"规划"的破灭:印度缘何无法规划其城市｜Planning theory

本文作者：Ananya Roy


当下印度城市发展的两重浮世绘

      5月下旬，《纽约时报》发表了关于印度南部城市班加罗尔的文章。班加罗尔被称为“印度的硅谷”，这个城市的经济繁荣远超基础设施的发展。文章提到，班加罗尔虽然新建了个仿照苏黎世机场的新机场，但出现了一系列规划失败。机场距离市中心21英里，而连接这两个地方的道路不够宽，无法承载交通人流。供水系统尚未延伸到机场，计划在机场周围建设的商店和办公楼也未能如期实现。文章对此提出了几个解释。首先，城市增长过快，导致“即使是最有远见的规划者也无法及时反应”。这反映了混乱的第三世界城市无法被有效规划的现象。其次，规划者通常低估基础设施和服务的需求，常常无法预测“不可预见的增长”。有人提出疑问：“规划者是在为未来规划，还是只在关注眼前？”这种情况不仅出现在班加罗尔，德里的古尔冈也是如此，当新高速公路开通时同样发生了交通堵塞，反映了规划能力不足的问题。

      另一个解释是，班加罗尔机场象征着印度新的规划制度：从国家管理的基础设施转向由私人开发商建设和管理的基础设施，后者通常拥有国家授予的垄断权。这反映了新自由主义资本主义及其潜在危险。学者指出，如果不是私人开发商在“规划”班加罗尔，那这项规划的大权便会归于国际金融机构如世界银行和亚洲开发银行。他们已在道路扩建等项目上投入了数亿美金。

      然而，资本的流入能否解决班加罗尔深层次的贫富差距问题呢？例如，印度第二大IT公司Infosys拥有备用柴油发电机，但大多数居民每三天只能从公共供水系统中获得几个小时的水，且卫生设施极少，电力供应不稳定。难道公共利益真的应该交给私人开发商？他们能更好地规划和保障未来吗？还是这只会导致城市面貌支离破碎？因此，《纽约时报》采访了以低成本成功运营德康航空的老板G.R. Gopinath。他计划为班加罗尔提供直升机服务，费用100美元，行程10分钟。虽然班加罗尔被称为“百万富翁之城”，居民的财富增长依赖信息技术与业务外包，但在2004年，班加罗尔的人均收入仅690美元，且周围农村更低。那么，谁能承担得起这一百美元十分钟的直升机之旅呢？

      这些故事展现了印度城市规划复杂性的重要方面。有一篇文章精彩地指出：“政府承诺修建的连接机场的道路和铁路大多因土地诉讼被延迟或取消。这些项目往往可以涉及高达32个政府机构。”文章举例说明了一个诉讼案：许多当地民众的房子因为高速公路修建计划而被计划拆除，故提起对城市规划局的诉讼。很多人质疑：“为何要为贵族让路？”民众愤怒表示：“这纯粹是为了富人服务。他们想把我们全都扫除！”他们指责高速公路的计划被修改，特意避开与政客关系密切的房产。卡纳塔克州的首席秘书Baligar对此表示否认，称国家高速公路管理局会“科学决定”道路的规划。

      在印度东部的加尔各答，大众同样被要求为新的规划开发让路。这是印度城市化的另一个场景。这次的情况不是规划失败，而是在“公共目标”名义下采取果断措施。西孟加拉邦工业部长Nirupam Sen解释道：“如果某个行业需要一块连续的土地建厂，西孟加拉邦中细分的土地产权使得从每个农民手上购买土地成为不可能。所以，州政府应为大型项目征地，这都是为了公共目的，工业化带来就业与发展，整个邦的人民都会受益。”

      然而，这种“公共目的”的项目并不只是通过征收权工具来征地。为了跟上全球趋势，印度的左翼阵营计划在西孟加拉邦创建特别经济区。在这些区域，州政府创造例外状态，选择性执行既定法规，为企业投资者提供特殊权益。州政府同时还为企业投资者提供“地理贿赂”（在全球资本主义背景下，不同地区为吸引投资者互相竞争，州政府常常给予额外优惠。这些“私人”开发其实是用公共补贴支持资本积累的例子，例如，提供几乎免费的土地和巨额税收补贴，且未承诺创造就业）。

      这样做的原因很明确：如果没有这些优惠，全球资本家会选择其他地方投资。西孟加拉邦在这场全球竞争中可能会失败。这是以“公共目标”名义的果断规划，通过促进工业发展来实现“超前规划”。与班加罗尔的情况形成对比，印度似乎可以规划未来，尽管这种方式显然不利于穷人。然而，这种规划场景遭到强烈批评和反对。当左翼阵营试图用暴力驱逐Nandigram村的农民时，这种景象引起全国及国际关注。Nandigram的农民在全印草根大会组织下拒绝为特别经济区让路。农民与妇女遭受袭击。左翼阵营在西孟加拉邦的长期合法性受到质疑。2008年5月选举中，左翼阵营在与加尔各答邻近的农村地区失去了支持。Nandigram成为反对新自由主义发展运动的焦点，话题涉及土地征用、特别经济区和搬迁。

      尽管采取了果断的规划措施，左翼阵营未能在Nandigram实施特别经济区，所有类似规划面临的社会动员与反抗日益加剧。在印度，“超前规划”比政府和规划者预期的要复杂得多。

      以上描述的印度城市化两个场景结合在一起，可得出一个结论：印度的规划失败了。非正式现象和抗争削弱了理性规划的可能性，使得印度无法有效规划城市。在关于规划失败的叙述中，我想提出一个观点：这两个场景体现了一种城市化过程中的特定现象。这种现象对于印度政治经济来说独特，但在其他环境中也可以看到。尽管这种表达似乎与规划相矛盾，实际上应被理解为一种规划体制。本文认为，这种表达的关键特点是“非正式性”。接下来，我将通过回到这两个城市化场景来详细说明这一点。

“非正式性”作为印度空间发展的鲜明特点

      印度城市规划不能理解为对增长的预测和管理。相反，印度城市规划是通过变化的非正式过程对资源（特别是土地）的管理。非正式性指的是不受规管的状态，土地的所有权、使用权和用途无法按照法律标准进行界定。法律本身变得模糊，各种利益影响其解释，法律作为社会过程变得独特而任意。这种非正式性在城市化和规划中以两种重要方式体现。

      首先，非正式性体现在合法与非法、正当与不正当、授权与未经授权之间不断变化的关系。这种关系虽然任意，但却彰显着国家权力和暴力。学者指出，几乎整个德里都违反规划或建筑法律，因此大部分建筑可视为“未经授权”的。他提出一个问题：为何一些区域被认定为非法且可拆除，而另一些却得到保护？近年来，法律为何将贫民窟视为一种对正常秩序的“侵犯”，且将其居民归为“二等公民”，而其他“世界级”建筑（如阿克萨尔达庙）尽管违反建筑法规，却受到宽恕，成为现代性的象征？这种区分——非正式之间的差异（而非合法与准合法之间的差异）是当今印度城市的基本不平等轴线。还有学者指出，巴西城市之间法律与非法之间存在的不稳定关系。虽然在城市贫困人口占用土地似乎显而易见，但整个城市的合法占用也得益于法律的失控：在巴西，土地产权的确立过程常常建立在将土地掠夺合法化上。那么，规划与这一“法律失控”又有什么关系呢？谁又能以此方式用法律宣称其占有权、其法律的例外区域？学者认为，巴西城市空间的发展被利益团体利用法律合法化土地兼并所主导：他们延续了法律失控，但为了自身利益。

      其次，尽管现代国家常通过可视化、计数、制图等技术管理公民并规划，本文的研究发现，城市治理制度十分强调脱离规划的灵活性来运作。在加尔各答边缘，去监管和脱离规划的非正式性让国家灵活地调整土地利用，执行征收权和获取土地。特别是，国家通过将土地转变为城市用途来推动多样的城市和工业发展，这往往违反了自身的禁令。在这个过程中，国家本身被深度非正式化了。他们利用非正式性作为积累和权力的工具。类似于施米特的例外状态的逻辑。国家作为法律的守卫者，能将自身置于法律之外，以便推动发展。但这带来一个挑战：尽管非正式性使国家在土地分配方面灵活，但同样可能导致国家发展主义陷入复杂的小规模谈判中。班加罗尔的案例表明，机场公路的扩建因一系列土地权利要求而受阻。尽管此项制度赋予国家随意分配土地的权力，包括给予私有开发商的垄断权，但同时也维持了多种土地产权并居的现状。这一现状如今必须通过新的权力和暴力策略来解决。

      国家暴力的边界在Nandigram一案中暴露无遗。然而，这种抗争形式不能被视为在不公正规划中实现正义的途径。相反，抗争者对土地的主张从一开始就受到放松监管和非正式性的制度滋养。占地者和佃农在这个无法被规划的城市中建立领土主张，但这些主张只是依赖国家任意且变化无常的做法。这种不确定性只会加深农村-城市间贫困者的政治依赖。

      简而言之，印度城市通过非正式性为关键特点的规划表达得以实现，但这种表达造成了治理、公正和发展的某种领土不可能性。

论述非正式性的四个命题

      下面本文将提出四个关于非正式性的命题。本文与将非正式性视为不受监管的独立领域的主流观点对立。这些主流观念尽管同情“非正式者”的斗争，但该框架将非正式性视为法外领域，因此呼吁政策干预，以将非正式活动整合到合法的政治经济部门。这种观点在学界中普遍存在。本文质疑这种法律与非正式性的区分，认为法律规范和监管形式本身就被非正式性所渗透。

      近年来，规划理论家开始将非正式性视为规划的特征。比如《美国规划协会旗舰期刊》中的一篇文章将非正式性视为“有价值的规划策略”。在这些作者看来，非正式性指未被规定或禁止的规划策略。这一框架极大将非正式性去政治化，误将去监管和无规划的系统视为随意与自发。实际上，国家的实践支持这种精心设计的非正式性并非随意或自发。它体现了结构性的国家权力。以下命题明确了非正式性作为规划策略的结构性特征。

非正式性不等于贫困

     学界普遍认为非正式性等同于贫困。过去的学术界将“贫民窟”视为全球范围内农村-城市贫困人口被边缘化的典型。德索托则认为非正式性是一场自下而上的革命，贫困人口在国家资本主义压迫下采取的行动策略。这两种观点未能揭示非正式性与财富和权力的关系。城市化的裂变发生在非正式空间生产中，而非简单的形式与非正式之间的对立。观察许多大城市可以发现，非正式城市化既是富裕城区和郊区居民的特权，也是贫民窟居民的。随着新自由主义的发展，非正式性也被“私有化”，从此前主要出现在公共土地，现在在完全私有化的城市结构中仍然是重要机制。这些形式的非正式性与贫民窟并无本质区别，但它们是阶级权力的表现。不同阶级的民众从中获得不同形式的基础设施和公共服务。因此，印度等地分析的关键问题是，为什么某些形式的非正式性被定为非法，而另一些形式却被国家认可且成为国家的实践。

非正式性是去监管的而非无监管的系统

      谈到非正式性，学界时常提及监管的缺乏。卡斯特等人将非正式性定义为不受监管的经济部分。简而言之，“因为存在一个正式经济, 我们可以谈论一个‘非正式’经济”。这本书使得“经济二元论和社会边缘化”的概念发生了革命性的变化，但无监管和去监管之间有重要区别。去监管表示经过深思熟虑的非正式性，意味着有目的的行动和计划。因此，非正式性可以被视为一种监管模式，这与规划失败或国家缺位完全不同。

      许多学者在发展背景下指明土地使用权系统的含糊性，表明“权威的脆弱性”。我认为这种含糊性是国家权威的基础，代表着主权和纪律模式。加尔各答的案例展示了正式计划与未绘制地图、无监管领土之间的关系，而非单纯的土地归属问题。这种模糊性影响城市发展的进程，决定了参与土地游戏的可能性。最近，娜奥米·克莱恩在“灾难资本主义”分析中表明，政治经济去监管与空间去监管相关联。她指出，近年来出现的私有化基础设施为富裕人群服务，这是去监管在资源分配和权威上的逻辑体现。

国家是一个非正式化的实体，或自上而下的非正式性

      非正式性被视为不受监管的活动领域，通常被认为是无计划的。特别是，非正式部门被认为存在于“制度化监管之外”，因此被想象为法外或准法律。这让非正式性被视为次属群体的实践或自下而上的民主。我认为非正式性不能仅仅作为草根现象来理解，而应是权力结构的特征。早期的工作将非正式性视为法外纪律场所，与正式的监管系统相连。

      虽然本文仍希望将非正式性视为一种监管模式，但本文现在希望拒绝将非正式性定义为“法外状态”，因为它暗示非正式性与正规系统平行运行。相反，“正规状态”和“合法状态”更应该被理解为在社会波动发展中，那些充满不确定性的瞬间。换句话说，非正式性是国家权力的核心组成部分。在加尔各答背景下，单单考察国家的征用权是不够的，还应了解“归属”的非正式化。土地的非正式归属使得佃农能够建立使用权，也帮助他们在城市边缘化中获得生存空间。这一灵活性既使国家能够“超前规划”，也有助于土地的再利用。将这些过程视为法外是幼稚的，因为它们实际上是国家实践的体现。

城市空间内的抗争未必创造一个公正的城市

      将全球南方城市中贫民的斗争解读为反抗是容易的。但在这里，抗争、非正式性与规划的关系更为复杂。抗争不是排他性城市的解药，尤其是那些通过国家非正式化实践而加深和维持的排斥类型。卡斯特论述道，许多抗争其实是城市民粹主义的例子，而非激进社会运动。他认为，城市民粹主义是动员人民支持土地产权、住房与公共服务的合法性。Nandigram实际上可能仍然是另一种民粹主义。这种抗争并不一定质疑现存城市的秩序，反而可能延续了非正式的城市结构。这种城市中的非正式性法律基础被贫民挑战，但也使得法律和正式性在社会空间上重新划分边界。

      印度的规划通过去监管和架设例外状态的方式进行。这些手段并非不正常或不合理，而是体现了一种独特的理性，支撑着城市扩展的边界。然而，至少在印度，城市发展仍然受到去监管逻辑的羁绊。因此，国家的区域灵活性导致了印度城市化开端的各种僵局。良好的规划无法“解决”这一危机，因为规划本身就参与了这一危机的产生。从这一更根本的意义上来说，印度无法有效地规划其城市。

编译｜林泽正

审核｜穷象

终审｜扶摇

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