目次
引 言
一、环境民事公益诉讼之现实困境
二、环境民事公益诉讼之理论困境
三、环境民事公益诉讼之未来走向
结 语
内容摘要
关键词
环境民事公益诉讼 适用顺位 转向 检察公益诉讼法
引 言
自党的十八大以来,生态文明建设被提升至国家战略决策层面,环境法治体系建设进入快车道。为解决紧迫的环境问题,立法者加强顶层设计系统建构,在司法层面构筑了三元的生态环境公益诉讼救济体系,即环境民事公益诉讼制度、环境行政公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度。由于三诉的最终目的都是指向生态环境公益救济,立法又缺乏关于三诉适用顺位的强制性规定,学界就三诉的适用顺位问题展开了激烈讨论,包括生态环境损害赔偿诉讼优位说、环境行政公益诉讼优位说、环境民事公益诉讼优位说以及不设顺位说等多种观点。可以看到,有关三诉适用顺位的讨论建立在三元生态环境公益诉讼救济体系框架之下,虽然三诉的存在都有相关规范性文件支撑,但从应然角度出发,该框架的构建是否就一定合理?
2022年10月,党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”。2024年5月,《全国人大常委会2024年度立法工作计划》公布,将《检察公益诉讼法》列为预备审议项目,《检察公益诉讼法》的出台指日可待。最高人民检察院副检察长张雪樵提出,要通过《检察公益诉讼法》精准配置检察权、审判权和行政权,优化检察机关与行政机关、社会组织等各类适格主体起诉顺位,完善生态环境损害赔偿制度与公益诉讼制度的衔接机制。不难看出,《检察公益诉讼法》必然要对当前三元生态环境公益诉讼救济体系进行全面重构。而与生态环境损害赔偿诉讼和环境行政公益诉讼相比,环境民事公益诉讼存在固有缺陷,对现有法治体系造成了一定冲击,其理论正当性及现实实效性受到质疑。为确保《检察公益诉讼法》立法目的的实现以及法秩序之稳定,可借《检察公益诉讼法》重塑生态环境公益诉讼救济体系之契机,减少环境民事公益诉讼的适用或在公益诉讼体系下实现环境民事公益诉讼之转向,大力发展环境行政公益诉讼。
一、环境民事公益诉讼之现实困境
二 、环境民事公益诉讼之理论困境
综上而言,虽然三种权能都是为维护公共利益而存在,保证了社会秩序正常运转,维护了社会的安定与安宁,但各机关基于权能不同毕竟存在明确的角色分工,环境民事公益诉讼的运行使得各机关出现职能上的重合与混乱。
三、环境民事公益诉讼之未来走向
出于法的安定性考虑,法是一切法治的基础,它不能朝令夕改,否则人们就会无所适从并且不可预期。又仅从实用主义出发,环境民事公益诉讼在生态环境救济过程中仍发挥着一定作用,直接选择废除环境民事公益诉讼制度,在当前时代背景下显然尚不具备现实可行性。不过,环境民事公益诉讼对法治体系的冲击更多体现在其运行过程之中,通过减少环境民事公益诉讼在实践过程中的适用频次,进而将其负面影响尽可能降至最低,在目前看,不失为良策。
1.明确行政救济适用的法定优先性
从长远看,环境公益诉讼的性质、基本功能以及我国环境公益诉讼制度的生成背景都决定了我国环境公益诉讼的主要规制对象是公权力主体的行政行为,环境公益诉讼的制度构建重点是环境行政公益诉讼而非环境民事公益诉讼。但是,若要实现环境民事公益诉讼向环境行政公益诉讼的转向,还需解决两个问题。一是在主体层面,社会公益组织在环境行政公益诉讼中主体资格认定问题以及是否能够更好发挥其价值;二是在功能价值层面,环境民事公益诉讼的价值功能能否由环境行政公益诉讼更好地实现。
1.社会公益组织的应然定位及实效发挥
相较于环境民事公益诉讼而言,社会公益组织在环境行政公益诉讼中能够更好地实现维护生态环境公益的目标。
第一,社会公益组织提起环境行政公益诉讼具有坚实的法律及理论基础。在环境行政公益诉讼中,现行立法仅承认了检察机关提起环境行政公益诉讼的正当性,但社会公益组织提起环境行政公益诉讼同样具有理论正当性与现实可行性。在学界,环境行政公益诉讼提起主体拓宽,赋予社会公益组织提起环境行政公益诉讼的主体资格已基本达成共识。在实践过程中,也已有相关案例出现,并起到了良好的社会效果,社会公益组织提起环境行政公益诉讼的法治正当性不过是时间问题。从立法角度看,《宪法》第27七条规定了一切国家机关和国家工作人员必须接受人民的监督。《环境保护法》第6条规定了地方人民政府应当对行政区域内环境质量负责,第10条明确了环境主管机关的监督管理职责,第53条明确公民、法人有权对行政机关履行环境保护职责的行为进行监督。环境行政公益诉讼旨在通过督促行政机关依法行政维护生态环境公益,社会公益组织依法而设,具有主体资格的法治正当性,自然可以通过环境行政公益诉讼对行政机关依法行政予以监督。
第二,社会公益组织提起环境行政公益诉讼的现实可行性。一是避免了专业性不足问题,举证难度大幅下降。在环境行政公益诉讼中,社会公益组织无需深入复杂的生态环境案件,只需要对被诉行政机关行为违法性进行举证,避免了生态环境案件专业性所形成的阻隔。而且环境行政公益诉讼以行政诉讼程序为框架建构,遵循举证责任倒置原则,被诉行政机关对自身行为合法性的举证定然建立在生态环境已经妥当救济的基础上,社会公益组织仅需进行结果判断即可。二是能够节省一大笔费用支出,化解社会公益组织资金不足之窘境,避免了环境民事公益诉讼中时效过长的问题,使社会公益组织能够最大程度发挥其职能。社会公益组织相关负责人曾提到,新环保法中专章规定的信息公开和公众参与才是社会公益组织关注的重点。通过信息公开和公众参与,社会公益组织一方面可以对行政机关做出的环境决策建言献策,增强环境决策的科学性、专业性与民主性;另一方面可以监督行政机关依法行政,督促其履行相关职责。社会公益组织监督生态环境污染和破坏行为人、弥补政府缺位职能的发挥也主要是通过信息公开和公众参与实现。
2.环境民事公益诉讼价值功能的更好实现
一方面,环境行政公益诉讼可以有效承接环境民事公益诉讼维护生态环境公益的价值功能。两者同属客观诉讼范畴,以维护客观法秩序、救济公共利益为核心,只是在救济方式等程序性层面存在差异。
环境民事公益诉讼目的价值指向明确。《民事诉讼法》第58条规定,民事公益诉讼提起之前提是存在“损害社会公共利益的行为”。环境民事公益诉讼以消除致害因素、实现受损生态环境修复为价值追求,其应救济的核心是生态环境公共利益。行政公益诉讼制度的诞生源于人民群众对侵害公共利益行为的关切,其建立之目的是为了更好地保护国家利益和社会公共利益。而环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼制度下的一环,也是通过督促行政机关依法履职的方式最终指向对生态环境公益的救济,其核心概念仍是公共利益。同时,客观诉讼理论为行政公益诉讼制度摆脱《行政诉讼法》约束、实现公共利益保护目的提供了证成。在实务领域,环境行政公益诉讼制度源于中共中央大力推进生态文明建设的战略决策要求,生态环境公益的保护是生态文明建设的应有之义。从现实角度看,日趋严重的生态环境问题是环境行政公益诉讼制度得以诞生的根本原因,化解生态环境危机成为环境行政公益诉讼制度的根本目的。此外,环境行政公益诉讼在生态环境公益救济目的实现上实则更具优势,其相较于环境民事公益诉讼而言诉讼周期短、程序便捷、门槛与成本较低,且产生的影响不仅局限于个案之中,能够对行政机关形成反射性约束力,进而对生态环境公益侵害行为进行穿透,从根源处解决环境公益受到侵害的问题。
另一方面,环境行政公益诉讼可以有效化解环境民事公益诉讼因权属混乱造成的程序公正性难题,在确保生态环境公益得到救济的同时,使行政权、检察权、审判权各自归位、各司其职、优势互补,保证了法秩序之稳定。
一是环境行政公益诉讼确保了程序正义的实现。在两造结构中,检察机关与行政机关相互对峙,双方均属公权力机关,地位平等,保证了两造间的对抗能够在公平公正的基础上进行。而且,这也使得法院的能动性被极大压缩,防止出现偏袒一方的情形。在两造构成中,一方是具有法律监督权的检察机关,能够对法院裁判合法性进行监督,一方是地方政府的下属工作部门,在法院财政、人事等事项依托于当地政府的现实背景下,作为公益诉讼起诉人的检察机关与作为被告的行政机关能够对法院形成威压,最大可能地保证了法院在中立情形下做出裁判,程序正义的实现使得裁判结果更加具有公信力和权威性。
二是环境行政公益诉讼保证了行政机关、检察机关及审判机关各自专长的发挥,行政权、检察权、审判权的行使处于法治轨道中。行政机关是处理生态环境问题的最适宜主体,环境主管机关以环境问题的解决为核心进行搭建,在生态环境领域自然有着其他任何主体所无法比拟的优势。同时,随着国家法治现代化进程推进,行政手段方式和内容多元化已成趋势,更为行政机关处理生态环境问题提供了强有力的工具支撑。法律监督权是检察机关的权能本源,在环境行政公益诉讼中,检察机关对行政机关行为合法性进行监督,解决行政行为是否存在违法性问题,避免直接处理生态环境问题,体现了对专业机关的克制、尊重与谦抑,直接反映和贯彻了宪法层面上的权力分配与制衡机制,体现了法治规范性,恰与检察机关法律监督者的宪法定位相适配。审判机关将重心转向对行政机关行为的审查,将专业性问题交回至行政机关,不再僭越行政权,坚守中立,根据双方证据进行居中裁判,保证判决之正当性。
结 语
自2017年《民事诉讼法》修法,检察机关环境民事公益诉讼主体资格入法迄今已六年多时间,愈来愈多的观点开始以理性视角重新审视环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼虽已基本成型,但其实际效果与预期存在巨大差距,反而对现行司法体制、行政体制造成了一定冲击。《检察公益诉讼法》作为检察公益诉讼领域的集大成之作,必须要回应环境民事公益诉讼当下面临的现实与理论困境。在现代化法治中国建设过程中,生态环境保护目标的实现应在法治轨道上推进,检察机关、社会公益组织生态环境保护职能的发挥要立足于法之本位,环境行政公益诉讼显然与两者保护生态环境的职能更为适配。
END
往
期
推
荐
点击左下角“阅读原文”跳转到《荆楚法学》杂志网上投审稿平台，可以在线投稿！
