华盾:最适宜人工智能发展的司法管辖区？——俄罗斯人工智能监管体系建设路径与结构解析

文摘 2024-06-20 20:26 黑龙江

最适宜人工智能发展的司法管辖区？——俄罗斯人工智能监管体系建设路径与结构解析

华盾

【内容提要】

人工智能监管与治理是智能化技术经济范式形成过程中的核心任务。俄罗斯政策语境中虽无“治理”概念，但仍以“监管”之名为人工智能技术发展提供制度保障。消除现有法律障碍、建立综合性监管体系是俄罗斯发展包括人工智能在内的新兴技术一以贯之的核心思想和主要任务。在“数字环境规范性监管”和“人工智能”两大联邦项目推动下，在《2030年前俄罗斯联邦国家人工智能发展战略》与《2024年前俄罗斯人工智能和机器人技术领域监管发展构想》两大纲领性文件指导下，包含法律法规、技术标准、伦理规范三个板块的俄罗斯人工智能监管体系蔚然成形。该体系呈现出原则性的软法特征，兼具欧盟式的垂直架构以及美国式创新优先的治理理念和基于应用的监管逻辑。在人工智能监管国际合作问题上，俄罗斯拥有较为明确的政策偏好。

【关键词】

俄罗斯；人工智能；监管；数字经济

【作者简介】

华盾，上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院访问学者，俄罗斯科学院普里马科夫世界经济与国际关系研究所博士候选人，教育部人文社会科学重点研究基地华东师范大学俄罗斯研究中心兼职青年研究员。

【基金项目】

国家社会科学基金后期资助重点项目“俄乌战争的根源新论”（项目批准号：22FGJA002）阶段性成果。

一、问题的提出与概念界定

俄国哲学家尼古拉·别尔嘉耶夫在20世纪上半叶曾说：“技术问题已成为人类命运和文化命运的问题……我们人类正面临着一个悖论，没有技术，文化不可能产生，而技术对文化的最终胜利和技术时代的到来将导致文化的死亡。”在以人工智能技术为核心的智能化技术经济范式形成过程中，监管制度作为推动社会进步、保护人权与自由的重要工具无法置身事外，因为人工智能这样一种具有黑箱性、不确定性和潜在风险的技术正在全局性地嵌入和改造现有经济、政治与社会关系。在如此复杂的社会技术现象的导入阶段，国家的核心任务便是制定具有协同性和正反馈效应的治理规范和法律监管模式，从而引导技术发展方向，在最大程度造福人类社会的同时将安全风险降到最低点。

首先，要对“监管”（regulation）和“治理”（governance）这两个概念进行一定区分和讨论。这是因为，随着全球政策界和学术界对人工智能监管与治理的研究逐渐丰富和深入，厘清二者的区别、共性或关系是进行更精准政策制定与学术争鸣的必要前提。根据我国国家机关事务管理局的界定，“监管”一般认为译自英文regulation，是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为，实务部门习惯用“监管”，学术界较多用“管制”或“规制”。而根据联合国全球治理委员会的定义，“治理”是或公或私的个人和机构处理其共同事务的总和，它聚焦于不同主体如何通过合作来共同完成公共治理目标。国家与社会、政府与非政府、公共部门与私人部门、强制力与主动性、正式制度与非正式机制之间的合作是国家治理的实现途径。从法学角度看，“规制法”是事关如何控制主体使其合法行事的法，包括在其规则制定、规制策略选择等规制活动中应当受到的合法性控制等。而“治理法”则是关于不同主体如何相互合作共同实现公共任务的法，包括不同主体设定共同目标、制定与遵守规则、相互协商与合作、分担责任的法律框架等。

若将此界定应用于人工智能领域，可以发现“人工智能监管”与“人工智能治理”在主体、手段和内容三个方面存在区别。从主体上看，在监管中政府是监管方，人工智能技术开发者和使用者是被监管方。而在治理中，不同主体皆为管理方，实行共同管理。从手段上看，监管手段是命令和强制，监管方命令和强制被监管方实施某种行为，而治理手段主要是合作和协商。从内容上看，监管是对人工智能系统研发、引入和应用的监督和管理，确保其遵守法律、伦理、安全等准则，而人工智能治理注重建立原则、制定方针。此外，从更具实践意义的角度看，二者还是表达者不同立场和旨趣的体现。学界或战略界侧重从更加宏观的治理角度表达关切、发起倡议、引领潮流，包括一国或国际社会应如何管理人工智能技术，而政策制定者们则更在意从微观角度探索实操性的监管方法。因此，在人工智能急速、广泛、深刻地改变人类生产生活方式之际，监管是治理的重要组成部分，但二者的目标并不完全一致，它们相得益彰，不可偏废。

然而，无论是在政策层面还是理论层面，我们目前着实难以严格划清人工智能治理与监管的界限。一方面，因为存在监管措施落后于技术进化的步调问题，在商业或国家超额利益的强力驱动下，人工智能这种虚实结合、跨学科性极强的新兴技术在发展初期通常呈现“大爆炸”式的野蛮生长状态，而监管机构的治理能力和专业知识却是有限的，思想的革新以及立法或修法周期较长；另一方面，因为监管与创新的平衡问题，面对激烈的国际竞争，人工智能技术大国倾向于采取“先发展、后治理”的策略，尽可能避免监管措施束缚自身技术的发展。种种问题的存在或导致研究者来不及厘清治理与监管各自的头绪，或导致政策制定者有意放任监管的滞后性。因此，在国家政策文本和学术研究中，治理与监管常常以模棱两可的形态存在，灵活性、实验性较强但约束力较弱的“软法”先行于具有规范性、权威性但可能僵化的“硬法”。

特别需要注意的是，俄罗斯官方人工智能语境中几乎不使用“治理”（управление）这一概念，相反，“监管”（регулирование）则是其人工智能技术发展至当下阶段的核心概念。但无治理之名不等于无治理之实，有学者在学术意义上曾提纲挈领地将俄罗斯人工智能“治理体系”的外在形态归纳为“一体两翼”式的政策网络。与此同时，俄罗斯的人工智能监管政策中也存在较多原则性治理元素，且暂未出台以强制性法律条文为主要内容的人工智能技术监管法案。

相较于目前国内外研究者对欧美人工智能治理与监管的关注和分析，对俄罗斯该问题的研究屈指可数。但事实上，在国际人工智能竞争向人工智能监管竞争转向的背景下，俄罗斯人工智能治理与监管体系已蔚然成形。忽略对俄罗斯的关注不仅意味着失去一个相当重要的参照对象，还会影响人工智能科学界、产业界或政策界的对俄合作效率与质量。2024年5月16日，刚刚开启新一届总统任期的俄罗斯总统普京对中国进行国事访问，两国发布《中华人民共和国和俄罗斯联邦在两国建交75周年之际关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，其中对双边人工智能合作做出最新表述，特别提到双方同意“在国际平台上审议人工智能监管问题时协调立场”。国际协调与合作的前提是对对方情况的充分掌握，本文即尝试从俄罗斯视角切入“监管”这一侧面，梳理其政策路径，揭示其体系结构，归纳其发展特征，跟踪其最新进展，探讨国际合作方式。

二、俄罗斯人工智能监管体系沿革

人工智能系统的出现首先是数字化进程的结果，人工智能与数字化的关系是“部分”与“整体”的关系。俄罗斯人工智能监管的政策思想源头可以追溯至2016年4月18日《国家技术倡议》的出台。该文件为俄罗斯新兴技术的发展奠定了基础，其主要工具是以项目形式实施的技术发展“路线图”。在该文件的最初版本中，其中一个方针即逐步完善技术监管，消除引入先进技术的障碍并为其实施提供激励。尽管这份文件并未提及任何关于人工智能技术的内容，但它展现出的俄罗斯国家对先进技术发展的期望却延续至今，因为当下俄罗斯人工智能监管体系建设的一个主要任务仍然是“消除障碍”。随后，2017年颁布的《2017—2030年俄罗斯联邦信息社会发展战略》和《俄罗斯联邦数字经济规划》进一步将建立规范性监管体系的任务固定下来。

从2018年新一轮治理周期开始，建立一套综合监管体系成为俄罗斯数字经济治理和人工智能发展的关键任务，它既是“数字环境规范性监管”联邦项目的组成部分，也是“人工智能”联邦项目的实施方针之一，在《2030年前俄罗斯联邦国家人工智能发展战略》中的重要性大幅提升。

（一）“数字环境规范性监管”与“人工智能”联邦项目

首先，“俄罗斯联邦数字经济”国家规划的九大任务之一便是建立一套数字经济法律监管体系。在2018年5月7日第204号总统令“2024年前俄罗斯联邦发展国家目标与战略任务”框架下，2018年12月，“俄罗斯联邦数字经济”国家规划及其下属6个联邦项目得到批准，其中就包含“数字环境规范性监管”这一联邦项目。该联邦项目旨在建立数字经济法律监管系统，制定和采纳一系列规范性法案，消除阻碍数字经济发展的主要障碍，实施周期为2018年11月1日至2024年12月31日，财政预算15.9亿卢布，预算外资金1.06亿卢布。

2020年7月31日通过的《关于数字创新领域实验性法律制度》联邦法案和2020年8月19日颁布的《2024年前俄罗斯人工智能和机器人技术领域监管发展构想》（以下或简称《监管构想》）被认定为该联邦项目在2020年的工作成果。

值得一提的是，在执行机关方面，与其他诸如“信息基础设施”“信息安全”“数字经济人才”“数字技术”“数字国家治理”等联邦项目的实施由俄罗斯数字发展、通信与大众传媒部领衔不同，“数字环境规范性监管”联邦项目和后来设立的“人工智能”联邦项目均由俄罗斯经济发展部负责推进，这两个项目的现任主任皆为经济发展部副部长马克西姆·安德烈耶维奇·科列斯尼科夫（Максим Андреевич Колесников）。经济发展部下属的数字经济发展司则负责协调“数字环境规范性监管”联邦项目工作，包括一系列文件的编纂，如“监管沙盒”等规范性法律。

其次，建立法律监管系统也是“人工智能”联邦项目的六大方针之一。2019年10月10日，《2030年前俄罗斯联邦国家人工智能发展战略》（以下或简称《发展战略》）颁布，责成俄罗斯联邦政府在2019年12月15日前保障“俄罗斯联邦数字经济”国家规划的变更，其中包括拟定和批准“人工智能”联邦项目。2020年8月27日，“人工智能”联邦项目正式设立，成为“俄罗斯联邦数字经济”国家规划框架下的第九个联邦项目，财政预算274亿卢布，预算外资金41亿卢布。2021年该项目开始得到积极推进，被视为实现《发展战略》的主要工具。

（二）《发展战略》与《监管构想》

“数字环境规范性监管”和“人工智能”联邦项目极大地促进了监管体系的形成，而《2030年前俄罗斯联邦国家人工智能发展战略》和一年后通过的《2024年前俄罗斯人工智能和机器人技术领域监管发展构想》则为俄罗斯人工智能的发展制定了一系列极为重要的强制性原则，对人工智能监管的法律基础进行了更具实质性的界定。

2019年颁布的第一版《发展战略》规定，俄罗斯人工智能发展目标和主要任务之一是建立人工智能技术发展应用催生出的社会关系综合监管系统，其主要方针是：1.为数据接入，尤其是非私营数据的接入，包括国家机关和医疗机构收集的数据，提供有利的法律环境（其中包括通过建立实验性法律制度的方式）；2.为旨在进行科学研究、钻研人工智能技术、研究技术解决方案的数据访问，包括个人，提供特别政策（制度）；3.创造法律环境并确立工作程序，以简化人工智能技术解决方案的测试和应用，授予人工智能信息系统某种决策能力（可能损害公民合法权益的决策除外），其中包括政府职能（保障公众和国家安全的功能除外）；4.消除民用人工智能产品（劳务、服务）出口的行政壁垒；5.建立统一的人工智能技术解决方案标准化体系和评价体系，发展俄罗斯联邦在标准化问题上的国际合作，保障人工智能产品（劳务、服务）的认证能力；6.通过完善人工智能研发项目中投资人与政府的共同参与机制，并为从事人工智能技术开发与应用的机构提供专属财政支持，鼓励投资（前提是引进这些技术将对俄罗斯经济产生重大积极影响）；7.制定人机互动的伦理规则。同时，第一版《发展战略》还规定了时间节点，即“到2024年，应当创造必要的法律环境，以实现本战略所设定的目标”，“到2030年，俄罗斯联邦应在人工智能领域拥有灵活的法律法规监管体系，包括确保公众安全，促进人工智能技术的发展”。

《监管构想》作为学说性的政策法律文件，确定了法律监管体系转型的主要方法，进一步推动了人工智能法律规范的制定和批准过程。《监管构想》包含下列五大板块：1.总则，包括构想目标、监管目标和任务、监管原则和问题、监管方针；2.行业共性问题，涉及数据流通、法律责任、技术出口、保险、安全（包括信息安全）、术语与定义、国际文件编写；3.行业方针，涉及医药、工业、交通、政务、城建、航天、金融法律等领域；4.财政激励的监管措施；5.构想实施机制。俄罗斯国家航天集团（РОСКОСМОС）是《监管构想》的执行机关，负责领导监管政策的制定。其每3个月需在“俄罗斯联邦数字经济”国家规划框架下向俄罗斯经济发展部提交构想实施建议。作为俄罗斯首部关于人工智能法律监管的文件，《监管构想》为监管人工智能技术在各经济领域的研发、引入和应用以及相关伦理问题勾勒出最初蓝本，其中的监管目标、任务、原则等内容被写入2024年2月最新修订的《2030年前俄罗斯联邦国家人工智能发展战略》之中。

2024年2月15日，《2030年前俄罗斯联邦国家人工智能发展战略》得到修订，其中对关于人工智能规范性监管的内容做了较大篇幅改动，包括主要方针从7条增至21条，并加入了七大监管原则。

2024年2月15日最新修订的《发展战略》进一步对建立社会关系综合监管系统的原则和方针进行了详细部署。主要方针包括：

1.在所有应用场景的战略规划文件中，确立有利于人工智能技术开发和应用的法律法规条件，消除不必要的法律障碍。2.为人工智能开发者提供数据访问的立法保障，包括匿名数据集的创建与提供规则以及个人数据匿名化机制。3.消除无依据的法律限制，促进国内大规模生成式模型的开发与推广，明确开发者责任。4.制定使用人工智能技术的规则，解决复杂问题，尤其是涉及信息系统授权和决策的问题，确保不危害公民权利和国家安全。5.简化实验性法律制度的创建与修改程序，完善其监管机制。6.完善人工智能道德规范，扩展其适用范围，解决争议性道德问题。7.建立人工智能技术在经济和社会领域的道德风险评估机制。8.制定可能损害国家安全的人工智能技术使用领域清单。9.制定人工智能技术信息安全要求。10.完善人工智能领域的国家标准体系，统一术语和评估方法，确保技术符合法律要求。11.建立评估人工智能技术是否符合法律要求的系统。12.确定大规模生成式模型的工作规则和使用规定。13.创建评估人工智能技术应用结果的系统，包括经济、社会、伦理等方面。14.制定法律法规，保障政府数据的质量和可获得性。15.制定并更新全球人工智能技术使用监管舒适度指数，评估领先国家的立法。16.确保在开发、应用和使用人工智能技术时的信息安全。17.创建条件并制定法律法规，确保原始数据的可靠性。18.定期举办论坛和组织讨论，探讨人工智能技术开发和应用的伦理和社会影响。19.激励政府机构、教育科研等组织将人工智能伦理准则纳入其活动中。20.增加加入俄罗斯人工智能伦理准则的国外组织的数量，提高伦理官员工作质量。21.由指定机构进行人工智能领域法律法规的审查。

此外，这套监管体系需遵循的七大原则包括：

1.安全原则：在有可能损害国家安全的领域，必须遵守信息安全规定。2.人文关怀原则：在发展和监管人工智能技术时，人权和自由应当被视为最高价值。3.自由意志原则：保护人类在决策时的自主性，避免人工智能系统过度干预人类决策，维护人类的独立性和智慧能力。4.非歧视性原则：与人相关的算法、数据收集和处理方法不应助长任何形式的蓄意歧视，应消除偏见，确保人工智能技术的公正性和公平性。5.风险导向原则：在监管过程中，应根据人工智能技术和系统对人类社会利益产生的风险水平来制定相应监管措施。6.责任性原则：不允许人工智能系统有承担道德选择和决策后果的责任，人工智能系统的一切后果均由被认定为责任主体的自然人或法人承担。7.专业评估原则：在制定人工智能技术发展的法律法规时，必须得到人工智能领域专家的专业评估。

三、俄罗斯人工智能社会关系综合监管体系结构

在两个实质性联邦项目和两部纲领性文件的共同推动下，俄罗斯人工智能监管系统的创建过程便逐渐展开了。从2019年10月颁布到2024年2月第一次修订，《2030年前俄罗斯联邦国家人工智能发展战略》的一个主要任务——建立人工智能社会关系综合监管系统——从未改变。政策制定者清楚认识到，俄罗斯人工智能发展面临的一个重要挑战是“将人工智能技术引入到特定领域的法律障碍，包括缺少保障人工智能系统原始数据可靠的方法论基础”。特别是为了保障在国家机关中应用可信赖的人工智能技术，需要拥有方法论和规范性法律。为此，该监管系统的目标就是为俄罗斯人工智能技术的研发、引入和使用创造良好的法律环境，包括完善人与人工智能互动方面的规范性法律监管，消除多余的规范性障碍，普及相应的伦理规范，利用全球最先进的监管实践。同时，监管还不应放慢人工智能研发和应用的速度。

目前，这套监管系统涵盖法律监管、技术监管和伦理监管三个板块，即在通用标准、航空运输、空间数据、机械制造、交通运输、医疗卫生等经济社会主要领域，应对与人工智能技术发展和应用相关的社会关系问题。

（一）规范性法律监管：“实验性法律制度”（“监管沙盒”）

激励人工智能技术向经济社会领域引入是当下俄罗斯人工智能发展的主要任务之一，为此，俄罗斯首先通过“实验性法律制度”机制简化引入流程。俄罗斯的“实验性法律制度”即已在世界各地得到广泛应用的“监管沙盒”。2020年7月31日，俄罗斯通过第258-ФЗ号《关于数字创新领域实验性法律制度》联邦法案，确定了在人工智能领域引入实验性法律制度的基本原则和程序。

政府机关、银行以及法人实体和个体工商户等主体均有权在各自领域发起设立实验性法律的倡议，从对社会有益的角度论证自己的建议，包括实验过程、会对哪些法律法规产生影响等等。对于国家机关、地方自治机关、银行的倡议，联邦政府可批准特别程序。对于法人实体和个体工商户，经济发展部将根据一些基本要求对倡议人及其提交的文件进行审查。如果一切正常，经济发展部将把倡议移交相应部委、联邦主体政府、企业社团组织，以获得最终结论，并在俄罗斯联邦委员会报备。如果国家权力机关无异议，经济发展部将着手准备关于批准实验性法律制度的联邦政府决议草案，并将其递交至俄联邦政府。如果国家权力机关提出意见，联邦政府设立的特别委员会（数字发展、信息技术政府委员会）将审议分歧。从提交申请到开始实验将在50—85个工作日内完成，实验期时长为1—3年。如果经济发展部最终得出创新成功的结论，则政府有权将此实验性法律推广到全国。如果已有法律法规阻碍推广实验成功的法律，则需要对已有法律进行修订。

目前，俄罗斯共有180个实验性法律制度倡议等待实施，它们主要分布在医药、无人驾驶、政府行政、工农业生产、建筑5个领域。医药领域主要涉及公民健康状况信息处理、远程医疗和药品监管；无人驾驶包括自动驾驶车辆的操作员认证和资质审定问题；政府行政包括金融市场监管以及立法完善政府服务流程；工农业生产侧重利用人工智能技术提高生产效率和产品质量；建筑领域的实验性法律制度倡议致力于提高工程效率与安全性。

俄罗斯实验性法律制度在医药和无人驾驶领域的成果较为突出。这两个领域已确立了14项实验性法律，共有117个法人实体和个体工商户、逾8万人参与相关实验性法律制度的实施。在医药领域，2024年4月，俄罗斯经济发展部与卫生部在“个人医疗助理”框架内评估了实验性法律制度的实施结果，其解决方案的有效性得到证实，将成为改变一般法规的基础，计划在尚未完成实验的情况下实施无缝过渡，实验的下一阶段是最终确定设备数据流动的平台，计划引入人工智能医疗决策系统。在无人驾驶领域，俄罗斯联邦储蓄银行（Cбер）、“另一个索引”（Yandex）和卡玛斯（KAMAZ）是测试无人交通工具的三大公司。Cбер负责公交和农业设备无人驾驶技术，Yandex主攻无人快递和出租车，KAMAZ研究无人驾驶货车。目前共有74家法人实体和8名个体工商户加入了无人驾驶领域的实验性法律制度，到2024年底，应用无人驾驶实验性法律制度的俄罗斯地区将增至24个。2024年，俄罗斯计划再建立至少7项实验性法律制度。

“实验性法律制度”是俄罗斯人工智能监管的关键工具。在应用人工智能系统做出有法律意义的决策时，这一独特的法律机制使不同经济社会领域得以测试和引入人工智能创新方法，政府可以在规定参与者范围内、在规定地域和规定时间，点对点地授权特定人工智能系统做出决策，测试技术及其法律的适用性。

（二）规范性技术监管：人工智能技术标准化

技术标准化被视为确保人工智能集成过程规范性、保障人工智能产品质量稳定性与高水平、提升产品和服务国际竞争力的关键手段。鉴于此，在人工智能监管体系建设过程中，俄罗斯积极推进相关标准制定工作。

2020年12月22日，俄罗斯联邦标准局（亦称“技术监管与计量联邦管理局”）颁布《2021—2024年“人工智能”优先方向标准化前景规划》（以下或简称《标准化规划》）。该规划主要从两方面对人工智能技术标准进行监管。一是制定通用标准，包括人工智能领域的术语及其定义、数据格式、人工智能系统创建和运行期间的工作原则，信息处理的保护措施、与信息技术领域的其他国家和国际标准相对接等。其目的在于提高数据完整性、一致性和可用性，提高人工智能系统的工作质量、与应用场景的匹配度以及与其他信息系统的集成度。二是制定评估标准，包括评估人工智能系统的功能和安全性、评估对系统性能有重大影响的操作等，以便在统一标准下客观比较人类与人工智能系统的能力，比较不同人工智能系统的经济效应，避免人为垄断某些智能技术，区分可公开和机密性的源数据和结果数据，并保护机密性数据。值得一提的是，出于国家利益的考量，该规划在制定与国际接轨标准的同时，还打算制定“非等效”标准，以便对国际标准文本施加影响。

为有效推进此项工作，俄罗斯成立了164号人工智能技术委员会。该委员会汇聚了120余家公司和政府机构，核心成员包括俄罗斯卫生部、工贸部、农业部、经济发展部、国土注册局以及联邦卫生监督局等。

目前，《标准化规划》包括了111项标准的制定。2021—2023年间，俄罗斯已在通用标准、航空、空间数据、机械制造以及测量、交通、建筑、医疗卫生等多个领域制定并批准了100项国家级人工智能标准。同时，俄罗斯专家还参与了19项国际标准的制定过程。2024年，预计还将进一步推出40项技术标准，以持续推动人工智能领域的规范化与标准化发展。

（三）规范性伦理监管：《人工智能伦理准则》

伦理规范一直是俄罗斯人工智能监管的重点。《发展战略》将制定人类与人工智能互动的伦理规范作为建立监管制度的重要方针，《监管构想》也宣称人工智能技术发展应以伦理规范为基础，禁止技术对人类的伤害，保证人类对技术的可控性。2021年至今，俄罗斯每年都会举办人工智能伦理国际论坛。2021年10月26日，在第一届主题为“人工智能伦理：信任的开端”的论坛上，俄罗斯发布了《人工智能伦理准则》（以下或简称《伦理准则》）。该准则由俄罗斯联邦政府、经济发展部和人工智能联盟成员企业（包括Gazpromneft、Yandex、MTS、VK、Sber）共同编写，对俄罗斯尚未立法的人工智能伦理问题提出了监管倡议，确立了民用人工智能领域参与者应当遵循的伦理原则和实施机制，旨在为可信赖人工智能技术的发展创造条件，规避人工智能可能引发的诸多问题，如虚假信息扩散、歧视以及对民主的危害。截至目前，共有366个组织加入《伦理准则》，包括44个联邦行政机关、17个联邦主体行政机关和26个外国组织。

俄罗斯《人工智能伦理准则》的主要原则包括：1.在人工智能技术发展中的首要任务是保护人类和个人权益，包括以人为本、尊重人的独立与自由意志、遵守法律、非歧视性、评估风险和人文后果；2.创造和使用人工智能技术时的责任意识，包括以风险为导向的方法、负责任的态度、提前预防、不造成伤害、人工智能与人对话时的身份、数据安全、信息安全、自愿认证并遵守准则要求、管控“强人工智能”的递归式自我增强（recursive self-improvement）；3.永远由人类承担人工智能应用后果的责任，包括受管制性和责任性；4.将人工智能技术用在造福人类的地方，包括根据用途使用人工智能系统，激励人工智能发展；5.人工智能技术的发展利益高于竞争利益，包括人工智能系统正确的相互比较、专业能力水平的提高以及开发者之间的合作；6.最大化提高关于人工智能技术发展水平、机遇和风险方面的信息透明度与真实性，包括提高人工智能系统的信息可信度，提高对人工智能伦理的认知水平。

另外，《伦理准则》暂时是建议性的，采取自愿加入和遵守的形式。这意味着，与具有法律效力的法案相比，对准则的解释具有一定自由度，违反伦理规范也不能作为承担法律责任的依据。这也是俄罗斯联邦委员会建议将《伦理准则》引入俄罗斯立法的原因。

四、俄罗斯人工智能监管体系的特征评析

行文至此，俄罗斯创建人工智能监管体系的实践路径渐次清晰，从中能够发现以下几个特征。

（一）垂直的监管架构

从监管架构上看，与欧盟相似，俄罗斯采取的是自上而下的垂直监管模式，其政策源头为“2024年前俄罗斯联邦发展国家目标与战略任务”的总统令。在该总统令的统领下推出了“数字经济国家规划”及其下属的“数字环境规范性监管”与“人工智能”联邦项目，继而在这两个联邦项目的实质性支持下制定出台《发展战略》与《监管构想》两部纲领性文件，在其指导下最终形成了实验性法律、技术标准化、伦理准则三位一体的人工智能监管体系（如图1所示）。

（二）“创新优先”的治理理念

如果我们回到本文开头对监管与治理的讨论可以发现，虽然俄罗斯并无“治理”这一概念，但其人工智能监管体系实则是一套兼具监管元素和治理元素的系统。或者说，俄罗斯政策语境下的监管是一种包含治理元素的广义上的监管。治理理论创始人之一的詹姆斯·罗西瑙曾如此定义“治理”：它是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时，才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。俄罗斯人工智能监管体系建设的任务，从最初的《国家技术倡议》到实验性法律机制的设立，首先强调的都是消除已有法律对人工智能技术研发、引入和使用的障碍。显然，其人工智能监管体系所要解决的问题就是调解多个规制之间出现的矛盾。由此观之，与美国类似，俄罗斯人工智能监管体系采取了“创新优先”的治理理念，旨在为人工智能技术发展安设法律与伦理保障的护栏。此外，如果说治理的实施主体不局限于政府，而是需要私营部门、个人、非政府组织和公共机构的密切合作，那么多元主体在俄罗斯各种实验性法律和《伦理准则》起草与落地过程中所发挥的重要作用，则再次明确体现出监管体系中的治理性。

（三）柔性的监管强度

从监管强度上看，俄罗斯当下采取的是“柔性的”人工智能监管模式。2024年2月15日修订的《2030年前俄罗斯联邦国家人工智能发展战略》第1714条明确指出，“2023年俄罗斯创造了一系列必要的法律条件……建立了人工智能社会关系监管系统（‘软法’）”。“软法”这一概念通常是法学理论界对于某项法律的定性，俄罗斯政策制定者直接将这一概念写入官方政策文件，一方面表明其对当下人工智能监管体系的状态有着较为清晰的定位，另一方面或许意味着俄罗斯人工智能监管体系未来将向“硬法”转向的前景。

的确，全球人工智能监管被分为“硬法”（“刚性”）、“软法”（“柔性”）与“混合法”三种模式。“硬法”以欧盟《人工智能法案》为代表，是以强制性法令为主要形式的禁止性规范。其特点是使用具有约束力的法律规范，并在出现违法时以国家强制力对法律予以支持，法律关系主体不能拒绝遵守这些规范。但硬法之缺陷在于缺乏灵活性和回应性，无法满足人工智能敏捷治理和协同治理之需。相对而言，“软法”具有灵活性，它不仅包括政策文本中固定的框架性、宣言性、参考性规范，还包括各种机构和组织的准则和标准，以及建议性或授权性规范。其积极意义有二，一是将规范性权力下放给参与法律监管的其他社会组织，二是卸下了国家公权力机关的监管重担。然而，“软法”虽有一定实际效果，但原则上没有法律约束力。法国学者普罗斯珀·魏尔更是对软法提出了尖锐批评，称其是“无序”的根源，并导致愿望规范与既定规范之间的界限模糊不清。如果说“软法”忽略了法律监管的“中间”形式，那么第三种“混合型”的“准法律”监管则是在“软法”与“硬法”之间的折中，既使用社会机构的建议性规范，也使用国家机构出台的禁止性法律。

俄罗斯人工智能监管系统中目前尚无“硬法”规范。“实验性法律制度”规定，如果参与者破坏了设立实验性法律的条件，给公民生活与健康带来风险，政府有权将其踢出实验性法律制度或废除该项实验性法律。但这项规定终归还是不具备充足法律效力的实验法。《伦理准则》也是国家与企业、大学、银行等部门联合采用柔性监管的体现。俄罗斯银行行长纳比乌琳娜就曾公开表示，在某些领域进行严格的立法监管是可能的，但在早期阶段，将由市场本身通过自我监管来解决，只有在彻底的风险评估以及与市场参与者协商之后，才能对人工智能技术进行严格的立法监管。

（四）基于原则和应用的监管逻辑

目前，各个国家和地区的人工智能监管逻辑并不相同。欧盟遵循基于风险的监管逻辑，即根据对健康、安全和自然人基本权利的潜在风险对其进行分类并设置不同义务。美国则遵循基于应用的监管逻辑，即通过对重点应用分别推进，以单行法律和法规的形式实施针对性治理。中国遵循基于主体的监管逻辑，对人工智能算法推荐服务提供者和深度合成服务提供者实施监管，要求其主动履行积极作为和不作为的义务，在履行不力时承担相应的不利后果。相较之下，俄罗斯遵循的则是基于原则和应用的监管逻辑，即一方面通过详细说明的原则（如《监管构想》、新修订的《发展战略》以及《伦理准则》）约束人工智能参与者，从而提高国家与社会对人工智能技术的认知水平与信任水平，另一方面则通过实验性法律和技术标准化，规范和评估特定行业的技术应用规则与标准，并要求行业领导者带头完善内部自我管理。总体而言，俄罗斯采取的是类似美国的“去中心化、针对具体行业、非强制性”的监管方式。俄罗斯这种基于原则、依赖企业自律的监管模式也受到质疑。有学者认为，俄罗斯大型科技公司参与监管模式的制定是其逃避更严格技术监管的一种手段，这种方式是政府为企业制定的防制裁战略的一部分，是一种“监管馈赠”。

五、余论：中俄人工智能监管合作初探

世界上许多国家都在探讨人工智能监管问题，法律确定性与技术不确定性之间的矛盾一直存在，俄罗斯与其他国家一样，对这个问题的科学研究和执法经验尚未充分积累，过去成功的科技监管制度面临归零、学习和再学习的过程。与此同时应该看到，政治体制、法律传统等方面的国别差异会对各国人工智能监管模式的形成产生巨大影响，国家机构的权力大小、工商界实力是否雄厚、公民社会的成熟度都将决定人工智能领域的监管范围和优先顺序。因此，我们还无法断定哪种监管体系会成为与人工智能技术系统相匹配的最佳实践模式。

然而，俄罗斯在这个问题上是雄心勃勃的。2023年11月24日，俄罗斯总统普京在“人工智能世界的旅程”国际会议上提出，“将努力使俄罗斯成为世界上最适宜人工智能发展的司法管辖区之一”。在国内层面，2024年俄罗斯将进一步完善人工智能监管体系建设，包括推动法律法规修订，简化经济主体参与实验性法律制度的准入流程，明确人工智能技术对公民生命、健康和财产造成损害时的责任归属。在国际层面，对外交流与合作从未脱离俄罗斯发展人工智能监管体系的视线。《发展战略》曾规划制定全球人工智能技术使用监管舒适度指数，评估领先国家立法，鼓励国外组织加入人工智能伦理准则。《监管构想》也明确了对技术出口问题的立场——“出口监管措施应仅应用于直接触及国家安全利益的领域”，避免俄罗斯开发者不得不分别针对国内和国际市场单独进行同类产品开发与投资的“双重监管”现象，针对性扩大出口黑名单的例外名单，对两用产品和技术，尽量减少军事考量对民用出口的影响与限制。在2024年担任金砖国家主席国期间，俄罗斯计划将人工智能监管合作问题纳入金砖国家峰会议程。

人工智能国际合作的本质是智能化技术经济范式在国家间的扩散，这种扩散既包括纯技术的扩散，也包括制度的扩散。相较于一般仅仅产生局部效应的单点技术，人工智能这个蕴含巨大安全风险的通用技术的范式扩散具有更为多样和复杂的路径，其扩散过程和最终结果既受基础理论创新、技术组合进化、硬件跨越式迭代等纯技术因素影响，又深受各国技术经济体系独特性以及国家间关系结构和运行规则的影响。正如《创新的扩散》作者罗杰斯所言，社群关系影响着扩散，拥有共同目标、沟通渠道更畅通的国家之间更容易实现技术经济范式的扩散。俄罗斯“数字经济”分析机构2023年曾发布一篇名为《俄罗斯数字解决方案优先推广国家排名》的报告，报告通过构建一系列标准和参数，对俄罗斯向192个国家的软件和信息通信服务出口能力进行了评估。结果显示，哈萨克斯坦、中国、白俄罗斯、巴西、印度依次排名前五，这几个对俄友好、经贸水平较高、属欧亚经济联盟或金砖成员国的国家是对俄罗斯IT产品最具吸引力的市场。

2024年5月16日，中国与俄罗斯首次将人工智能监管问题写入联合声明——“在国际平台上审议人工智能监管问题时协调立场”。这标志着人工智能已成为中俄新时代全面战略协作伙伴关系面向当下和更长远未来的重要合作领域，体现出两国政府在该领域的政策偏好。从俄罗斯人工智能监管体系建设路径与结构角度看，该联合声明已自上引领中俄人工智能双边合作的发展方向，接下来便可下至法律监管、技术监管、伦理监管三个板块开展具体务实合作。这要求学术界、政策界完成国家间的监管思路互鉴和政策对表，也要求产业界在具体技术应用领域密切关注准入政策，与当地利益相关方一起推动法律法规和行业技术标准的制定，保持高度的合规敏感性和整改灵活性。当然，产业合作相对更加复杂，其中蕴含着大量国际经贸实务，这反过来又对政府层面诸如跨境结算、司法仲裁等关键周边服务性合作提出了新的要求。而从俄罗斯人工智能监管体系的特征角度看，对俄人工智能监管合作应在广义上展开，即在诸如安全、人权、创新等原则相互协调的基础上，在医药、无人驾驶、工农业生产等具体应用领域中达成合作。政府间合作所能发挥的引领和扶持作用在其中不可或缺，但由于俄人工智能监管主体的多元性，包括政府、企业、大学和科研院所在内的主体之间高度互补，多元主体网络之间的各种组合也不能忽视。

（责任编辑靳会新刘阳）

来源：《俄罗斯学刊》2024年第3期

原文链接：

https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=f1ZyUc11mdp-ljCyWSN9n026gk2YHmvqsrsxfH3mtyomo7mWvUQ2H8MS42ADGFlE_T_bd2GVrWw80JxwJaJ0pFfqGU0FgyWaNUEUlSUpBugIKjbWe9ndCHq46Jeo_bqKwPzrmFDuMpA=&uniplatform=NZKPT&language=CHS

https://elsxk.hlju.edu.cn/info/1182/2936.htm

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