李莹莹：阿富汗塔利班2.0时代的内外形势
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2024-02-26 14:08
黑龙江
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阿富汗塔利班重新执政以来，坚持以伊斯兰教法治国，初步打造了政教合一的新政权。在阿塔2.0政权治下，阿富汗政局基本稳定，但政权排他性特征较为显著，经济和人道主义危机仍在延续，安全形势出现恶化的发展趋势。尽管阿塔致力于开展“积极外交”，但其外部环境未有明显改善。美欧对阿塔实施“孤立为主、接触为辅”的政策。地区国家形成了初步合作机制，但进一步推进合作面临诸多阻力。巴基斯坦与阿塔的矛盾在上升，伊朗与阿塔“合作中有隐忧”，俄罗斯对阿塔影响力下降，中亚国家对阿塔态度“各有温差”。展望未来，阿塔在内外治理层面依然面临多重挑战，主要表现为：意识形态保守化内核未变，难以应对现代国家治理挑战；领导层在国家内外政策走向上存在分歧；经济上“重安全、轻发展”，长期经济发展规划不明晰；反恐举措难遏恐怖主义势力发展势头；获取国际承认仍需一定时日等。
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2021年8月15日，阿富汗塔利班（简称“阿塔”）时隔多年再次入驻喀布尔，迎来了执政2.0时代。执政两年多以来，阿塔对内致力于建立和巩固新政权，应对前所未有的经济和人道主义危机，打击“伊斯兰国”呼罗珊分支（Islamic
State Khorasan Province，ISKP）等反塔势力。对外与国际社会进行广泛互动，寻求外交突破。阿塔在执政初期如何建政治国、如何与国际社会打交道决定了阿富汗的长期发展路径。从执政以来出台的一系列政策举措来看，阿塔2.0政权仍坚持以伊斯兰教法治国，政权排他性特征显著。阿富汗经济虽未崩盘，但前景堪忧，大规模人道主义危机尚未解除。反塔势力还在继续抵抗，暴恐活动频发，安全形势呈现恶化趋势。（一）打造政教合一的新政权，政权排他性特征较为显著阿塔沿袭了前次执政时期的国号，通过重组国家机构、组建新政府等初步打造了政教合一的新政权。2021年8月19日，阿塔宣布正式成立“阿富汗伊斯兰酋长国”（The
Islamic Emirate of Afghanistan）。9月28日，阿塔暂停使用2004年的《阿富汗伊斯兰共和国宪法》，宣称暂时沿用查希尔国王于1964年颁布的《阿富汗宪法》，同时称其中违反伊斯兰教法（Sharia Law）的相关条款无效。中央层面，阿塔对国家机构进行了重新改组。2021年9月，阿塔宣布解散“妇女事业部”，以“惩恶扬善部”（Ministry for the Propagation of Virtue and the Prevention of Vice）取而代之。2021年12月，阿塔宣布解散阿富汗独立选举委员会、选举投诉委员会、和平事务部以及议会事务部等。2022年5月，阿塔解散了包括独立人权委员会、阿富汗民族和解高级委员会等在内的5个前政府部门。阿塔组建的临时政府基本移植了其自身权力架构，政权由缺乏专业知识的神职人员垄断。地方层面，2022年3月，阿塔终止了包括省议会在内的国家以下各级代表机构，宣布建立“乌里玛委员会”（Ulema Shura），旨在执行伊斯兰教法，并在朝觐和宗教事务部的指导下监督省级行政机构的活动。从新政权构成来看，阿塔处于绝对垄断地位，阿反对派、非普什图族裔和妇女基本被排除在政权体系之外。在政权过渡期，阿反塔势力自发成立了以“民族抵抗阵线”（National Resistance Front，NRF）为代表的武装组织，在潘杰希尔等地区持续开展抵抗活动。“民族抵抗阵线”宣称阿塔组建的新政府是非法的，要求与阿塔组建联合政府。2022年1月，应伊朗外交部邀请，阿临时政府代理外长穆塔基（Amir KhanMuttaki）访问伊朗，并与艾哈迈德·马苏德（Ahmad Massoud）领导的“民族抵抗阵线”代表团举行会谈。马苏德向阿塔提议共同组建过渡政府，遭到阿塔方面明确拒绝。阿塔内阁成员名单与国内民族构成严重脱节。在阿塔对外公布的第一轮33人临时政府人员名单中，仅有1名乌兹别克人和2名塔吉克人。第二轮象征性地增加了2位哈扎拉裔副部长。阿塔排斥异己的政策引发了少数族裔的强烈不满。2022年1月，阿塔以涉嫌绑架之名逮捕法里亚布省乌兹别克族指挥官马赫杜姆·阿莱姆（Makhdum Mohammad Alem），乌兹别克人群起抗议，最后塔利班大军压境才得以缓解局势。2022年6月，哈扎拉族裔前指挥官毛拉维·迈赫迪（Mawlawi Mahdi）为抵制阿塔强加中央权力，领导武装力量在萨尔普尔省巴尔卡布区与阿塔展开了激烈战斗。7月初，阿塔向巴尔卡布区部署了8000人的部队。8月，阿塔逮捕了迈赫迪并将其处决。阿塔还数次在未经事先通知的情况下对境内的哈扎拉人、乌兹别克人和塔吉克人等进行强制驱逐，非法没收其土地，并对其进行军事威胁。此外，阿塔任命的政府官员中没有女性代表，女性的其他公共活动也受到了限制。阿塔执政以来出台了一系列禁令，对女性的着装、出行等进行严格规定，并限制女性在工作、教育等方面的权利。联合国阿富汗人权状况特别报告员理查德·贝内特（Richard Bennett）指出，自阿塔掌权以来，女性迅速从阿富汗公共生活的各个领域中消失，在公民政治、经济、社会和文化权利方面出现了严重倒退。目前，阿富汗是全球唯一禁止女性接受中学以上教育或从事大多数职业的国家。联合国统计数据显示，阿富汗250万适龄妇女和女童中有80%没有接受过教育。为谋求执政合法性，2022年6月30日，阿富汗临时政府召开了成立以来首次大支尔格会议。全国约3500名宗教学者和部族领袖受邀参加，其中包括少数族裔、在伊朗和巴基斯坦的阿富汗难民代表等，但占国内人口近一半的妇女未有代表受邀出席。会议通过了11项决议，强调支持和捍卫伊斯兰体制，呼吁参会代表宣誓效忠临时政府领导人，而未就国体、宪法、未来的政府架构等进行广泛商议。会后，反塔组织、前政府代表等纷纷发表声明，称此次会议是塔利班组织的一次表演式会议，目的是欺骗公众舆论。阿塔2.0政权面临的最严峻挑战是前所未有的经济和人道主义危机。联合国开发计划署（UNDP）报告显示，自阿塔接管以来，阿富汗经济损失了近50亿美元，在12个月内逆转了过去10年的成果。受新冠疫情、俄乌冲突和严重干旱等因素影响，阿富汗通货膨胀在2022年7月达到18.3%的峰值。由于持续的经济危机，阿富汗贫困家庭继续遭受高粮价、高失业率的困扰。根据《世界粮食计划署2022年度报告》（Afghanistan Annual Country Report
2022，World Food Programme），2022年阿富汗有超过2000万人面临严重的粮食安全问题。美国民调机构盖洛普（Gallup）2022年12月发布的调查显示，90%的阿富汗人表示以目前的家庭收入“很难”或“非常难以”维持生活。其中，买不起食物的阿富汗人同比飙升了11个百分点，达到86%。不仅创下阿富汗历史新高，也基本追平了过去16年来任何一国的记录（2010年中非共和国该项数值为87%）。与此同时，失业人口也较阿塔上台前大幅增加。2023年3月，国际劳工组织发布《2022年度阿富汗就业形势评估报告》。报告显示，2022年第四季度，阿富汗国内就业人口比2021年第二季度减少45万人。其中，女性就业人口同期下降25%。阿富汗此轮经济和人道主义危机主要由三个因素驱动。一是美国金融制裁引发的流动性短缺。美国冻结了阿富汗中央银行约70亿美元资产，使得阿富汗金融系统陷入瘫痪。由于阿央行实施现金管制，商业银行经营受到严格限制，大量企业无法提取现金。流动性短缺导致阿富汗经济运行受阻。二是以美国为首的西方国家切断了对阿富汗的发展援助，仅通过国际机构和非政府组织向阿提供有限的人道主义援助。阿富汗经济长期以来严重依赖外部援助。外援占阿富汗前政府预算的75%和国内生产总值的近40%。美西方切断对阿的发展援助导致阿富汗临时政府的公共支出大幅缩水，教育、医疗等基本服务濒临停摆。三是通胀上升。阿富汗严重依赖进口食品和燃料，俄乌冲突引发的全球粮食价格上涨和供应链危机进一步推高了阿通胀水平。此外，新冠疫情、干旱和地震加剧了阿富汗的人道主义危机。阿塔主要通过采取稳定宏观经济、整顿边境口岸、扩大煤炭出口等举措防止经济走向崩溃。根据世界银行数据，2022年2月22日至2023年3月21日，阿富汗临时政府财政总收入为22亿美元。其中边境税收占总收入的55%。非税收来源，如各部委收取的特许权使用费和行政费，占内陆总收入的51%。此外，还有一部分非税收入来自对以往欠税的一次性征收。国际社会也积极助力阿富汗缓解人道主义危机。据联合国人道主义事务协调厅发布的报告，2021年国际捐助者为阿富汗人道主义援助捐款22.5亿美元。2022年3月，联合国阿富汗问题特别代表德博拉·莱昂斯（Deborah Lyons）表示，由于国际捐助者的紧急援助，阿富汗或已避免了最可怕和大范围的饥荒危机。尽管形势有所缓解，但阿富汗的经济和人道主义危机远未解除。阿富汗金融体系仍处于紧缩状态，对外贸易及其他交易很大程度上是通过非正式渠道进行的。需求低迷仍是制约私营部门复苏的关键因素。此外，由于当前阿富汗经济严重依赖外部输血，如何确保援助的可持续性也是摆在阿塔当局面前的难题。治安与安全是两个不同的概念。阿塔接管以来，阿富汗各地治安环境普遍有所改善，因武装冲突和空袭造成的平民伤亡人数明显下降。阿塔还通过对前政府官员实施鞭刑、进行法外处决等清除异己，巩固政权。但阿塔与“伊斯兰国”呼罗珊分支和反对派领导的“民族抵抗阵线”的矛盾上升，暴恐事件频发，阿富汗整体安全形势呈现恶化趋势。“伊斯兰国”呼罗珊分支是阿富汗临时政府当前面临的主要威胁。“伊斯兰国”呼罗珊分支利用新旧政权交替空隙，加强了在阿富汗的招募、筹款和领土控制，截至2022年8月，组织成员已超4000人。自阿塔上台以来，“伊斯兰国”呼罗珊分支在阿富汗和巴基斯坦的开伯尔-普赫图赫瓦地区发动了近400次袭击；总体来看，“伊斯兰国”呼罗珊分支的活动主要有三大特点：第一，以建立秘密网络为重点，持续发起高频、低烈度的城市战，对阿塔进行打击；第二，重点对阿富汗什叶派和哈扎拉社区发动宗派恐怖袭击，煽动教派矛盾和民族纠纷；第三，对阿富汗邻国采取象征性的行动，如将中俄在当地实体作为袭击目标、向乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦发射火箭炮等，破坏国际社会对塔利班的信任。由前政府官员、地方民兵和前阿富汗安全部队成员组成的“民族抵抗阵线”仍在阿富汗北部继续抵抗。由于阿塔掌权后迅速控制了“民族抵抗阵线”主要据点，且其组织领导层大多在阿富汗境外，因此攻击力相对有限。但从2022年夏以来，“民族抵抗阵线”加大了攻势，与阿塔发生了多次冲突。此外，“民族抵抗阵线”还与2022年新成立的“阿富汗自由阵线”（Afghan
Freedom Front）开展联合行动。阿富汗驻塔吉克斯坦大使穆罕默德·扎希尔·阿格巴尔（Muhammad Zahir Agbar）表示，民族抵抗运动的力量正在与日俱增。除潘杰希尔省外，包括法里亚布省、巴格兰省等在内的6个省份的支持者已加入到反抗阿塔的队伍中。如果国际社会趁势增加对“民族抵抗阵线”的支持，其对阿塔产生的威胁也将随之上升。为打破外交孤立局面，阿塔2.0政权与国际社会进行了广泛互动。在阿富汗政权更迭期间，包括中国、俄罗斯、巴基斯坦、伊朗、卡塔尔、土耳其等国在内的8个国家保留了驻阿使馆。自2021年9月卡塔尔外长率先访问阿富汗以来，中国、巴基斯坦、俄罗斯、伊朗、乌兹别克斯坦、土耳其、哈萨克斯坦、土库曼斯坦等国也都派代表出访喀布尔，与阿塔政权建立了联系。阿塔也致力于开展“积极外交”，频繁出访地区国家，并与美国、欧盟举行了多次面对面会谈。但由于在组建包容性政府、实现意识形态转型、保护女性权利等方面没有做出实质性改变，阿塔2.0政权至今没有得到任何国家承认。阿塔2.0政权上台后，几乎所有西方国家都关闭了驻阿使馆，仅通过卡塔尔或国际会议提供的场合与阿塔保持有限接触。美国对阿塔态度最为强硬，对新政权采取孤立政策，包括切断非人道主义援助、冻结阿富汗外汇资产、对阿塔领导层实施制裁等。拜登政府希望利用经济工具发挥杠杆作用，迫使阿塔实施温和政策，如在人权问题上做出妥协让步等。出于反恐等因素考虑，美国对阿塔辅之以有限接触政策。主要体现在如下方面。一是与阿塔保持直接外交接触。美国阿富汗问题特使托马斯·韦斯特（Thomas West）与阿塔政权代表在卡塔尔等第三国多次举行面对面会谈，就阿富汗安全形势、人道主义危机等议题进行交流。二是建立“美国-阿富汗磋商机制”（U.S.-Afghan
Consultative Mechanism），与阿富汗民间社会团体开展合作，致力于推动妇女、少数族裔等弱势群体权益。该机制成员由阿富汗妇女联盟以及来自阿富汗境内外的民间社会领袖、记者、学者和宗教学者组成，就记录侵犯人权行为等各种方面为美国政策提供信息。三是继续向阿富汗提供有限范围内的人道主义援助。2021年9月和12月以及2022年2月，美国财政部发布了多份“许可证”和指导文件，授权银行和受美国法律管辖的其他实体对阿富汗进行一系列人道主义援助活动。欧盟同样将阿塔的胜利视为西方的失败，在对阿富汗政策上追随美国。一方面仅保持有限的外交接触，另一方面通过联合国和国际机构对阿富汗进行人道主义援助。2021年10月，欧盟宣布向阿富汗及其邻国提供价值10亿欧元的一揽子援助。英国和几个欧盟国家的政府也发布了许可证或指导文件，授权为人道主义援助阿富汗提供便利。美欧为承认阿塔设置了较高的门槛，包括政治包容度、反恐、人权状况等。美国对阿塔未能履行多哈协议中的反恐承诺表示不满，对“基地”组织、“伊斯兰国”呼罗珊分支实力不断增强的担忧日益加剧。这些组织此前是美国反恐行动的主要目标，但阿塔上台以来美方行动受到很大限制，主要局限于偶尔开展的“超视距”反恐行动。欧盟也明确提出了与阿塔加强接触的5个条件，包括不向其他国家输出恐怖主义、尊重人权及法治、成立包容性政府、允许人道主义援助自由进入以及允许他国公民和想离开的人“离开阿富汗”。2022年底以来，约150个非政府组织和援助机构以阿塔在女性政策上严重倒退为名暂停了全部或部分工作。美国还在原有制裁基础上对阿塔政府、安全机构等代表进行了新一轮签证限制。（二）地区国家形成了初步合作机制，但合作存在诸多阻力美国从阿富汗撤军后，地区国家参与解决阿富汗问题的积极性提高，作用加强。原有的涉阿多边机制和新成立的合作机制相辅相成，齐头并进，为各方凝聚共识、助力阿富汗重建发挥了重要作用。除中俄巴伊四国外长会、“中美俄＋”磋商机制、中阿巴外长会等机制外，地区国家纷纷牵头组织举办涉阿国际会议，寻求在阿富汗问题上发挥更大作用。2021年10月和2023年2月，俄罗斯主持召开阿富汗问题“莫斯科模式”第三次会议和第五次阿富汗问题区域对话会。2021年11月和2022年5月，印度和塔吉克斯坦分别主持召开了第三、四次阿富汗问题地区对话会。2022年7月，乌兹别克斯坦主办阿富汗问题高级别国际会议。各方还通过上海合作组织、伊斯兰合作组织、突厥语国家组织等平台就阿富汗局势协调立场，加强合作。在所有涉阿机制中，最大的亮点是阿富汗邻国协调合作机制的建立。2021年9月，巴基斯坦主持召开了首次阿富汗邻国外长会，与会各方同意将这一会晤机制化。10月，伊朗外长侯赛因·阿米尔-阿卜杜拉希扬（Hossein Amir-Abdollahian）主持召开第二次阿富汗邻国外长会，并在会上提出解决阿富汗危机的六点倡议，包括：建立包容性政府；在确保安全、尊重女性和少数群体权利、保障人民基本需求方面切实担负起责任；对邻国采取友好态度，保证恐怖分子不会从阿富汗领土对邻国构成威胁；建议通过经济合作组织的阿富汗项目公平分配人道主义援助；建立情报和安全合作机制，打击恐怖主义和有组织犯罪；由联合国就阿富汗未来的政治架构进行调解。2022年3月，中国主持召开第三次邻国外长会。这是各国外长首次全员线下出席的会议。与会各方通过了《第三次阿富汗邻国外长会联合声明》和《阿富汗邻国关于支持阿富汗经济重建及务实合作的屯溪倡议》。这两份文件体现了邻国在解决阿富汗问题上的共同政治立场。各方决定在人道援助、互联互通、经贸领域、农业发展、能源电力、能力建设等重点领域向阿富汗提供实质性支持。同日，中方还主持举办了阿富汗邻国与阿临时政府外长对话会以及阿富汗问题“中美俄＋”磋商机制会议。2023年3月，乌兹别克斯坦主持召开第四次阿富汗邻国外长会。与会各方达成多项共识，包括建立反恐统一战线，早日启动邻国协调合作机制框架下政治外交、经济人道、安全稳定三个工作组会议等。尽管地区国家通过多个涉阿机制进行了广泛协调与合作，但各方出于自身战略或地缘政治考量，或由于与阿塔关系存在诸多问题，在解决阿富汗问题上所需要的合力远未形成。巴基斯坦是对阿富汗局势影响最大的地区国家。在阿塔新政权中占据重要地位的“哈卡尼网络”（Haqqani network）与巴政府关系密切。巴基斯坦重视发展与阿富汗的关系，将其作为在地缘政治上对抗印度的筹码。阿塔上台以来，双方高层进行了密切互动。两国外长实现了互访，巴基斯坦防长和国家安全顾问等也对阿富汗进行了访问。双方就加强经贸合作、地区互联互通等议题进行了多次磋商。巴方承诺继续对阿富汗进行人道主义援助，提供卫生、教育、银行、海关、铁路和航空等领域的能力建设和培训支持，并重申致力于早日完成三大互联互通项目，包括土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度（Turkmenistan–Afghanistan–Pakistan–India，TAPI）天然气管道项目、中亚-南亚输变电项目（CASA-1000）和横贯阿富汗的“铁尔梅兹—马扎里沙里夫—喀布尔—白沙瓦”铁路项目。但由于在边界、巴基斯坦塔利班（TTP）等问题上的分歧，加上印度与阿塔关系有所缓和，巴阿矛盾不断上升。巴基斯坦将杜兰德线（Durand line）视为两国正式边界。阿塔领导人则和前几届阿富汗政府一样坚持认为两国长达2600千米的边境线应该向位于边境两侧的普什图部落开放。为此，阿塔武装分子破坏了巴基斯坦竖起的部分边界围栏。而在巴方看来，围栏除了使其领土主张合法化之外，还能防止巴基斯坦塔利班激进分子的渗透。这些激进分子利用阿富汗的庇护在巴境内开展恐怖主义行动。巴方要求阿塔对TTP采取强硬态度的要求没有得到重视。尽管阿塔促成了巴方与TTP多次谈判，但自2022年11月TTP撕毁停火协议以来，巴基斯坦境内的暴力事件也随之增加。此外，印度为弥补美国撤军带来的战略损失，正试图恢复在阿富汗的外交存在和人道主义活动，使得巴阿关系进一步复杂化。伊朗在阿富汗的主要利益包括维持对阿西部的影响力，保护阿境内的什叶派少数民族，减少难民流入等。阿塔上台后，伊朗在与其保持接触的同时也与阿反对派建立了联系。2022年1月，伊朗促成了阿塔与反对派在德黑兰的会见，但双方立场分歧过大，最终不欢而散。伊朗将阿富汗视为扩大与中亚、南亚国家经济联系的通道，重视与其开展经济合作。伊朗代表团访问阿富汗期间，双方成立了多个委员会，并已经开始在贸易、采矿、银行、海关和文化等部门运作。双方还达成了数项合作条款，包括向阿出口石油和面粉，建立联合商会，扩大两国在农业、铁路、贸易和投资等方面的合作。此外，伊朗承诺资助阿富汗建设赫拉特至马扎里沙里夫的铁路。伊朗对阿塔政府主要有四个方面的顾虑。一是对阿境内哈扎拉人等族裔地位不满。伊朗希望阿塔能与少数族群共享权力，建立联合政府。伊朗方面表示，阿塔在组建包容各方的政府前，将不会得到伊朗官方承认。二是边境安全问题。阿塔上台以来，双方在边界沿线爆发了多次小规模冲突。伊朗暂时关闭了赫拉特省的主要过境点。三是水资源分配问题。双方在赫尔曼德河水权问题上经常发生争端。尽管双方于1973年签署了《阿富汗-伊朗赫尔曼德河水条约》，明确阿富汗每年向伊朗提供820亿立方米的水配额及相关合作机制。但伊朗方面表示长期无法足量获得规定的水配额，伊朗边境省份民众频繁通过抗议向阿方索要水权。2023年5月，双方再次就水资源问题爆发争端。四是伊朗担忧阿塔对“伊斯兰国”呼罗珊分支打击不力，或将引发恐怖分子外逃至其境内。“伊斯兰国”呼罗珊分支极端敌视什叶派。如若阿塔无法对其进行控制，导致恐怖分子渗透到伊朗，届时伊朗或考虑动员数万名在伊境内的阿富汗什叶派战士，即“法蒂米扬旅”（Fatemiyoun
Brigade），回国参与战斗。阿塔上台后，俄罗斯采取了各种政治和外交措施扩大在阿富汗的影响力。2021年12月，普京表示俄方考虑将阿塔从恐怖组织名单中移除。2022年6月，阿塔官员受邀参加了以往很少出席的圣彼得堡经济论坛，凸显了俄罗斯为使塔利班政权合法化所做的努力。2022年9月，俄罗斯与阿富汗签署了一项临时协议，内容涉及每年向阿富汗提供约100万吨汽油、100万吨柴油、50万吨液化石油气（LPG）和200万吨小麦。这是阿富汗临时政府成立以来达成的“首项已知的重大国际经济协议”。尽管俄罗斯急于填补美国撤军后留下的权力真空，但因被俄乌冲突牵制了主要精力，在阿富汗问题上的影响力在减弱。一方面，俄罗斯在阿富汗没有重大的双边项目，对阿富汗提供的人道主义援助也相当有限。受西方国家制裁影响，双方在开展经济合作、地区互联互通建设等方面的合作空间在收窄。另一方面，在俄因战事无暇他顾的背景下，阿塔当局对俄方的安全诉求也没有有力回应。2022年9月5日发生在俄罗斯驻喀布尔大使馆的自杀式炸弹袭击印证了俄罗斯对“伊斯兰国”呼罗珊分支在阿富汗不断发展壮大的担忧。2022年8月，俄外交部新挑战和威胁问题司司长弗拉基米尔·塔拉布林（Владимир Тарабрин）表示，尽管阿塔有意打击毒品生产，并出台了相关禁令，但从其上台以来通过“北线”流向中亚的毒品显著增加。2022年第一季度，塔吉克斯坦缴获的阿富汗毒品同比增加14.5倍。随着俄乌冲突走向长期化，中亚国家面临的安全威胁进一步凸显。在此形势下，俄罗斯很可能会继续不承认阿塔政权，将其作为迫使阿塔在反恐等层面做出更大努力的筹码。乌兹别克斯坦和土库曼斯坦在阿富汗有重大经济利益，对于与阿塔开展合作态度最为积极。乌兹别克斯坦主张与阿富汗进行全面接触。2022年7月，乌兹别克斯坦主持举办阿富汗问题高级别会议，会后联合声明指出，振兴和强化经济发展是当前实现阿持久和平的重要因素。乌兹别克斯坦开始修建马扎里沙里夫至白沙瓦的铁路，打通至巴基斯坦的卡拉奇港口。土库曼斯坦希望继续建设TAPI天然气管道，扩大其对南亚的天然气出口。哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦在阿塔上台后也很快与其建立了联系，并派代表团出访阿富汗，商讨经贸合作、人道主义援助等问题。相比之下，塔吉克斯坦仍对阿塔政权持敌视态度，并与反塔组织“民族抵抗阵线”持续保持接触。由于与阿富汗有长1400千米的边境线，塔方担忧极端伊斯兰思想和恐怖势力渗透，多次强调修建环阿富汗安全带的必要性。从区域层面来看，由于多年来与阿富汗开展务实合作，中亚国家基本维持了与阿塔在经贸、交通运输和能源等方面的合作。即便是塔吉克斯坦也继续对阿塔出口电力，并允许阿塔接管两国边境地区的霍罗格（khorog）领事馆。但中亚国家与阿塔合作有三个方面的担忧。一是安全威胁上升。“伊斯兰国”呼罗珊分支利用阿境内乌兹别克人、塔吉克人等对阿塔政策的不满，加大了宣传和招募力度。与此同时，包括安萨鲁拉组织（Jamaat Ansarullah）等在内的由中亚流亡者组成的武装组织继续活跃在阿富汗北部，对中亚安全局势产生不利影响。二是互联互通建设缺乏足够的资金支持。中亚-南亚输变电项目（CASA-1000）和TAPI天然气管道项目等主要由美国发起，国际多边金融机构参与融资。由于以美国为首的西方国家对阿塔采取孤立为主的政策，世界银行暂停了对CASA-1000项目的支持。TAPI项目一直以来难以获得所需要的资金，在当前形势下要争取国际金融机构的支持将更加不易。三是水资源矛盾难解。2022年3月，阿塔政府开始在巴尔赫省修建一条名为“库什特帕”（Qush Tepa）的运河。该运河始于阿富汗巴尔赫省卡尔达尔地区的阿姆河，全长285千米，项目造价约为6.84亿美元，计划于2028年全面完工。运河建成后流入乌兹别克斯坦的水量面临减少15%的风险，可能对乌北部城市以及土库曼斯坦造成严重后果。由于中亚国家没有与阿富汗签署关于使用和分配阿姆河水资源的协定，后续谈判困难重重，处理不当可能会导致双方关系紧张。阿塔重新执政之初，国际社会对其推行温和开放的内外政策抱有较为乐观的预期。但从上台两年多的表现来看，阿塔2.0政权延续了其建政治国理念的保守性，对内垄断权力，收紧政策，对外展示出强烈的主权意识，不愿轻易妥协让步。在此形势下，阿塔面临的内外治理困境很可能将持续下去。（一）意识形态转型面临阻力，难以应对现代国家治理挑战阿塔意识形态杂糅了迪奥班德（Deobandi）学派、普什图至上主义、政治伊斯兰等多种元素，意图根据对伊斯兰教法的偏狭理解，自上而下地实现国家、社会和生活方式的伊斯兰化。尽管阿塔2.0政权的意识形态有向现代伊斯兰主义转型的趋势，但其内核并未改变，保守性仍较显著。作为由军事组织转型的新政权，阿塔内部的战斗性尚未冷却。阿塔最高领导人海巴图拉·阿洪扎达（Haibatullah Akhunzada）坚持走宗教保守主义路线，开展“净化社会”运动。阿塔领导层中“强硬派”占据主导地位。此外，大批被动员的下层士兵此前受激进宗教思想和反美主义宣传，将转向温和政策视为对组织本身的背叛。尽管阿富汗民众对阿塔的信任度在下降，但在内部压力和期待下，阿塔要实现意识形态转型面临多重阻力。阿塔依靠教法治国的治理方式难以回应现代社会的多元化需求。阿塔是基于共识的运动型组织，高层主要采取合议制领导模式，由领导委员会（Rahbari Shura）向最高领导人埃米尔（Amir al-Mu'minin）提供建议。自上台以来，阿塔2.0政权的决策权主要集中在最高领导人阿洪扎达及其在坎大哈的小圈子。阿洪扎达坚持主张以伊斯兰教法治国，与代理第一副总理阿卜杜勒·加尼·巴拉达尔（Abdul Ghani
Baradar）、代理国防部长穆罕默德·雅各布（Mohammad
Yaqoob）等副手在国家政策走向上存在分歧。巴拉达尔和雅各布是阿塔内部的“温和派”，对外持务实开放姿态。雅各布曾表示，阿塔必须始终听取“人民的合法要求”。作为“强硬派”代表的内政部长西拉杰丁·哈卡尼（Sirajuddin
Haqqani）也公开批评阿塔的女性政策，支持解除对女性教育的限制。以他们为代表的“不同政见者”对阿洪扎达推行的对内压制和对外孤立主义政策表示不满，希望在不背弃宗教保守主义理念的情况下发展经济并与外部世界接触。阿塔高层分歧初步显露，但目前为止，务实派试图扭转政策走向的努力没有取得明显成效。阿洪扎达地位稳固，其决策根植于很深的宗教信念，很难听取外部意见改变既定路线。不过，面对当前应对人道主义危机、抵御恐怖主义威胁以及争取外部合法性等紧迫任务，阿塔领导层虽异议增多，但走向派系分裂的可能性不大。（三）经济上“重安全、轻发展”，长期经济发展规划不明晰阿塔2.0政权有意改变过去二十多年严重依靠外援的畸形运行模式，实现经济自立自主。阿塔上台以来，通过边境税收、行政特许费、出口等增加了财政收入。然而，财政支出大部分用于国防和安全，发展支出仅占其中一小部分。以阿塔公布的2021财年第四季度（2021年12月21日至2022年3月20日）预算为例，国防部、国家安全委员会、总理安全局和情报总局等部门支出占总支出的40.7%，发展支出仅占8%。前政府留下的多数发展项目被取消，仅保留部分采矿、能源、水电、铁路等主要基础设施项目。上台两年多以来，阿塔并未出台明确的经济发展战略或规划。2023年1月，阿塔代理商务部长哈吉·努鲁丁·阿齐兹（Haji Nooruddin Azizi）表示，阿富汗临时政府计划启动一项国家自给自足的经济计划，鼓励所有政府部门使用国内产品，同时促进贸易和外国投资，包括在前美国军事基地建立经济特区。除此之外没有透露更多关于该计划的信息。按照阿富汗当前发展水平，要实现自给自足面临诸多困难。此外，尽管阿塔鼓励外资流入，但经济政策不透明、银行业遭受制裁以及安全形势恶化等因素阻止了投资者脚步。值得关注的是，阿塔当前的禁毒策略也缺乏长远谋划，给经济和社会带来严重后果。一方面，阿塔打击毒品种植的工作取得明显进展。长期关注阿富汗毒品问题的国际专家大卫·曼斯菲尔德（David Mansfield）进行的相关研究显示，在阿富汗最大的鸦片生产地赫尔曼德省，罂粟种植面积从2022年的12.9万公顷减少到2023年4月的740公顷。在楠格哈尔省，罂粟种植面积同期从7000公顷减少到了865公顷。另一方面，阿塔在禁毒的同时没有提供替代的经济方案。根据曼斯菲尔德估计，当前的禁令仅在农业层面就给阿富汗经济造成13亿美元和45万工作岗位的损失。大部分种植罂粟的农民失去生计后无法找到其他经济来源养家糊口，从而陷入更深的债务当中。在反恐问题上，阿塔的主要策略是将重点放在打击“伊斯兰国”呼罗珊分支在城市及周边的恐怖活动。一方面通过重点清除该组织高层领导人、增加对疑似该组织成员的夜间突袭次数等，加大对其军事打击力度。另一方面关闭大量萨拉菲派清真寺和学校，逮捕萨拉菲派学者，捣毁恐怖主义地下网络，清除极端思想源头。这些举措取得了一定成效，如“伊斯兰国”呼罗珊分支的一些领导人及核心成员被击毙等。但阿塔对“伊斯兰国”呼罗珊分支在东部省份的打击不力。而且，阿塔短期内无法解决因贫困、失业等问题导致新成员加入恐怖组织的根本问题。考虑及此，阿塔的反恐努力将很难遏制猖獗的恐怖组织。为挑战阿塔执政的合法性，“伊斯兰国呼罗珊省”加大了对阿反对派、巴基斯坦塔利班等人员的招募。阿塔时隔多年重新掌权也极大刺激和激励了“基地”组织、巴塔、俾路支分离主义等恐怖势力。地区恐怖主义网络交织，与印巴地缘政治博弈相互作用，或将导致阿塔所面临的安全环境进一步恶化。阿塔上台以来在外交上做出了不少努力，但要获得国际承认仍然面临几大障碍。一是未能切实回应地区国家的反恐关切。出于亲缘关系、共同斗争历史以及筹集资金等因素考虑，阿塔不愿与“基地”组织等恐怖主义势力实现“切割”。阿富汗是“圣战”组织的主要所在地，包括“基地”组织、巴塔、乌兹别克斯坦伊斯兰运动（Islamic Movement of Uzbekistan）、东突厥斯坦伊斯兰运动（East
Turkistan Islamic Movement）等。尽管阿塔向地区国家承诺不允许这些组织利用阿领土从事恐怖活动，但并未对其进行打压，而是采取象征性举措加以控制。例如将外国武装分子从边境转移到阿塔中心地带，对其加强监管；建立所谓“难民营”，以容纳武装分子及其家人等。二是对女性的系统性压制严重破坏了其国际声誉。国际社会普遍对阿塔出台的女性政策予以谴责。联合国2023年2月份发布的报告强调，剥夺妇女和女孩的权利可能构成性别迫害。阿塔第一次执政期间承认其政权合法性的三个国家，即巴基斯坦、沙特阿拉伯和阿联酋，也对阿塔的做法表示不满。沙特阿拉伯更是对其进行公开谴责，表示阿塔禁止女性接受教育令所有伊斯兰国家感到震惊。三是阿塔无视国际社会对政治包容度的呼吁，致力于组建排他性政府。除西方国家外，包括伊朗、塔吉克斯坦等在内的地区国家对阿境内少数族裔遭受排挤打压的政策表示不满，要求阿塔建立起包容性的政府，以反映阿富汗各民族的利益。阿塔则致力于构建以普什图人为核心的权力结构，使用强制力量压制不同声音。除此之外，阿塔当局自身如何看待国际承认也值得关注。阿塔当局虽在争取获得国际承认，但并不认为其是必要的，不愿对外做出实质性的妥协让步，而是将重心放在稳住经济、巩固政权上。综合以上几个因素，阿塔短期内获得国际承认不太现实。从阿塔重新执政以来推出的一系列建政施政举措来看，阿塔2.0政权与1.0政权不存在本质上的区别。两者都坚持政教合一的政治制度和“毛拉治国”的执政理念。由于在组建包容性政府、实现意识形态转型、保护女性权利等方面没有做出实质性改变，阿塔2.0政权至今没有得到任何国家承认。面对西方国家的孤立和封锁，阿塔加强了与地区国家的接触。地区国家通过新成立的阿富汗邻国协调合作机制，与原有数个多边机制互相补充，齐头并进，进一步就涉阿问题凝聚共识，加强合作。但各方出于自身战略或地缘政治考量，或由于与阿塔政权合作存在诸多问题，并未形成解决阿富汗问题所需的合力。展望未来，阿塔面临的内外治理困境很可能将持续下去。（责任编辑 李淑华）
来源：《俄罗斯学刊》2024年第1期
原文链接：
https://elsxk.hlju.edu.cn/info/1180/2902.htm
https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=Y2wviAwYlnJsqQZXThSdkFMJGTHYmcrvybj8sx86dl6gWlgw1wY9rj4RvuvqjMHNohc4oKcdXRKuXaOhiK1Rr8_7yocT8QkeYQj38IbG5kDZjUeERPrxLH0jvcGXysoK28d6_bxi8AlaZVxSeHceCQ==&uniplatform=NZKPT&language=CHS
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