许超雄 ｜ “权归宰相”政治话语与唐后期中枢权力关系

《旧唐书·宪宗纪下》“史臣曰”部分引用了唐代史臣蒋系对唐宪宗元和中兴的评价：“德宗不委政宰相，人间细务，多自临决，奸佞之臣，如裴延龄辈数人，得以钱谷数术进，宰相备位而已。及上自藩邸监国，以至临御，讫于元和，军国枢机，尽归之于宰相。由是中外咸理，纪律再张，果能剪削乱阶，诛除群盗。”我们在相关记载中也可以看到“时上求理方切，军国无大小，一付中书”， “是时，帝切于治，事巨细悉责宰相”。 “求理”“求治”与宰相权力紧密联系在一起。在蒋系看来，“权归宰相”是宪宗“求理”的重要举措之一，也是元和中兴最为核心的一项改革，削除叛乱、重振朝廷权威的成果皆归功于此。

元和中兴的实现确实离不开杜黄裳、李吉甫、武元衡、裴垍、裴度、李绛等宰相，但宦官在此过程中也发挥了作用。蒋系的论述基本符合事实，但也存在一定的偏向性。蒋系参与了《宪宗实录》的编纂，此语当出自《实录》，这就提醒我们需要考察这种偏向性背后的政治因素。因此，本文将考察“权归宰相”何以成为元和君臣“求理”最为核心的内容，这一政治书写出现的时代背景如何，又反映了唐后期怎样的中枢权力关系和政治理念。

蒋系提及的“权归宰相”主要针对德宗贞元政治，因此我们首先要从元和君臣如何看待贞元政治、如何实现国家致理来展开。

元和七年（812），宪宗询问宰臣“贞元中天下不理”的原因，李吉甫直接指出“德宗自用圣智，不任宰臣，奏请皆有疑虑。别结他门，私恩信纳，事倾宰府，公道不行，所以下情不得上达，当时人情，颇亦思乱”，其核心在于强调皇帝不任宰相导致正常的信息渠道受到阻碍。而李绛则强调了人臣要“犯颜苦口，指陈得失”。当然宪宗也指出了作为皇帝在获取信息时的局限性，即“德宗深在九重，何由得尽知外事”，而这需要宰相就“政之可否”对帝王进行执论。宪宗强调了宰相在弥补君主因无法掌握人情而导致做出错误判断时的作用。

其实早在元和二年（807）二月，宪宗就跟宰相讨论了君王“怠于听治”与“烦于亲政”的得失。杜黄裳指出“帝王之务，在于修己简易，择贤任之。宵衣旰食，以求人瘼，舍己从人，以务厚下，固不可怠肆安逸。然事有纲领大小，当务知其远者大者，至如簿书狱谳，官吏能否，本非一人之所自任也”，即君主不能肆意安逸，需要采取理性的政治态度，只需把握政事的大纲，至于具体庶务则要推诚于臣下。宪宗对此言深表赞同。这场对话虽未必是直接针对德宗政治所阐发，但德宗显然是包括在“烦于亲政”之列的。

玄宗晚年“怠于听治”也是元和君臣经常讨论的内容。宪宗就指出，安史之乱有玄宗本人怠于政事及奸相祸国专权的原因。崔群针对玄宗政治更是把理乱的划分标准定为所任的官员尤其是宰相的贤明与否，他指出，“安危在出令，存亡系所任”，“人皆以天宝十五年禄山自范阳起兵，是理乱分时，臣以为开元二十年罢贤相张九龄，专任奸臣李林甫，理乱自此已分矣”，所以“用人得失，所系非小”。理与乱的原因有君主与宰臣两方面因素，两者是不可分割的。

对于如何致理，元和君臣特别强调君臣之间的良性关系。比较有代表性且较为全面的当数李绛就德贤兴化事所展开的论述。元和四年，宪宗询问边防、郡县、礼仪、盗贼等具体问题的对策，前两者主要针对吐蕃的军事威胁与民生问题，后两者针对当时不臣的藩镇以及王纲不张的紧迫局面。大致来说，宪宗的提问包含了当时所面临的主要问题，他所期待的应该相当于纲领性的回答。

关于李绛的回答，诸书都有记载，核心内容大致相同。《李相国论事集》收录了最为详细的回答，但《新唐书·李绛传》的概括较为精练，故引用《新唐书》：

陛下诚能正身励己，尊道德，远邪佞，进忠直。与大臣言，敬而信，无使小人参焉；与贤者游，亲而礼，无使不肖与焉。去官无益于治者，则材能出；斥宫女之希御者，则怨旷销。将帅择，士卒勇矣；官师公，吏治辑矣。法令行而下不违，教化笃而俗必迁。如是，可与祖宗合德，号称中兴。

李绛的回答强调了君主若欲致理，应该如何作为。在李绛看来，皇帝正身励己是摆在第一位的，其次是要与大臣坦诚、充分地谈论国事，远离小人，接近贤者，然后才是淘汰官吏、削减宫人等一系列具体的政策。关于此次对话，《李相国论事集》中还提到皇帝应该以身作则，这样才能影响下面的臣民。

李绛在最后还提到“远比尧舜兴崇，近与祖宗合德，时臻至理，代称中兴”。宪宗致理学习的对象是贞观、开元政治，元和君臣致理的标杆即太宗、玄宗时期的盛世规模。元和初期，宪宗与宰臣裴垍讨论贞观、开元的历史时讲到：“太宗之创业如此，玄宗之致理如此，我读国史，始知万倍不及先圣。当先圣之代，犹须相与百官同心辅助，岂朕今日独能为理哉！事有乖宜，必望卿尽力扶救。”宪宗从前代帝王的历史经验中总结出致理需要百官同心辅助，皇帝需要勤政，与大臣合作，广泛、充分地商讨国家大政。

此次对话后，宪宗下令造屏风，将自古明君贤臣、乱君邪臣事迹写于其上，共集成十四篇：“一曰《君臣道合》，二曰《辨邪正》，三曰《戒权幸》，四曰《戒微行》，五曰《任贤臣》，六曰《纳忠谏》，七曰《慎征伐》，八曰《慎刑法》，九曰《去奢泰》，十曰《崇节俭》，十一曰《奖忠直》，十二曰《修德政》，十三曰《谏畋猎》，十四曰《录勋贤》。”从篇目安排看，其内容基本上不出李绛所论范围，君臣之间的关系放在最为重要的位置，其余多是围绕着如何维系这种君臣道合的关系展开。宪宗亲自题名曰《前代君臣事迹》，还派中使“以书屏六扇至中书宣示宰臣李藩、裴垍”，以此彰显君臣协力的决心。

因此，我们可以把元和君臣论致理归纳为以下三个方面：首先，从政治权力的运作来看，君臣是不可分离的共同体，君主虽是权力的主宰，但无法脱离大臣尤其是宰臣而实现政情的有效沟通、皇权的正常行使。其次，从反思历史，尤其是总结玄宗以来的理乱经验来看，奸臣以私害公导致国家动乱，朝廷权威日削，因此良好的君臣关系对实现国家致理具有决定性作用。最后，元和君臣都是德宗政治的亲历者，有的还经历过安史之乱，他们对于因朝廷所任非人和奸臣专权而导致动乱有着切肤之痛。

元和君臣论述的这种权力关系属于传统的君相委托制范畴。在这种关系中，皇帝只是把握大政方针，且在权力行使中要受到道德方面的约束。祖宗的典范以及治国理念规定的明君德行标准，对君臣关系产生了重要影响。就这个标准来说，德宗“不委政宰相，人间细务，多自临决”，任用裴延龄等奸佞之臣，显然是违背了这一政治道德。

但如果按照这个标准去看唐宪宗时期的政治，我们又发现宪宗也还是没有实现这种君相委托制，甚至在一定程度上重蹈了德宗的覆辙。宪宗对宰臣放权重用的同时，又有着提防之心。卢向前就指出，在昭义节度使卢从史出兵山东事件中存在着“相臣之谋”与“天子自为之谋”的对立，而吐突承璀出兵成德，也充斥着相权与皇权的争夺。清人王夫之就针对宪宗与裴度的关系指出，“宪宗之用裴公也深，而信之也浅，所倚以谋社稷之大计，协心合德而不贰者，独淮蔡一役而已”。宪宗本人也多次怀疑大臣间的朋党，如宪宗在浴堂论事，对李绛言道“近日闻谏官谏事，颇有不实。言事朋党，多涉谤讟”，对谏官仍有朋党的猜疑。在淮西平定，削藩局势明朗后，“宪宗以世道渐平，欲肆意娱乐，池台馆宇，稍增崇饰”，开始放纵自己的欲望。宪宗晚年还任用近幸皇甫镈主理财政，招致裴度等大臣的反对。裴度上疏斥责皇甫镈奸佞之状，宪宗的反应是“以为朋党，竟不省览”。 《旧唐书·郑余庆传》提到“自兵兴以来，处左右端揆之位者多非其人”，指的就是宪宗晚年重用皇甫镈等钱谷吏为相。

除任用皇甫镈等近幸外，内廷的宦官也成为元和政局的重要力量，且在元和中兴过程中发挥了重要作用，进一步削弱了“权归宰相”的说服力。《梁守谦墓志铭》提到“（元和）十一年，丁内艰，茹毒衔哀，泣血过制，以其内相权重，夺情起复，授忠武将军知省事”。梁守谦在丁忧前总枢密之任，担任枢密使，以“内相”称之，将枢密使当作与外朝宰相并列的朝廷大臣。《姚存古墓志铭》也记载宪宗说到“吾以天下地大吏繁，悉付相臣，谋于庙堂，思得谨密近侍，衔我指意，可事于外朝”，并把淮西用兵的胜利、元和中兴的实现归结为“内外重臣，宣力成事”的结果。梁守谦作为平淮西功臣，与宰臣裴度、大将李愬等一起被记入《平淮西碑》。有学者指出，公元9世纪唐代政治中内廷宦官参与政治已经体制化，元和时期的宦官梁守谦、刘弘规的身份认同为“国家大臣”，二人皆对元和中兴做出了重要贡献。

综上所述，元和年间“权归宰相”是基于反思德宗政治，试图重新以政治典范实现国家致理的产物。这种政治思路的背后与宪宗中兴所要强调的回归贞观、开元盛世密切联系，“与祖宗合德”成为实现中兴、国家致理的重要方式。因此，君臣道合、缔造盛世成为元和君臣的政治标榜，而传统的君相委托制便成为实现治世的方式。

从元和中兴的过程看，宰相确实发挥了重要作用，但宰相的权力并没有得到完全恢复。宪宗也在猜忌大臣、任用近幸方面，再次走了德宗的老路。宰相的权力也部分被内廷所侵占，且宦官在元和中兴中也发挥了重要作用。因此，蒋系将元和中兴归结为“权归宰相”，至少不是历史的全貌。

元和政治对君相委托制的偏离，可以归结为皇帝本人道德约束的松动，但我们仍需要看到“权归宰相”还要受到唐后期政治制度演变的约束。换言之，唐代后期的中枢政治的演变无法支撑典范化的君相委托制，“权归宰相”在新的权力格局下理解才具有合理性。因此，本文接下来从中枢政务运作入手，分析德宗以前宰相百司权力的情况，从而对强调“权归宰相”的君相委托制在唐后期的境遇会有更好的理解。

从蒋系描述元和时期“军国枢机，尽归之于宰相”来看，德宗“不委政宰相”剥夺的是宰相的议政权。《新唐书·韦渠牟传》提到“自陆贽免，帝躬揽庶政，不复委权于下，宰相取充位、行文书而已，至守宰、御史，皆自推简”。宰相能够行文书，说明还是保留了指挥百司的权力，但宰相失去了对守宰、御史人事的决策参议权。不过，德宗贞元年间，百司之权也被侵占，《旧唐书·杜佑传》提到贞元年间“度支以制用惜费，渐权百司之职”。德宗时期裴延龄、王绍、李实等佞幸是“以君主枢机兼行有司之事”，韦执宜、韦渠牟、李齐运则是近侍，一般不能直接指挥有司，只是体现在枢机之事上。而从蒋系特别强调元和时期宰相议政权的恢复来看，德宗时期对宰相最大的打击还是体现在中枢决策参议权上。

事实上，宰相所代表的百司职权的萎缩，要上溯到玄宗时期，而安史之乱则加速了这一过程。在平乱之际，肃宗朝廷以天下兵马元帅体制平叛，并将元帅府设于禁中，李泌因与肃宗有旧获用，“解褐拜银青光禄大夫”，肃宗命其掌枢务，“至于四方文状、将相迁除，皆与泌参议，权逾宰相”。由于平叛是第一要务，此时的元帅府事实上成为朝廷的政治中枢，权力远在宰相之上。李泌隐退后，李辅国为判元帅行军司马，“宰臣百司，不时奏事，皆因辅国上决。常在银台门受事，置察事厅子数十人，官吏有小过，无不伺知，既加推讯。府县按鞫，三司制狱，必诣辅国取决，随意区分，皆称制敕，无敢异议者”。李辅国“通过控制百司奏事和颁下制敕实际架空了宰相职权”。李辅国倒台后，程元振“代辅国判元帅行军司马”，依然掌控百官奏事的渠道，如广德元年，吐蕃入寇，“边将告急，程元振皆不以闻”，郭子仪派遣判官王延昌“入奏，请益兵，程元振遏之，竟不召见”。

鱼朝恩又与李辅国、程元振不同，他并未带有“判元帅行军司马”，广德元年（763）在程元振被罢免后，吐蕃攻入长安之际，代宗任命宰臣元载判天下元帅行军司马。照理来说，元载可以凭借元帅行军司马的身份增加政治话语权，但鱼朝恩却进一步干预了宰相元载议事，“凡诏会群臣计事，朝恩怙贵，诞辞折愧坐人出其上”，甚至在尚书省都堂召集百官“谋将易执政以震朝廷”，“宰相俯首，坐皆失色”。时礼部侍郎相里造驳道：“阴阳不和，五谷踊贵，皆军容事，宰相何与哉！且军拏不散，故天降之沴。今京师无事，六军可相维镇，又屯十万，馈粮所以不足，百司无稍食，军容为之，宰相行文书而已，何所归罪？”馈粮本是宰相职权，却成为军容使鱼朝恩干预之事，宰相仅能空行文书而已。显然，同样的头衔由不同身份的人担任，其权力就有很大的不同。

造成这种差异的原因，在于安史之乱以来的政治军事形势刺激了唐代后期政务运作中内廷权力的扩张。《新唐书·百官志》记载“宰相事无不统，故不以一职名官，自开元以后，常以领他职，实欲重其事，而反轻宰相之体”，指的是各种使职差遣侵占了原本属于宰相的职权。安史之乱后，战事频发，中枢机构需要迅速做出决策，一切以军务为核心，政务运作的方式也进行了调整。原先通过台省再经由中书、门下的政务运作模式显然无法满足高效决策的需要。同时，安史之乱后的政治军事形势又激发出大量的使职差遣，进一步剥夺尚书省的权力。原先三省制下辅佐皇帝处理政务的方式已经无法应对新的局面。

律令制下，百司政务裁决的主要渠道是门下省对奏抄的审读，最终体现为皇帝的御画，皇帝并不发表具体意见，仅表示认可。而使职不在律令制规定的框架内，不用向尚书六部汇报政务，而是直接向皇帝上奏。安史之乱后，军国事务增多，使职反而侵占和承担了大量的政务，因此大量的使职差遣以奏状的形式呈报政务，皇帝在国家政务中的作用越发重要。另一方面，安史之乱以后，“自艰难以来，务从权便，政颇去于台阁，事多系于军期。决遣万机，专在宰弼”， 《旧唐书·武宗纪》还有“决遣万机，不暇博议”， 《新唐书·百官志》又有“自是舍人不复押六曹之奏”的叙述，这发生在武宗时期宰相李德裕请求恢复中书舍人六押之权的背景下。中书舍人六押之权是裁决百司奏议，再通过中书省进呈皇帝，使职的奏状也包括在内。本来处理奏状是中书舍人的职权，可由于军事紧急，中书舍人职权逐渐衰落，奏状的处理集中到中书省所在的宰辅机构，这种情况下宰相本应拥有更大的权力，但由于“事多系于军期”，加之奏状理论上直接面向皇帝，而中书省在奏状上行递呈皇帝的程序中并未能获得优势，宰相对政务的决策反而不如皇帝的亲信更有影响力。

唐代后期因政治局势变化而导致政务运作的调整，使得内廷的权力得到了明显的扩张。宰相元载不处禁中，又不掌握禁军，显然无法获得李辅国等人的权势。代宗在鱼朝恩覆灭后也开始恢复宰相百司权力，但并未取得明显效果。此时内廷宦官的政治影响力依然很大，如刘忠翼“与董秀皆有宠于代宗。天宪在口，势回日月，贪饕纳贿，货产巨万”,甚至密谋动摇东宫。德宗即位初期，打击宦官，“庶务皆委宰司”，也未成功。而杨炎、卢杞等宰相“或非其人，忠诤不闻。小人乘间邀功，求便以苟媚当时”，“中外沸腾，人怀怨诽”，最后引发了建中年间的大动乱。建中大动乱让德宗对宰相多有猜忌，同时也让德宗意识到内廷宦官的作用。不过，德宗时期内廷翰林学士也逐渐获得了部分草诏权，具有参与枢密的机会，削夺了外朝宰相的权力。这就很难归结为德宗个人对宦官的偏好，而更应该将其归于服务内廷政务运作的需要。

简言之，德宗以前内廷进入国家政务前台，宰相百司权力萎缩的情况已经存在。内廷宦官参与枢密，甚至侵夺有司职权，主要是因为安史之乱后军政事务需要围绕皇帝进行集中高效处理。围绕着“恢复旧制”，代宗、德宗都曾有过恢复尚书省最高行政权的努力，但恢复旧制并没有获得成功。尚书省代表的职事官机构与使职系统的关系并没有得到很好的厘清。因此，唐后期的中央权力格局逐渐变成了三角两方关系：皇帝、宦官、朝臣是三角，皇权（宦官）和朝臣是两方。可见，“权归宰相”的政治话语是唐后期内廷权力扩张与宰相百司权力萎缩背景下的产物。

贞元年间，德宗直接参与政务，在一定程度上是安史之乱以来中枢政务运作演变的结果。百司职权被使职诸司侵占的趋势无法扭转，安史之乱后大量军政事务的决策涌向皇帝，君相委托体制显然无法适应局势的变化。在这种背景下，宰臣权力被削弱，内廷宦官参与中枢甚至近幸政治的出现就无法避免了。宪宗即位后，把改革的重心放在调和内外廷的权力关系上，因此才有了“内外重臣，宣力成事”的情况。但《宪宗实录》作为强调政治性的官修史书，在评论元和政治时特意强调“尽归之于宰相”自然有其特殊目的。

蒋系的论调还是回到了典范化的“君臣道合”话语体系下，推崇君相委托政治。在一定程度上来说，元和以前的几次“恢复旧制”的改革，虽有利于恢复君相委托政治，但旧制并没有得到有效恢复。那么，我们就需要进一步分析，蒋系特别强调“军国枢机，尽归之于宰相”有什么样的政治目的，“权归宰相”背后的思潮对当时政治产生了什么影响？

首先我们需要分析《宪宗实录》编撰的时代背景。蒋系在大和二年（828）与路隋、沈传师、郑澣、陈夷行、李汉等奉诏编撰《宪宗实录》，大和四年书成。武宗时期，因宰相李德裕对《宪宗实录》中涉及李吉甫的记载不满，又重修《实录》。宣宗即位后，下诏重新施行大和旧本，销毁了武宗修订本。目前我们看到的蒋系的评论，当出自大和本的《宪宗实录》。换言之，“权归宰相”的话语代表了文宗朝的官方态度。

敬宗时期，路隋就宰辅问题向皇帝上疏提到“理乱之本，非有佗术，顺人则理，违人则乱。 ……夫御宰相，当委之信之，亲之礼之。于事不效，于国无劳，则置之散寮，黜之远郡”，请求皇帝召回裴度，重新予以重用。该上疏的背景是敬宗“闻元翼一家无辜并命，深叹宰辅之无才，致使奸凶久未率化”，路隋希望通过裴度入相能够消灭奸凶，重振朝威。这一定程度上与蒋系强调“权归宰相”后“剪削乱阶，诛除群盗”相通。

路隋对君臣关系的强调也体现在《宪宗实录》中。大和四年（830），《宪宗实录》修成后，路隋领衔上表提到：“伏以宪宗皇帝承十一叶之基运，荡六十年之妖氛，神功于无外，玄化光于有截。语俭德，则渐浣濯以垂训；言忧勤，则躬日昃而忘倦；广聪明，则惟恐其不闻；纳忠谏，则咸许其自达。群臣荷宽裕之德，黔首饱慈惠之仁。今之举盛烈者，贞观、开元、元和而已。诚宜垂诸简牒，焕彼缣缃。”宪宗已经被塑造成足以和缔造盛世的太宗、玄宗相比拟的典范，而对宪宗盛德的描述也侧重于强调君主的自我约束，充分信任臣下，营造了一种君臣道合的形象。

同样的政治形象也出现在蒋系的兄弟蒋偕编撰的《李相国论事集》中。前文提及李绛与宪宗论政多引自《李相国论事集》，《旧唐书》中元和君臣论政内容也与《李相国论事集》有诸多重合。不过，《李相国论事集》完成于宣宗大中五年（851），且据该书序言，蒋偕是从李绛的外甥夏侯孜处获得李绛的奏疏，即《宪宗实录》编撰时未用到《李相国论事集》中的史料。但《李相国论事集》与《宪宗实录》在宪宗圣君形象的塑造上是一致的。在该书序言中，蒋偕希望该书能够“下以楷模于后代，上以显元和圣后纳谏之得”，再结合李绛论政的内容，正好与《宪宗实录》所要强调的君臣道合相一致。

尤其值得注意的是，在文宗还是藩王时，便“喜读《贞观政要》，每见太宗孜孜政道，有意于兹”，因此即位后，“每延英对宰臣，率漏下十一刻”。同时，文宗即位之初，意图振作，努力改革弊政，大和二年又平定了沧景之乱。因此史书评价文宗大和初期，“承父兄奢弊之余，当阍寺挠权之际，而能以治易乱，化危为安”。 《宪宗实录》编撰于大和二年至四年，正好是文宗“以治易乱，化危为安”的阶段。在这样的背景下，君臣道合、共同致理显然具有了重要的现实意义。大和年间，《宪宗实录》强调宪宗朝“权归宰相”，其实与文宗效仿太宗孜孜政道相同步。考虑到路隋将宪宗与太宗相比拟，那么《宪宗实录》在一定程度上可以说是被塑造成了唐代后期的《贞观政要》。

可见，“权归宰相”代表了官方对唐宪宗元和中兴的一种典范化塑造。这种书写通过《宪宗实录》成为官方的定性，在宪宗元和堪比太宗、玄宗盛世的中兴话语中，在明君贤臣共同致理的政治理念下，“权归宰相”成为了元和中兴得以实现的重要原因。

但与此同时，文宗时期内廷权力的膨胀和朋党的政治斗争也愈发严重。元和以来，宰相权力的有效行使越来越受到挑战。文宗虽苦于朋党和宦官问题，然而文宗本身便是由宦官所拥立，在其任上宦官权势进一步扩大，以致后来甘露之变中消灭宦官不成，反而遭到宦官集团的反扑，舒元舆、王涯等宰相被宦官所杀。在这样的背景下，“权归宰相”显然距离政治实态越发遥远。《宪宗实录》所强调的君臣关系越发只具一种象征意义而已。

另一方面，我们需要关注的是宦官“国家大臣”形象在官方政治叙述中的地位。如果按照太宗贞观之治的经验，君臣关系中的臣是不包括宦官的。可是前引《梁守谦墓志铭》和《姚存古墓志铭》对宦官参政的书写，显然是比照君臣道合，以“内大臣”的身份强调其政治定位。《姚存古墓志铭》还是借宪宗之口说出，可这一书写并没有在官修的史书中得到强调，这在一定程度上表明其国家大臣形象仍面临着挑战。而蒋系的评价也似乎在尽力避免内廷宦官的功绩。从目前的资料看，我们无法判断《宪宗实录》对宦官在元和中兴中的评价。但如果从《李相国论事集》看，宦官是被排斥在外的，而且是士大夫批评的对象。蒋系对贞元弊政的评价源自韩愈的《顺宗实录》，韩愈在这部史书中对宦官多有批评。韩愈版的《实录》后来因“颇非详实”而重加刊正，其中就涉及永贞以来的禁中之事，自然是与宦官有所关联。而参与重刊《顺宗实录》讨论的史官就有编撰《宪宗实录》的路隋等人。《宪宗实录》后来未有涉及宦官争议的记载，恐怕是史官采取了谨慎的态度。

宦官吐突承璀在元和一朝的遭遇比较能够说明问题。吐突承璀被宪宗称作“家臣”，出自《李相国论事集》，还是强调了宦官与皇帝的私人依附关系。在元和五年第一次讨伐成德时，面对吐突承璀担任招讨处置使，白居易等大臣表示反对，认为“自古及今，未有令中使专统领者”，以宦官为统帅会让各地将领笑话，并搬出祖宗的“朝廷制度”来提醒宪宗不要“忍徇下之情而自隳法制，从人之欲而自损圣明”。当时“论谏者皆以为中外任殊，承璀不宜总戎招讨”，说明作为皇帝家臣的吐突承璀在走出内廷、作为国家大臣来当统帅方面，还是受到了祖宗的“朝廷制度”的制约。

安史之乱以来，宦官逐渐趋于官僚化，但这种“国家大臣”的确认面临着制度上的模糊性和不确定性。白居易以祖宗的“朝廷制度”来反对吐突承璀领兵，从侧面反映出宦官作为大臣参与政治的法理依据不足。或者说，对于外朝的“国家大臣”来说，他们把“中外任殊”的“朝廷制度”作为应对来自内廷宦官权力威胁的政治武器。宦官参政虽然已经成为政治实态中无可改变的“故事”，但这种惯例在面对具有典范意义的祖宗的“朝廷制度”时，还是表现出制度合法性的不足。

同时，自安史之乱以来，宦官深刻地干预政治，尤其是元和以后参与皇位废立，侵犯了宰相的职权，宦官不断遭到舆论的批评，这影响了宦官作为国家大臣的形象。大和二年（828），刘蕡在对策中批判“今忠贤无腹心之寄，阍寺持废立之权，陷先君不得正其终，致陛下不得正其始”，提出要“任贤惕厉，宵衣旰食，宜黜左右之纤佞，进股肱之大臣”，“追踪三五，绍复祖宗，宜鉴前古之兴亡，明当时之成败”。刘蕡最后因得罪宦官而不得志，“考官不敢留蕡在籍中，物论喧然不平之。守道正人，传读其文，至有相对垂泣者”，“时之文士也，睹蕡条对，叹服嗟悒，以为汉之晁、董，无以过之。言论激切，士林感动”，“谏官御史，扼腕愤发，而执政之臣，从而弭之，以避黄门之怨”。外朝大臣被宦官压制可见一斑。《宪宗实录》正好在此时编撰，强调宰相权力的回归，自然是符合舆论的呼唤，而宦官恐怕很难以“内大臣”的身份进入官修史书中。

由于唐宪宗中兴是以太宗、玄宗的盛世经验为典范，而这种治国典范的核心是君臣权力关系的有效调和，即君相委托式的权力关系，因此宪宗君臣在政治中特别强调君臣关系和谐，尤其是宰相权力的有效行使。在德宗贞元弊政的阴影下，元和年间的“权归宰相”又具有了强烈的现实依据。在政治现实与典范的塑造下，元和年间“权归宰相”，消弭叛乱，实现朝廷中兴的形象逐渐形成。同时，随着唐宪宗被塑造成唐代中兴第一人，“唐室中兴，章武而已”， “元和中兴”成为典范化的政治符号，“权归宰相”也成为这一典范的核心内容。

但从政治实态来说，“权归宰相”只是实现元和中兴的一个因素，宦官也在墓志中被塑造成与宰相等“外大臣”协力共创中兴的“内大臣”形象。可是由于宦官参与政治并不包含在具有典范意义的祖宗创制的“朝廷制度”中，因此，宦官“内大臣”形象在法理上存在一定的不足。而随着宦官参与政治的进一步加深，宰臣权力被进一步侵占，“权归宰相”无论在政治法理上还是舆论上，自然成为文人士大夫强调以捍卫外朝权力的理论依据。

蒋系“权归宰相”的描述，是建立在对贞元政治的反正之上，且在一定程度上反映了宪宗即位初期所面临的主要问题。但如果从更长远的时段来看，这一政治书写显然无法准确反映唐后期的中枢现状，更多偏向于反映唐人在政治理念层面的主张。事实上，唐宪宗“权归宰相”只是部分修正了贞元时期的权力关系，在中枢机构演进走向上，还是延续了唐德宗加强内廷参与政治的趋势，并在很大程度上实现了制度化。

那么，我们该如何理解“权归宰相”背后的政治主张与中枢权力演进之间的断层。

有学者将德宗的统治归结为内敛的统治模式，并指出这种统治模式旨在突破传统君相委托制，“将重要政务交付代理人，由其指挥有司、归口厘务，从而驱动国家机器正常运转”，在藩镇割据导致中央权力下移的背景下，“皇帝必须放弃垂拱而治，走向政务运转前台，构建新的统治模式与权威”。如果我们从前文对唐后期中枢机构演进的分析来看，唐代后期的权力关系已经无法仅靠宰相统领的百司机构进行全面有效的统合。随着政治军事局势的变化，使职侵占了百司之权，大量政务的决策集中到以皇帝为核心的内廷，外朝百司机构出现大量阙员，唐中枢的权力关系急需重新梳理。代宗以来，恢复尚书省旧制的努力并未解决问题，中枢机构内廷与外廷百司机构的变化表明需要平衡内外的权力关系。尽管贞元、元和年间，使职分出的选举、财政等行政权力被重新纳入中书门下的领导下，中枢权力关系得到了一定的有效梳理，但内廷侵占的职权并未完全回归宰相和百司。

在这样的背景下，单靠某个权臣是无法实现权力的全面有效整合的，只有位于国家政治核心的皇权才能实现权力关系的梳理。因此，唐代后期皇帝走上了处理政务的前台，开始干预更多的庶务。既然宰相无法整合权力关系、统合中枢政务，那么传统君相委托制自然无法进一步维系。

但在唐后期藩镇割据造成权力下移的背景下，皇权的权威性和正当性很大程度上基于强调恢复祖宗事业、实现中兴的政治逻辑，因此太宗、玄宗的君臣道合、明君贤臣的政治话语就具有了典范意义。德宗对这一典范的偏离、宪宗对中兴事业的诉求，更进一步加剧了“君臣道合、权归宰相”政治话语的形成。内廷宦官作为大臣参与政治具有制度上的模糊性和不确定性，再加之传统道德观念上的刻板印象及专权所导致的舆论攻讦，使得内大臣的身份无法融入这个话语体系，尽管宦官群体也在努力以君臣道合来塑造自己作为国家大臣的形象。

唐宪宗“权归宰相”所要表达的明君贤臣的权力关系，既有元和削藩的现实基础，又有祖宗制度的典范依据。这种基于现实政治的政治表达经过典范化塑造后，却又无法准确反映真实的政治现实。“权归宰相”的典范化表明，唐代后期中枢政治正是在现实和典范的交错、冲突与调适中，逐步重塑着新的权力关系。

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