陈小君 ｜  我国农地流转的法制向度与规则再造

2014年中央一号文件承包地“三权分置”设想的提出，再次开启我国承包地制度改革的步伐，推动农地利用从“两权分离”到“三权分置”的历史性转变。我国采用提取公因式的方式概括总结地方实践经验，上升为国家立法，在《中华人民共和国农村土地承包法》（下称《农村土地承包法》）、《中华人民共和国民法典》（下称《民法典》）等法规则中呈现改革成果，在国家和人民之间实现了“物权赋权契约”，实现了农地的财产价值。然参酌现实图景、依循法律机理，审视我国农地流转的规则设计和实践，农地流转并未全整走向立法所理想的物权之道，农地租赁在乡土实践发展中仍是推动农地高效利用的主要方式。面对法律规则与农地现实之差异，究其缘由，且回应我国现代农业追求与农民利益需要，应实施农地流转法律规则之再造。

农地作为农业生产的基础性资源，蕴含丰富的财产性色彩。以宪法为基点，出租、转让、互换、入股等农地流转方式，已成为实现农地财产价值的必要法律途径。国家法政策革新，为实践中以租赁为核心的农地流转提供规则基础和理据，为立法回应现实之需提供向导。

（一）宪法权威治理开启农地利用导引的法制新篇

自中华人民共和国成立以来，农地流转制度并非天然成就、一成不变，而是在与国家市场经济发展对应的宪法建设调整中，实现从禁控向开放的制度性转化。依据1962年中共中央发布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第21条第1款，无论是生产队所有的农地还是属于社员个人所有的自留地、自留山和宅基地等，均属于政策禁止出租和买卖的范围。这一禁止性规则之后为立法所采。立足农业发展的社会主义方向， 1982年《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）第10条第4款继续否定农地可转让性，1986年《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第2条第2款和1986年《中华人民共和国民法通则》（下称《民法通则》）第80条第3款中再次明文规定土地不得买卖、出租或者以其他形式非法转让，甚至2009年修正的《民法通则》亦未做出农地流转制度开禁或松动的调适。

伴随国家市场经济体制改革深化和农村社会经济发展，农地流转问题被提上立法议程。以1988年《宪法》修正案为重要标志，我国将禁止农地租赁的规则从条文中删除，仅规定了“不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。更为重要的是，从立法对比的角度出发，《宪法》第10条第4款最后一句增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的表述，实则肯定了包括出租在内的农地流转的合法性。从此，开禁农地流转有了权威依据。2002年《农村土地承包法》予以具体明文规范，确定了承包地“两权分离”的利用模式，为农地流转提供了明确的规则指引，如第32条将转包、出租、互换、转让或者其他方式列为家庭承包取得的土地承包经营权流转之主要方式，第44条规定了“四荒地”流转方式等，第37条规定了签订书面合同和合同必备条款在农地流转中的核心地位，肯定了在合同意思自治的规则指引下开展农地流转的行为，规定了向发包方备案的适用情形和互换、转让合同的登记等制度。这一系列规范展现了农地流转规则从无到有，从有到细的时代性重大转变。

（二）“两权”制度转型激活“三权”规则全面供给

在“两权分离”体制下，农地流转主要通过转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地承包经营权，而在该制度实际运行中承包经营主体则逐步多元，既难以满足农地小面积流转的农业现代化现实需求，亦未实现农民财产性收入的不断增长。为此，2014年中央一号文件明确提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”的举措，实现农地利用从“两权分离”向“三权分置”的转变。后来，“三权分置”的政策构想被2018年修正的《农村土地承包法》吸纳，2020年颁布的《民法典》第339条到第342条四个条文则对土地经营权作出确定性规定，标志着国家立法完成了承包地“三权分置”的制度转变。同时，为提高农地流转规则的可操作性，中央政府部委层面陆续出台相应管理办法，如2021年《农村土地经营权流转管理办法》和2023年《农村土地承包合同管理办法》，农地流转制度的法政策规范逐渐充实。

应当注意，在现行《农村土地承包法》和《民法典》规则体系内，农地流转分为以下三种类型：一是土地承包经营权在集体经济组织内部的互换、转让；二是农村集体以招标、拍卖、公开协商等方式流转“四荒地”；三是承包方以出租（转包）、入股或者其他方式流转农地，形成土地经营权及其可能的再流转等。

基于三权分置所欲实现的农业适度规模化经营与农业现代化追求，本文对农地流转的讨论范围予以限缩。第一种类型的农地流转限定在村集体内部，其主体受到严格限制，不尽符合法政策之放活土地经营权的目标。第二种类型是农民（户）承包之外以村集体为主体的农地流转，其流转性质明确为合同债权，从《农村土地承包法》将其定性为“其他方式的承包”来看，其并非农地流转之常态，再专门讨论其规则似无必要。为此，本文拟讨论上述第三种类型。具言之，关于该类型农地流转的现行法律即“土地经营权”规则涵盖三个方面：首先，明确农地流转的基本原则和合同的基本条款；其次，确定农地流转合同的登记规则，以五年期限为界，肯定了五年以上流转期限的合同登记具有对抗善意第三人之法律效力，为农地流转合同提供权利外观；此外，明确农地流转合同的管控性条款，即农地流转的客体是农地，基于农地承担农产品供给功能，以实现农地使用价值为政策追求，流转后的农地须从事有效的农业经营活动。如《农村土地承包法》第45条规定，工商企业作为主体参与农地流转，政府必须对其进行资格审查、项目审核和风险防范，设定县级以上地方人民政府的监管职责，构建土地经营权流转的监督体系，目的在于确保流转农地的生产安全。

真切的现实需求是法律制度调整的依据，法规则设计源于实践又必须回到实践。实践是检验我国农地流转法规则适用度的唯一标尺，应客观审视农地流转实践多选择债权租赁形式乃至较短租期的缘由，借此剖析优劣取舍，解困难题，完善法规则供给及其法权效力。

（一）农地租赁实则农地流转的主流现实需求

租赁基本规则作为各国民事立法的传统制度顺理成章从我国《合同法》编入《民法典》。农地租赁的原理当具有债权租赁之属性，但《民法典》合同编并未以独立制度给予明文肯认或否认，而是于物权编中确立了土地承包经营权、土地经营权的用益物权地位，规定出租作为土地承包经营权乃至土地经营权之用益物权流转方式之一。因此，农地流转之租赁的效力在《民法典》中呈现出物权和债权两种表达的模糊性，那么农地租赁流转实践中农民更倾向选择的是哪种制度且为何做出这种选择呢？

1.债权租赁是当下农地流转中的主导选择

虽然立法肯认互换、转让、出租（转包）、入股等流转方式，但债权性出租（转包）一直受到农民的青睐。根据数据统计，截至2014年底，除西藏外的全国30个省市，家庭承包耕地流转的比例为30.4%，债权性转包和出租的比例分别为46.6%和33.1%，出租面积相较2013年增长23.8%；而物权性互换、转让、入股仅占比5.8%、3.0%、6.7%。伴随“三权分置”改革的深化，出租、转包占比不断提升。截至2016年底，流转的4.79亿亩家庭承包耕地中，出租面积为1.68亿亩，占比35.1%；转包面积为2.26亿亩，占比47.1%；而入股则降为5.1%。2017年，全国家庭承包经营耕地流转面积提升到5.12亿亩，出租面积增加至4.14亿亩，占比80.9%；入股占比为5.8%。当时的《物权法》仅规定以转让、互换方式流转农地的物权登记效力，出租（转包）无需公示，实际上肯认了出租（转包）的债权属性及其效力。2018年修正的《农村土地承包法》将实践中无书面租赁合同的转包并入出租类，均属债权性流转。《农村土地承包法》和《民法典》载入“三权分置”后，出租（转包）在农地流转中的地位不断巩固。截至2020年底，全国家庭承包耕地流转面积为5.32亿亩，其中出租（转包）的面积为4.75亿亩，占比高达89.25%；到2021年，出租（转包）面积增加到约4.94亿亩，占比为88.63%。虽然《农村土地承包法》《民法典》明文规定5年以上流转期限的农地流转（转包、出租、入股或者其他方式）具有登记对抗善意第三人的物权效力，但实践中5年以下期限的农地租赁依然是多数选择。可见，即使我国农地流转的制度革新提供转让、互换、出租、入股等多元选择，立法甚至增加了农地流转的物权效力，但回归农地流转实践，债权效力的出租（转包）作为农地流转的主要方式，其地位并未动摇反而强化。总体来看，我国将农地流转规则纳入物权制度体系，但并未在规则层面捋顺农地流转物权效力和债权效力的制度价值，使得物权性规则追求的效果在农地流转中未能彰显法制向度的主导意义，而债权性租赁的传统优势在实践中广受青睐。

2.较短租赁合同期限仍是农民的执着意愿

依前述之，《民法典》规定5年以上合同流转期限的土地经营权可通过登记对抗善意第三人，这便是立法确立的土地经营权作为用益物权具备物权的排他效力，旨在追求流转后农地经营关系稳定之实现。事实上，短期农地流转合同并不利于农地长期经营的投入及其实效，且农地流转期限与农地流转规模成正相关性。黑龙江省、河南省、浙江省和四川省等4省2015年抽样调研数据证实，流转期限5年以下的平均比例高达83.06%，其中直接与农户建立农地流转合同关系的流转期限少于5年的占比86.06%。2015年“中国家庭金融调查”第三轮的数据显示，农户自发流转农地的平均年限仅为3.83年。有学者对2020年10省50县（市、区）的调查数据发现，有明确租约期限的比例为50%左右。2019年浙江省流转期限为5年以下的农地面积占总流转面积的54.6%。2024年4月初笔者赴浙江调研时，发现百亩以上大面积农地租赁流转期限少有突破5年的，集体与农户在农地流转合同的签订上基本保持3年左右甚至1年一签的状态。值得注意的是，短期农地租赁流转合同不仅在部委或学者所调研地区占主导，在全国范围内亦是如此。结合2020年第三次全国农业普查数据，全国范围内的农地流转合同期限在5年以内的高达72.8%，其中1年以内的将近一半。此前农户流转农地选择较短期限可能受承包地“两权分离”的制度制约，但“三权分置”改革后，短期流转为何还是农地流转的主要形式？农地流转的物权效力，并非实践中农民流转农地的考量因素，立法赋予5年以上流转合同的登记对抗效力，并未从根本上延长农地流转期限达到理想立法目的。从与农户交流的结果及一般租赁效果来看，短期租赁固然与租赁制度优势有关，但也在一定程度上反映了农地收入制度体系不稳定、部分长期租赁可能有损农民权益的现实。

3.农地租赁合同纠纷多发加剧伤农

习近平总书记在2022年中央农村工作会议上强调，“搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善，让广大农民在改革中分享更多成果”。维护农民土地权益是土地制度改革的目标，而在农地流转实践中，农地租赁合同纠纷并未减少，加剧损害了农民权益。农业农村部政策与改革司的数据显示，2021年土地流转纠纷数为56922件，占农村土地承包经营纠纷的31.96%；其中农户间的土地流转纠纷数为40705件，占全年土地流转纠纷的71.51%。此外，以2018年修正的《农村土地承包法》生效实施为分界点，农地流转合同纠纷数量出现增长趋势，通过“北大法宝”以“土地经营权出租合同纠纷”为关键词检索，结果显示审结的纠纷数量呈上升趋势：2019年7宗，2020年43宗，2021年高达1735宗，2022年审结的纠纷数量也高达1370宗，虽然2023年有所回落，但仍有811宗。通过分析得知，农地租赁合同纠纷的核心问题为最高流转期限和合同规则的适用。如在农地租赁合同期限方面，有的法院以《农村土地承包法》第38条为判决依据，认为出租期限不得超过剩余的承包期，将此租赁的效力与物权性质的承包经营权挂钩；另有法院按照《民法典》第705条规定，认为超过20年的农地租赁合同超过部分无效，此则站在债权租赁的角度考量判定。在转租行为的同意上，有的法院认为转租行为应当事先取得承包方的同意；有的法院则认为这是当事人意思自治的内容，是否需要事先获得承包方的同意，应当在土地经营权流转合同中明确规定。

现有农地租赁合同纠纷多发，表面反映农地流转的法规则供给不明或不足，更为深层次的是农民权益在纠纷中受到损害。其一，农地租赁合同权益无法实现。在农地租赁过程中，农民以收取租金作为权益实现途径，承租方则通过农地的利用收取孳息等收益。由于租赁纠纷，农民无法及时取得租金，且在争议存续期间无法再次出租农地；承租方在争议存续期间不得正常开展农地利用行为，其经济投入难以按照预期获取收益。其二，农地财产价值实现受到阻碍。农地租赁的制度价值在于实现农地快速流转和高效利用，而一旦陷入纠纷，争议双方就无暇顾及农地的种植，甚至使得土地处于荒置状态，农地资源属性难以发挥与实现。

（二）农地租赁的法规则供给与实践偏离

详实的法律规则是行为人从事民事法律行为、平衡主体之间利益关系的工具。而《民法典》合同编与物权编、《农村土地承包法》、《土地管理法》等关乎农地租赁法律制度规则的供给，却表现出法律关系的混沌模糊，与农民现实需求失调。

1.合同编抑或物权编的适用尚需释明

从租赁定义原理出发，“土地租赁是指土地所有者作为出租人将其拥有的土地有条件、有期限地出租给使用者，由使用者作为承租人向其支付租金，并在租赁期限届满时归还土地给出租人的行为”。这在本质决定了农地租赁在理论上适用债权规则。我国《民法典》合同编明确设定了19种典型合同，虽未设定类似“农地租赁合同”的章节，但“租赁合同”一章的规定与农地租赁具有适配度。依据《民法典》第703条关于租赁的定义，农地租赁可被纳入租赁的下位关系，可适用合同编“租赁合同”一章的规则。此外，《民法典》第467条肯定了19种典型合同之外的合同可以根据其性质适用合同编通则或参照适用类似合同。因此，《民法典》合同编为农地租赁合同提供了较为周全的规范供给。然而，《民法典》合同编并未明文排除其他效力的农地租赁规则之适用，与此同时，农地租赁明文体现于《民法典》物权编“土地承包经营权”一章内，呈现的是物权效力。若在物权范畴内农地租赁规则供给无力时，是否可以直接适用意思自治理念下合同编租赁制度的相关规定，如何适用，又如何协调物权规则和债权规则可能的冲突，已然成为司法实践和法学研究的难点。

2.权利租赁抑或物之租赁有待立法明晰

依《民法典》和《农村土地承包法》之相关规定，土地承包经营权人可通过出租（转包）、入股、其他方式流转其享有的土地经营权，但农地流转的客体是权利还是物学界存有争议。有学者从土地经营权派生于土地承包经营权的逻辑出发，结合《农村土地承包法》第53条，主张流转的客体是土地承包经营权。有学者以出租、入股等是土地承包经营权人设定土地经营权的法定方式为依据，主张农地流转的客体是土地，而非土地承包经营权，即土地承包经营权通过出租、入股等方式流转产生的权利客体是土地。此外，也有学者按照租赁合同标的物为有体物的基本原理，主张租赁的客体应为动产和不动产，权利并非租赁的客体范围，“土地使用权”租赁实为土地租赁，非权利租赁。种种理论纷争，亦说明立法在对农地租赁的客体认定规则上处于模棱两可的状态。一是客体未予以明确。《民法典》第339条和《农村土地承包法》第36条采用以出租方式流转土地经营权的表述，其文意可解释为将土地经营权出租给他人，亦可解释为承包方以出租的方式设立土地经营权。根据《民法典》第703条，租赁合同的出租人须将租赁物交付给承租人，而“交付”一词是指动产和不动产的交付，并未将权利作为交付对象，且《民法典》中并无权利租赁的具体规则。二是部门规章加剧了租赁客体理解的混乱。根据《农村土地经营权流转管理办法》第14条第2款的规定，出租是承包人将土地经营权租赁给其他主体生产经营的方式，确定了农地租赁的客体为土地经营权，按照体系解释，土地经营权再次流转，且流转客体不变，其客体模糊的立法状态并未改变。同时，农业农村部、国家市场监督管理总局于2021年印发的《农村土地经营权出租合同（示范文本）》多处采用“出租土地”的表述。由此，农地租赁是“土地经营权出租”的权利租赁，还是“出租土地”的土地租赁，仍难以在法政策中统一明晰和得以印证，其结果是有体物租赁和权利租赁规则可能的混淆适用，弱化了农地制度改革所欲追求的农地流转的物权效果。我们坚持认为，农地租赁流转的客体是农地，而非权利。依循现行法，既然农地出租产生的是用益物权效力，其租赁权行使须依赖于土地，承租人以支配、利用农地为目的，而客体指向权利的农地租赁将无法呈现和满足承租人对农地的经营利用，同时也背离了用益物权客体为不动产（立法包括动产）的制度意涵。为此，将农地租赁的客体定位为农地（不动产）有其深厚的理论机理，而界定为权利则无益于“三权分置”改革目标重在农地效益和农民增收的落定，立法对此当进一步明确。

3.租赁合同规则尚需完善

或许仍受“宜粗不宜细”的传统立法思路影响，《民法典》对争议较大的问题只是简略回应，这在农地租赁的规则设计上尤为明显。首先，农地流转的民事基本法规则缺位。《民法典》仅于第339条和第342条明确了农地租赁的方式类型，并通过第340条和第341条粗略肯定租赁流转合同约定的重要性和收益权能，至于农地流转合同关系之主体要求、权利义务、流转期限等重要内容均处于空缺状态。其次，作为物权编中所规定的权利，农地流转合同是否可依照“租赁合同”一章规则展开或受其拘束，包括“买卖不破租赁”“优先购买权”“最高二十年期限”等内容可否同样适用，适用的冲突怎么纾解，依然模糊不定。例如，“买卖不破租赁”的对抗效力是租赁权维持其债权本质的重要体现，于农地租赁合同关系内，土地承包经营权人通过转让或者互换的方式，将其土地承包经营权流转给另一主体时，原先承载的农地租赁合同关系如何变化，是否可以参照“买卖不破租赁”规则调整当事人的法律关系尚需明确。最后，农地的再次流转规则缺失。《农村土地承包法》对农地流转原则、流转合同条款、权利登记、承包方的单方合同解除权、投入费用补偿等方面有明文规定，但以上规定仅限于土地承包经营权人作为承包方向受让人流转农地的情形，暂且不讨论其规则内容，受让方再次流转是否附条件，其流转规则有无不同，都有待明晰。凡此种种，必然涉及集体经济组织和承包农户、出租方、受让方、次受让方等权利义务与责任的确定等诸多方面，极易产生利益纠葛而陷入焦灼态势。

4.公法参与的疲惫应予克服

我国土地开发利用受到国家严格的用途管制，基于对国家所有制和农村土地所有权的考量，农用地、集体建设用地、宅基地等成为国家公权规制的重点。针对农地流转行为，特别是以出租为主要流转方式的农地利用，尚未形成国家层面张弛有度、统筹管控的法规则体系。《农村土地承包法》第12条规定了经营承包合同的管理部门，即县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门；第45条规定了国务院农业农村、林业和草原主管部门负责工商企业资本参与农地流转的资质审查、项目审核和风险防范等规则的制定。实际上，将上述政府职责写入私法是对公权的僭越或情非得已。反而，在《土地管理法》中，并未寻得农地流转行为管理的具体规则，更不用说对农地租赁行为的管理。即使是专门用于管理农地流转的《农村土地承包合同管理办法》《农村土地经营权流转管理办法》，也在农地流转监督规则上存在缺漏，使得相关部门对农地租赁行为的监管有些无所适从。如《农村土地经营权流转管理办法》规定县级以上地方人民政府负责农地流转及合同的管理，管理的内容主要是提供合同蓝本、指导合同签订、合同备案、合同整理归档等，这些规定内容更多体现的是程序性管理，未涉及农地利用的实际范畴，如耕地用途、土地整治、农地集中等。并且，农地租赁合同向谁备案更为合理、备案的目的和功能、备案的租赁合同形式类型、备案的内容、备案与不备案的后果等问题均未解决。现行法规则中，政府主管部门对农地租赁合同的管理职责包含哪些方面，是对农地租赁合同材料的管理，还是超越材料对农地租赁合同内容及辅助材料进行审核，其中还涉及形式审查和实质审查的职责确定等方面，但均不明晰。进而言之，若是有需要对农地租赁合同进行实质审查，那么其审查方向是依据《农村土地承包法》第38条所确定的流转原则还是其他规定呢？此亦呈空白。可见，在《土地管理法》缺乏统筹规定的背景下，公法对农地租赁的管理径直适用的是“用途管制”的公法规制原则，再辅之以私法性质的《农村土地承包法》中粗略的条文。缺乏公法规则周延合理的供给，可能为主管部门的不作为、乱作为，为侵害农地租赁合同当事人权益提供了便利。

农地流转的租赁需求及短期租赁现实与立法规则之目标存在偏差，是立法规则与现实需求相脱节之表象，寻其根源，应立足于廓清债权与物权在农地流转制度立法中的关系定位，检视农地流转主体的现实选择及其理由。

（一）农地租赁契合一般债权租赁制度的原理与优势

就债权租赁行为的朴素内涵而言，“租”直接指向土地、田地，“租赁”指“有偿使用他人土地而应当交田赋”。在农民的认知中，农地租赁仅需与不同主体签订租赁合同，甚至熟人之间仅以口头的方式就能达成农地租赁协议，直接将农地交由他人耕种，自行收取租金或以粮食等农作物代替金钱。如此一套操作与一般的租赁合同相一致，体现出债权设立形式灵活、程序简便等特点，符合合同主体的心理预期。相较于农地流转的其他形式，租赁的特点也正是其成为农地流转主要方式的理由。

首先，农地流转入股方式的适用需要法人、非法人等组织体的参与。由于资本的逐利性，工商企业参与农地流转行为受农地肥沃程度、地理位置等自然禀赋因素影响，在租赁不利润的情况下，企业参与农地流转的范围有限，亦即马克思级差地租原理在农地租赁中的具体运用。在我国幅员辽阔、城乡经济发展差异较大的背景下，工商企业资本首先瞄准的是经济较为发达或者城市边缘的农村地区，从而限制了入股在农民流转土地中的自主选择。而租赁这一传统模式不受流转主体限制，涵盖企业、农场、专业合作社、个人等多元主体，在农民流转土地中备受青睐。

其次，转让和互换无法实现农民农地流转的收益权能。农地流转的功能在于实现农地的财产价值，落实农民土地承包经营权的收益权能，但受转让和互换的内容限制，这一收益权能无法实现。一方面，转让和互换的功能在于农地的交换或退出。就转让而言，农民欲通过转让的方式获取经济收益，需以不得再次申请土地承包经营权作为代价，其和租赁之间的经济效益差异显著，这决定了转让基本不会成为谋取未来长远利益的选择。互换的功能在于实现承包权人相互间的对价交换，以变更承包关系所对应的客体为目的，提供耕作者双方的便利，并非以实现承包权人之物权收益为目的。另一方面，转让和互换行为受到主体范围限制，非本村集体经济组织成员不具备参与转让和互换的资格，即排除了非集体成员的参与。可见，转让和互换被选择作为农地主要流转方式的可能性微乎其微。

农地债权租赁符合一般租赁的自主与简便等特征，亦符合农民对农地交由他人利用的基本常识。同时由于与入股、转让、互换等方式之间的差异明显，租赁在农地流转中颇受欢迎。需特别注意的是，农地租赁合同虽与一般租赁合同适配度较高，但农地租赁具有一般租赁无法涵摄的特殊性。作为不动产租赁，农地租赁不仅涉及农地，还包括农地之上的农作物；农业生产关乎国家粮食安全、耕地保护等诸多公法管制之内容，这决定了农地租赁合同的规则设计还需符合自身独特性之内涵。

（二）意思自治投射的灵动性是农地债权租赁畅行之根本

物权和债权之制度效力差异，是债权性租赁成为农地流转实践之主流的根本因素。

首先，物权法定与债权意思自治原则的功能区隔，牵涉双方合同意愿及其目的实现的效果。受物权法定原则的拘束，农地流转的合同当事人不可就双方权利义务、租赁期限等内容自由确定，于是，在其物权规则不尽完善时，农地流转合同当事人难以达成利益最大化的预期。而在债权范畴内，农地租赁当事人在意思自治原则下，遵循《民法典》合同编总则和“租赁合同”章的规则供给，但凡法不禁止，即可自行设定农地租赁合同的权利义务条款，对实现合同目的予以充分的互相尊重。

其次，物债二分的具体规则供给导致制度客观运行的差异。一方面，现有立法对于农地流转的物权规则供给并不充分。如前所述，我国《民法典》虽将土地承包经营权、土地经营权等置于用益物权体系框架内，但在物权规则中难以寻得其租赁流转的具体规则。而在《民法典》合同编之中，虽然立法亦未设定“农地租赁合同”为有名合同，但在规则设计上可以参照适用与其性质相类似的“租赁合同”之设立形式、租赁期限、权利义务、解除等诸多内容，可基本满足农地租赁合同的运行需求。此外，合同编的一般性规定为农地租赁合同的设定提供了兜底。

综上，债权属性的农地租赁因为自治性强、规则较为完备，更符合出租方与承租方的心理预期。物权性质的农地流转虽具权利结构的稳定性，但对于作为出租方的承包农民而言，债权合同即可方便实现其农地权利实现的愿望。实际上，农地租赁的物权效力更倾向于流转中承租人即土地经营权人的利益追求，因为物权效力的农地流转具有长期性，在此期间，除非存在法律规定的物权消灭情形，出租方无法消灭物权关系，这有利于承租方的经营规划与投入，然此并非双方共同意志的体现，更易产生利益冲突。在债权性质的农地流转租赁中，双方权利义务自主拟定，各有预期，双方视收益等情况甚至可以通过违约赔偿方式实现租赁关系的解除。并且，农地租赁合同当事人可以根据自身需求设定农地租赁合同期限的长短，可以合同中的特别条款作为依据，重新恢复出租人对农地的再次掌控。当然，实践中，农地经营对环境天象的依赖、农业生产市场的变化也会影响到农地流转双方的决策。但综合来看，相较于农地流转租赁的物权效力形态，选择基于意思自治机理的农地债权租赁，更符合现时具有承包权的农民对自身农地权益的追求。

从域外角度观之，受债权物权化影响，农地债权租赁的稳定性得到强化。如法国佃农的续租权、改良权等增强了农地租赁权的法律效力：除出租人欲自行经营外，承租人可续租；承租人享有超越对物的用益权，有权自行改良农地。法国农地租赁的核心是丰富债权租赁的权能，以达到与物权相类似之效果，无需运用物权规则调整农地租赁行为。 《日本民法典》虽将农地租赁置于债权编，但不动产的承租人可通过登记对抗物权人及其他第三人。依据《日本农地法》第16条第1款，农地租赁的对抗效力无需经过登记，只需实现交付即可对抗物权人。相较于设定用益物权，农地所有权人更倾向于设定债权租赁，以保持对农地的支配力。 《德国民法典》在“债务关系法”编中规定农地用益租赁行为，设计了完备的债权规则调整农地用益租赁难题。截至2023年底，德国用于租赁的农地占农地总面积的60%。可见，域外法国、日本、德国等农地租赁通过债之规则完善，实现农地权利利用的稳定性，无需纳入物权体系赋予农地租赁物权效力。

（三）租赁合同债权功能益于实现农地高效利用的目标

农地利用的成员封闭特征，严重约束了农地利用效率的提升，“三权分置”改革解除了非必要的农地流动限制，为农地的高效利用创造了可能。农地高效利用涵盖“用”和“高效”两个层面。在“用”层面，其核心在于保持农地处于可利用状态，避免农地放荒，充分发挥农地的生产价值。在“高效”层面，其关键是农地资源的有效整合和利用，既可使农业能手获得用益物权，经营和利用农地，又可实现适度规模经营，发挥现代农业的优势。

我国农地租赁合同作为非典型合同，其核心条款并未脱离民事合同的本质内涵，目的仍是借助合同法自治与市场化功能实现农地充分利用。立足实践，从功能方面观察，相较于赋予物权效力的租赁，债权租赁更有益于实现农地的“用”与“高效”，与我国农村实践相契合。首先，债权租赁以农地利用为目的，追求农地处于“用”之状态，鼓励双方当事人为实现农地的财产价值，平等自主地协商设定权利义务，无需过多考量农地规模大小、租赁期限长短，并可通过临时借用、代耕代种、短期托管等盘活利用放荒农地。租赁的物权效力则主要表达了对物的长期占有，拟追求形成稳定的物权关系，然农地放荒、闲置仅是暂时性的不利用，承载了外出务工农民返乡再次耕作的可能性，因而债权租赁正符合农户流转农地的内心期待，更契合农地“用”的需求。其次，债权租赁能够简便、快捷、灵活地实现农地“高效”利用。农地债权租赁是财产价值自主实现和可动态调整的体现，以简便、快捷、灵活的方式对质量参差不齐、地形各样的农地进行利用，进而以债的形式创造农地财富。而物权状态下的农地租赁欲实现高效利用，须以农地集中化、成片化为前提，克服家庭独户流转农地的矛盾。我国农地横跨高原、山地、平原等地形，耕地细碎化态势明显，增加了物权稳定性功能下农地规模化的难度。在这样的国情下，债权租赁的优势更为突出。并且，发达国家立法例亦表明，农地债权租赁是推动农地适度规模高效利用的形态。如英国农地规模化经营离不开农地租赁，15世纪以来土地租赁发展成为英国普遍的土地经营形式，债权租赁成为实现英国土地集中和规模化经营的重要途径。

换言之，确立农地债之租赁，是我国农地细碎零散的现实状况使然，受合同法律规范的调整和合同法功能的指引，农地租赁双方，包括作为承租人的工商企业资本方，皆倾向于以债的方式灵活有预期地对农地高效利用，如西南山区的农用地分散状态使得分散经营更为合适，而不是通过增加土地整治成本、农业经营风险的方式，持有农地物权实现农地规模化经营。

（四）短期租赁是现行农地诸项制度不尽完善的客观归因

正如前文所述，对于我国农地流转而言，短期租赁已成为农民经营的优先选择，但这并不代表我国农业可持续发展的方向。现状之所以如此，既与我国农地租赁制度规则不周全相关，也是我国农地其他相关制度运行所遇困境使然。

首先，农地收入依然是多数地区农民财产收入的重要形式。现有依托土地收入生存的制度，难以满足个体农民财产持续增收的需求。如农产品价格是由市场自行调节的，即使国家一直坚持农产品价格补贴政策，受农业脆弱性和市场风险性影响，谷贱伤农等事件依然时有发生。伴随农业生产成本上升，农民农地财产性收益空间愈发受限。此外，在城乡二元结构没有根本改变时，工商业反哺农业明显不足。这些并不起眼的因素却使得农民无法忽视、不愿放弃农地之直接生产价值，大量短期租赁因此不绝。

其次，农地租赁法律风险控制机制存在缺漏，难以化解农民长期租赁的顾虑。虽然《农村土地承包法》第45条明确规定工商企业参与流转应进行土地经营权资格审查、项目审核和风险防范，《农村土地经营权流转管理办法》第29条对审查审核的一般程序做了规定，但在农地租赁中，农民弱势地位没有明显改变，加上承租方是否享有农地经营资质、是否可以开展农业经营等方面的监督机制缺失，承租方合同违约风险加剧，农民长期出租农地的权益无法得到及时保障。此外，面对承租方可能经营不善、不能及时支付甚至长期拖欠租金的现实风险，为能够有效维护自身权益，短期租赁成为出租农民的主要选择。其实，正是在长期的农地流转中，承租方违约事件时有发生，使得一部分农民难以忘却曾经的经济损害，不愿再次签订长期合同，这对其他农地流转的影响亦为深远。

再者，短期流转期限对于当下农民自行经营抑或流转经营而言，可使农地权利处于可恢复的状态，降低农地可能丧失的担忧，甚可理解。以德国农地用益租赁的期限设置为参考，《德国民法典》将农地用益租赁的期限设置为2年到30年，而在实践中农地租赁的期限以2年到18年为主。同样，我国农地的经济收益是农户流转农地的主要考量，耕作不经济时农户流转农地，而能获取较大利润时则偏向自行耕作。短期的农地流转便于农户及时收回农地的经营权，重新掌握农地流转的决定权，待再次衡量流转的经济收益；且目前短期流转的违约后果尚在农户能够承受的范围之内。因此，受我国农业市场经济的影响，农民认为及时保留和持有受控制的土地经营权更具有安全性。然而，从域外的经验观察，长期租赁才是持续稳定农地经营状态、克服土地流转后掠夺性经营的关键，如法国规定的租约期为30年，意大利耕地租赁最短15年。在我国，落实这一行动，并非赋予农地租赁以物权效力就可解决，而是需要认真排除上述有碍于长期租赁的制度因素和人为担忧。

法律的生命在于实施，且良法方能善治。我国农地流转须围绕农地实践认可并追求的债权租赁行为，加快农地租赁规则再造，落实农地流转“有效市场”的运行目标和“有为政府”的治理机制。

（一）调整完善农地租赁流转的法律体系

“我国土地呈现公有制叠加稀缺性与分散性的特性”，提高农地利用率是国家政策的价值追求，农地充分流转则是农地财产价值实现的途径，这决定了租赁规则体系完善无法脱离其公法和私法的属性，应在公法与私法规则内实现各自的价值目标。

1.围绕意思自治的内核丰富农地债权租赁合同规则

国家公法规制有其必要性，但应实现从全面管制到必要行政管理的回归，农地流转欲达成国家、集体和农民三位一体的利益，必须首先仰赖市场经济与法治思维中意思自治的精神。《农村土地承包法》作为调整农地流转的私法特别规范，理应对农地常态流转之租赁，租赁合同的权利义务，合同变更、解除、消灭等作出周延规定，回应农地流转市场和司法裁判需求，然实际上该法的作为相去甚远。当初《民法典》制定时，由这一权威的私法制度体系来完成相关任务最为理想，即基于农地租赁合同的广泛性与特殊性，明文规定若干条款，但就《民法典》现有规定来看其难堪重任。当下，可依托《民法典》之特别法《农村土地承包法》的修法，充实完善农地流转规则。

第一，肯认农地租赁合同的特殊性。该合同未被《民法典》合同编所否定，同时在物权编中得以彰显，决定了农地租赁行为可以物权规则为基础，物权规则中无法规定之部分可以参照适用《民法典》合同编的总则部分或者“租赁合同”一章已明确的传统规则，《农村土地承包法》无需重复规定，可直接参照之。如“买卖不破租赁”规则的参照适用，即土地承包经营权人以互换、转让的方式调整土地承包关系的，农地租赁合同关系由受转让的土地承包经营权人继承，不影响农地租赁的效力。

第二，农地租赁合同一般为书面形式，可规定1年之内的农地租赁合同均无需签订书面协议，仅需以向集体经济组织简便备案的方式明确合同当事人的权利义务关系，以便村集体和行政机关监督管理职责的履行。

第三，明确农地租赁的合同期限。基于《民法典》“土地承包经营权”章的体系设置和农地租赁合同的特殊意义，立足农地适度规模化经营和提升农地流转稳定性的政策要求，应当鼓励签订较长期限的租赁合同。在现行立法基础上，以承包地的最长承包期限为农地租赁合同期限的参照，可在立法中采用不超过剩余承包期限的合理表述，明确不应适用《民法典》合同编20年最高合同期限的规则，以凸显农地租赁流转客体的重要与独特性。

第四，明确农地租赁合同双方的权利义务。既可参照适用流转合同当事人债权合同的一般性权利义务要求，又应注重结合农地特殊性设置符合农业属性的权利义务规则。这一点后文有详述。

第五，修正登记的效力规则。立足现有较短期限农地租赁，放眼长期农地租赁的农业现代化制度目标。从农地流转登记制度的一致性出发，化解农地流转的物权和债权效力之争，承认不同期限流转合同的登记功能，但需以5年流转期限为节点区别对待，即5年以下的适用登记对抗主义，5年以上的受登记生效主义调整。

2.依托公法规则实现农地租赁的有效监管

公法的功能在于规范公权力，农地租赁的公法规制应以规范强制管控为核心内容。如前所述，《土地管理法》关于农地流转的公法规则缺位，且在相关规范上对农地流转缺乏足够的公法性制度指引，现行有限的条文又显空泛，难以对主流的农地债权性租赁行为进行有效监督，如此，弱化了政府公权力的价值指向，无益于有效及时化解农地租赁的法律风险。为此，应着眼将“有为政府”建设落到实处。

首先，确定合适的立法载体。理论上，似可就农地流转管理性规则单行立法，凸显农地流转规制的功能，针对性管控相对集中的农地租赁流转问题。但单行立法所需人力财力智力与针对性普法投入成本必然过高，因此，在现有法律框架内填补与完善相应规则，达到与单行法同样的实效，是为理智选择。我国现有关于农村土地利用的公法性规则主要在《土地管理法》中，其明确了土地用途管制制度和农村土地管理的政府归属，内容涵括土地利用总体规划、耕地保护、建设用地利用管理等，公法性质鲜明。农地流转租赁的管理关涉永久基本农田保护、耕地质量、水土保持等，同样应进入农村土地建设利用的公法规制视野。最便利的路径即纳入《土地管理法》中，可对农地流转租赁管理的必要规则予以独立条款设计，一方面显示对农地和建设用地的平等对待，鼓励自治，另一方面丰富平衡农地租赁利益的公法控制规则，划定公权力范围和行为标准。具体而言，一是优化私法规则的公法性内容，将其抽取纳入专门的公法制度中，回归私法规则的纯粹性。例如《农村土地承包法》第12条经营承包合同的管理，第45条对工商企业资本的审查，这些作为政府职责之内容应重新调整纳入公法性规范《土地管理法》之中。二是保持《土地管理法》为农地流转管理的立法核心，在该法中增设“土地租赁管理”章或节，充实农地租赁行为管理规则，例如行政主体对农地流转合同的管理主要侧重于形式审查，明确审查标准、审查程序、审查效力、政府责任等。三是调整和吸纳政府关于农地流转的规范性文件中可操作性规则内容，特别是《农村土地经营权流转管理办法》《农村土地承包合同管理办法》中的可操作性规则，整合后纳入《土地管理法》之中，提升其权威性和合理管控效力。

其次，为化解涉农立法分散芜杂，系统性、体系性不足等问题，政府监管目标应着眼于保障农地的有效利用，实现政府的公益追求。立足公益和私益的协调，监管体系的立法构建可从程序性流程方面着手：依据完善的《土地管理法》的相关事项明确主管部门的监督审查义务，明确农地租赁合同的备案和审查时限，督促主体积极履行其义务；同时，确保违约或侵权后的救济路径的顺畅，而非控制性干预合同当事人的农地流转之自主意志。

（二）补充农地租赁合同双方当事人的权利义务

在目前的农地租赁合同中，双方权利义务关系影响了农地租赁的积极性和纠纷化解，明晰的权利义务关系可起到定分止争、维系公平正义的功能作用。农地租赁合同作为特殊租赁合同类型，需结合农地特色系统化完善。

1.农地状态维持义务和维持农地状态请求权

农地状态维持是实际经营权人所需承担的义务内容，其不仅要求保障农地的生态环境，还得为维持农地土壤肥力承担义务，不得威胁农地的经营能力，毕竟农地生产能力是农地的价值核心。农地状态维持义务是否实际履行，可借助农地租赁时对农地状态的记录或说明进行对照检查。与承租方维持义务相对应的是出租方所享有的维持农地状态请求权，出租方一旦发现承租方具有掠夺性生产经营行为，对农地的生产能力造成威胁或已经危害的，可及时制止该行为，请求对农地状态加以改善。从农地可持续发展的国家利益及公共利益维度出发，出租方维持农地状态的请求权同时亦可看作一项义务，出租方明知承租人怠于履行该项义务的，应就农地的严重生态破坏后果承担连带责任。

2.经营费用返还请求权和返还义务

农地经营费用包括必要和增值费用。必要费用是指当事人为了维持和保持物的现实状态，在客观上必须承担的支出。增值费用则强调当事人为提高农业生产效率所增加的各项设备和投入。在返还请求权上，前者的返还请求权是承租方的法定权利，而后者的返还请求权则是在出租方同意的情况下，承租方方可享有之权利。与费用返还请求权相对应的是出租方的支付义务，出租方需向承租方支付其所支出的必要费用，包括事先经过出租方同意而产生的增值费用。

3.农作物的补偿请求权和补偿义务

农作物通常具有生长周期长的特点，这决定了在农作物生长期间内，一旦农地流转合同因故终止，基于农作物独立价值考量，需对农作物价值进行补偿。一般而言，在正常的合同期限和农业生长周期内解除合同的，若存在未收获的农作物，承租方可向出租方提出请求，出租方在收到请求通知后应合理选择是否接受该请求，在做出接受补偿请求后，需向承租方履行补偿义务；出租方亦可据情做出拒绝的意思表示，但应允许承租方待农作物成熟后再收获，这时承租方仍需缴纳相应的租金。当然，如果是因为承租方的过错导致合同解除，或者无法在合同期限内收取农作物的，承租方不得待农作物成熟后再收获之，应在合理的期限内自行处置。

4.出租人的同意权

出租人的同意权主要是指再次流转同意权，农地租赁合同的订立有赖于合同双方当事人的信赖，合理信赖是债务顺利移转的关键，影响到出租方的权利实现，因此，按照合同的一般原则，再次流转需征得其同意许可。需注意，农地租赁合同中的主体具有多样性，需要对其进行划分以明确出租方的同意权：其一，在出租方为土地所有权人的情况下，将农地转让给本集体经济组织成员，则无需经过土地所有权人（出租方）的同意，但需向集体经济组织报备；如果承租方为其他主体，则需取得土地所有权人（出租方）的同意。其二，在出租方为土地承包经营权人时，无论承租方是否集体经济组织成员，无需经过所有权人的同意，仅履行报备义务即可。其三，在出租方为土地经营权人的情况下，转让方的再流转行为需取得承包人（出租方）的同意，并由该承包人向土地所有权人报备。

（三）设定农地租赁合同的依法合理管控范围

农地租赁行为的国家合理管控属政府公共职能范围，是农地作为最基本的自然资源承载公共利益和国家安全的需要。即使如此，政府的管控不宜压缩私法自治的空间，毕竟过度管控的结果是农地租赁意愿的抑制和农业生产效率的降低。因此，围绕维护公共利益和农业结构安全的目的，从以下方面设定政府的管控范围是必要的。

1.督促农地租赁双方向村集体等备案合同信息

根据《农村土地承包法》第36条的规定，承包方采用出租（转包）、入股等方式流转农地的，应向发包方备案。农地租赁合同备案具有双重效益：一方面，实践证明缺乏备案是产生土地经营权纠纷的重要原因，为此，可通过合同备案促进农地流转行为的规范化，降低产生纠纷的风险；另一方面，向发包方备案是保护农地所有权主体权益的必要手段，可以发挥集体经济组织的农地租赁纠纷化解职能，亦可督促农地租赁合同双方履行耕地保护与粮食安全等义务，防止非农化和非粮化。

为此，政府督促农地租赁双方向村集体等备案合同信息，可从以下方面入手：一是形成集体经济组织和乡镇主管部门协同机制。以集体经济组织为接受农地租赁合同备案的主体，及时收集和整理农地租赁合同信息，留存档案供政府主管部门必要时进行土地监管查询，也可借助“土地流转台账信息平台”等媒介或方式完成农地租赁合同备案程序，提升对农地流转运行实况的把握。二是为保障政府监管目的的实现，促进农地租赁的有序开展，与农地租赁合同相关的公法规则应明确政府在该合同备案中的职责：乡镇主管部门督促农村集体经济组织完善合同备案程序，自主发现和推动特别情形的农地租赁信息备案、审查，如工商企业资本参与签订较大面积、较长期限的租赁合同，主管部门完全有义务履行督促职责。

2.审查农地租赁合同是否损害集体、农民利益

农地租赁合同主体涉及三种类型：一是集体土地所有权人和土地经营权人，二是土地承包经营权人和土地经营权人，三是土地经营权人与次土地经营权人。在第一种类型中，基于集体经济组织的成员集体是集体土地所有权人，农地租赁方案和租赁合同的确定，原则上应由成员大会或成员代表大会表决通过。因此，政府对农地租赁合同的审查应集中于合同订立的程序是否合乎《农村土地承包法》第19、 20、 52条的规定，即租赁方案和租赁合同是否按照法律规定进行表决，表决人数是否达标，租赁方案是否公示等。此类材料作为证明材料，与农地租赁合同一同由主管部门审查。此外，还应对农地租赁价格进行审查，一旦发现价格过分低于当地市场价格，主管部门应要求合同当事人重新协商确定。向本集体经济组织以外的单位或者个人出租的，由于农民在市场博弈中常常处于弱势地位，农民的土地利益较易被商人掠夺，应依法对工商企业类别承租方的资信情况和经营能力进行审查。第二种类型属于承包方将农地出租给第三人使用。根据《农村土地承包法》第36条的规定，承包方向他人出租农地的，需向发包方备案。因此，政府对农地租赁合同的审查亦应涵括备案情况，若发现未进行备案的则通知合同当事人依法备案。第三种类型是农地租赁后的复流转，即承包方向受让方出租农地后，土地经营权人再次转租流转农地。在家庭承包情形下，依据《农村土地承包法》第46条的规定，行政部门还需审查是否取得承包方的同意和向发包方备案。需特别留意的是，《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”未对再次出租农地作出备案的要求。“其他方式的承包”的承包方再次流转农地，政府应当关注并参照适用《民法典》第551条的规定，农地再次流转需经过发包方（债权人）即农村集体经济组织的同意，将其纳入监管视野。

3.审查农地租赁合同是否威胁农业安全和公共利益

政府审查农地租赁合同是否威胁农业安全和公共利益，可从以下方面入手：

一是审查农地集中程度，避免农地的过度集中。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》强调，在提升土地经营规模化的同时，亦要防止过度集中。2019年《中国的粮食安全》白皮书则明确指出“促进小规模、分散经营向适度规模、主体多元转变”。可见，中央文件所强调的是适度规模化，虽然土地细碎化制约了经济效益的提高，但在破除细碎化农业生产弊端的同时，也要防止农地过度集中可能导致的粗放经营或有违农民意愿。因此，在农地租赁立法的系统完善中，应将农地集中程度作为政府审查的核心内容，在确定农地租赁面积上限的同时，为针对性化解地方农地租赁矛盾，应肯认地方在国家立法限额内，结合地方实际集中调整的认定面积。

二是审查优质耕地的使用情况，避免优地劣用。高标准农田建设是维系国家粮食安全之所在，在农地租赁中要明确农地质量类型，避免高标准农田开展与其土地质量不相符合的农业生产行为。

三是审查农地流转受让方的资质，避免农地的不经济。农地租赁合同的一方可为个人之外的工商企业，为确保流转后的农地不改变农业目的，且该租赁行为能够保障农地被妥善经营，实现农地的持续收益，政府对工商企业的资质审查甚有必要，具体而言可对其农业经营能力、经营项目是否符合粮食生产等产业规划、风险防范等要求依法展开审核。在农地不断流转的情形下还需关注并捋清参与主体复杂多元的合同关系，同一主体可能在多个合同关系中获得大面积农地，为保障农业用地的妥善经营和管理，除了审核工商资本资质外，亦需在同一主体实际占有农地面积达到一定数量时，对其资质进行进一步审查和风险评估，避免农地的不当利用。当然，该审查的实现以建立完备的农地流转登记系统为可靠前提，登记系统能明确记录各流转主体的农地占有面积，当出现面积超标之时予以提示，以保障现代农业适度规模发展的安全。

综述之，我国现行制定法体系下的农地流转规则彰显了“三权分置”的经营权之用益物权定位，旨在开禁农地流转的不当限制，为农地的稳定高效利用与融资经营创造可能，可谓不动产制度改革的新标志。然现实则展示了传统债权租赁制在设立农地经营权中娴熟自治、宽泛与持续适用的图景，物权性的经营权设计难展制度优势。显然，不应一味否定和摈弃《民法典》物权性质的经营权制度，但倚赖意思自治而盛行的农地租赁流转之法律机理应受到同步重视，回归被忽视的土地制度流转的债权法制向度。为此，需相应修改私法之特别法的《农村土地承包法》和具有鲜明公法效力的《土地管理法》，尊重现阶段农地流转客观规律和农民权利意愿，周延规制农地租赁的特殊需求，引导系列规则设计由短期租赁向长期租赁过渡，而用益物权功能的经营权适用可择机而运作。借助物债二元制度，增加公权力合理管控规则，可实现我国现代农业可持续发展、农地规模流转有序有利有效的法制之治。

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