陈伟光 ｜ 全球经济治理制度变迁的动力机制与策略选择

人类社会的秩序是依靠自然演化或人为设计而形成的制度体系来维系的。从整体意义上讲，制度是人类社会的行为规范、行动准则和行事规则。制度之所以重要，不仅在于制度的工具价值，即制度能带来规范有序、减少交易成本、塑造预期乃至实现可能的福利增进，更在于制度本身是制度设计者价值观和意识形态的体现。国际制度作为一种持久的、相互联系的正式与非正式规则，起到了规定行为角色，限定行动并塑造行为预期的功能，是国家间相互依赖的反映。自威斯特伐利亚体系建立以来，主权国家作为国际关系的基本制度确立下来。随着以联合国为代表的基础性国际制度的创设，不同层次、领域和区域的国际制度不断形成和发展。

18世纪以来，科技进步和工业革命在西方世界兴起，助推了以资本、生产、技术在世界范围内拓展的经济全球化进程。作为世界经济的一种客观现象，经济全球化需要与此相适应的制度安排来协调、规范跨国经济活动，以应对经济全球化带来的不确定性乃至经济金融危机的冲击，以规则为基础的治理也就成为全球经济治理体系中的应有之义。经济全球化与全球经济治理构成开放型世界经济条件下不可分割的统一整体，市场交易过程与以制度为依规的治理过程融合成为全球经济的整体特征。

当前国际制度体系尤其是全球经济治理制度正在全方位、各层面、多模式地调整，国际政治经济秩序正处于重塑期。面对当下的逆全球化潮流及其治理困境，尤其是传统霸权国家因采取多种制度变迁策略引发的制度冲突，以及制度背后的发展观、价值观和意识形态的交汇，我们有必要对全球经济治理制度变迁机制和趋势作出探索性研究，以期提出中国在这一进程中的制度策略。

20世纪80年代后，普遍性社会问题的产生推动着“治理”概念的发展，在国际政治经济领域，世界银行（World Bank）和全球治理委员会（Commission on Global Governance）分别于1989年和1995年对治理加以界定，全球治理的概念开始形成。随着美国学者詹姆斯·罗西瑙等人的开创性研究，全球治理的理论逐步成型，并于20世纪90年代末引起中国学者的广泛关注和跟踪研究。

经过1997年和2008年两次金融危机的冲击，全球经济治理议题受到国际社会的广泛关注，并逐渐从全球治理的话语体系中分离出来，成为全球治理体系中相对独立的一个理论范畴。与全球治理的概念一样，全球经济治理的概念界定也具有多样性。总体来说，全球经济治理是指世界无政府状态下国家和非国家行为体通过相应的国际制度规范对全球经济问题进行协调和处理的过程，也是全球经济秩序塑造和维护的过程。其内容主要包括宏观经济政策的国际协调以及货币金融、贸易投资、产业链供应链和可持续发展等领域的合作治理。从某种意义来说，全球经济治理是全球市场运行的事先规范、事中约束和事后纠偏，制度与规则贯穿了这一治理进程的始终。

制度作为治理的依据和基础，是全球经济运行的政策环境和实施安排，也是全球经济秩序的保障。全球经济治理制度反映了国际社会处理全球经济问题的价值观，其具体制度安排体现着全球性交往和全球性社会关系，是多元主体的合作共治，且强调全球性共同利益的实现和共同责任的承担。全球治理（包括全球经济治理）主张世界政治回归联合国中心，建构发展中国家的代表性和决策权得到扩展的权力结构，提高法治和公平原则的地位，积极应对各种全球性问题。因此，在全球经济治理制度体系构成中，联合国机构内部相关经济与可持续发展领域的机制和规则是全球经济治理制度的起点，布雷顿森林体系是全球经济治理的制度基石，G20峰会机制是全球经济南北共治的标志性成果。一些区域性或跨区域治理机制，如金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行和区域全面经济伙伴关系协定等则是全球经济治理制度的补充和创新。

2008年全球金融危机以及随后的欧洲主权债务危机以来，世界经济处于长期结构性低迷状态。国家之间以及国家内部的收入分化问题不断积累并显现，国际社会开始反思和质疑全球经济治理的效果甚至全球化本身。与此同时，因中国等一批新兴市场国家的崛起，传统的全球经济治理制度有效性乃至合法性基础受到挑战，大国之间围绕全球经济制度的博弈频率和程度加强。在新冠疫情、地缘政治冲突、新一轮科技革命和产业变革的外生冲击下，经济全球化及其治理面临更大的困境，全球经济治理制度变迁进一步加速，全球经济治理体系改革进入了历史的关键时期。

推动制度变迁的动力机制是如何形成的？能否寻找一个能够合理解释当前全球经济治理制度变迁的一般性理论框架？从现有的制度及其变迁的理论来看，由于制度的重要性及其在政治、经济和文化等领域的普遍性存在，以制度为研究对象的知识体系呈现出十分明显的跨学科交叉研究特征，关于制度变迁已形成一场滥觞于政治学、经济学和社会学等多个学科领域中的智识运动。

其一，在经济学领域，制度经济学家道格拉斯·诺斯提出制度变迁的源泉在于相对价格和偏好的改变。然而，诺斯也承认，构建有关制度变迁的动态理论是主流经济学所忽视的，而他自己并没有完全解决这个问题，只是描述了其大致的轮廓。从其研究的脉络看，诺斯晚年越来越重视人们的信念（beliefs）等心智建构在人类社会制度变迁中的作用。受诺斯的启发，青木昌彦、斯密德等人创建和发展了从经典博弈、演化博弈到主观博弈研究制度变迁和演化的方法。

其二，在国际关系领域，新现实主义和新自由制度主义对国际制度作了奠基性的研究，阐述了权力、观念与相互依赖在国际制度塑形中的作用。这些研究一定程度上解释了霸权衰落、国际机制内部矛盾、相互依存的国际体制下构成因素的变化、共有知识和观念的改变等对国际制度形成和变迁的影响。其中，新现实主义认为制度形成与变迁依附于权力结构的变化。新自由主义则将制度视为独立变量，可突破集体行动困境、降低交易成本、促进国家间的合作。正是基于制度的这些功能，国际关系学中新自由主义制度学派，倡导发展了一套国际机制理论，以论证国际制度在霸权衰落之后维护和稳定国际秩序的作用。但总体而言，这些研究主要是围绕“制度重要性”的功能主义研究。

其三，在政治学领域，比较政治学对制度变迁进行了深度思考，尤其是历史制度主义、国际制度理论在比较政治学中的运用，为解释联合国、世界贸易组织（WTO）在制度环境发生变化时的制度适应、制度巨变和渐变，提供了颇具启发的分析。历史制度主义认为，制度是外生均衡断裂和内部权力推动的结果，历史制度主义既重视制度的突变，更擅长研究制度随时间变化的渐进变迁。詹姆斯·马霍尼和凯瑟林·西伦在《阐释制度变迁：模糊、代理以及权力》一书中指出，相对于那些历史突发事件引发的制度突变，制度在缓慢的演进过程中持续地通过更替、偏离、叠加和转换等模式发生变迁。

其四，面对百年变局背景下国际制度体系深度重塑的现实，近年来学术界迎来了针对国际制度的博弈、变迁和演进的研究高潮。但这些研究主要是关于国际制度复杂性问题及其应对、大国博弈中霸权国如何利用国际制度打压对手或如何主导国际制度的演进路径等方面，欠缺对行为体推动制度变迁的动力机制以及对相互依赖的策略选择行为作出的系统分析。这为本文留下了进一步研究的空间。

全球经济治理制度变迁是指在外部冲击和内部结构性因素发生变化的情形下，国家行为体通过博弈策略选择而最终推动制度发生变化的过程。这种变化既可以是大规模、快速突变和小范围、缓慢的渐变，也可以是旧制度的废除、新制度的创立和既有制度的边际改革等多种变化形式。但无论何种变化，制度变迁强调的是以既有制度为参照的相对变化。一般情况下，全球经济治理制度变迁的动力传导需要经历“外部冲击、结构变化、策略行动和变迁实现”的过程，具体如图1所示。

第一，外部冲击。外部冲击通常是指战争、经济金融危机、科技革命以及疫情危机等外生性事件对制度的干扰和影响，这些重大非预测性事件能够破坏现存制度的内生性因素，形成结构性和能动性张力而推动制度变迁。例如，苏联解体、东南亚金融危机和全球金融危机对原有的制度体系产生了巨大的影响和冲击。苏联解体标志着冷战结束，也意味着曾与布雷顿森林体系平行的经济合作与互助委员会（简称“经互会”）的崩塌。随后经济全球化在广度和深度上加速推进，多边治理机制取得进展，发展中国家和转型国家进入西方主导的国际制度体系，全球经济治理体系逐步具备了全球性、整体性的特征。1997年东南亚金融危机的爆发促成了G20机制的成立。十年后世界经济再次经历了由美国次贷危机引发的全球金融危机重创，迫使G20机制由部长级会议升级为领导人峰会，具有南北合作共治性质的全球经济治理核心制度由此形成。当然，这里需要说明的是，外部冲击虽然容易引发制度的突发性剧变，但并非是制度变迁的必要条件。

第二，结构变化。国家行为体观念、权力的结构性改变是推动制度变迁的内部动力，即便制度的外在环境没有大的改变，新的观念、新的权力以及新的利益诉求也有可能动摇原有制度的稳定性或孕育新制度。首先，制度是社会知识的体现，或者说是固化了的观念。制度变迁往往源于意识形态、价值观念、商业道德等方面的变化，如国有企业竞争中立等观念深嵌于西方新制度设计和政策实施中。新观念可以通过学习、社会科学研究、引入新知识而产生，也可以在国家、跨国公司、全球公民社会、智库等各类行为体的观念互动和交流中出现。其次，权力变化是推动制度变革的重要力量，新权力主要来源于某个或某些国家实力的和平崛起，如金砖国家在全球政治经济中的地位提高，也可能由战争和武力较量中取胜方获取，如二战后美国在布雷顿森林体系中领导权的掌握。权力运用在制度上体现为制度性权力，具体表现为制度的投票权、设计权、解释权和执行权等。制度性权力可以由国家物质实力和文化软实力转化而来。经济实力是直接的制度性权力资源，国家在国际经济结构中的地位取决于其相对规模和相对生产效率。一些正式国际组织的投票权份额便是由国家的经济总量决定的。文化软实力则是观念、价值认同的基础，是决定制度合法性的关键因素，拥有文化软实力的国家在游说他国与本国达成共识和一致行动的能力上具有优越性，这对于推动制度变迁具有重要的意义。最后，制度是利益分配的工具，收益考量是国家行为体推动全球治理体系变革的动力。国际制度分配效应对同一时期的不同国家行为体的影响是非中性的，对不同时期的同一国家行为体的影响也有所不同。对于既有制度而言，制度运行的分配效应会带来所谓的赢家和输家，现有制度下的受益者会强化制度的稳定并使制度合法化，利益受损者则会质疑甚至挑战现有制度体系。

必须强调的是，国家行为体的观念、权力只有在整体格局中体现，才能形成推动制度变迁的结构性张力或压力。一般来讲，就新制度塑造而言，发起者提出的观念的认同性越强，实力和权力越集中，承担制度建设初始成本的意愿越强，为参与者带来相对公平利益的预期越强烈，新制度成功建制的可能性就越大。

第三，策略行动。策略行动是国家作为制度博弈参与人的策略选择行动。上述观念、权力因素体现为对制度变迁的意愿和能力，而行为体博弈策略则是针对制度变迁程度、性质和方式的具体行动方案和互动原则。国家的策略选择取决于其制度变迁目标以及可动用的资源。具体而言，策略行动有不同的选择，大体分为身份选择、对象选择、场域选择和模式选择。身份选择是制度体系中行为体身份和角色的自我定位，体现为是制度的主导者还是追随者、支持者还是反对者等等，一般由行为体的权力结构和对既有制度的认知来决定。对象选择是指制度合作伙伴的选取，国家可选择与其观念、利益一致的国家进行合作，其目的可能是针对第三者排他的俱乐部式机制，如印太经济框架、四方芯片联盟，也可能形成一个非排他的包容开放的多边机制，如“一带一路”合作机制、金砖国家合作机制。场域选择是指在双边、区域还是跨区域或全球多边机制上实施制度变革，模式选择是指制度变迁方式和程度的选择，最简单的是改制、建制的二分法。但借助历史制度主义的方法，制度变迁的模式选择是复杂多元的，如制定新制度“更替”旧制度，或对旧制度进行修订、补充，采取制度“叠加”策略实现制度变革，也可以借助制度解释规则，在执行中推动制度“转换”。此外，国家亦可利用制度外部环境的变化，使制度产生“偏离”效果，也可在新制度推进乏力时，令旧制度“衰竭”，或说服其他行为体采取相同的单边行动，利用制度“同步”酝酿新制度的形成。总之，国家行为体在博弈中的策略互动决定着制度变迁的最终结果。

第四，变迁实现。变迁实现指目标制度变迁过程中达到相对稳定的形态，是策略互动的均衡结果。一般来讲，单极结构下全球经济治理制度博弈往往是传统霸权国家主导策略行动，其他国家作为跟随者配合其行动，制度变迁容易实现，且结果主要体现霸权国的观念和利益偏好。也就是说，霸权国塑造符合自身观念的制度体系，自行承担或强制、诱导其他国家分担制度建设和维护成本，最终通过新制度协调各方利益，以形成有利于自身的国际秩序。曾经盛行的新自由主义秩序就是这一结构的产物。在当今多极结构下，制度变迁的实现过程要复杂得多。一方面，新兴大国对制度变革的意愿和能力不断提升，在一些特定领域成功塑造了新制度或优化了旧制度功能。另一方面，权力均势和观念差异使大国间制度变迁策略难以协调，成功推动多边制度变迁或达成多边协议的难度较大。多边贸易机制改革的僵局、G20峰会的清谈馆现象等等都是这种情形的表现。以上这一制度变迁要素具体的传导机制如表1所示。

需要说明的是，任何形式的旧制度改革和新制度安排，都是一次参与者角色的重新定位及权力、利益的重新分配。从这个意义上说，成功的制度变迁又会酝酿新的推动制度变革的力量。还需要说明的是，尽管一些新制度安排有比较明确的权力和角色的重新定位，如国际组织中的份额、投票权和机构内部治理结构改革，以及如G20峰会等机制的成员国及其代表性确定等。但由于知识的不完整性，许多制度安排能否改善社会福利并助推善治目标的实现无法事先确知，制度的利益分配也可能背离预期。因此，制度效应通过社会系统的检验后才能清晰化，制度的有效性、合法性乃至所谓的赢家和输家的事后主观评价会成为制度未来稳定与否的关键。

如前所述，在全球经济治理制度的变迁机制中，国家行为体的策略选择是决定制度变迁最终结果的关键环节。国家选择制度变迁的策略是种类繁多、复杂多元的，有必要进一步讨论。

（一）身份选择

制度参与者的身份选择是基于权力结构和自身对目标制度评价后的角色认知和身份定位。一般来说，制度的赢家会是制度的支持者，制度的输家是制度的反对者，但这种二分法远不能刻画制度变迁行为体的复杂身份，特别是在国际制度中，制度变迁更加频繁和复杂，制度变迁的身份选择具有灵活性和多重性。

美国等西方国家是二战以来的全球经济治理制度体系的领导者，也是推动制度变迁的主导性力量。在全球经济治理制度改革中，作为守成大国的美国并非扮演制度捍卫者的角色，而作为崛起力量的新兴经济体也不是以制度推翻者的面貌出现。在一定的情形下，发达国家与新兴经济体的制度角色可能互换。也就是说，美国在全球经济治理制度中扮演修正主义者的角色，而中国可以是维护者的角色。身份定位取决于对制度利益分配格局的判断以及权力结构状况，体现为行为体的制度偏好和制度性权力的相对优势。

美国何以成为针对自身主导建立起来的制度体系的修正主义者，甚至推倒重来、重起炉灶实行自我“革命”？其原因有以下几点：一是制度运行成本太大，制度设计者无力承担环境变化所带来的经济压力。如美国尼克松政府时期，美元危机和美国经济危机的冲击使得美国无法承诺美元泛滥下的黄金兑换，被迫宣布停止美元与黄金挂钩，以美元为中心的国际货币体系从此瓦解。当然金汇兑本位制下的布雷顿森林体系崩溃以后，国际货币基金组织IMF和世界银行作为重要的国际组织仍得以存在，并发挥全球经济治理的基础性作用。二是科技革命的冲击以及既有制度下的相对收益向其竞争对象转移等，均会使原制度设计者产生制度变革的动力，谋求制定新制度取代既有制度。布雷顿森林体系的多边贸易制度有利于制造业优势国家，全球价值链转移使货物贸易收益向新兴市场国家转移，而以美国为代表的西方国家在设计世界贸易组织体系时并没有为权力格局变化和全球产业结构变化预设应对方案。在触及其根本利益时，美国等西方国家便产生了以区域制度来边缘化乃至取代WTO贸易投资规则的意愿和行动。奥巴马政府时期的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）与跨大西洋贸易与投资协定（TTIP）谈判便具有显著的制度重塑意图，试图通过排他性制度安排，以21世纪高标准美式新贸易投资规则取代既有多边贸易制度。三是转嫁国内矛盾、打压竞争对手以及霸权护持等多重需要。美国现已走上一条从单边主义到伪多边主义的道路，既有的多边制度秩序遭遇到严重的挑战。从特朗普的“美国第一”到拜登的“美国归来”的行动策略来看，都服从于美国转移社会分化、政治分裂的矛盾需要。前者制造全球性的贸易摩擦，实施保护主义、单边主义，后者搞意识形态联盟，制造“小院高墙”式的伪多边主义，其最终目的都是维护其霸权统治。

金砖国家作为新兴市场国家的代表，大多数是在既有多边制度秩序下融入全球化进程中发展壮大的。金砖国家的发展是推动世界多极化的有生力量，也自然成为国际制度创新的推动者。特别是制度体系内发展利益诉求得不到有效满足的情况下，可能会寻求新的合作机制来弥补既有的制度缺陷。例如，金砖国家新开发银行和金砖国家储备基金就是在以美欧等发达国家为主导的现有多边开发机构和全球金融治理体系不能及时作出调整、新兴市场经济体在外围寻求突破的大背景下成立的。总体而言，包括金砖国家在内的广大发展中国家不是二战以来多边制度体系的推翻者，而是更多地扮演制度的边际改革者、完善者和补充者的角色。就中国而言，中国明确“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”的身份和职责，推动全球经济治理制度体系改革和完善。坚持世界只有一个以联合国为核心的国际体系，只有一个以国际法为基础的国际秩序，只有一套以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。

国家行为体在全球经济制度体系中扮演何种角色具有灵活性，在不同类别制度或同一制度不同的时段可能选择不同的身份。具体表现为发起者、主导者、跟随者、参与者、进（融）入者、退出者等多种角色。在多边治理领域，美国在IMF和世界银行拥有最后否决权，在投票权调整等问题上作为主导者的美国始终是作为融入者的新兴市场国家的阻碍；在WTO的改革上，各国就WTO改革和现代化改进的必要性达成共识，但主要国家就改革具体方案分歧较大。由于WTO缺乏一个真正的权威以及WTO的“协商一致”原则，导致参与者在其改革进程中的角色对立，多边贸易机制的改革陷入集体行动的困境。在区域治理领域，美国是《北美自由贸易协定》（NAFTA）的发起者、组织者和主导国，2018年特朗普政府推动“美国—墨西哥—加拿大协定”（USMCA）取代NAFTA。文莱、智利、新西兰、新加坡四国是TPP的发起者，后美国借助TPP的已有协议推行自己的贸易议题，全方位主导TPP谈判。美国退出TPP后，TPP被更名为CPTPP，日本成为CPTPP实质上的主导者。可以看出就TPP或CPTPP而言，美国经历了从进入者到主导者再到退出者角色的转变，而日本从参与者转型为主导者。在数字经济领域，新加坡、智利、新西兰于2006年12月以发起者身份共同签署《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），该协议2021年1月生效，标志着在区域贸易投资协定之外首个专业性数字贸易协定的诞生，为全球数字经济制度安排提供了模板。2021年11月1日中国正式提出加入申请，韩国此前也正式启动加入DEPA程序，中国和韩国或将成为未来DEPA具有重要影响力的新成员。

（二）模式选择

制度变迁的模式强调新旧制度范式的对比以及制度效力和实施的改变。制度变迁的模式有更替、叠加、转换、偏离和衰竭等。

一是制度更替。制度更替是废除现有的规则，引入新的规则的一种制度变迁的模式，这种类型的变迁很可能是突发性的，也可能是一个渐进的过程，如果旧体系中的制度的支持者无法阻止人们倒向新的制度规则，那么渐进式的制度更替就会发生。制度更替是实现制度转型目标的最彻底方式，但能否有效推进制度更替，取决于其权力优势和观念共识等因素。国家在制度变迁领域权力优势越明显，其借助于科技脱钩、经济封锁以及其他强制手段，利用对方敏感性和脆弱性的可行性越强，选择组织化、正式化程度较高的目标制度可行性也越强。国家在推动制度更替时，与其合作对象的观念共识程度越高，制度更替越容易达成。例如，在权力优势和观念共识的基础上，1996年关税与贸易总协定(GATT)成功升级改造成WTO，WTO正式取代GATT成为现有多边贸易治理机制的代表。近年来，WTO遭遇到改革困境，一直存在被取代和废弃的风险，但其制度更替均因美国霸权实力下降、成员方的制度维护而难以成就。与之不同的是，2017年特朗普政府为促进制造业回流，与加拿大和墨西哥重新谈判NAFTA。基于美国在区域中的权力优势，2018年USMCA达成并替代了NAFTA，全面更新了原产地、投资、服务贸易等规则。

二是制度叠加。推动制度变迁的国家行为体因权力集中度和观念共识不足，无力更替旧制度时，可通过制定新制度、对旧制度制定附加条款，补充或修正旧制度核心功能的方式推进制度叠加或分层式变迁。制度叠加可进一步提升经贸自由化、推动高度政治化议题谈判、扩充既有制度治理领域。制度叠加往往在选定的行为体之间进行，对权力集中度和观念共识度要求较低，无需获得旧制度参与方的同意。由此，制度叠加策略被广泛运用于高标准议题的谈判，或仅为特定国家所关注的谈判。

在全球贸易治理领域，区域自由贸易协定便是多边贸易协定的制度叠加，它们在区域成员之间深化经济改革推动经贸自由化。当前美欧主导的区域自由贸易协定谈判议题已超过50个，在传统WTO议题外，覆盖其意图纳入贸易治理的反垄断等宏观经济议题，以及反腐、环境、劳工等非经济议题，谈判重心落在边境后管制措施所实际授予的待遇上。针对中美存在显著分歧的国有企业、技术转让、贸易逆差等问题，美国更是有意识地推进国企竞争中立议题的制度叠加。美国2018年达成的USMCA在TPP协定基础上进一步叠加了国企竞争中立规则，将国有金融机构向国企提供的优惠贷款、国企亏损时的注资、债转股方案均纳入规制，并首次开创汇率操纵条款，禁止缔约方实施竞争性贬值、设定目标汇率或对汇率市场进行干预。

在全球货币金融治理中，IMF和世界银行等多边组织尽管向国际社会提供了金融稳定及开发援助的公共产品，但危机应对失效以及后续的投票权改革拖延，使其面临有效性和合法性的双重不足，开发援助业务也不能满足发展中国家所需。考虑到IMF改革受制于美国一票否决制，其根本性改革较难成就，新兴市场国家选择叠加的策略模式在其外部设立亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、清迈协议等推动国际货币金融制度的改革。这些叠加式策略通过主动自我约束为新旧制度营建良好的共存空间，弥补旧制度在全球金融治理中的有效性和参与性不足。此外，G20峰会是全球经济治理体系中发达国家与新兴市场国家推动的新型制度叠加，弥补了布雷顿森林体系以及G7在治理有效性和合法性方面的不足，构成全球经济南北合作共治的制度基础。

三是制度转换。制度转换是国家在保持现有制度形式基本不变的情形下，利用解释和执行空间，扩张其制度边界或改变其制度效应的策略选择。与制度更替和叠加所不同的是，制度转换无需对既有制度作出改变，因此决定制度转换策略能否有效运作的因素为旧制度本身的执行空间及行为体影响旧制度解释和执行的软实力优势。国家制定符合本国利益的执行和解释规则，控制执行及解释规则人员配置的国籍政策，有助于在制度转换中掌握主导权。例如，WTO当前有164名成员，但不同成员对WTO争端解决和司法解释的影响力是不同的。自1995年以来，WTO上诉机构中任职数目最多，任职期限最长的大法官分别为美国籍、欧盟成员国国籍、日本国籍国民。他们通过争端解决促进了WTO制度的转换。在中美出版物市场准入案中，中国在服务贸易承诺表中对视听产品经销（distribution of audiovisual products）做出了准入承诺，上诉机构通过扩张性解释，将有形视听产品经销扩展至电子视听产品经销，客观上扩张了中国服务贸易准入承诺。此外，在中美反倾销税和反补贴税案中，关于中国国有企业是否构成WTO的补贴授予主体，上诉机构最终采纳了折中的做法，实际延伸了有关补贴授予主体的含义。再如，国际投资仲裁机制的仲裁员和仲裁律师主要来自美国和西欧国家，尤其以美国籍和英国籍仲裁员最多。基于投资争端大多由美欧跨国企业提起，仲裁员屡屡通过扩张解释投资协定，赋予投资者超越投资协定的投资待遇。

四是制度偏离。制度偏离是指国家在维持制度不变的情形下，利用制度外部环境变化导致的制度治理绩效变化，使制度产生偏离原有的效果。制度偏离作为外部环境发生变化的客观后果，只有在符合主导国利益的情形下才会被作为一种制度策略。例如，IMF在两次金融危机中应对乏力，原先的投票权结构已不能反映全球金融治理的权力结构和责任承担，面临合法性和有效性的双重质疑。但美国作为全球金融治理秩序的受益者，固守制度偏离效果，一度拖延投票权改革方案，便是试图利用制度偏离维持其霸权统治的策略行为。一旦制度偏离效果背离其预期，主导国便可能采用制度更替或叠加策略，修正制度偏离的不利影响。布雷顿森林体系长期以来演进乏力，在不断变化的外部环境中丧失了对权力结构、新贸易模式和技术革新作出应对的能力，由此产生了金融和贸易治理绩效的偏离。美国等发达国家认为全球贸易治理的制度偏离损害其利益，因而通过与主要贸易伙伴的区域制度叠加策略修正制度偏离带来的影响。

五是制度衰竭。制度衰竭往往被认为是国际制度生命周期的自然结束，鲜有学者将其视为有意识的制度变迁策略。实际上，无论在制度内还是制度间的竞争中，国家行为体均可将制度衰竭作为一种制度竞争策略，以加速目标制度功能丧失、助推新制度的形成。中国崛起后，美国违背WTO反倾销、反补贴制度，通过对中国产品执行反倾销替代国措施、一国一税制、双反措施等削弱中国产品的竞争力。中国对此向WTO提起上诉，美国败诉后对WTO采纳了制度衰竭的策略，扬言将退出WTO，屡屡阻碍上诉机构大法官指派或续任，导致WTO争端解决机制于2019年12月11日瘫痪。制度衰竭的最终目标可能是推动新制度的建立或旧制度的改革。美国的做法正是敦促欧盟、日本等与其达成一致，推动WTO制度就工业补贴及产能过剩、发展中国家地位和待遇、争端解决机制等改革，并意图迫使中国等新兴市场国家对美国所推进的新制度进行妥协。即便上述目标难以达成，美国针对WTO的制度衰竭做法亦可为其制度重建起到推动的作用。

（三）对象选择

对象选择是行为体选择其他主体共同参与新制度设计或旧制度的改造，对象选择是基于观念和利益一致性，是一种制度的合作形式。这种合作既可能是出于谋求共同利益的单一动机，也可能还兼有或主要针对第三者的制度同盟的动机。

在全球经济领域，制度的对象选择表现为国家行为体通过有意识地选择若干国家作为合作对象，说服其采取相同的单边行动或措施，以逐渐形成制度共识，为日后达成双边或区域制度进行准备。制度对象选择对于推动高度政治化或敏感性制度的改革具有不可替代性。例如，《中国入世议定书》规定进口国对中国的替代国计税方法在中国入世满15年时终止。为应对15年到期后的管理真空，美国在2013年TTIP谈判中说服欧盟在区域内制定与美国近似的反倾销“市场扭曲”比价方法，以松散的制度合作形式推动该制度为更广泛的国际社会接受，实现国际规范普及化。2015年后，美欧各自修订国内“市场扭曲”反倾销比价方法，制定了基本一致的反倾销新规。2018年，美国又通过对钢铁和铝制品加征关税的方式，意图使出口国与其达成制度同盟，在国内法及WTO争端解决中针对中国国有经济采取与美国相同的行动。近年来美国通过价值观外交打造一系列或平行或排他的规则体系，除印太经济框架(IPEF)、四方芯片联盟外(CHP4)外，在安全领域还有明显针对中国的美英澳“三边安全伙伴关系”（AUKUS）、美日印澳“四边安全对话”（QUAD）等阵营化、排他性的意识形态小圈子。

中国当前倡导的“一带一路”建设虽未形成机制化的多边制度结构，但在不改变现有制度体系的同时，为全球基础设施建设与经济振兴提供了包容、开放的经济合作机制，推动了沿线国家贸易、投资、货币金融制度的进一步开放和合作，是中国为补充和完善全球经济治理制度体系的重要举措，“一带一路”虽然没有选择对象的排他性，但主要职责是以发展中国家共同发展为导向，是全球经济制度创新的一种新范式。

上述分析表明，全球经济治理制度变迁的策略选择是多维度、灵活多变的，对现存制度的态度很难有一个明晰的“挑战者”和“守护者”的二元分立。行为体身份、模式和对象的三个维度选择具有一定的逻辑关系，制度的替代模式的成功实现，往往需要一个权威的领导者协调共识，特别是在多边制度下更是如此。制度叠加的行为体往往是体系中崛起的新兴经济体，它们以补充者和建设者的身份对原有的制度体系作出边际改革，制度叠加一般需要制度参与者在观念和利益上形成的共同性，但没有针对第三者的特征。制度转换策略的使用者可以是现行制度的受益者或受损者，他们利用制度解释的弹性或制度执行的自由裁量的可塑性促使有利于自身的结果形成，是作为机会主义者通过采取行动来攫取资源，他们为了自己的目的重新调配现行规则，并与其他所有行为体都有可能结成联盟。制度偏离往往是制度的主导者面对不利于自身的制度演进，利用自身垄断性否决权固守制度偏离效果，维持对其有利的权力和利益分配。实施制度偏离策略的行为体往往会和与其制度偏好一致的其他行为体结成联盟，制度随环境而演变的合理性改革会受到抑制。制度衰竭以国家单一力量或联合少数力量便可衰竭旧制度为前提，往往是国家无法实现制度更替时的替代策略。制度衰竭可改变竞争对手从既有制度中的获益，但并不能直接促成目标制度的建立。

中国是融入经济全球化及其治理体系下快速崛起的发展中国家，不仅成为推动制度体系改革的重要行为体，也是大国制度博弈中合作与竞争的对象，中国的策略选择决定自身的制度利益，也是全球经济治理制体系演变方向和演进趋势的关键。

（一）身份选择：坚守发展中国家定位以维护多边制度秩序

中国恢复联合国合法席位以及相继恢复或加入世界银行、IMF和WTO以来，逐渐从全球经济治理制度体系的融入者发展成为该体系的建设者和改革者。作为现有以联合国为核心多边体制下崛起的发展中国家，中国始终高举多边主义的旗帜，站在发展中国家一边。多边主义的维护者和发展中国家的身份定位，是中国参与全球经济治理总体方略和经验总结，也是中国谋求人类共同发展的大国责任和担当。中国作为最大的发展中国家，与规模较小的发展中国家很不一样，中国的发展影响全球经济治理格局，因而很难用通常意义上的发展中国家概念定义和预判中国的发展。随着中国的经济总量和人均产值大幅攀升，一些发达国家把中国发展当作是其国内矛盾激化的外因加以炒作，其发展中国家的身份定位逐渐引发国际社会的关注。

事实上，国际上对什么是发展中国家并没有清晰的认识和界定。按国际组织划分，世界银行将世界上的200多个国家和地区根据其人均国民收入水平划分为四种类型：低收入、中等偏下收入、 中等偏上收入与高收入，除高收入国家和地区外均被认为是发展中国家。从发展经济学的角度，发展中国家不仅仅是一个人均收入的问题，“发展中”意味着发展不充分不平衡的二元经济特征以及体制机制的变革需要，这方面相对成熟、改进空间小的就是发达国家。所以，从中国现有的中高人均收入、发展不充分不平衡的现状以及体制机制深化改革的需要出发，定位为发展中国家具有充分的合理性。就算中国的人均国民收入达到高收入国家水平或者人均国内生产总值达到部分发达国家水平，在短期内也不会改变中国是发展中国家的事实。因为国民收入和国内生产总值都是一个“流量数据”，而衡量一个国家是不是发达国家，最重要的还是看“存量数据”。在国民财富的存量积累方面，中国无论是人均还是总量，都还与发达国家存在很大差距。

面对多边主义危机，中国作为多边主义维护者和完善者，践行真正的多边主义。其要义在于坚持开放包容、不搞封闭排他，坚持以国际法为基础、不搞唯我独尊，坚持协商合作、不搞对抗冲突，坚持与时俱进、不搞固步自封，坚持共商共建共享，推动提升广大发展中国家在全球事务中的代表性和发言权，推动国际社会携手应对全球性挑战，促进全球经济治理体系向着更加公正合理的方向发展。

“中国始终是‘全球南方’的一员，永远属于发展中国家”。坚持发展中国家国际身份定位，其要义不仅在于有利于增进中国与其他发展中国家合作伙伴关系，有利于中国与世界发展经验的交流互鉴，有利于共同维护和完善以多边规则为基础的全球经济治理，坚持发展中国家的定位更重要的是中国维护广大发展中国家权益和倡导真正的多边主义的基础。

需要看到的是，由于单边主义、保护主义、伪多边主义的逆全球化潮流强势抬头，全球经济治理体系面临泛政治化、泛安全化和碎片化的重塑，全球经济多边协作治理受阻，开放型世界经济遭遇挫折，全球要素资源的市场配置效率大幅降低，对世界各国、发展中国家特别是低收入发展中国家的经济发展造成严重的负面影响。中国是进入高质量发展的最大的发展中国家，将积极推动南南合作、南北合作和全球合作，促进贸易和跨境投资的自由化和便利化，积极扩大从其他发展中国家进口，充分发挥亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行的作用，加强贸易、投资、金融和发展合作，助力推动落实联合国2030年可持续发展议程。随着中国经济进一步发展，中国在坚守发展中国家定位的同时，可以适时减少在多边贸易体制享受的发展中成员待遇、增加对发展中国家援助义务，更加主动地肩负起共同发展的责任，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，构建全球发展命运共同体和人类命运共同体。 

（二）模式选择：根据制度环境变化灵活调整

中国作为二战后联合国体系内崛起的发展中国家，维护和完善该体系下多边制度秩序是其基本职责。这一身份决定了中国在变迁模式的选择中不会选择替代策略，以颠覆现有的多边制度体系。但在具体的其他策略选择中可以根据制度环境变化灵活调整。

在多边机制领域方面，维护以WTO为核心的多边贸易体制，中国应全面参与WTO改革和国际经贸规则的调整，完善细化全面深入参与WTO改革的中国方案，推动多边贸易体制继续沿着贸易自由化和便利化的轨道前行，维护多边贸易体制权威、促进多边主义合作，反对少数国家出于地缘政治考虑利用WTO的改革搞“小圈子”，力避WTO被瓦解、替代。必须看到，作为叠加策略的多边谈判为WTO改革带来新的生机，中国需更加积极参与所有WTO多边谈判，并在促进发展投资便利化、塑料污染与环境可持续塑料贸易等诸边谈判中发挥引领作用。此外，在IMF和世界银行的改革中，中国应利用当前全球经济金融格局调整的机遇，扭转霸权国制度偏离策略，争取更大投票权和话语权，着力提升在现有国际金融治理体系中的地位和作用。

作为多边机制的重要补充，区域机制快速发展愈来愈成为当今全球经济治理制度演变的趋势。中国应加大力度采用这种制度叠加策略，积极参与各类区域机制的建设。以RCEP正式生效为契机，推进制度型开放，实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络。推动加入CPTPP和DEPA谈判进程，推动中日韩以及与海合会、以色列和挪威等自贸谈判进程，共同推进贸易投资自由化便利化，为全球经济复苏和增长注入持久动力。加快推动中日韩三国合作机制化，在东盟与中日韩多边框架内保持密切沟通和作，维护世界和平稳定与发展繁荣。

（三）对象选择：构筑互利共赢的伙伴关系

有别于西方霸权国家，中国在全球经济治理制度变迁中不主张以建立制度合作同盟的方式排斥、打压和针对其他国家。中国提倡要构筑互利共赢伙伴关系，深化全球发展伙伴关系。在制度合作对象中，中国选择的是以合作共赢为核心、以开放包容为原则、以共同发展为导向、以伙伴关系为纽带和以人类命运共同体为目标的制度合作路径。

在制度建设中，中国须始终站在促进国际发展合作的正确一边，团结广大发展中国家，继续提高发展中国家在全球经济治理中的制度性权力，推动各国权利平等、机会平等、规则平等。作为中国提出的建设倡议，“一带一路”是一个完全开放的国际合作机制，是迄今为止世界上规模最大的国际公共产品，随着“一带一路”合作机制的绩效逐渐显现，共建国家参与“一带一路”建设的积极性不断提高，“一带一路”需要在“适应性进化”和建构设计中不断推进制度创新。尤其随着中国“双循环”新发展格局的构建，更需要“一带一路”高质量发展和机制化建设。这就要求“一带一路”除了对接好现有的全球经济治理机制、推进第三届“一带一路”国际合作高峰论坛提出的八项行动以外，还要不断探索适合现代国际合作的新制度，如推动大数据、云计算、人工智能等数字规则的合作制定。与共建国家在科技创新、绿色发展、新兴产业、贫困治理等方面合作，从中提炼、总结出具有先进性和普遍性的标准和规制，为共建“一带一路”提供更具合法性和有效性的治理。

值得重视的是，中国开创了与美欧迥异的经济发展模式并获得成功，使美欧为中国贴上“非市场经济”或“国家资本主义”等不符合事实的制度标签，全球经济治理制度变迁所折射出的意识形态之争明显。中国应全面梳理美国在区域及国内制度中构建的针对中国经济模式的贸易救济、国有企业、禁止技术转让及汇率操纵等“非市场经济”条款，做好制度预案，与此同时，在全球范围内积极构筑互利共赢的伙伴关系，推进制度型开放，提升制度创新能力，构建更高水平开放型经济新体制，有效化解全球经济治理的制度冲突。

全球经济治理是经济全球化的逻辑结果，是伴随全球治理话语体系的发展而兴起的理论概念。二战以来的全球经济治理的实践表明，全球经济治理的发展历史本质上是一部制度变迁史。制度是观念的固化、权力的产物和利益的反映，全球经济治理制度变迁动力主要源自于外部冲击下国家行为体基于观念、权力改变而引发的策略选择行动。

随着中国和一批新兴市场经济国家崛起，中国和一些新兴大国日益成为全球经济治理体系改革的新生力量，亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行以及“一带一路”合作机制等都是中国积极参与全球经济治理体系变革的标志性合作成果。这些新制度的塑造是对全球经济治理制度的补充、完善和优化，提升了制度的合法性和有效性，有助于缓解当今世界面临的治理赤字、发展赤字和民主赤字。然而，实力相对衰落的美国零和思维回归，更加倾向于相对收益，摒弃全球经济多边共治的理念，越来越无视中国等发展中国家应有的制度性权利和发展利益诉求，加剧了全球经济治理制度的非理性竞争，针对中国组建“小圈子”的制度同盟。美国的制度变迁行动加剧了全球经济治理制度的意识形态化，破坏了全球经济治理的整体效率，制度的合法性和公平性难以保障，多边制度秩序遭遇到前所未有的挑战。

面对外部制度环境变化和针对中国的制度挤压，中国应坚持发展中国家的定位，坚守多边制度维护者和完善者的身份，处理好“多边”与“区域”，“合作”与“冲突”的辩证关系，始终保持战略定力与制度自信，为未来可能更激烈更大范围的针对性的制度摩擦做好预案。可以预见的是中国必将坚持“共商共建共享”原则，坚守“构建人类命运共同体”理念，以制度型开放推进全方位、高水平对外开放，积极参与引领全球经济治理制度体系的变革，共同维护和完善以多边规则为基础的全球经济治理，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

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