权力划分以及职能分配进行的优化调整,使得国家机关之间的权力分工更加趋向合理。特别是将原来各个国家机关享有的与其主职责并非不可分割的监督权能剥离出来,与党的纪律检查权整合在一起,形成独立的国家监察权,改变了过去这些国家机关将执行与监督职能一身承担的状况,在由同一机关同时承担这两种职能的情形下,执行职能不会因为受到监督而得到更好的完成,因为毕竟是自家监督。相应地,监督的职能也会因此而不能有效发挥作用。现在,通过将其他机关享有的监督职责集中在独立设置的监察机关手中行使,能够解决自我监督容易发生的监督不力问题,也更加符合监督本身是一种外部力量的检查、督促的性质。这样的优化调整之后,人民代表大会作为权力机关,通过整合人民的意志进行政治决策,进行立法和对重要事项做出决定,人民政府、人民法院、人民检察院通过行政管理、审判、公诉权的行使来将人大制定的法律和对重要事项作出决定之中蕴含的人民意志付诸实施,监察机关则负责对其他机关执行法律和人大决定的事项是否合法进行监督,让决策、执行和监督的功能有了更加合理的划分。

其次是有助于反腐的常态化和制度化。党的十八大以来我们的反腐工作取得了巨大的成就,所有对腐败行为的查处以及给予制裁都是按照法律规定的条件和程序进行的。但总的来看,先前的反腐败工作仍然是一种运动式的,特征就是在一个相对较短时间之内查处数量众多的腐败人员,尽管这与过去对腐败行为的查处不力有很大关系,有累积效应的成分,但是采取运动式的反腐败行为有其合理性。一方面,能够极大地满足人民强烈要求惩治腐败行为的诉求,将社会大众因为腐败行为的高发而对党和国家丧失的信心重拾回来;另一方面,也能对腐败分子产生一种威慑作用,打消他们的侥幸心理,降低今后发生腐败的可能性,对严重腐败行为的再次发生具有一定的警示、遏制作用。但是,运动式的反腐行为在短时期内能够收到良好的效果,却难以具有持久性,风头一旦过去,容易导致腐败行为死灰复燃,也会让那些还没有被发现的腐败分子逍遥法外,减弱运动式反腐行为产生的威慑力。再者,运动式反腐行动重点是对腐败行为发生以后的查处惩治,无法解决事前的预防问题。从这个意义上讲,将监察权独立设置,定性为法纪监督权,则可以实现反腐的制度化、常态化,不仅能够及时去发现和查处已经发生的腐败行为,提高反腐效果的时效性,避免腐败行为由小向大、由点向面的蔓延发展,可有效减轻腐败行为对公共利益和人民权利造成的损害。更重要的是,只有制度化、常态化的反腐机制,才能对腐败行为的发生产生有效的预防作用,达到《监察法》规定的“不能腐、不敢腐、不想腐”的目的。由于公权力本身是一把双刃剑,既可以用来追求公共利益的实现,又能够用于谋取个人私利,如果仅仅满足于对腐败行为发生以后的事后查处,腐败行为已经导致了公共利益和人民权利受到损害,对其进行的查处,还需要动用大量的社会资源,这些最终都要由人民来负担。只有事前的预防,营造一种公职人员“不能腐、不敢腐、不想腐”的廉政文化氛围,一旦发生腐败行为,就要让腐败者付出高昂的代价,才具有最好的效果,实现法律效果与社会效果的有机统一,达到反腐和预防腐败发生的最高境界。

最后是有助于实现国家治理能力和治理体系的现代化。这次的宪法修改,将监察权整合为一种独立的国家权力,设置专门的机关来行使,毫无疑问涉及到对原来人民代表大会制度权力架构的调整,由过去的人民代表大会之下的“一府两院”变为“一府一委两院”。这种权力结构的调整和变化,从目标定位上看,是为了实现国家治理体系和治理能力的现代化。特别是实行国家监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公的体制,能够很好地体现社会主义法治遵循的“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的原则,中央纪委副书记、国家监察委员会副主任肖培在就宪法增写监察委员会有关内容答记者问时亦表明:“监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查机关合署办公,既是党的机构,又是国家机构。”在优化国家治理体系的基础上,提升国家的治理能力,特别是治理的效果。具体而言,国家治理体系和治理能力是两个不可分割的部分,治理能力取决于治理体系的设计是否合理;治理体系的构建与调适则需要以实现治理能力为前提。根据结构功能主义的原理,国家是一个政治共同体,同其他的共同体一样,由不同的要素组成,形成一个复杂的结构系统,其功能的发挥与自身的结构存在密切的联系。具言之,一方面其结构要素要划分合理,另一方面其各个部分需要协调地发挥作用。就监察体制而言,过去承担的监督功能未能很好发挥出来,如前所述既有承担监督功能的组织机构建设、权力划分方面的问题,也有这些机构之间的不协调问题,导致多种监督制度无法产生一加一等于甚至是大于二的效果,使得国家治理能力中的监督能力不能得到有效发挥。这次的监察体制改革,通过整合各种监督制度而成为独立的监察权,实际上就是对国家治理体系中的监督制度相关构成要素进行优化组合,“凸显了权力监督的主题,大大提升了监督的专门性和独立性,有效整合及贯通了党内监督、国家监察和人民监督等监督渠道,在监督力量、监督效能等方面形成了汇聚和突破。……为人类完善权力监督体系、改进国家治理提供了中国智慧和中国方案。”解决了它们在原来分散状态下面临的互相推诿、沟通不畅、协调困难等问题,为监督功能的充分发挥消除了障碍,也就为提升国家治理体系监督能力创造了条件。