曾向红、高伟通:上海合作组织扩员进程中的“组织团结”机制

文摘 2024-12-19 08:14 黑龙江

上海合作组织扩员进程中的“组织团结”机制

曾向红高伟通

【内容提要】

内部团结是上海合作组织行稳致远的关键所在。虽然上合组织具有“弱约束性”“弱制度化”的特点，但其扩员过程展现了一定的决策力和行动力，实现了组织内部的协商一致。内部团结在组织的发展和扩员的过程中发挥着重要作用，既是上合组织坚持的价值理念，同时也是上合组织实现“协商一致”的重要方式与策略。“组织团结”在上合组织内部“协商一致”的过程中主要发挥搁置、约束和引导三个方面的作用。根据扩员面临的分歧，“组织团结”发挥作用的形式也有所不同。对上合组织扩员吸纳印度和巴基斯坦、伊朗、白俄罗斯等国的过程进行的分析，比较清晰地呈现了“组织团结”在上合组织实现扩员中的作用，同时为理解上合组织的内部互动提供新的视角。

【关键词】

上海合作组织；组织扩员；组织团结；中亚地区；多边外交

【作者简介】

曾向红，兰州大学中亚研究所、兰州大学上海合作组织研究中心教授，博士生导师；高伟通，兰州大学政治与国际关系学院硕士研究生。

【基金项目】

兰州大学2024年度“中央高校基本科研业务费专项资金”战略发展专项项目“俄乌冲突以来中亚地区形势的变化与中国的中亚政策研究”（项目编号：2024jbkyzx003）阶段性成果。

源起于“上海五国”的上海合作组织（以下简称“上合组织”），历经20余年的发展已经成为欧亚地区最重要的区域合作组织之一，在安全、政治、经济等诸多领域的合作中发挥重要作用。作为一个奉行对外开放原则的国际组织，接纳新成员是上合组织建设和发展必须面对的重要问题之一。2017年上合组织阿斯塔纳峰会最终决定给予印度和巴基斯坦正式成员身份，完成了上合组织自成立以来的首轮扩员，标志着上合组织的发展进入了新的阶段。2021年杜尚别峰会开启了组织的新一轮扩员，伊朗和白俄罗斯先后启动加入上合组织的相关程序。上合组织的扩员进程日益顺畅，意味着其组织建设和发展趋于成熟。

然而，上合组织的扩员并不是一帆风顺的，而是经历了漫长且曲折的过程。导致上合组织扩员迟缓且难以推进的因素有很多：组织内部建设的不充分、扩员机制的不完善、对组织行动效率的担忧、关于扩员对象的分歧。依据《上海合作组织宪章》规定，上合组织内部各机构的决议以不投票的协商方式通过，任何成员国的反对意见都将对决策产生直接且重大的影响。与此同时，上合组织有着较为显著的“弱约束性”特征，即组织内不存在具有强制性的约束手段或机制。因此，在组织扩员这一重大且复杂的事项上，上合组织各成员国能够协商一致是极其艰难的，因而意义重大，同时在某种程度上也是“出人意料的”。由此可见，上合组织虽然“弱约束性”，但其内部仍存在着一些因素能够对成员国的行为产生较为有力的约束和规范，进而实现了组织内部的有效治理，这正是上合组织最终能够实现成功扩员的关键。本文尝试通过内部团结视角对上合组织的成功扩员进行分析，探究其在上合组织的内部互动中发挥的作用，以及发挥作用的方式与途径，并以此分析“组织团结”的价值理念和治理方式在上合组织扩员过程中至关重要的作用与意义。

一、上合组织扩员的既有研究及其反思

扩员问题作为上合组织发展的标志性事件备受学界关注。随着上合组织扩员的不断推进，学界研究的重点也呈现较为明显的阶段性。在上合组织扩员的准备阶段，学界的相关研究多为前瞻性的分析，即探究上合组织是否应该扩员以及扩员能否实现。就组织发展来说，扩员是必经之路也是必须要考虑的问题，但要避免扩员中的不利因素拖累组织的发展，因此学者们通过多种分析视角探究上合组织扩员的可行性。一是从成本收益的角度来看。扩员固然可以扩大组织规模及影响力，促进经贸合作，但也会加重组织负担，提高合作成本等。对当时的上合组织来说，扩员的成本要大于其所带来的收益。二从比较分析的视角来看。东盟与上合组织具有较高的相似性，东盟扩员的经验和教训可为上合扩员带来重要启示。通过比较和借鉴东盟的扩员经验，有学者认为上合组织的扩员不可操之过急，尤其作为组织领导力量的中国与俄罗斯之间要加强坦诚沟通和协商一致，但是中、俄对上合组织的发展意向和组织定位等问题仍存在不同观点，中、俄之间的协调是上合组织实现扩员的关键。此外，上合组织的内部扩员机制建设也尚不完善。三是从扩员的对象来看。有学者对上合组织潜在的扩员对象进行了盘点和分析：扩员印度和巴基斯坦可能会将印巴分歧带入上合组织；扩员伊朗会使得上合组织卷入与西方国家的对立之中，损害上合组织的国际形象；蒙古国虽与上合组织的扩员原则最为相符，但其对加入上合组织热情不高。总的来看，学界普遍认为对当时的上合组织来说，扩员的必要性并不显著，同时还要避免扩员问题拖累组织的发展。

2014年前后，上合组织扩员进入了新阶段，扩员进程迅速推进，并于2015年正式宣布启动扩员印度和巴基斯坦的相关工作。

2015年上合组织正式启动扩员进程后，关于扩员后的组织发展前景分析便成为扩员研究的重点内容，即上合组织扩员后产生的新机遇以及可能会面临的问题与挑战。一方面，新成员的加入为上合组织的发展带来了新机遇。毫无疑问，上合组织通过扩员极大地提升了影响力，为其进一步推进地区安全、经济、能源等领域的合作注入新动力。上合组织吸纳印度和巴基斯坦为其推动地区和平与稳定带来新机遇，为增进印巴以及中印的沟通和合作提供平台，将区域安全合作拓展到南亚地区，进一步增强维护地区安全的能力。另一方面，扩员也使上合组织面临新挑战。最为直接的便是改变了组织内部的互动模式，将印巴与中印之间复杂的安全问题带入了上合组织。同时，作为“弱约束性”的国际组织，上合组织的内部管理高度依赖成员对于组织的认同感与组织的凝聚力，而新成员缺乏长期的互动基础以及对组织价值规范的认同感，故扩员极有可能对组织内部的凝聚力产生冲击，甚至威胁上合组织的稳定与存续。此外，由于上合组织坚持“协商一致”的决策原则，决策过程需要内部成员不断的协商与妥协。扩员后，上合组织内部成员国增多、内部关系更加复杂以及内部凝聚力削弱等问题势必会极大地增加决策成本，进而使组织的行动效率有所下降。

近年来，随着上合组织扩员的尘埃落定以及扩员影响的逐渐显现，学界对上合组织扩员的相关研究也日益多样和深入，主要包含以下几个方面：第一，深入分析上合组织扩员的动因。肖斌基于层次分析法，从国际体系、地区和国家三个层面对上合组织扩员的动因展开全方位分析，认为上合组织扩员受到其制衡单极体系威胁的能力、重塑地区秩序的需要、成员国自身利益的需要这三个维度的共同作用。魏冰则根据扩员的不同动因对组织扩员的类型进行了细致划分，并进一步指出上合组织扩员印、巴是制衡型扩员，而扩员伊朗则是发展型扩员。第二，解释上合组织扩员中的“反常”现象。彭昕以上合组织所具有的“弱约束性”为切入点，对上合组织的扩员展开研究，认为权力制衡和规范扩散的需求虽然促进了扩员，但并非决定性因素，而组织功能的补偿则是扩员最终得以实现的根本因素。第三，探究“上海精神”、凝聚力、认同等非物质性要素在扩员中的作用与影响。张蛟龙尝试分析“上海精神”在组织发展中的重要作用，并就如何在新老成员间进一步内化“上海精神”提出了更为具体的建议，上合组织需要通过“诱导”“学习”和“说服”等方式推动新老成员国进一步内化“上海精神”。杨进关注扩员对组织凝聚力的影响，提出上合组织集体身份构建可在其中发挥作用，认为以“上海精神”为核心，构建广泛认可的组织文化和精神，进而增强组织凝聚力，促进成员对上合组织的认同。陈亚州从关系理论视角对上合组织的认同展开研究，扩员后的上合组织面临新成员国的融入以及重塑组织内部关系认同的难题。

综上所述，以“弱约束性”为特点的上合组织有其独特的组织运行方式。既有研究已关注其扩员中的许多关键问题：扩员的利弊，组织的未来发展，组织的凝聚力，成员国的认同、价值规范的发展与内化问题，等等，却鲜有回应一个关键问题：上合组织的扩员为何得以实现？推动成员国最终协商一致的关键因素是什么？既有的解释路径对上合组织为什么要进行扩员，即扩员的必要性，已进行了较为充分的阐释，但对上合组织为什么能进行扩员的解释却有所不足，而这正是本文所要探究的核心问题，即上合组织就扩员问题的博弈与协商如何达成一致。

扩员作为组织发展的重要里程碑对我们认识和理解上合组织具有重大意义。通过对上合组织内部互动的长期观察，本文发现组织团结在促进上合组织内部“协商一致”中发挥着关键作用。正如习近平主席所言，成员国团结是“上海合作组织发展壮大的根本保障和独特优势”。上合组织内部存在一种建立团结、维护和巩固团结、依靠团结克服组织困境的理念，即“组织团结”。“组织团结”既是一种价值理念，同时也是上合组织在“弱约束性”下实现“协商一致”的重要方式。本文尝试借由“组织团结”这一概念对理解上合组织的内部互动进行补充，同时为上合组织扩员中的“出乎意料”提供新的解释。

二、“组织团结”的内涵与意义

在上合组织建立与发展的过程中“团结”有着重要意义。但是，“团结”作为一种抽象理念如何对国际组织及其成员国产生影响？本文认为，在长期互动以及成员国的有意营造下，上合组织内部形成了高度重视并积极维护组织内部团结的价值理念，即“组织团结”。“组织团结”对上合组织的发展以及成员国的行为产生了深刻且持久的影响。为深入探究“组织团结”的影响机制，需要对“团结”的内涵进行分析，对“组织团结”概念进行必要的阐述。

（一）“团结”的内涵

19世纪末，法国社会学家埃米尔·涂尔干在其著作《社会分工论》中首次把“团结”的概念引入社会科学研究视野，此后这一概念在社会学领域得到了一定的关注。虽然这一概念频繁地出现在政治生活中，但其在政治学研究中并未得到应有的重视。在上合组织研究中同样如此。在上合组织的章程文件、首脑讲话、组织活动、内外宣传等各个领域都能见到“团结”一词，但是在上合组织的相关研究中却并未就“团结”这一概念展开深入研究，而是多用作修辞表述。当然，这可能与“团结”这个概念自身的过度杂糅有关，因此，有必要对“团结”的概念进行一定的剖析与阐释。

为辨析“团结”的概念，可以从其词义入手。《现代汉语词典》对“团结”的释义同样也包含两个层面，即作为描述的形容词意“齐心协力，结合紧密；和睦”，以及作为规范的动词意“为了集中力量实现共同理想或完成共同任务而联合或结合”。已有许多学者尝试对“团结”的概念进行学理化的阐述。德国哲学家库尔特·拜尔茨（Kurt Bayertz）认为个体间的相互依恋（mutual attachment）是“团结”的重要内涵。英国学者劳伦斯·王尔德（Lawrence Wilde）强调“团结本质上是促进相互支持的群体成员之间的相互同情和责任感”。美国历史学家大卫·霍格林（David Hollinger）通过与共同体概念的比较指出，“团结”相较单纯的成员身份更具积极性。杨立峰总结归纳出“团结”所具有的特征：相互性、自愿性、道德义务性、一定程度的积极行动性。陈玉瑶提出“团结”的四层内涵主要有：共同责任的连带性、依赖性、积极维护和加强团结以及基于团结而采取的联合、让步、克制等行为。张国清探讨了“团结”在政治、社会、族群和文化、宗教信仰以及人类等不同层面的意义，其中提到了对于“休戚相关，患难与共”“有苦同担，有福同享”的认同是“团结”在文化层面的重要内容。联合国人权理事会的报告则将国际“团结”定义为“为维持国际社会的秩序和生存，为实现需要国际合作和联合行动的集体目标，根据国家和其他国际行为者相互依存原则，谋求世界各国利益或目的的结合及其社会的联合”。

综上所述，本文认为“团结”的概念包含以下基本内涵：首先，团结的重要基础是各行为体对共同价值规范的认同。消极团结或是团结最初形成时的消极阶段更多地建立于共同的利益诉求，但随着团结向积极阶段发展，仅凭单纯的利益联合难以支撑积极团结的建立，需要各行为体对共同价值观念或规范的内化。其次，团结强调的是相互支持。团结虽包含帮助其他行为体的义务，但绝不是单纯的利他主义。此外，团结意味着行为体有权利得到集体或他人的帮助，但寻求回报这一功利性目的并非构成团结的全部动力。团结对于行为体来说，既是义务也是权利。最后，团结包含积极的道德义务。正如前文所述，仅仅依靠功利性目的无法建立起真正的团结。团结基于共同利益而又超越了传统合作的功利性，团结具有道德内涵。传统的合作更多的是基于利益考量，当然也可能因为利益的分歧而正当合法地背弃合作。团结超越了这种纯粹功利性的基础，一些暂时性的或是轻微的损失在团结的规范下变得可以接受。相反，为了私利而背弃团结，在道德上是难以被接受和会受到谴责的。

（二）“组织团结”的意义

在建构“组织团结”解释框架之前，有必要阐明“组织团结”对上合组织的意义，即为什么要用团结来理解上合组织的扩员进程？在国际社会中可供选择的普遍价值有很多，例如平等、发展、和平、安全、相互尊重等。团结对于上合组织到底为什么如此重要？回答这一问题我们需要追溯上合组织的建立过程。

上海合作组织的建立经历了从无到有、从会晤机制到国际组织的发展历程。如何在具有强异质性的成员国之间建立互信，是上合组织在建立和发展过程中需要解决的核心问题，而团结则为这一问题的解决提供了思路。首先，团结所倡导的对共同价值规范——“上海精神”——的追求有助于塑造成员国之间的互信。中国同中亚各国之间存在较大差异，“上海精神”体现了各国对稳定的渴望以及对国家主权的珍视，为上合组织的发展提供不竭动力。

其次，团结所强调的相互依赖、相互支持是上合组织得以建立的关键动力。相互依赖是中国同中亚各国及俄罗斯关系发展的源动力。20世纪末，上合组织各成员国都处于国家发展的重要转折期，“都面临着不同程度的发展问题，例如经济转型问题、国家独立问题、体制建立问题等，如果这些问题处理不好，则可能影响到国家的稳定，甚至生存”。而这些问题的妥善解决需要彼此的帮助和支持，也是各国积极建立上合组织的关键动力，对团结的强调正是获得和巩固这种相互支持的重要方式。

最后，团结所蕴含的道德义务为上合组织实现“协商一致”提供了可能。上合组织坚持成员国之间高度的平等与独立，任何成员国对组织重大事宜都有一票否决权，同时上合组织内部保持着一定的松散性与灵活性。正如前文所述，上合组织依赖成员国之间的有限共识，在相互妥协、兼顾彼此利益的情况下建立制度，维持组织的运行。上合组织几乎不存在明显的强制手段，这给上合组织的“协商一致”带来挑战。团结所蕴含的道德义务对成员国产生某种程度上的软性约束，进而影响成员的行为与决策，在一定程度上实现了上合组织内部的“协商一致”，对弥合成员国之间的分歧、推进组织内部有序运转具有重要意义。

基于此，本文提出了“组织团结”的概念。“组织团结”强调的是对团结的高度重视与积极维护，是一种组织内部的价值理念，同时也是实现组织“协商一致”的方式与策略。达成“协商一致”的关键在于运用各种手段引导、控制和规范成员国的行为与决策，以最大限度地增进共同利益。“组织团结”为上合组织实现“协商一致”提供了重要路径。“组织团结”作为一种价值理念，强调组织内部团结协作的互动过程对组织发展的重要性，有时甚至需要暂时放下对合作成果的追求。在“组织团结”这一价值理念的影响下，维护团结成为成员国共同的道德责任，在一定程度上可以克服成员国的短视自利，维护组织内部团结协作的互动过程，进而实现上合组织内部的“协商一致”。同时在“组织团结”影响下，上合组织的“协商一致”成效进一步巩固了各成员国对“组织团结”这一价值理念的坚持与内化。

值得注意的是，本文对“组织团结”的强调并非“唯团结论”，也并不意味着对团结的追求超越了国家对于利益的理性考量。在“组织团结”的影响下，成员国虽然对“损失”有一定的包容度，但是这并不代表成员国忽视或放弃了对利益的追求。相反，正是为了实现更广泛的利益，成员国才能接受和认同“组织团结”的理念和规范。如前文所述，上合组织具有“弱约束性”特点，合作成果的达成与落实高度依赖成员国之间相互配合的意愿。与此同时，上合组织各成员国之间异质性较强，在具体事项中存在一定的分歧也属必然，因此要达成一致的难度较大。在此背景下，借由“组织团结”理念和规范来弥合各方分歧，促进协商一致，便成为各方实现自身利益诉求的有效途径。

三、“组织团结”的作用机制

如前所述，“组织团结”既是一种组织内部的价值理念，也是实现组织“协商一致”的方式与策略。成员国在认可“组织团结”理念的基础上，也受到了“组织团结”的影响与规范。由此，上合组织在一定程度上实现了“弱约束性”制度背景下的“协商一致”。“组织团结”在上合组织“协商一致”的过程中主要发挥搁置、约束和引导三方面的作用。换言之，在上合组织扩员的过程中，当组织面临的主要任务不同，“组织团结”发挥的主导作用也有所差异。

（一）“组织团结”的作用

基于对“组织团结”的共同认可，上合组织缓解了各成员国之间异质性的负面影响，并通过建立互信、促进互惠等方式，推动了共同利益的实现。在“组织团结”的影响下，维护内部团结是上合组织成员国共同的责任与义务。在具体行为层面，“组织团结”发挥以下作用。

首先，在“组织团结”的影响下，成员国将达成必要共识作为优先目标而搁置争议。搁置争议对于上合组织来说并不是一种逃避，而是一种“以退为进”的治理智慧。搁置争议并非放弃，而是将相关议程降格至低层次的会议当中，既避免分歧的激化与扩大、成员国的外交决策陷入困境，维护了组织的团结，同时也有利于组织内部就相关问题进行更为充分的讨论，以增进共识。因首脑外交的特殊性，带有极强的象征意义，易引起国内外舆论的高度关注。一旦组织内部的矛盾上升到首脑峰会等层面，高昂的观众成本将束缚领导人的决策，令成员国之间的协商与妥协变得更为艰难，极大地压缩上合组织的协调空间与回旋余地。因此，通过上合组织内部的磋商机制将组织内部的矛盾控制在较低的级别与层次，避免矛盾的公开化和扩大化，为后续组织内部的协商与妥协保留一定的灵活性和决策空间。

其次，“组织团结”约束着成员国的行为，使成员国保持自我克制和对他国的尊重，有效管控组织内部的分歧与矛盾。成员国的自我约束或自我克制是维护团结的前提，也是“组织团结”的核心要求。实现自身利益是国家的基本需求，也是国家参与国际组织的根本动力，但是，组织内部的良性互动需要国家在一定程度上克服过度的利己主义倾向。此外，上合组织内部各成员国之间实力悬殊，小国对自身在组织内部的独立性和自主性存在担忧。因此，“组织团结”的建立与维护需要大国保持自我克制和自我约束，避免滥用大国权力。与此同时，“组织团结”还要求成员国对他国利益保持必要的尊重。只有当成员国相信自己的利益能够得到集体的尊重和保护，才会对组织产生信任和向心等积极情感。自我克制和尊重他国利益相辅相成，共同构成了“组织团结”对成员国行为的约束。

最后，“组织团结”还发挥着积极的引导作用，即成员国主动调整自身行为并进行适当妥协，在不损害自身根本利益的同时给予其他成员国以必要的支持。“组织团结”通过搁置和约束有效管控组织内部的分歧与矛盾，同时也积极引导成员国弥合分歧，化解矛盾。“组织团结”需要成员国采取主动行动来维护与巩固，也需要较为被动的约束。一是在自身利益与共同利益产生分歧时，成员国需要积极主动地调整自己的行为。成员国有权利享受其他国家对于自身利益的尊重，同时也有义务和责任为实现共同利益而调整自身行为。二是当分歧难以通过调整和协商化解时，需要成员国适当妥协。对于“组织团结”的共同遵循是成员国适当妥协的前提。“组织团结”塑造了成员国对于未来的预期，成员国愿意相信通过适当妥协或接受一定的损失，能够在未来实现更为广泛的利益。三是“组织团结”的引导作用还体现于对他国的积极支持。相互支持同样是团结重要的积极内涵，在不损害自身重大利益的情况下，尽可能地给予他国支持。当然，这种利他行为在“组织团结”所塑造的互动规范中也将产生某些利己预期，即在自己处于类似境遇时同样会得到支持。

综上所述，“组织团结”主要发挥着搁置、约束和引导三个向度的作用，其中的约束和引导是相辅相成、相互支撑的，约束作用带来的安全和保护为引导作用的发挥奠定了基础，引导作用带来的积极成果又为接受约束提供动力。“组织团结”正是通过这三个向度的作用，使上合组织各成员能够保持一定的互信，并最终推动组织的平稳运转。在“弱约束性”下，借助“组织团结”的价值理念，上合组织实现了一定程度上的“协商一致”。

（二）内外分歧与上合组织的扩员

在研究“组织团结”对上合组织扩员的影响之前，我们有必要就上合组织扩员的情况进行概括和总结。当然，阻碍上合组织扩员的原因是复杂和多元的，例如，成员国对于组织效率的担忧，成员国就组织定位和扩员对象的分歧，以及成员国与扩员对象之间的矛盾，等等。上合组织内部的决策遵守“协商一致”原则，任何成员国的反对意见都会影响上合组织的最终决定，因此，分析上合组织扩员的关键在于考察其如何有效化解成员国的反对意见，也即成员国对于扩员的“分歧”。需要说明的是，由于扩员成本和收益的计算复杂并难以衡量，加之扩员会给组织发展的前景带来较大的不确定性，成员国对于扩员会存在一种本能的排斥和消极态度。与此同时，成员国之间难免因扩员问题形成利益摩擦，但这种本能的消极态度和轻微的利益摩擦，并不会使成员国在决策过程中明确坚持反对意见。本文所关注的是能够对扩员产生关键影响的分歧，这种分歧是重大和明确的。一般而言，上合组织内部因扩员议题产生的分歧主要有两类：内源型分歧与外源型分歧。

内源型分歧往往是紧急和重大的，甚至关系到组织的存亡，其根源来自成员国关于组织定位、发展方向等方面的不同意见。上合组织成员国之间的异质性极强，成员国对组织的诉求和期待也有较大的差异。扩员作为组织发展过程中的重大事项，对组织的未来有重大影响。因此，成员国对于组织扩员问题通常需要仔细考虑，认真权衡。如果扩员问题存在内源型分歧，那么组织扩员的速度相对会缓慢很多。

外源型分歧主要来源于组织成员国与扩员对象的双边关系。上合组织各成员国面对纷繁复杂又相互交织的国际关系，会有与扩员对象之间存在双边矛盾或分歧的情况，而这有可能导致该成员国对该扩员对象加入上合组织持消极态度。在协商一致原则下，该成员国的反对意见往往会成为影响扩员的决定性因素。扩员的继续推进更多地要依靠该成员国与扩员对象之间双边关系的调整，但由于此类分歧并不涉及组织发展的核心问题，通常在各方协调下能够较快达成一致。

综上所述，上合组织在扩员时可能会存在四种情况：仅存在内源型分歧、仅存在外源型分歧、不存在重大分歧、同时存在两种分歧。仅存在内源型分歧时，由于涉及组织发展的关键意见，此时组织扩员的速度往往较为缓慢；仅存在外源型分歧时，在其他成员国的协调下往往能够较快地协商一致，此时组织扩员的速度通常较快；不存在重大分歧时，一旦组织内部有强烈的支持态度，一般不会遭到反对，此时可能会较快完成扩员；当同时存在两种分歧时，成员国就扩员问题的意见将陷入胶着状态，此时组织扩员的速度也将会极为缓慢，甚至毫无进展。

针对扩员面临的不同情况，“组织团结”发挥的作用也有所差异。结合“组织团结”的作用形式与扩员分歧的来源，我们可以列举四种情况：一是在上合组织扩员仅面临内源型分歧时，“组织团结”同时发挥搁置、约束和引导三方面作用。此时成员国一方面搁置争议、保持克制，避免组织内部分歧的公开化与扩大化；另一方面在协商过程中促使成员国适当妥协，避免由扩员分歧演变为组织内部矛盾，进而危害组织团结与稳定。二是在上合组织扩员仅面临外源型分歧时，“组织团结”主要发挥搁置和引导作用，但与处理内源型分歧时的搁置与引导作用有所不同。此时，上合组织选择搁置，更多的是出于对反对扩员国家利益的尊重，这也是“组织团结”的重要内涵。当然，反对扩员的国家在自身利益得到组织保障的同时，也需要在“组织团结”的价值理念引导下积极调整自身政策，以实现更广泛的共同利益。三是在上合组织扩员没有重大分歧时，“组织团结”主要发挥引导作用，推动成员国尽可能地支持他国倡议，促使成员国较快地达成协商一致。四是在上合组织扩员同时面临内源和外源两种分歧时，“组织团结”更多的是发挥搁置和约束作用，成员国既要保持克制也要充分尊重他国利益，积极管控分歧。此时组织的重点应在于维持团结与稳定，维护团结的重要性超过对通过扩员实现特定目标的追求，故对扩员可采取搁置甚至放弃的态度。

四、“组织团结”与上合组织的扩员

上文初步构建了有关“组织团结”的影响机制。下文将尝试通过回顾上合组织的扩员过程，进一步探究“组织团结”在组织扩员中所发挥的不同作用。

（一）上合组织扩员印巴

早在2001年颁布的上合组织成立宣言中便阐明了上合组织的开放性以及接受新成员的根本原则，而次年通过的《上海合作组织宪章》则进一步明确了上合扩员的基本原则及主要规程，但未就接纳新成员进行更为具体的说明与规定。此后一段时间上合组织并未出台接纳正式成员国的相关制度，而是以观察员国及对话伙伴国的方式吸纳其他国家参与组织活动。2004年上合组织颁布了《上海合作组织观察员条例》，并相继接收蒙古国、巴基斯坦、伊朗、印度等为观察员国。虽然上合组织迈出了对外开放的第一步，但是由于上合组织仍处于关注自身建设阶段，且老成员国对扩员存在较大分歧，因此2006年上合组织决定暂停接收新成员。

但仅隔两年俄罗斯方面便转变了态度，积极推动上合组织扩员进程，在2008年杜尚别峰会上成员国决定成立特别专家组研究扩员问题。最终上合组织在2010年塔什干峰会上通过了《上海合作组织接收新成员条例》，并于次年通过了《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》。至此，上合组织在扩员方面的制度建设初步完成。但在随后的几年里上合组织并未采取行动进一步推动扩员进程。2013年通过的《上海合作组织长期睦邻友好合作条约实施纲要》，不仅没有就扩员问题给出明确答案，反而向外界传递了意图加强内部建设的信号。

在2014年的杜尚别峰会上，上合组织扩员迈出了实质性步伐。会上通过了《给予上海合作组织成员国地位程序》和《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》修订案，标志着上合组织正式开启了接受新成员的进程。经过一年的准备后，2015年上合组织决定启动接纳印度和巴基斯坦为新成员国的相关程序，并在2017年阿斯塔纳峰会上确定这两个国家为上合组织正式成员国。上合组织的首轮扩员在经历漫长而又曲折的十余年后取得了重大成果。“漫长”和“曲折”是上合组织第一轮扩员的重要特点，这不仅是因为上合组织初创时制度不健全，更重要的是上合组织成员国在组织发展方面的意见存在一定的分歧。

在建立与发展的初期上合组织形成了独特的内部格局，即中国和俄罗斯“双核心”模式。虽然“双核心”模式给上合组织的发展提出了一些挑战，但该模式确保了上合组织的总体平稳。在上合组织建立后的一段时间内，该模式维系着组织内各成员国之间的互信与团结。但是，随着中国实力的迅速发展以及俄罗斯对中国在中亚地区影响力不断扩大及上合组织内部实力失衡的担忧，成员国之间的分歧有所扩大，组织团结受到一定冲击。

此外，俄罗斯对中国的担忧和怀疑进一步威胁着组织内部的团结。中国与俄罗斯之间一直保持友好往来，两国双边关系也不断提升和深化，但是两国之间仍抱有一定的相互防范心态。俄罗斯国内关于中国威胁的观点长期存在，大众及精英中都有一些人抱类似想法。随着中俄之间实力的变化，俄罗斯国内对于中国威胁产生了新理解。此外，俄罗斯认为自己在中亚地区享有“特殊利益”，并视中亚为其外交政策的优先方向，对其他国家在中亚地区的行动保持高度敏感与警惕。在安全领域，虽然中国希望加强上合组织在安全领域所发挥的作用，但俄罗斯更加倚重集体安全条约组织，并且不希望上合组织在传统安全领域的影响力超过集安组织。在经济领域，以中国为代表的上合组织成员国希望增强上合组织的经济职能，将上合组织打造成一个综合性的国际组织，并推动中亚国家之间的经济合作，而俄罗斯更希望通过欧亚经济共同体来整合中亚经济，因此，对基于上合组织平台的经济合作较为消极。中俄两国关于上合组织发展方向的分歧逐渐拉大，影响着各自对于扩员的不同态度。

在内部实力面临失衡以及就组织定位和发展方向发生分歧的共同影响下，中国与俄罗斯就上合扩员问题的表述出现了“各执一词”的局面。俄罗斯积极推动上合组织的扩员进程，并旗帜鲜明地支持印度成为上合组织正式成员国。但是，印度的加入可能会给组织内部关系带来较大冲击，盲目扩员也可能会对上合组织合作产生负面影响，因此中国在扩员问题上保持谨慎。作为组织发展的领导力量，中俄间的态度分歧必将削弱组织的团结与稳定。与此同时，中俄在上合组织内部事务上的分歧也会产生外溢效应，对两国的双边关系产生一定的负面影响。

通过对上合组织第一轮扩员的梳理和分析，我们不难发现，在本轮扩员中上合组织主要面临的是内源型分歧，即中俄关于组织现状、发展、定位等问题存在不同意见。这些分歧直接影响上合组织第一轮扩员进程。而“组织团结”在弥合分歧的过程中发挥着三方面的作用：一是“组织团结”发挥搁置作用。面对扩员分歧，中俄两国都选择了在一定程度上搁置这一争议，而这也正是上合组织在扩员印巴问题上态度一直较为模糊的原因。上合组织将扩员问题的讨论多放在了专家组、部长以及外长层面，避免将扩员的分歧带入高层级会议。二是“组织团结”发挥约束作用。中俄双方就扩员问题保持高度冷静与克制，同时尊重对方的合理关切。对于俄罗斯而言，上合组织的发展离不开中国的支持，中国与俄罗斯之间的互信团结对俄罗斯来说至关重要，在扩员问题上也必须兼顾中方的利益，因此，俄罗斯也同意接纳巴基斯坦，在一定程度上弥补了扩员印度对中国可能产生的负面影响。三是“组织团结”发挥引导作用。从更宏观的维度来看，在“组织团结”的引导下，上合组织的第一轮扩员并非仅就组织内部事务进行消极妥协，其背后是中俄两国对上合组织未来定位与发展方向的相互调适。如前所述，第一轮扩员分歧的根源在于中俄两国对组织定位和发展方向的差异。当时的上合组织面临着内部失衡与发展分歧的双重挑战，但是维护组织团结与成员国关系和睦的“组织团结”价值规范始终存在，并发挥着关键的引导作用。中俄两国基于维护组织团结与互信，通过领导人频繁互访以及面对面沟通协商，在不断的协商中积极调适上合组织未来定位与发展方向。最终在《中俄关于全面战略协作伙伴关系新阶段的联合声明》《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》等文件中，两国明确了在中亚地区的合作路线以及上合组织的发展定位与未来方向，从根本上为上合组织的第一轮扩员扫除了障碍。

（二）上合组织扩员伊朗

伊朗虽然在上合组织成立不久便成为了上合组织的观察员国，并于2008年向上合组织提交申请，希望成为上合组织正式成员国，但由于上合组织内部关于扩员的相关制度并不完善，因此伊朗的此次申请并未得到及时回应。直至2010年6月，上海合作组织成员国元首理事会批准通过《上海合作组织接收新成员条例》，其中明确规定申请国需满足“未受联合国安理会制裁”这一基本条件。而此时的伊朗正因“核问题”受到联合国安理会的制裁，伊朗加入上合组织的进程陷入停滞。上海合作组织秘书长梅津采夫曾表示，在联合国安理会取消对伊朗的制裁后，上合将审议其成为该组织正式成员国的申请。

随着“伊核协议”的签署以及联合国对伊朗制裁的解除，伊朗加入上合组织迎来了新契机。2016年初中国国家主席习近平对伊朗进行国事访问，两国共同发表了《中华人民共和国和伊朗伊斯兰共和国关于建立全面战略伙伴关系的联合声明》。声明指出，“中国重视伊朗作为地区大国的重要影响，高度评价伊朗积极参与上海合作组织有关活动，支持伊朗申请成为上海合作组织成员国”。在同年的上合组织塔什干峰会上，俄罗斯总统普京表示，随着伊朗核问题的解决以及对伊制裁的解除，伊朗成为上合组织正式成员国不再面临障碍。在2017年上合组织外交部长理事会期间，俄外交部长拉夫罗夫认为联合国安理会对伊朗的制裁问题已经结束，伊朗已达到成为上合组织成员国的标准，并预计在当年6月份举行的上合组织阿斯塔纳峰会上各国元首将考虑启动将伊朗作为正式成员的程序。但俄罗斯代表团相关人员表示，塔吉克斯坦方面反对伊朗加入上合组织，因为伊朗当局曾庇护一名塔吉克斯坦伊斯兰反对派领导人，而这被认为是动摇塔吉克斯坦政权的行为。2019年后伊塔双边关系的改善为伊朗加入上合组织扫除了障碍。2019年6月，塔吉克斯坦外长访问德黑兰意味着塔吉克斯坦与伊朗关系开始缓和，同时也为伊朗随后加入上合组织重新带来了希望。2021年6月，塔吉克斯坦驻伊朗大使尼扎穆丁•扎赫迪（Nizamuddin Zahedi）表示，如果上合组织其他成员国同意伊朗加入上合组织，塔吉克斯坦也将支持。塔吉克斯坦外长西罗吉丁·穆赫里丁（Sirajuddin Mehraldin）也表示支持伊朗加入上合组织。在成员国的一致同意下，2021年的上合组织杜尚别峰会正式开启了吸纳伊朗为成员国的进程。

上合组织在扩员伊朗过程中所遇到的阻碍与扩员印巴时的阻碍有所不同。具体而言，包括以下几个方面：一是伊朗与中东其他大国的紧张关系。上合组织在扩员伊朗的过程中，还必须考虑沙特等中东其他国家的态度，以免引起这些国家对于上合的敌视。但是通过观察伊朗加入上合组织的过程，可以发现这一因素并未产生太大的负面影响。2016年初，习近平主席先后访问了沙特与伊朗，在访问过程中分别与两国建立了全面战略伙伴关系，并且在访问伊朗时提到了对伊朗加入上合组织的支持。通过习近平主席的访问安排以及中国方面的表态，我们有理由认为，上合组织在扩员伊朗的过程中得到了中东其他大国的理解。与此同时，在2021年杜尚别峰会上，上合组织启动扩员伊朗程序的同时也吸收沙特阿拉伯、埃及、卡塔尔为新的对话伙伴。由此可见，中东其他国家的态度虽对上合组织接纳伊朗产生一定影响，但这一因素并未对上合组织扩员伊朗产生严重阻碍。二是国际社会对于伊朗的制裁。中俄不仅是上合组织的重要成员，同时也是联合国安理会常任理事国，而坚持“非对抗”原则是上合组织的重要原则之一。显而易见，上合组织的扩员进程不能与联合国的制裁决定相抵触，这一点也体现在《上海合作组织接收新成员条例》中。联合国对于伊朗的制裁在相当长一段时间内成为上合扩员伊朗的主要阻碍，但这一阻碍在联合国解除对伊朗制裁后便不复存在。三是塔吉克斯坦的反对。在联合国解除对伊朗的制裁后，伊朗加入上合组织的外部阻碍已经基本扫除，而此时塔吉克斯坦的反对意见则成为阻碍伊朗加入上合组织的核心原因。

由于历史和文化的相似与亲近，冷战后伊朗和塔吉克斯坦的交往日益密切，尤其在塔吉克斯坦内战结束后两国关系迅速升温。发展双边关系一度是两国外交的重要方向和内容。虽然文化的亲缘对促进两国关系发展发挥重要作用，但最终仍是让步于现实政治。自2013年以来，伊、塔两国双边关系急转直下，文化、教育、经济等领域的合作逐渐停滞，而2015年前后两国关系更是走入低谷。2015年塔吉克斯坦宣布其国内反对派伊斯兰复兴党为极端主义和恐怖主义组织，剥夺了该组织在塔国内政治中的合法性。而同年12月，流亡的伊斯兰复兴党领导人受邀参加在伊朗首都德黑兰举行的伊斯兰联合会，这一举动遭致塔吉克斯坦的强烈不满。随后，塔吉克斯坦采取了一系列外交措施进行回应，并明确表示伊朗的这一行为会对两国关系产生负面影响，而后塔吉克斯坦积极发展同沙特的友好关系更是被视为伊塔关系破裂的证明。自此之后，伊朗同塔吉克斯坦的关系从友好转为了紧张与敌视。

基于伊、塔双边关系的变化与国内政治考量，塔吉克斯坦长期拒绝伊朗加入上合组织。上合组织扩员伊朗的分歧主要在于伊塔双边关系，属于外源型分歧，弥合外源性分歧相对容易，因而相较于扩员印巴，扩员伊朗的进展更快。上合组织第二轮扩员能否实现的关键在于塔吉克斯坦方面的态度以及伊塔双边关系的调整与改善。“组织团结”在上合组织扩员伊朗的过程中主要发挥搁置和引导作用。一方面，虽然中俄积极推动上合组织扩员伊朗，但在“组织团结”的影响下，在面对塔吉克斯坦的反对意见时仍然选择了搁置相关议题，体现出上合组织各成员国对于塔吉克斯坦利益和态度的高度尊重；另一方面，在“组织团结”的引导作用下，扩员各方采取积极行动，促成了伊塔双边关系的改善。在中国的调解下，伊朗积极改善同周边国家的关系，同时争取获得塔吉克斯坦的谅解。与此同时，塔吉克斯坦也积极为改善伊塔关系释放信号，并最终同意伊朗加入上合组织，推动上合组织迈向新的发展阶段。接纳伊朗提升上合组织应对地区局势变化尤其是阿富汗问题的能力，已经成为上合组织发展的共识和主要议题。上合组织的发展与成员国的共同利益同样是塔吉克斯坦必须要考量的重要因素。如果长期“一意孤行”排斥伊朗的加入，将对上合组织的发展和内部团结产生严重的负面影响，而这对于塔吉克斯坦来说也是其不愿看到的局面。不可否认，塔吉克斯坦对伊朗政策的调整受到诸多因素影响，但是上合组织内部的团结精神对于塔吉克斯坦调整对伊朗的态度发挥重要且不可替代的作用。

（三）上合组织扩员白俄罗斯

在2022年召开的上合组织撒马尔罕峰会上启动了扩员白俄罗斯的相关进程，而这则是上合组织新一轮扩员的一部分。白俄罗斯的加入相较以往扩员国家来说尤为顺畅。白俄罗斯虽然一直积极参与上合组织的活动，但由于其此前重视多边外交的发展，保持对俄罗斯的独立性，因此并无成为上合组织成员的意愿。近年来情况发生了变化，白俄罗斯面临来自西方国家的强大压力，加之俄白一体化进程的推进，白俄罗斯于2022年提出了加入上合组织的申请，并得到了俄罗斯的积极响应和大力支持。最终在2022年上合组织撒马尔罕峰会上扩员白俄罗斯的提议获得成员国的一致同意。

虽然上合组织内部就扩员白俄罗斯并不存在分歧，但是这并不意味着成员国就必然会支持俄罗斯对扩员白俄罗斯的倡议。成员国对组织变化会存在天然的抵触倾向。在俄乌冲突的当下，白俄罗斯加入上合组织可能带来潜在风险。同时，白俄罗斯加入上合组织的最大获益者是俄罗斯，其他成员国在扩员中的收益并不明确。因此，上合组织吸纳白俄罗斯为正式成员国的关键在于如何得到其他成员国的支持。本文认为这正是“组织团结”所发挥的引导作用。基于组织团结的考虑，其他成员国虽然对扩员白俄罗斯并不积极，但在不损害自身利益的同时愿意支持俄罗斯的倡议。同时，由于上合组织在扩员白俄罗斯的问题上并无明显分歧，因此扩员白俄罗斯的决定可以在短时间内达成一致，扩员进展尤为迅速。

总的来看，上合组织扩员进程愈发顺畅，既是因为上合组织在扩员过程中面临的分歧强度的减轻，同时也受到组织内部团结日益深化的影响。虽然制度设计呈现出“弱约束性”，但上合组织仍然实现了一定程度上的“协商一致”，这与成员国认同和遵循“组织团结”价值理念密切相关。同时，“组织团结”作为“协商一致”的重要方式，发挥着搁置、约束和引导作用，使上合组织在面临内外分歧时可以有效地协调各方促进共识。在当前的国际环境下，世界百年未有之大变局加速演变，中美关系日益紧张，全球治理困境逐渐显现……越来越多的欧亚国家希望能够加入上合组织以共同促进地区稳定和发展。而上合组织内部成员国之间的团结互信愈发宝贵，成为增强上合组织沉着应对各方面挑战能力的基石，也是各国处理彼此关系的重要指南。上合组织“组织团结”的价值理念对内深化和向外扩散，为更多“志同道合”国家顺利加入上合组织发挥至关重要的作用。

结语

团结对于上合组织意义重大，但是在有关上合组织的研究中并未得到相应的重视。本文以“组织团结”的概念来认识和分析上合组织的内部互动，尝试对团结的作用进行学理化分析，这是本文的核心目的所在。“组织团结”作为上合组织各成员国共同认可的价值理念，同时也是上合组织实现“协商一致”的重要方式。“组织团结”深刻影响着上合组织的前途命运，同时也塑造着成员国的价值取向和行为方式，对推动构建上合组织命运共同体发挥了重要作用。团结来之不易，是上合组织各成员国在长期互动中形成的宝贵财富，是上合组织克服各种艰难险阻、永远保持凝聚力的根本所在。团结是重要的，在维系上合组织内部稳定和推动组织持续健康发展中具有不可替代的作用，但团结同样也有脆弱的一面，国家行为体的利己主义以及新成员对于组织团结认同的缺失都可能对上合组织内部团结产生严重冲击。

虽然本文关注的重点是上合组织内部的团结，但不可否认的是，国家之间的双边关系难免会影响组织内部的互动。对上合组织来说，一方面需要积极利用成员国友好的双边关系来维护和巩固组织内部的团结，另一方面，上合组织现有制度机制难以有效解决成员国之间的冲突，因此上合组织需要与成员国之间的矛盾保持一定距离。尤其是扩员后的上合组织内部关系更加复杂，与矛盾保持一定距离并回避部分尖锐分歧是上合组织维系内部团结的重要路径。上合组织可以为成员国提供宝贵的沟通平台，为冲突的解决创造必要的氛围，但要避免直接介入和干涉成员国之间的矛盾与冲突。

需要指出的是，团结虽然重要但并非全能。本文虽然重在研究“组织团结”在上合组织扩员中发挥的作用，但关注的重点在于决策的最终形成，即影响成员国“协商一致”的关键因素。而传统成本收益、大国互动等分析视角在探究上合扩员中的动因与必要性等问题上具有重要意义。同时，上合组织是一个复杂的系统，成员国之间、成员国与组织外其他国家之间、上合组织与其他组织之间乃至成员国内部都存在复杂的互动关系，而上合组织的扩员正是在如此复杂的互动关系中进行的，并受诸多因素影响。本文的研究目的并不在于穷尽上合组织扩员的影响因素，也不是对传统理性主义视角下上合扩员动机的否定，而是希望对既有的分析予以补充。“组织团结”在更多的时候是推动上合组织最终实现扩员的关键助力。需要注意的是，本文虽强调团结在组织发展中的重要作用，但国家行为体的利己主义倾向仍然是影响国家行为及决策不可忽视的因素。

（感谢《俄罗斯学刊》匿名审稿专家提出的中肯修改建议。文中错漏之处由作者负责。）

（责任编辑胡巍葳）

来源：《俄罗斯学刊》2024年第6期

（《俄罗斯学刊》网站）

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