编者按：
本文篇幅较长，通过丰富的访谈材料和IMF公开资料详细介绍了IMF在上世纪80年代的转型历程，在讨论国际组织转型的同时，另一条并不那么清晰的分析线索则是发展中国家和发达国家——同时也是债权国家和债务国家——围绕IMF改革展开的对抗过程，以及它们的对抗为何注定无效。
摘要：
新自由主义自20世纪80年代在世界范围内渗透到各种国际制度中，从而支持了一个全新的世界秩序。本文在此背景下考察国际货币基金组织（IMF）如何被重构为自由市场的助推者。社会科学学者一般强调两种国际层面的制度转变模式：正式的或根本性的转变，如对相关条约的重新谈判；非正式的或渐进的转变。但IMF的案例不符合以上任意一种：它经历了巨大的变迁，组织基础却又基本维持不变。本文作者依靠档案材料和访谈资料，意在表明，IMF根本性的、却又非正式的变迁是通过规范替代（norm substitution）的过程实现的。所谓规范替代，它改变了我们对日常生活中一系列活动的潜在假设。这一变迁由美国领导，依赖如下三个支柱来实现：充分调动各类资源和盟友；把新的实践模式常态化；为维持当前手段而进行符号工作。本文揭示了新自由主义全球化非中性的实质，并阐明了其兴起背后的隐秘政治（clandestine politics）。Alexander E. Kentikelenis,博科尼大学
Sarah Babb, 波士顿学院
文献来源
Kentikelenis, Alexandros & Babb, Sarah. (2019). The Making of Neoliberal Globalization: Norm Substitution and the Politics of Clandestine Institutional Change. American Journal of Sociology. 124. 1720-1762.
译者：
荒原
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本文作者：Alexander E. Kentikelenis & Sarah Babb
随着20世纪末新自由主义时代的到来，对经济政策和国家角色的理解从根本上被改变了。简而言之，市场失灵问题被替换为政府失灵——这就要求彻底的市场自由化，这场世界范围内政治观念的大变革有几个被视作新自由主义全球化的基本信条：减少国家对生产的干预、资本和商品自由流动、经济活动去监管。
最初采取新自由主义政策的是英美两国：即撒切尔与里根政府。但这一政策理念随即扩散到其他国家，有的扩散过程表现为政策模仿，为的是与其他国家相竞争；有的则是以强制的方式，由强有力的国际机构来推动自由化改革。
但在新自由主义崛起的背后，一个鲜为人知的悖论是：传播这一政策意识形态的工作是由旧机构完成的，而后者最初设立是为了服务于完全不同的目标。最为典型的例子便是关贸总协定（GATT）、世界银行（WB）和国际货币基金组织（IMF）。这些组织最初作为“嵌入式自由主义（embedded liberal）”体制的支柱，用凯恩斯主义和国家干预来实现充分就业。但他们随即转向为新自由主义推波助澜。
这一悖论提出的问题是，国际组织机构如何被重构以服务于新的目标？两种主流的观点都强调稳定性和惯性：一方面，国际关系方面的许多学术研究侧重于国家间通过谈判达成的正式的、根本性的制度变革；另一方面，社会学家，以及受社会学启发的政治学家们，经常提请注意非正式的、渐进的变化；这通常需要观念上的转变，以更温和的方式重塑既定的制度安排。
IMF的案例不符合上述任意一种。在1944年IMF成立最初所秉持的观念恰恰是因为市场经常发生失灵，因而需要强有力的国际机构在金融危机中发挥最后贷款人的角色。相反，到了20世纪80年代中期，IMF从一个仅限于稳定汇率的组织，戏剧性地转变为通过其所谓的“结构性调整计划”，成为全球市场自由化改革的主要推动者。令人疑惑的是，这一转变并无相对应的章程或操作方案的调整；尽管有学者指出美国是这一转变的幕后推手，但也并未说明为何是以这样的方式转变。
本文意在说明这些迄今为止尚未理论化的全球层面的机构组织变革形式。本文假设，国际政治中那些根本的、却又非正式的变迁可以通过规范替代（norm substitution）的过程来实现，即改变我们对日常生活中一系列特定活动的潜在假设，有所企图的变革推动者可以通过隐秘的方式、策略性地建立新的规范来改变现有实践模式。换句话说，这些过程远离公众监督，尽力避免使这些旨在表现为非政治的和技术性的问题再次被政治化。
一位智利经济学曾经抱怨：“IMF有四戒：调整价格，平衡预算，开放经济，实行私有化。”在上世纪80年代，这无疑是IMF向南方国家兜售的最主要的政策篮子。唯有如此，发展中国家才可能得到IMF提供的有条件贷款。
然而这与IMF最初的指导方针是根本背离的。对于这一转变，社会学家给出过很多解释：组织由于目标替换、收编（co-optation）、任务蠕变（mission creep）等过程而偏离原有目标。在这一过程中，旧有的规则会被重新诠释和改写以适应新的需要，许多小的渐变累积在一起带来了整体性的变迁。但IMF的转型不是渐进式的，其在上世纪80年代的转型极为迅速；而且它的转型并未重新诠释规则，其行为的“不合法性”常常受到各国和组织内部官员的批评。
除此之外，国际关系方面的学术研究——尤其是理性主义的学派分支——往往关注正式的、根本性的变迁，这些变迁一旦发生，行动者会凭借自身的权力资源来引导变迁的方向；而受到社会学理论启发的建构主义者们则描述了非正式的、渐进性变迁的机制过程，这些解释将分析的重点从规则、章程或指导方针的正式改变转移到将规范作为制度变革的可能工具。但这些依然不足以解释IMF在那一特定时期的转型。如果真要借用上述类型来说，IMF的转型既是非正式的，却又是根本性的。这是如何可能的呢？IMF转型的幕后推动者采取的是规范替代策略，规范一般不写在正式文件或章程中，其之所以能维系，则依赖于人们的共同期望。而通过重复的越轨实践，则又可以偏离和改写这一期望。制度主义的理论观点指出了日常实践和制度变迁的脱离，即制度性变革之下日常生活的模式却未受波及；规范替代则从相反的意义上说明了这一点，即制度大体不变下日常行动模式却大为改观。
通过综合制度主义文献，本文认为如下几种策略可用于规范替代：其一，由具有广泛社交网络的行动者动员盟友和资源，他们利用社会网络、政治和经济资本以及文化工具来建立联盟，以改变制度秩序；其二，行为者可能会努力将实践模式常态化，有策略地、渐进式地引入过去被视作越轨的实践模式；其三，持续的符号工作通过唤起观念体系、特定逻辑或普遍接受的目标，有助于稳定新兴的制度秩序。
IMF成立之初是为了帮助成员国政府维持收支平衡，缓解贸易赤字，因此它也兼而负责提供金融支持和监视汇率波动。它在没有干预和破坏各国发展路径的情况下，修正各国在国际收支方面的错误操作。
而不久之后，IMF转向有条件贷款——只有按照IMF的改革要求来做，政府才可以获得IMF在国际收支方面的资助。IMF要求政府严格对待自身开支，管控货币供应，从而保证通胀稳定和货币稳定。这套政策被称为“宏观经济条件（macroeconomic conditionality）”（因为它只针对总体经济指标），并寻求实现国际收支的稳定，这也是IMF创立之初的条约所规定的。
这一方法的具体内容是在IMF执行委员会就1968年“附加条件准则”进行辩论后商定的。当时，一个关键的分歧点在于附加条件应该精确还是不精确；潜在的借款国倾向于根据国家具体情况量身定制的方法，而潜在的贷款国则提倡量化的、统一的条件。最终，指导原则允许使用量化的稳定措施，只在有限范围内允许调整。
值得注意的是，IMF此时无意改变借款国的经济结构。借款国仍然可以自由追求自己的经济目标和发展方略，并保有自己的国有化企业。至少在当时，IMF秉持着中立原则。直到80年代，IMF转变为主张“结构性调整条件（structural adjustment conditionality）”，意在借助有条件贷款来助推自由化。
本文想要指出在这一转型过程中关键的三个行动主体：美国财政部及其发达国家盟友，发展中国家，IMF领导层及其高级员工。在20世纪70年代末时期，IMF内部曾尝试过通过改革扩大组织职能，从而推进市场自由化，但由于权力资源不足而未能实现；到了80年代，里根政府则凭借当时的有利环境而完成了这一转变。
IMF管理层最初的改革尝试
两次石油危机的到来严重冲击了国际经济和金融秩序，而布雷顿森林体系的瓦解则直接让IMF失去了其存在的意义。经过数年谈判协商，IMF的创始条约被重新修订。修订为IMF工作人员提供了一个可以密切追踪各国国内事务、运用自己的思路来分析政策和制定改革方案的机会。
尽管多了这样一个监管工具，但IMF的借贷条件整体未发生改变。IMF的员工不满足于此，他们希望能够扩大贷款条件的干预范围，从而介入发展中国家的“结构性问题”，这就不止限于最初的“宏观经济条件”，而要进一步利用有条件的贷款来在发展中国家内推动更深远、更重大的改革。在当时的世界背景下，这往往意味着要进一步推进市场自由化改革。
IMF的目标落实离不开执行委员会中各国代表的支持。然而事实却是，这一提议被无情地拒绝了，因为各国政府成员代表认为这一行为在组织内不合法。一些发展中国家代表批评IMF枉顾自己国家的利益，他们的批评又进一步得到了其他发展中国家的广泛共鸣。其他发达国家——例如美国——也出于不同的理由而反对这一提议。美国认为IMF的这一提议是任务蠕变的表现，应当让IMF的运行和任务目标照旧维持不变。对此其他发达国家也表示赞同。
1980年的里根上台为IMF的改革努力展现了新的机遇，后者在一篇报告中指出执行委员会正在考量货币供应方的经济体对IMF政策的重要影响。但是这次改革尝试再次遭到发达国家和发展中国家的共同反对。两次努力均告失败。
直到1982年，当全世界的注意力转向第三世界国家高企的债务时，IMF改革的机会才真正到来。当然，这一次成功离不开美国给予的帮助。
贝克计划与结构性调整的兴起
到了20世纪80年代中期，两大变化为IMF未能成功的改革提供了新的机遇。其一是客观机遇条件的改善；美国在债务治理、提供还债贷款方面发挥的决定性作用，而发展中国家则深陷债务泥潭，经济停滞不前；其二也是更重要的一点是，一个富有社会网络资源和权力的行动主体出现了。第一届里根政府的财政部门对IMF的改革表示迟疑，但第二届部门——以詹姆斯·贝克（James Baker）为代表——则采取了与前任完全不同的方式。他们在IMF的改革方案中看到了让第三世界国家对美国银行违约从而借助债务危机迫使前者开放贸易、投资和私有化的可能。
贝克在1985年的首尔国际货币基金组织与世界银行年会上宣布了自己的改革方案，即后来人们所说的贝克计划。其包括三大支柱：一是主要债务国家要根据国际金融机构的方式综合采取宏观经济和结构性政策，促进发展和国际收支平衡，减少通胀；二是IMF在上述过程中发挥中心角色，与其他发展银行共同合作；三是私人银行提供贷款支持。
美国支持IMF在各国改革中发挥核心作用，而且要求其不仅要实行财政和货币紧缩政策，而且要实行严格和广泛的市场自由化改革。这与IMF当初的改革目标是相似的，但也直接违背了IMF最初关于有条件贷款的指导方针。这些新条件直接影响到市场与国家之间的关系，而且与几十年来指导IMF运作方式的中立原则明显相矛盾。
如此急剧的转型是如何在如此短暂的时间内完成的？修改IMF章程是一个耗时漫长且需要大量沟通的过程，不可能如此迅速。实际上，IMF是通过操作规范的转变而实现转型的。以下各节概述了这一策略得以成功的三个方面：充分调动各类资源和盟友；把新的实践模式常态化；为维持当前作业手段而进行符号工作。尽管缺乏法律上的改变，但这些行动有助于推动IMF的有条件贷款政策变得常态化和合法化。
动员资源和盟友
如上所述，IMF的领导层曾在贝克计划发布四年前就做出改革尝试。作为一群训练有素的经济学家，IMF管理层确实掌握着知识权威，但他们缺乏资源、盟友和合法性来追求自己偏好的目标。
此刻，一个相似的改革目标被重提，只不过这次改革是由IMF的最大持有人——美国——主导的。当然，光有美国的支持是不够的，这需要整个发达国家集团提供帮助，后者也构成了IMF最大的持有人集团。也只有在建立了贝克计划的国际性同盟之后，关于市场自由化、结构调整条件的改革才得以真正被提升议程。
首先，美国在国际领域的领导地位决定了其独特的资源优势，可以通过国际论坛等方式撬动其他高收入国家的资源；其次，贝克本人也努力寻求世界银行等国际金融机构的支持，由于他承诺为发展中国家旧债提供新融资，所以这一点尤其关键；而从银行的观点来看，市场自由化改革无疑是锦上添花的好事，私有化意味着银行可以以更低的价格去购买发展中国家国内的资产。总结来说，美国主导的改革得以推行取决于两个关键要素：发达国家集团的支持和银行的帮助。
但光是这些措施还不足以统一所有意见方面。发展中国家的反对呼声依然存在，甚至部分IMF员工也提出反对。只不过前者由于国际地位较弱，后者由于IMF本身等级化的官僚体制，因此并未兴起风浪。
通过改变IMF的规章制度来推行结构调整改革并不可行，因为这漫长且费时费力，而且美国及其盟友并不在此方面占据绝对多数。另一种选择是策略性地引入新的贷款流程，而不寻求改变它们表面上所依据的正式政策，随后可以在个别贷款中引入修订后的做法，这只需要委员会简单多数通过，产生的讨论和争议将远少于修改规章制度本身。而对欠发达国家的贷款往往争议最少，所以这些国家就成为了最初的实验对象。
在贝克计划被提出之后不久的1985年，结构调整基金（the Structural Adjustment Facility，SAF）向最低收入国家提供补贴贷款，因此将许多大债务国（如墨西哥、阿根廷、巴西）排除在外。在美国的计划蓝图下，这些低收入债务国必须与世界银行和IMF密切配合，落实一系列综合性的政策改革，后者几乎涉及了国民经济的方方面面。这当然受到了其他发展中国家的批评，例如坦桑尼亚执行董事埃德温•姆泰（Edwin Mtei）就抱怨称，工作人员的提议反映出“在文字和精神上严重背离（IMF支持低收入国家的政策），尤其是……要求它应该受不合理条件的约束”。而美国的执行董事达拉雷（Charles Dallara）则反过来威胁发展中国家所传递的信息也许会对IMF的资金支持带来负面影响。
无论如何，发展中国家的政府迫切需要资金援助，所以他们的代表们虽然口头上反对，但也无计可施。从1986年到1987年，IMF共计提供了22项结构调整约束贷款。多米尼加申请结构调整基金的案例就是一个很好的例子。该国在1980年代上半期向IMF申请了两笔贷款，贷款条件包括传统的稳定措施：限制财政赤字和外债。然而，当多米尼加在1986年申请新的结构调整基金时，它面临着一系列新的要求，包括为公共部门雇员制定新的工资立法，减少公务员规模，重组其中央水务局，以及将其电力公司私有化。
在低收入国家身上进行试点之后，IMF继续将这一系列政策套用到中等收入国家中去。在1986年，IMF针对低收入国家的项目中有9%涉及到了私有化；在1987年，私有化已作为向低收入和中等收入国家提供相似利率贷款的一个条件；1990年之后，这一利率甚至上升到21%。
到20世纪80年代末，结构调整条件已经被视作IMF业务惯例的一个标准组成部分来实施，尽管IMF官方授权的指导方针仍然禁止对各国的政治经济进行这种结构性重组。结构调整条件已成为常态，曾经看起来离经叛道的事情变得理所当然。随后，符号工作进一步推进了上述常态化的努力，这也正是下文我们所要进一步讨论的。
促进规范稳定的符号工作
毫无疑问，IMF进行结构调整的举动超出了1944年《协定》规定的职责范围，该组织的职责是促进国际收支稳定，而不是改变国家经济结构。这一转变使IMF面临非法越权的指控。例如，墨西哥代表奥特兹（Guillermo Ortiz）在1987年提出，“IMF现在是，也应该继续是一个货币机构......坚持其职权范围以外的改革显然超出了基金组织的活动范围。”相似的质疑源源不断地从各方出现。
鉴于这些疑虑和矛盾，IMF的改革需要相应的符号工作予以支持。尽管本身缺少阻挡改革的力量，发展中国家政府此起彼伏的反对声音依然有力地揭示了IMF现行政策的矛盾。美国虽无意安抚这些发展中国家的情绪，但为了避免自己盟友的认知失调，美国力图构建起了一套话语体系，从而克服IMF新角色背后的合法性缺失。
这套话语体系依赖两个支柱：其一是经济增长叙事（growth narrative），他们把促进增长诠释为是IMF的宗旨之一，而这最好应当由市场自由化改革来实现。通过这种方式，新的实践被修辞性地与经济增长这一普遍接受的文化价值联系在一起；其二是主张IMF章程条款是灵活可变的，从而为自己的实践模式打开了解释空间。
重塑IMF话语体系的这一套符号工作把当前的IMF模式标榜和包装为唯一可靠的增长方向，这使得发展中国家发现越来越难以挑战目前既定的路线。在某些情况下，新一代经济政策制定者——通常在美国接受培训，并有自由市场政策偏好——在债务国掌权，并最终成为替IMF推动市场自由化改革的心甘情愿的合作者。
全球化在20世纪末获得了如今这般新自由主义形态，支撑全球化的组织机构也成为世界秩序的一部分。关贸总协定被纳入世贸组织之中；世界银行则越来越多地通过鼓励市场自由化政策来履行其发展使命；为了促进“结构性调整”，IMF对其职责进行了根本性的重构。这是对过去做法的根本突破，然而这是发生在没有改变组织章程和操作指南的情况下。
本文已经说明，IMF通过规范替代，改变了大众对其行动合法性的预期，从而可以使其可以从事一些并不为其原有章程所允许的事情。这一过程由美国财政部主导，它调动了资源和盟友，将偏离规范的组织实践常态化，并通过符号工作维持了新的规范机制。这一重大变革并没有考虑发展中国家的反对意见，只是美国和其他发达国家追求自身目标的结果。由此，作为支撑国际货币关系的最重要机构，IMF的组织目标从旨在使各国政府追求充分就业目标转变为促进自然资源和国有企业私有化、放松经济活动管制以及贸易和金融自由化。
为什么这一转型的幕后推手追求如此隐秘的变迁方式？对关贸总协定并入世贸组织过程的研究表明，公开的改革需要国家之间的谈判，耗时漫长，且时常受到大众和其他发展中国家的批评。IMF的改革则无需面临这些担忧。
本文所提出的规范替代概念同样可以运用于其他国际制度转型的案例之中。例如，1992年的欧盟条约为了维护各成员的财政主权，设定了不予救助条款（no-bailout clause）。但在2009年欧债危机出现时，德国方面通过相类似的办法绕过了这一条款限制，对债务国施以援手。类似的例子还包括冷战结束后北约组织的转型等等。
最后，本文指出了IMF转型的实质。IMF转型的直接动因并不来源于世界范围内新自由主义观念的扩散，而是美国及其盟友为推广其全球治理框架而有意为之。同时，对这一过程描述也对理解世界范围内政治组织的变化形式提供了新思路，在这些转变中，我们看不到领导人峰会、联合宣言或是签约仪式等标志性事件；在悄无声息之中，尽管外壳不变，但其内核却已截然不同了。
编译｜荒原
审核｜穷象
终审｜Will
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