周军:美国新中亚战略：转变、动因及实施效果分析

文摘 2024-05-20 08:45 黑龙江

美国新中亚战略：转变、动因及实施效果分析

周军

【内容提要】

特朗普执政后期在战略竞争思想指导下出台了新的中亚战略，其在形式、内容、目标手段等方面都发生了新的变化，是美国在新形势下对中亚地区战略的一次重要调整。拜登政府在多个领域推动该战略进一步完善发展。美国新中亚战略的主要特点是，表现出对中俄指向鲜明的地缘竞争思维和安全利益驱动：与中俄争夺地区三角关系中的比较优势；对冲中国“一带一路”倡议在中亚地区的影响力拓展；防范阿富汗问题的外溢效应。在该战略指引下，美国积极强化在中亚地区的双边和多边战略合作，以“C5+1”小多边机制掀起了美国及其盟友在中亚的“外交热潮”，中美俄在中亚地区的三角关系似乎走向了对美国有利的方向。但该战略实际的执行效果表现出了“目标过高，手段不足”的特点，不仅无益于中亚地区的经济繁荣与稳定，反而加剧了区域紧张局势，不利于地区关系的良性发展。

【关键词】

美国新中亚战略；动因分析；实施效果

【作者简介】

周军，中国海洋大学国际事务与公共管理学院2022级国际政治专业研究生。

引言

2020年2月特朗普执政后期发布的《美国的中亚战略（2019—2025）：加强主权和促进经济繁荣》，是美国近年来推出的对于中亚地区最新也是影响最深的区域战略，该战略将中亚地区称为“无论美国在阿富汗的参与程度如何，对美国国家安全利益都至关重要的地缘战略地区”。以往美国对该地区地缘重要性的表述大都只是作为以解决阿富汗问题为核心的“大中亚”战略的补充，如今在中美战略竞争背景下，中亚逐步成为美国独立的战略重心，其背后是美国追求更深层次地区影响力的诉求。

新中亚战略虽然是特朗普共和党政府时代的产物，但是民主党领袖拜登执政之后并未否定该战略，而是在微调的基础上予以执行，表现出了“以退为进”和“遏中抑俄”的新趋势。根据拜登在2021年2月4日就任总统后的首次外交政策演讲、新任国务卿布林肯在2021年3月3日发表的《美国人民的外交政策》演讲和2022年10月12日拜登政府公布的任内首份《国家安全战略》报告，拜登政府对中亚地区的战略认知可概括为以下三点：第一，中亚地区尽管不是美国外交的优先方向，但却是美国同中俄进行大博弈的陆上重要场域；第二，拜登政府未改变既有对中俄的地缘政治认知，现有的中亚战略不会发生重大变化，将延续特朗普政府的中亚战略，强化与中俄在该地区的博弈；第三，在具体执行策略上，将发挥美国领导力并强化同盟友在该地区的合作。

一、美国新中亚战略的转变

美国历次中亚战略的调整都是国际局势发展和国家利益变化的产物。本轮新战略可以概括为：塑造、遏制和整合。第一，首要目的是维护中亚国家的独立性。但对此种独立性的追求一直是在以美国为首的西方自由秩序之下，避免其他行为体对其发展方向进行干预。第二，意图遏制的主要对象是俄罗斯和中国。第三，在地区层面上，则意图实现对中亚和南亚地区的整合。主要有以下特点：

（一）时间上：设定战略执行期，提升战略可信度

与以往涉及中亚地区的战略文件相比，此次最明显的变化就在于首次明确设定了战略执行期。奥巴马在2011年，其第一个总统任期内提出了“新丝绸之路倡议”，但并未设定战略执行期；在其第二个任期内未出台新的中亚战略，而是在既有基础上对一些政策进行了调整，建立了美国与中亚五国外长定期会晤的“C5+1”机制。特朗普的南亚与中亚事务顾问丽莎·柯蒂斯表示，政府在制定未来5年的战略时，“过去几年重要的变化让我们更新了方法”。新中亚战略设定了2019—2025年的执行期，表明美国更加关注对战略实施效果的评估。

此次设定战略执行期，一是可减少资金审批阻力，二是可提振中亚国家与美合作的信心。从战略出台到政策执行，所需财政资金需要经过复杂的审批程序，而通过设定明确的执行期，能够减少审批过程当中遇到的阻力，更容易获得战略启动资金。对于美国而言，其利益遍及全球，都需要投入战略资源，但近年来新冠疫情、国内政治极化等令其在国际社会的信誉度下降，对外援助当中的很多计划都已搁浅，投入无法获得预期回报。而设置5年战略执行期，不仅能够起到打消中亚国家疑虑、增强中亚国家同美国合作信心的作用，还能提高战略透明度，使美国和中亚国家相关部门更好地进行战略对接，推动战略执行。

（二）目标上：明确竞争对手，强化对中国的遏制

从冷战后美国中亚战略的调整来看，对俄罗斯的遏制是美国在中亚地区的一贯目标。奥巴马政府任内是美国向以遏制中国为重点的战略转型的酝酿时期，这一时期美国提出了在亚太地区的“再平衡战略”，相应地，中亚战略也进入了一个“再平衡”阶段，其表现是美国在中亚地区战略为阿富汗撤军服务，继续推动中亚和南亚的融合，减少自身的战略投入，以逐步达到向亚太地区转向的目的。到了奥巴马的第二个任期，受国内政治影响，中亚地区的议题优先度下降，其对于中亚的关注度降低，未及推动中亚战略的转型。

特朗普上台伊始就明确强调与中俄进行战略竞争，尤其是将中国作为首要竞争对手，并由此对中国在各个领域展开攻势。其执政初期一方面寻求与俄罗斯关系的缓和，另一方面将亚太地区作为与中国竞争的“主战场”，因此并未对中亚战略做出实质性调整。但随着美俄关系缓和失败以及中美关系持续走向“冰点”，美国所期待的孤立中国战略也未成功，反而是中俄关系不断深化发展。2019年，中俄关系升级为“新时代全面战略协作伙伴关系”，双方加强了在各个领域的合作，尤其在中亚地区加强了利益协调。

在这种情况下，美国在中亚地区对中俄的遏制走向了前台。美国此次战略调整在目标上所体现出的新特点是：在坚持遏制俄罗斯的一贯目标之上，强化了对中国的遏制，强调要加强中亚国家对于“有害行为者”的独立性，明确了在中亚同中国的竞争，并为其涂上了非常浓厚的意识形态对抗色彩。

（三）制度上：推进双边、多边机制共同发力

通过对以往美国在中亚地区的活动观察不难发现，在具体介入地区事务过程中，其一直倚重双边途径，而对建立或者参与多边机制兴趣不大，主要表现有以下两个方面。一是美国在中亚国家中选择性地进行高层互访，美国更加看重哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的地位和重要性，中亚国家中只有哈、乌两国是美国的战略对话伙伴国。在双边关系中，美国更加注重发展与哈、乌两国的政治和经贸关系。2020年，美国时任国务卿迈克·彭佩奥对中亚的首访就选择了哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦。2022年，美国与中亚五国的贸易额约为44亿美元，其中美哈双边贸易额就占了86%，约为38亿美元。二是美国对地区已有的多边机制表现出防范和抵制态度。就目前而言，中亚地区在安全和政治方面存在的多边组织主要有集体安全条约组织（以下简称“集安组织”）和上海合作组织（以下简称“上合组织”），但美国对于两者一直持猜忌和抵制的态度，多次拒绝集安组织提出的与北约的合作倡议，尤其是美国学界对于上合组织“未来可能成为中国建立主导世界秩序的国际制度载体”的担忧，导致美国对上合组织一直持猜忌的态度。

从以上可知，此前美国并不重视对多边机制的运用。而在新版的美国中亚战略中，则多次提到其和盟友主导的多边机制——世界银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行等在其推进中亚战略目标时发挥的重要作用。

此外，美国加强了对自身主导建立的小多边机制的运用，其中最重要的就是美国与中亚国家之间的“C5+1”对话机制。该机制并不是美国首创，最早的“C5+1”机制是日本在2004年首先提出的。美国与中亚五国间的外长对话机制始于2015年11月1日，美国国务卿与中亚五国外长在乌兹别克斯坦撒马尔罕第一次召开六国外长会议，标志着“C5+1机制”的形成。对于该机制的性质有学者认为，基于美国与中亚国家实力相差悬殊的事实，美国几乎可以主导该机制所有议程的设置，这有助于美国贯彻其意志和维护其利益，在机制中发挥主导作用，并且掌握很大的主动权。在新中亚战略中美国多次提到该机制，表明美国将进一步加强对自身主导的小多边机制的运用。

（四）手段上：优化援助方式，提升政策有效性

对外援助是美国在执行对外政策当中常用的一种重要手段，同时，美国也是世界上最早使用并将其规模化、制度化的国家。在中亚地区，美国一直使用对外援助手段，其在美国不同时期涉及中亚地区的政策法案中都有提及。中亚各国家独立以来，美国向该地区提供了超过90亿美元的直接援助，并领导世界银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行和亚洲开发银行向其提供了500多亿美元的贷款和技术援助，以推动该地区的和平安全、经济增长等。援助手段服务于不同时期的中亚战略，援助规模也随中亚政策变化而变化。在新的战略中美国强调要发挥“比较优势”，而对外援助正是美国认为自身与其他国家相比具有比较优势的手段，其针对对外援助的机制、目标、手段等都进行了优化。

在奥巴马政府时期，美国中亚战略整体上服从于从阿富汗撤军的大战略，在逐步从阿富汗撤军的同时，对在中亚地区的援助投入也进行了调整。2009—2016年，美国对中亚五国援助总额整体呈下降趋势。

在新战略中美国首先重点强调了在中亚地区的援助规模。一方面肯定了对中亚的既有援助成效：过去30年美国在中亚地区的资助项目达70多个，直接援助资金超90亿美元。另一方面强调继续通过扩大援助规模，推动“地区经济繁荣和加强地区民主制度建设”目标的实现。其次，主要援助机构的地位出现变化，更强调战略实施的配套性。一直以来美国国务院在援助过程中更具主导性，而此轮战略提升了美国国际开发署（USAID）的地位。其在新中亚战略出台不久后就发布了《2020—2025年中亚发展合作战略》，与新中亚战略相辅相成，形成了完整的战略-执行配套机制。该战略提出，要通过优化对该地区的援助规模和方式，提升区域连接性和加强地区韧性，以增强中亚国家的“自主发展能力”和对“恶意影响”的抵御能力。在援助方式上，对传统的以政府为主导的官方援助模式进行优化，改变私营部门在美国国际开发署中的作用。一方面强调通过私营部门的参与来完善援助政策目标的制定，确保私营部门更多参与美国中亚地区援助活动设计；另一方面发挥私营部门的创新和技术专长，加强在具体援助领域中的技术投资和相关人才培养。最后，援助领域更加适应地区发展目标。确定了5个优先支持领域——能源、贸易、跨界水资源管理、打击极端主义和打击人口贩卖，更具针对性地解决地区存在的问题。

二、美国新中亚战略转变的动因

阿富汗战争塑造了上一轮美国的中亚战略，但随着美国从阿富汗撤军进程的加快，中亚地区在美国外交和全球战略中的转变也成为必然。特朗普政府于2017年12月发布任内首份《国家安全战略》报告，强调美国在中亚地区的首要利益就是保持中亚国家独立性，防止其他大国控制该地区。2018年1月19日，美国国防部公布《2018年美国国防战略概要》，着重指出“与中国和俄罗斯的长期战略竞争是国防部的重点优先事项，其次要巩固在伊拉克和阿富汗取得的成果”，“国与国间的战略竞争将取代反恐，成为现阶段美国国家安全的首要关注重点，美国国防战略重心将进一步向大国长期战略竞争转移”。

美国所谋划的自阿富汗撤军之后在该地区的地缘战略转变，推动了新中亚战略的产生。第一，与中亚国家合作稳定阿富汗局势，防范阿富汗问题的外溢效应；第二，深化同地区国家的经济、能源合作，对冲中国“一带一路”倡议在中亚地区的影响力拓展；第三，与中俄争夺地区三角关系中的比较优势，制约中俄在该地区的影响力，尤其要加强同中国的竞争；第四，中亚地区形势变化引起美国更多关注。

（一）安全动因：与中亚国家合作，稳定阿富汗局势

美国在“9·11”事件发生之后开始了在阿富汗的军事行动，在后勤补给和联合行动方面，中亚国家都起到了积极作用。但是美国在阿富汗采取的军事打击手段和地区治理手段都未能实现其预想的推动地区局势稳定、彻底消灭“基地组织”的目标，反而使自身陷入“阿富汗泥沼”，消耗了大量的军事和经济资源，造成了人员伤亡，在国际国内产生了负面影响。

特朗普上台后，美国逐步将撤军提上了议程，且强调中亚国家在阿富汗局势稳定中的重要作用。此时新战略出台便是希望通过强调与中亚国家的进一步合作，减少从阿富汗撤军产生的局势恶化带来的外溢效应。

新战略报告中肯定了中亚国家在同阿富汗联合反恐与打击极端势力方面所做的努力，表示将继续提升中亚在阿富汗局势稳定中的地位，并将阿富汗局势稳定与中亚国家的命运紧密关联起来。报告中提到，“确保一个安全和稳定的阿富汗，是中亚各国政府面临的首要任务，而在结束阿富汗冲突的和平进程中，每个国家都扮演着重要角色”，“中亚国家将成为美国稳定、安全、积极互动的伙伴，并继续支持稳定阿富汗局势的国际努力”。为稳定地区形势，美国采取措施强化阿富汗与中亚国家的互联互通和一体化进程。支持中亚与阿富汗之间的商业和基础设施联系，包括支持中亚国家在能源、经济、文化、贸易和安全领域与阿富汗发展更密切的关系。

（二）经济动因：深化地区经贸合作

深化与中亚国家的经济、能源合作，对冲中国“一带一路”倡议在中亚地区的影响力，地缘经济考量也是推动美国制定新中亚战略的重要动因。

随着中国“一带一路”倡议的深入推进和俄罗斯欧亚经济联盟在中亚取得成效，中俄保持着和中亚国家紧密的经贸联系。2017—2019年，中国与中亚国家之间的双边贸易额年均达350亿美元，而美国在此3年间与中亚国家的双边贸易额平均不足40亿美元。中国与中亚国家的双边贸易额始终排名靠前，美国则排名较后。美国方面认为，中国在地区日益强大的经济实力正在改变中亚地区的地缘经济结构，而要将中亚五国自21世纪以来对中国在经济合作上的过度依赖局面扭转过来，向该地区国家提供可带来经济利益的项目是非常重要的。因此，美国强调深化同中亚地区国家的经贸关系，促进美国在中亚地区的投资。中亚国家经济水平普遍不高，美国国际开发署将除哈萨克斯坦之外的其他四国划入中低收入或低收入水平国家群体。美国与中亚国家之间由于地理上的远距离，贸易层级和贸易额一直保持在较低水平。但是中亚地区有丰富的石油、天然气等矿产储备，美国在制定有关中亚地区政策时强调加强与地区国家在能源方面的合作，提升与中亚国家的经贸关系。2019年，美国与哈萨克斯坦签署了一项旨在建立中亚地区能源市场的谅解备忘录，为加强能源领域合作迈出了重要一步。根据该谅解备忘录，双方承诺共同努力推动中亚电力行业的能源转型，并在原有的能源开发合作基础上，加强能源安全领域的合作。美国国际开发署将帮助哈萨克斯坦的主要电力公司评估和制订关于可再生能源电网整合的研究计划。此外，还将向其他中亚国家提供技术援助，并鼓励私营部门投资，以支持区域电力系统改善。

（三）地缘动因：制约中俄地区影响力

对中俄地区影响力的遏制，尤其是对于中国日益强盛的国家实力的担忧，是美国出台新中亚战略最深层次的地缘动因。2017年1月特朗普政府上台后宣布大国战略竞争时代到来，随之就是外交政策的调整，将矛头指向中俄两国。

首先，提出对中国的战略遏制。2017年12月18日，特朗普政府发布任期内首份《国家安全战略》报告，用“印太”取代之前的“亚太”，印太战略正式上升为美国的地区战略，并将中国界定为“战略竞争对手”。2019年，美日印澳四国外长举行首次外长会议，并将四国外交对话机制由此前的司局级提升至部长级。从“印太战略”的出台到试图建立围堵中国的美日印澳“四边机制”，美国的战略部署围绕中国展开。美国逐步扩大了对华围堵的范围，挤压中国的战略空间，并且在经贸、意识形态等多领域展开了对中国的攻势，而中亚地区因为对中国而言具有重要的安全意义，因此也被美国视为与中国进行竞争的关键场域。一方面，在地理位置上，中亚五国当中的三国（哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦）与中国西部接壤，边界线漫长，中亚地区的稳定与中国西部地区的战略稳定和安全密切相关。尤其是“三股势力”在中亚地区盘踞，对中国的渗透破坏威胁中国的安全与稳定。另一方面，中亚地区石油和天然气等能源资源丰富，是中国能源进口的重要区域。而且，中国有多条跨境输油管线和天然气管道途径哈萨克斯坦、土库曼斯坦等国。因此，中亚地区对我国能源安全具有重要意义。

此外，近年来中国与中亚国家在保持良好合作的基础上取得了一系列成绩，中国在中亚地区的影响力不断提升，引发了美国的担忧。2013年“一带一路”倡议的提出标志着中国对中亚国家外交进入一个新阶段，双方在政治和经贸领域关系迅速发展。在外交关系上，中国与中亚国家相继建立了战略伙伴关系。2023年1月中国同土库曼斯坦签署全面战略伙伴关系协议之后，中国同中亚五国的关系已全部升级为全面战略伙伴关系，在双边关系上实现实质提升。在经贸领域，中国是中亚五国最大的贸易和投资伙伴，在“一带一路”倡议框架下，中国对中亚国家的投资呈快速增长态势。2019年4月26日，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，丝路基金决定投资哈萨克斯坦阿斯塔纳国际交易所、乌兹别克斯坦撒马尔罕国际会展文旅项目和油气合作项目。2023年中国同中亚国家双边贸易额达6294亿元（875.4亿美元），同比增长24.6%。在安全领域，中国与中亚国家建立了以上海合作组织为主导的安全合作体系，在传统安全和非传统安全领域加强全方位合作，在遏制“三股势力”和打击有组织跨国犯罪方面起到了重要作用。美国认为中美在中亚地区的实力对比不断向中国倾斜，所以在新中亚战略中将遏制的矛头首先指向了中国。

其次，将遏制俄罗斯的地区霸权作为美国在中亚地区的长期目标。俄罗斯与中亚国家关系密切，历史上中亚地区曾是俄罗斯帝国疆域的一部分，此后又作为苏联的加盟共和国存在。苏联解体之后的一段时期，俄罗斯曾将中亚国家视为“包袱”，但随着俄外交战略的调整，其逐渐重视并加强同中亚国家的关系，中亚地区成为俄罗斯重新崛起的重要支撑区。从地缘政治重要性而言，中亚地区是俄罗斯主导的独联体架构中“属于一体化战略的核心区域”。自俄罗斯转向西方政策失败之后，其战略空间被欧盟和北约东扩挤压，加之西方国家对独联体国家的渗透和拉拢，导致诸如“颜色革命”、乌克兰危机等事件的发生，进一步分化了俄罗斯的独联体盟友，俄一体化战略受到打击。为摆脱西方的围堵，俄罗斯对周边地区进行重新布局。而在现实的地缘政治中，中亚地区不仅与俄邻近，还是唯一一块在后苏联空间和俄罗斯再一体化的区域，这一重要的地缘关系使得俄罗斯更加重视中亚。

基于对中亚重要性的认知，俄罗斯强化了同中亚国家在经济、政治、安全等多领域的合作。其中，欧亚经济联盟被俄罗斯视为实现“重新复兴”的重要工具，其目标之一就是加强同中亚的区域一体化建设。2015年1月1日欧亚经济联盟正式启动后，哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦作为成员国积极参与其中。欧亚经济联盟加强了成员国之间的贸易往来、投资合作和经济发展规划，有助于俄罗斯在后苏联空间推动经济一体化，使整个地区朝着符合俄罗斯利益的方向发展。

中亚国家加入欧亚经济联盟后，更加依赖俄罗斯的市场和经济资源。俄罗斯在欧亚经济联盟中的主导地位，在美国看来是俄罗斯意图控制中亚国家、重建“苏联势力范围”，因此在新战略中强调增强中亚国家的实力和独立性，排斥俄罗斯在地区的活动，使中亚国家逐步摆脱对俄罗斯的依赖。

（四）其他动因：中亚地区形势变化引起美国更多关注

中亚地区形势的变化也是美国制定新中亚战略的重要考量。因为其战略得以实现的前提条件是各国有意愿和能力加强同美国的合作，而这一时期的中亚形势对美国而言比以往更加有利。

首先，地区局势有所改善。中亚各国对自身发展道路的探索以及域外大国所提供的援助，使得中亚国家的经济发展和地区安全水平逐步提升。2016年乌兹别克斯坦总统米尔济约耶夫上台以后不断调整国家内外政策，中亚国家之间互动增加，中亚地区形势发生新变化。2018年3月第一届中亚国家首脑协商会议和2019年11月第二届中亚国家首脑协商会议的成功召开，对地区国家间关系的改善起到了非常重要的引领作用。而这在美国看来是中亚国家摆脱对中俄依靠、走向地区一体化的重要举动，对美而言是利好，促使美对中亚地区投入更多关注。

其次，中亚国家在和美国多方面的合作中有所获益，包括打击恐怖主义、应对气候变化、贸易投资、文化合作等多个方面，这使得与美国合作对中亚国家的吸引力逐渐提升，中亚国家的承接能力也不断加强。中亚国家与美国的关系在特朗普上任之后升温，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦两国总统在2018年1月和5月分别访问美国，并与美国签署战略文件。这表明两国对保持与美国良好合作关系意愿强烈。以上种种都被美国视为出台新中亚战略的有利条件。

三、美国新中亚战略实施效果

美国新中亚战略目标与实施路径相对清晰，从推出至今虽经历了总统换届，但仍保持了延续性，拜登政府只对该战略进行了部分调整，战略的实施主要围绕制度建设、地区援助和经贸投资展开。美国为了谋求自身利益和提升地区影响力，通过各种政策手段，积极利用双边和多边机制，如将自身主导的小多边“C5+1”机制作为战略工具，取得了一定的成效。以美国的标准来衡量，正向收益包括：第一，美国政策推进得到来自中亚国家的积极响应，美国与中亚国家的合作层级逐步提升，美国在地区的影响力上升，获得政治收益；第二，美国在战略执行过程中加强了同中亚国家在稳定阿富汗局势方面的合作，为其带来了安全收益；第三，美国在战略竞争思想下推动实现战略愿景，提升自身的地区战略存在，给地区主要竞争对手中国和俄罗斯带来了较大挑战，这对美国而言是重要的战略收益。

但是，美国在同地区国家交往中将经济问题政治化，施加压力迫使中亚国家选边站队，对地区一体化造成了负面影响。美国还面临战略意图和战略投入不成正比的困境，既想在地区提升影响力，又因国内议题重要性排序而使其在中亚地区的投入受到制约，因此美国最终能否完全实现地区战略目标仍有待观察。

（一）美国新中亚战略的执行情况

新战略出台之后，美国在中亚地区的外交和经贸活动大范围开展，主要集中在制度建设、地区援助和经贸投资领域。

1.制度建设方面

一是对由自身主导的“C5+1”外交机制的运用和完善。根据美国国务院和中亚国家政府网站公布的信息，自美国新版中亚战略发布以来，“C5+1”机制下的活动明显增多，涉及的议题也不断丰富。从2020年战略出台至今，在该机制下已召开8次部长级会议。另据不完全统计，涉及阿富汗问题、气候和能源等议题的会议已召开25次。拜登政府还进一步完善了“C5+1”机制：2022年设立了秘书处，通过建立正式程序来确定和推进美国与中亚国家共同的优先事项，协调政府间沟通，促进机制的规范化、制度化发展；2023年提升机制级别，“C5+1”机制升级为首脑峰会。

二是对区域经贸机制的建立和协调。为了实现新战略中促进地区经济增长和贸易发展的目标，美国加强了各部门间的协调。这些区域经贸机制包括美国贸易代表办公室制定的《美国-中亚贸易和投资框架协议》、美国国务院推出的中亚经济弹性倡议以及美国国际开发署的中亚贸易论坛等。

2.地区援助方面

新中亚战略出台之后，美国对中亚地区的援助有了新的变化。在援助规模上，从2017年特朗普政府上台到新中亚战略出台前，美国对中亚地区的援助规模变化不大。而2020年新战略出台之后，美国对中亚五国的援助与2019年相比明显增加。总体上来讲，战略出台之后跟之前相比，援助规模整体上有所增加，但2023年援助额降幅明显。在援助对象国上，塔吉克斯坦在此期间成为地区最大受援国，其受援助占比由2017年的约23%提高至2021年以后的35%以上。总体来讲，美国在上述时期对中亚地区的援助规模和对象国选择等方面都发生了变化，这既受美国对各国的战略定位变化影响，同时又与背后的大国竞争逻辑有关，美国通过不断优化对地区的援助政策，发挥“比较优势”，以求在中美俄三角竞争关系当中获得更高收益。

3.经贸投资方面

战略出台之后，美国在地区的投资规模扩大，在政策制定上更加注意寻求与中亚国家的协调性与适应性，在多个领域开展经贸合作，与中亚国家的双边贸易额有所增长。

（1）双边贸易额增长。2020年战略出台后，美国与中亚国家之间的贸易额较之前都有所增长。据美国贸易代表办公室的数据，2022年美国与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦的双边进出口商品贸易总额增幅超20%，美国与中亚国家的双边贸易总额为44.22亿美元，而战略制定前该数值为35亿美元。其中，美国与塔吉克斯坦的双边贸易额与之前相比增长幅度较大：2022年美国对塔吉克斯坦货物出口总额为1.24亿美元，较2021年增长714.5%；2022年美国从塔吉克斯坦进口货物总额为100万美元，较2021年增长57.9%。这与美国依托中亚国家来稳定阿富汗局势的战略相关。从地理位置上看，塔吉克斯坦与阿富汗距离较近，因此美国关注发展与塔吉克斯坦的双边贸易。

（2）针对地区投资开发提出一系列发展倡议。特朗普批准建立的国际开发金融公司与哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦签署了为期5年的谅解备忘录，用于支持私营部门的发展和能源互联互通，这是美国在该地区主导的最大倡议。拜登政府在2022年宣布提供5000万美元投资中亚经济韧性倡议（ERICEN），用于扩大该地区的贸易互联互通，实现贸易和能源多元化，促进投资并增加中亚的就业机会。

（3）2020—2023年，美国国际开发署在推进区域互联互通方面承诺提供的援助资金已超过1.5亿美元，同时不断推进区域贸易投资协议和项目的开展。现任美国国际开发署署长萨曼莎·鲍尔在决策和协调方面享有较大话语权，其在2023年10月24日“C5+1”区域部长级会议上宣布增加1430万美元用于区域方案，推进美国与中亚国家之间的伙伴关系不断深化。

（二）美国新中亚战略的正向收益

1.政治收益

美国新中亚战略出台后，美国利用双多边机制，与中亚国家的高级别互访和元首接触明显增加，与中亚国家的政治联系更加密切。增强了与盟友在中亚地区利益上的协调，改善了美国的国家形象。

2023年5月18—19日，中国-中亚峰会在西安市举办，峰会期间的一项重要成果是成立中国-中亚元首会晤机制，以此发挥元首外交的战略引领作用，加强对中国同中亚国家关系发展的顶层设计和统筹规划。2023年9月19日，拜登在第78届联合国大会期间组织召开了美国和中亚国家首届“C5+1”首脑峰会，并在发言当中强调“中亚国家的主权、独立性原则比以往任何时候都重要”。这标志着“C5+1”机制从部长级提升至元首级。拜登还在发言中表明了之后对中亚国家访问的可能性。尽管美国总统国家安全事务助理沙利文称此次峰会不针对任何国家，但是根据美国中亚战略中强调的“加强中亚相对于有害行为者的独立”和拜登在首届首脑峰会对此的再次强调，其战略意图表现得非常清晰：强化对于“C5+1”小多边机制的运用，提升会晤级别，以作为对中国设立与中亚国家元首会晤机制的“回应”。

美国在中亚地区积极的外交活动向其盟友及其所界定的竞争对手表明，美国仍然具有实力和信心去维护自身战略地位，并通过小多边机制的运用开展元首接触，以此来推动战略目标的实现。同时，美国也有意拉拢“志同道合”的盟友进一步加强在中亚地区的合作。例如，先是其欧洲盟友德国紧跟其步伐举行了首次中亚五国-德国峰会，意在加强同中亚国家的合作，摆脱对俄罗斯的能源依赖，进一步寻求削弱俄罗斯对中亚国家的影响。之后其盟友日本在2023年11月7日举行的七国集团（G7）外长会议上邀请中亚国家五国外长线上参会，并设立中亚国家的单独主题单元，进一步拉拢中亚国家。这对于美国加强同盟友在中亚地区问题上的协调、削弱中俄政治影响力起到了一定作用。

美国在地区层面上最直接的收益是，通过高层次会晤传达其对中亚地区的重视，通过对话协商和外交往来对中亚国家的战略选择产生影响。在双边关系上，美国与中亚国家的双边外交联系加强。以哈萨克斯坦为例，2021年以来，美国和哈萨克斯坦的双边互访频繁。2022年5月19日，哈萨克斯坦外长穆赫塔尔·特列乌别尔季访问美国，双方讨论了为应对制裁限制，在金融、农业、运输路线等领域展开合作；8月，哈萨克斯坦副外长阿坎·拉赫梅图林访问美国，美国表示了对哈萨克斯坦国内政治改革的支持，政治意义重大。

此外，美国通过对中亚地区的投资和援助，获得了地区国家的好感，有助于美国塑造积极的公众形象。美国对中亚地区的援助规模也并未受阿富汗撤军的影响而缩减，反而呈增长态势，并对援助的多个方面进行了优化。2020—2023年间，美国各官方机构对中亚国家的援助额总计8.1亿美元，而战略出台之前的2016—2019年间为7.1亿美元。援助涉及的范围和类型有所扩展，包括能源、贸易、跨界水资源管理、打击极端主义和打击人口贩卖。同时，美国以美国国际开发署作为新战略中援助项目的主要负责和执行机构，有效地推动了对中亚地区援助项目的落实和制度配套。2021年10月5日，美国国际开发署宣布在中亚五国建设美援署中亚贸易处，进行新的价值1900万美元的5年期投资活动，以期在促进区域贸易、企业发展和区域互联互通方面发挥积极作用。2023年6月2日，美国国际开发署在哈萨克斯坦最大城市阿拉木图主办中欧亚风险论坛，为地区筹集500万美元投资。美国举办的此类活动得到了中亚地区国家政府和民间机构的积极参与，通过有针对性的投资和援助，促进地区问题的有效解决，获得地区国家的好感。

2.安全收益

美国在新战略出台以后加强了同中亚国家在打击恐怖主义和稳定阿富汗局势方面的合作。2021年8月美国仓促撤军，使阿富汗和中亚地区形势出现了急剧变化。为了稳定撤军后局势，美国在新中亚战略框架之下加强了与中亚国家的合作。在双边合作层面，美国通过开展联合军事演习在反恐能力建设、信息共享方面提升中亚地区国家的实力。从2020年到2022年，美国向塔吉克斯坦国防部提供的用于保障边境安全的装备价值超过500万美元。2022年5月10日，美驻塔吉克斯坦大使约翰·马克·波默斯海姆表示，美国将向塔拨款6000万美元用于安全保障，援助包括价值2 000万美元的“Puma”无人侦察机，用于监测该国边境地区领空，及时发现恐怖主义行径。同年8月，美国在塔吉克斯坦组织了中亚几个主要国家都有参与的“区域合作-2022”军事演习。除联合军事演习之外，美国和塔吉克斯坦军队还进行了双边实地演习，以提升军队打击能力。同时，美国还借此摸清了塔吉克斯坦的军事能力，为之后开展进一步的军事交流合作、在塔吉克斯坦建设军事基地创造可能性。

发挥美国在“C5+1”小多边机制中议题设置的主导权，在“C5+1”框架下强化同中亚国家在从阿富汗撤军后的地区安全协作，以小多边机制推动地区多边安全合作。2021年7月15日，即拜登宣布从阿富汗撤军以后，美国在该框架下举行外交部长会谈，对稳定阿富汗局势问题进行讨论；2023年7月27日，在“C5+1”机制下，中亚五国代表和美国的阿富汗问题特别代表及特使在哈萨克斯坦阿斯塔纳举行会晤，会后发表了《C5+1阿富汗问题特别会议联合声明》，强调在阿富汗地区重建、联合打击恐怖主义、能源基础设施建设等方面共同合作。

因此，总体来讲，在打击恐怖主义和共同推动阿富汗问题的解决上，美国的政策行为能够对地区安全起到一定的积极作用，尤其是通过“C5+1”小多边机制的运用，美国能够直接与中亚地区相关国家进行反恐和信息共享方面的合作，发挥自身在包括强大信息能力在内的反恐方面的实力，客观上对改善地区安全环境起到积极作用。

3.战略收益

对美国而言，新中亚战略能给中俄推进自身战略带来压力就是一种重要的战略收益。

（1）针对中国

美国新中亚战略中一个非常重要的方面是要提高中亚国家相对于所谓“有害行为者”的独立性，与中国展开包括舆论影响力、制度建设等方面的综合竞争。

首先，在舆论上对中国在中亚的行动进行批评和污名化，在中亚打造对中国不利的舆论环境。2020年新冠疫情在中亚国家暴发后，中国政府和民间组织立刻组织了物资和技术援助，并利用亚投行向地区国家提供金融支持。而时任美国国务卿迈克·蓬佩奥打着宣传美国新中亚战略的旗号，于2020年2月在对哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的访问中批评中国对中亚的贷款和经济政策，警告中亚地区不要忽视“中国的活动”及其在该地区日益增长的影响力。美国对中国通过上海合作组织和“一带一路”倡议与中亚国家展开友好合作进行攻击。2020年9月，美国白宫发言人在记者会上公开指责中国的“一带一路”倡议缺乏有效的安全保护机制，称在“一带一路”倡议框架下建设的许多工程项目不符合所谓的国际标准。此外，美国新中亚战略提到增加投入推动中亚民主化目标，而资助非政府组织从事抹黑中国的舆论就是其惯用手法。2022年5月，美国宣布将在中亚等地区投入3亿美元的“民主改造”资金，其中2100万美元用于支持在中亚国家的各类媒体进行反俄和反华宣传。美国的这种污名化行为将影响中国与周边国家的政治互信，对中国在中亚地区的公众形象产生负面影响。

其次，美国新中亚战略中的制度建设也有降低中国影响力的用意。在2022年的G7峰会上，美国提出“全球基础设施伙伴关系”计划，就是意图制衡“一带一路”沿线地区联通项目。将“C5+1”机制提升到元首级别，也是为对冲中国-中亚元首会晤机制。中国一直希望通过地区的多边机制合作来促进共同发展，而美国在自身推动的小多边机制中占据议题主导权，排斥中俄，并且通过给予中亚国家更多的好处来迫使中亚国家“选边站队”，使中亚国家在参与中国推进的机制时有更多顾忌。

（2）针对俄罗斯

美俄关系存在着结构性矛盾。美国新中亚战略在公布之初就引起了俄罗斯的强烈不满，俄媒体评论说，美国的新中亚战略是对俄罗斯的挑衅，旨在削弱俄罗斯在中亚的影响力。美国在战略中对俄罗斯的定位也是要进一步阻止俄罗斯成为该地区的霸权国。新战略出台至今，美国一直在寻求离间俄罗斯和中亚国家的关系，具体表现有以下方面：在军事上，美国加强了“C5+1”机制下与中亚国家的军事合作，还在“北约和平伙伴关系计划”之下加强同中亚国家之间的互动，以自身主导的军事组织来制衡俄罗斯领导的集安组织，并在公开场合多次表达在中亚地区建设军事基地的诉求。在外交上，俄乌冲突爆发后，美国希望中亚五国加入对俄制裁，虽遭到明确拒绝，但并未放弃。美国一方面承诺在地区安全、互联互通、应对气候变化、投资等领域加强与中亚的合作并提供支持，另一方面又结合对俄制裁在贸易等方面威胁中亚国家，逼迫其做出对俄罗斯不友好的表态。

结语

美国新中亚战略自出台至今，原定执行期已过大半，但很多政策措施仍然停留在纸面上，并未付诸行动，且受到新冠疫情和从阿富汗撤军、俄乌冲突等国际局势变化的影响，美国难以在该地区投入更多资源。新战略表示要“鼓励中亚与阿富汗互联互通”，对“中亚-南亚电力输送和贸易项目”和青金石走廊地区基础设施建设进行支持。但就目前而言，美国试图以这两个项目为牵引推进中亚与阿富汗之间的互联互通，进展并不顺利。以青金石走廊项目建设为例，原定目标是“显著改善中亚、阿富汗与欧洲和欧亚大陆的贸易”，但从实际情况来看，美国在新战略提出以后并未付诸实质性的行动来推动该项目的建设。究其原因，一方面是美军撤离阿富汗之后的混乱局势导致本该在阿富汗加快建设的对接项目陷入停滞；另一方面是中亚国家认为，美国推行的旨在推动中亚和南亚一体化的政策带来的经济效益有限，不愿承担风险，因此对与阿富汗互联互通的合作兴趣较低。

美国在战略执行过程中面临的最大问题就是战略目标与战略投入不匹配，导致战略效果大打折扣，并产生一系列负面影响。美国在战略上不断强化与中俄两国的竞争叙事，有限的战略投入大部分用在了推广西式民主价值观和使自身主导的小多边机制与中俄进行抗衡上，强调发挥自身比较优势，却又难以找准相对于中俄两国而言的定位，强调要增强地区的影响力，但又不愿意投入更多的战略资源，尤其在资金供给方面无法与中俄相比较，看似不断加强在中亚地区的存在，但都是“雷声大雨点小”。对中亚国家不切实际的政治经济承诺反而产生了负面效应。就目前的战略执行效果来看，美国新中亚战略加剧了动荡局势下的大国竞争，增加了地区不稳定因素，最终很难实现预定目标。

（责任编辑胡巍葳）

来源：《俄罗斯学刊》2024年第2期

原文链接：https://elsxk.hlju.edu.cn/info/1181/2913.htm

https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=mjz80qGfPOVTk4Qi2YZ0PEcLPIEYV62xZ5j-bgyDXGDO_Eh9q1uoVPVHvJp6fpcfQ3moGFCBPC10cDVCJMJDvW2tysrdn3zBHK1SFZ1kCRM7dyRaR3yLRxtTXKtgyKhtZYQ_lZu7F3I=&uniplatform=NZKPT&language=CHS

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