翟坤周 毛磊 | 中国式现代化城乡融合发展的县域自主性治理——基于浙江省共同富裕示范区典型案例的考察

一、文献回顾及问题提出：从“村庄”本位到“县域”拓展

中国式现代化理论的体系化学理化是新时代中国共产党的重大创新。中国式现代化进程是一个经济、政治、文化、社会、生态等全领域全面实现现代化的过程。新阶段推进中国式现代化从理论抽象到实践落地，需要以乡村振兴、新型城镇化、区域协调发展等具体战略路径为支撑。正如习近平指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”站在我国已进入破除城乡二元结构的窗口期和以城乡融合发展推进乡村振兴的新阶段，从传统“乡土中国”到现代“城市中国”的城乡发展形态的结构性转换中，还存在一个时间较长的“城乡中国”过渡性形态阶段。可以说，在这一阶段，能否处理好城乡关系、工农关系，不仅决定了中国式现代化的成败，也构成了中国式现代化的核心议题。

国内外学术界关于城乡工农关系的研究，始终嵌于国家现代化进程。当代西方对城乡工农关系认识形成了“城乡二元结构”论和“城乡均衡发展”论两条进路。“城乡二元结构”论以刘易斯为代表，“城乡均衡发展”论包括“有机疏散”“城市发展观”“空间生产”“田园城市”“城乡空间结构共生”等理论，国内学术界关于城乡工农关系的探讨深受西方学术影响，张培刚、徐荣安认为，基于发展经济学推动农业国的工业化转换，需建立中国城乡融合经济学。此后，城乡融合被纳入经济结构变迁，并逐步构建了城乡融合研究的跨学科范式。具体体现为发展经济学、政治学、历史社会学、地理学、空间社会学、政治经济学、中共党史党建学等学科综合，作为改变发展中国家城乡二元结构的实践探索，城乡融合发展为观察中国式现代化的内在逻辑提供了一个案例。近年来，随着我国“以县域为基本单元推进城乡融合发展”“率先在县域内破除城乡二元结构”“加快推进以县城为重要载体的城镇化建设”等公共政策的提出，国内学术界围绕“县城”“县域”进一步深化了城乡融合发展研究。在“县城”“县域”对城乡融合发展的定位功能上，陈文胜、王春光、黄振华、龙花楼等学者认为，县城是推进“城乡融合发展的关键支撑”，县域作为“中国社会结构中的一个不可忽视的重要因素”，在推动城乡融合发展中“居于工业与农业、城市与乡村、国家与社会的关键节点”，需充分发挥“县域的过渡、衔接、交汇、转换与交融等节点功能”；在县域城乡融合发展的框架模式上，戈大专、方创琳等学者构建了“乡村空间治理与城乡融合发展互动框架”和县域“城乡多融合发展三角模式”；在县域城乡融合发展机制路径上，袁方成、周韦龙提出以县域“空间一体化治理、要素市场化改革、产业融合化发展与服务均等化供给”为机制路径。同时，翟坤周、田先红等学者提出县域乡村振兴自主性命题，突出县域政府推进乡村振兴的“自主决策权、政策转化权、资源整合权”。

总之，既有研究成果为拓展中国式现代化城乡融合发展县域自主性治理进路提供了重要启示。但是，在同步推进以县城为重要载体的城镇化和乡村振兴过程中，要么把“县城”建设作为县域城镇化的“重心”，要么把“村落”作为乡村振兴的“重点”，未能看到县域城镇化也包括“中心镇”“重点镇”的城镇化过程、“乡村”振兴也是包括“乡镇和村庄等”城市建成区以外的地域综合体的全面振兴。同时，由于长期“县城”“乡镇”与“村落”固化为一种城乡分治格局，乡镇一级在推动乡村振兴中仍然沿用的是传统行政下沉的“在村治理”模式。这一模式极大地收缩了对城乡融合发展、对乡村振兴之“乡”的地理边界和市场空间的认知。因此，新发展阶段提出中国式现代化城乡融合发展的县域自主性治理，以县域“县—乡镇”完整的行政单元、县域“县城—乡镇—村落—家户”完整的经济社会结构，考察县域内城乡作为“空间连续体、功能有机体和市场统一体”的运行机理，将有助于极大提升国家推进城乡融合发展、以城乡融合引领乡村振兴的实践质效。

二、中国式现代化城乡融合发展：一个县域自主性治理理论框架

优化中国城镇的空间格局和治理体系，是推进区域协调发展、城乡融合发展和乡村全面振兴的关键。当前，中国“城市”与“乡镇”“村落”之间的“空间不平等”“发展不平衡”，是影响以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业目标实现的根本性问题。进入新时代新阶段，加快形成以县城发展为重要支撑、以县域发展为基本单元，构建县域内城乡融合发展的县域自主性治理理论框架，已成为进一步优化中国城镇空间格局和治理体系、以城乡融合促进乡村振兴的战略路径。

（一）“大国大城”发展导向与城乡关系的“空间不平等”

在世界现代化进程中，能否处理好城市与乡村、工业与农业这一表征空间结构关系的问题，在一定程度上决定着现代化的成败。对于后发型发展中大国来说，大国空间治理始终伴随着推进中国式现代化的历史进程，尤其需要在遵循“城的比重上升，乡的比重下降”现代化客观规律中正确处理好城乡工农关系。同时，在一个14亿多人口规模的国家推进中国式现代化，也需要尊重这样的客观规律，“不管工业化、城镇化进展到哪一步，农业都要发展，乡村都不会消亡，城乡将长期共生共存”。从新中国成立，特别是改革开放以来处理城乡工农关系的经验事实来看，在快速城镇化、工业化进程中，“城市”与“乡村”之间、“工业”与“农业”之间的空间结构变迁和要素结构演化，既是由中国式现代化发展所处的历史阶段和水平决定的，也是由推进从社会主义计划经济到社会主义市场经济的体制转型决定的。具体来看，中国式现代化进程中城乡关系和工农关系的变迁规律受到了“行政力量”和“空间力量”的双重作用机制影响：一方面，因应赶上世界现代化发展水平和顺应人类现代化发展趋势，面对作为后发型发展中大国的经济落后客观现实，我国在中国式现代化一开始便把实施工业化战略、城镇化战略作为重要抓手，运用行政力量推进经济体制改革，主导着我国各类资源要素在“城镇”与“乡村”之间实现空间结构的配置转换；另一方面，逐步深度参与经济全球化分工体系、经济体制改革带来的市场经济规模增长效应，促使作为社会再生产主导空间和经济财富增长机器的“城镇”，不断利用“市场化”“资本化”的“空间力量”实现各类资源要素在“城镇”与“乡村”之间进行价值的空间交换。这“两种力量”的叠加，共同推动中国式现代化城乡工农关系演化并固化为一种“向上”有利于城市化、“向外”有利于工业化发展的空间结构分层格局，即“大国大城”发展主义偏向，面对“大城市太大了；经济过度集聚在了少数地区；经济集聚导致了地区间不平衡”三个误解，陆铭主张“以大城市带动发展，发挥中国经济的大国优势”。以及经济集聚效应在整个国家现代化发展中比重越来越高，中小城市特别是县城及以下乡镇、村落中大量资源要素逐步被“大城”虹吸，外向性地向“大城市”集中，进而形成了一种“城”强“乡”弱、“工”强“农”弱的“发展不均衡”和“城市”与“乡镇”“村落”之间“空间不平等”格局。因此，进入新发展阶段，进一步优化和重构当前“发展不平衡”“空间不平等”的城乡工农关系，必然“需要遵循一定的空间原则”，找到城镇与乡村、工业与农业之间的链接载体。

（二）城乡融合发展“县域自主性建构”的公共政策取向

既然城乡关系表征为一种空间关系，城乡“发展的不平衡”本质上是一种“空间的不平等”，那么，消解或弥合这种“不平衡”和“不平等”、有效链接“城市”与“乡镇”“村落”之间的空间载体是什么？这是进入新发展阶段，在贯彻新发展理念、构建新发展格局导向下，推动中国式现代化城乡融合发展亟待回答的现实课题。长期以来，在处理城乡工农关系这一大国空间治理问题上，始终有这样的讨论：到底是“大国大城”还是“大国小城”，是“大城市”带动“大农村”还是“小城镇”带动“大农村”。实际上，面对改革开放以来以“城”弱“乡”、以“城”主“乡”、以“城”统“乡”、以“城”协“乡”引致的“大城市”病状和“大农村”隐痛在当前同步显现，我国已经开始逐步走出过去那种城市偏向和工业增长模式，尝试通过重构城乡工农关系的空间结构塑造城乡融合发展新格局。显然，这也是由于我国经济发展从高增长转向高质量、城镇化从高提速到优结构之后，对处理城乡工农关系的认知和实践反思。与之对应，我们就不能仅以“批判性”思维来看待当前我国城乡工农关系凸现出来的阶段性问题，更需要从城镇化、工业化对整个国家经济和交通基础设施做出的巨大贡献方面，以“建构性”思维审视“城乡中国”时代城乡融合发展、城乡共生共进以及“城镇”辐射带动“乡村”的客观趋势。通过梳理我国关于区域发展、城乡融合发展、乡村振兴等“建构性”公共政策发现：推进中国式现代化城乡融合发展走向具体化实施，突出了选择以县域空间单元作为“城镇”与“乡村”链接枢纽的政策导向，以此破解“大城市”带动“大农村”缺乏“空间支点”的现实性困局。

党的十八大，特别是党的十九大提出“实施乡村振兴战略”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”以来，基本形成了“以区域重大战略为轴点支撑，不断优化城镇体系并强化中心城市的带动作用”的区域协调发展格局和城乡融合发展框架。与新农村建设将其实施空间单元落在“村庄”不同，“乡村振兴战略落地的基本单元是县域”。在推进中国式现代化城乡融合发展实践的政策演进中，注重把县域作为城乡融合发展的重要切入点，在统筹新型城镇化和乡村全面振兴中探索县域城乡融合发展模式、强化县域城镇和村庄空间规划、提升县城和重点镇集聚功能，进而突出县城、乡镇、村庄的空间衔接、要素流通、产业对接、功能互补。可以看出，县域作为链接“城市”与“乡村”的对接平台，形塑了“县城—乡镇—村落”完整空间治理结构；通过构建以县城发展为重要支撑、以县域发展为基本单元的新型城镇化与乡村振兴双轮驱动的县域城乡融合发展自主性治理框架，以县域内城乡融合发展打通“城镇”与“乡村”空间断点堵点、促进乡村全面振兴，已成为优化中国城镇空间格局和治理体系的战略路径。

（三）城乡融合发展的县域自主性：“空间—要素”结构共治框架

在中国式现代化城乡融合发展“县域自主性建构”的公共政策指引下，需要进一步回答三个基本问题：一是，撬动城乡融合发展的“阿基米德点”为何要以“县”“县城”为空间平台？二是，以“县”为空间单元建构城乡融合发展“县域自主性”的结构机理是什么？三是，中国式现代化城乡融合发展“县域自主性治理”既有案例和模式怎样？需要如何从共性范式、运行机制、集成路径上进一步推进中国式现代化城乡融合发展的“县域自主性治理”？对于第三个问题，后文将进一步作答。对于第一个问题，一方面，承接于“郡县制、天下安”的深厚历史渊源，“县”一直是我国国家治理体系中最为稳定、最为完整的行政区划治理单元，“县域始终是国家治理的权力‘接点’、战略‘接点’和政策‘接点’”；另一方面，位于“城尾乡头”的“县城”数量众多、类型丰富，构成了我国城镇体系的重要一环，是链接城市、辐射乡村的天然载体，“县城”作为既“接天线”又“接地气”、起着承上启下枢纽作用的地理位置、行政层级、空间区位，不仅是推动城乡融合发展的重要支撑、畅通国内经济社会循环的重要节点，更是扩大内需和市场投资助推高质量发展的重要腹地、以基本公共服务均等化创造人民美好生活的重要保障。可以说，县城、县域的高质量发展，不仅可以优化国家城镇体系、补齐城乡“发展不平衡”“空间不平等”的短板弱项，也能够形成“与都市圈、城市群等主要增长极优势互补”的空间发展格局和经济发展圈层，对我国减少“候鸟式”人口迁移、提供“诗意栖居”的生产生活生态空间具有重要意义。第二个问题本质上是由新时代、新情境、新形态、新动力所映射出的以“县域自主性治理”推动城乡融合发展的规律性认识和促进城乡融合发展的“空间—要素”结构性实践共同决定的。从“新时代”来看，社会主要矛盾转化需要聚焦县域城乡融合发展的空间整体和要素整体，特别是关注城乡之间权利开放、城乡居民公共利益均等化等非经济因素的作用。从“新情境”来看，在常住人口城镇化率超过65%以后，中国式现代化县域城乡融合发展的本质意义是面向逐步消解城乡发展不均衡、促进乡村全面振兴的，如果还是从“向上—向外”抽离资源要素服务于工业化、城镇化的角度来审视县域城乡融合发展，乡村经济社会将会加速衰败。从“新形态”来看，以县域作为城乡融合发展的基本单元，一体推进县域“城镇”与“乡村”空间布局、产业发展、基础设施等结构性优化，实际上就是县域单元上“县城”“乡镇”“村落”“家户”之间所形成的空间形态、产业形态、要素形态、功能形态、价值形态的秩序重构和关系重组。从“新动力”来看，县域城乡融合发展不仅取决于“行政力量”和“空间力量”的直接影响，也取决于行为主体自身对县域城乡融合发展的认知能力、政策能力，以及运用市场化改革手段释放传统生产力要素和新型生产力要素活力对于赋能城乡融合整体发展的过程驱动能力。图1中国式现代化城乡融合发展的县域自主性框架基于上述分析逻辑，尽管县域城乡融合发展圈受到县域外部和县域内部双重结构的影响，但推动中国式现代化城乡融合发展应首先内生建构一个实现县域城乡之间“空间—要素”双重结构自主性治理理论框架（见图1）。

如图1所示，与传统“结构—行动”逻辑不同，中国式现代化城乡融合发展的县域自主性治理过程，是一个包括政党、政府、市场、社会等多元行动主体通过整合县域内城乡“空间结构”和“要素结构”，形塑县域内城乡“空间秩序—要素活力”治理模式，促进县域内城镇化与乡村振兴复合叠加，实现县域内城乡发展要素流通、城乡空间结构联通和城乡价值功能融通的过程。换言之，构建基于“空间—要素”结构共治的中国式现代化城乡融合县域自主性治理理论和实践体系，从根本上是以县域内城乡之间的“空间”整合和“要素”整合为作用支点，通过建立层级更高、结构更优、发展更可持续的县域自主性城镇空间体系、内生型现代化经济体系和联动性制度政策体系，最终实现城乡之间经济、社会、文化、生态、安全等维度高水平双向互动“融合”。因此，从县域自主治理的整体性和差异性来看，新发展阶段推动中国式现代化城乡融合发展的县域自主性治理，一方面要在“央—地”纵向行政治理和“城镇—乡村”市场扩散效应下，以县域为基本单元构建起县域内城乡融合“家户微型—村落小型—乡镇中型—县城大型”自主发展圈；另一方面，每个县域单元都有自身的历史发展变迁和资源要素禀赋，且承担着不同的功能定位和使命任务，县际外向性融入新发展格局时需要县域自身具备自主能力，这就需要找到大城市周边县、专业功能县、农产品主产区县、重点生态功能县、人口流失县等不同类型县域城乡融合发展的自主治理路径和错位发展模式。总之，县域城乡融合发展自主性治理需要实现“央—地”纵向治理互动、自主发展与外向拓展横向治理互嵌，从而开启县域内城乡融合发展引领乡村全面振兴的新局面。

三、中国式现代化城乡融合发展的县域自主性治理：案例模式与共性范式

为进一步验证中国式现代化城乡融合发展县域自主性治理的“空间—要素”双重结构治理理论框架的解释力，本文对浙江省共同富裕示范区典型县域自主性治理案例进行实地考察，在对具体案例进行实践模式“类型化”归纳基础上，概括提炼出反映共同规律性、具有普遍适用性和广泛借鉴性的共性治理范式，以期为我国地方政府推动县域城乡融合发展和乡村全面振兴提供新的公共治理图景。

（一）城乡融合发展县域自主性治理的案例模式

浙江省作为高质量建设共同富裕示范区，在推进县域城乡融合发展上为全国提供了实践范例。本课题组实地考察了浙江省云和县、奉化区、临安区、龙游县、德清县等县域城乡融合发展典型案例，分析其内在构成要素内容，依据县域实际，进一步总结出特定区县具有代表性的县域自主性治理模式，即“党建体制融合型”“空间结构融合型”“文旅业态融合型”“人口流动融合型”“数字技术融合型”等5个城乡融合发展县域自主性治理模式（见表1），以期为归纳提炼出对其他地方具有借鉴意义的城乡融合发展县域自主性治理共性范式提供实践基础。

1.党建体制融合型县域自主性治理模式

通过考察浙江省奉化区的县域城乡融合发展案例发现，奉化区为加快推进共同富裕导向下城乡融合和乡村振兴，印发了《宁波市奉化区深入实施乡村振兴战略推进城乡融合全面争优行动计划（2018—2021）》，将党建体制嵌入城乡融合发展全过程各领域，组建党建联盟，以“党建+”引领县域城乡融合发展。奉化区按照“党建+工坊”的工作思路，创建村（社区）、企业党组织下的“共富工坊”党小组，将党建阵地置于生产阵地，实现党组织龙头带动与全产业链融合，拓宽城乡居民增收渠道。同时，为将基层党建嵌入城乡融合全过程各领域，奉化区注重挖掘知识型、能力型、资源型党员干部，将其培养成“共富工坊”经纪人，通过整合提升其激活县域城乡人力、资金、技术等要素的能力，带动城乡居民就业致富。

浙江省奉化区作为城乡党建体制融合型县域自主性治理模式的典型代表，主要体现在打造龙头带动型、产业链条型、共富工坊型的“党建+”城乡发展融合格局，以党建联盟的制度体制优势整合多元主体力量，深入推进基层党建与各项业务的深度融合，盘活“县—乡（镇）—村”各类组织资源和要素资源，塑造“抓党建、促共富”城乡融合发展的组织体系，形成了党建引领县域城乡融合发展自主性治理的组织秩序。显然，这一模式既发挥了党建体制对城乡融合发展的组织力，调动了多元主体参与城乡融合的积极性，又使党建联盟的制度体制优势递次嵌入“乡镇—村落—家户”、融入城乡“空间—要素”结构共治全过程，开创了城乡融合发展的县域党建新局面。

2.空间结构融合型县域自主性治理模式

通过考察浙江省云和县的县域城乡融合发展案例发现，云和县为聚力打造新型城镇化县域样板，制定了《云和县新型城镇化样板县域发展规划》和《云和县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，以打造“小县名城”为战略指引，加快以县城为纽带推进县城、乡镇、村落、家户在空间结构上实现融合发展，集成化统筹人口、土地、产业、资金、技术等资源要素在县域生产空间上的高效利用，全面提升城乡融合发展的经济效能；在生活空间上，不断提升县域城乡基本公共服务均等化水平，提高城乡生活空间的宜居适度，以城市生活高品质带动乡村生活高品位；在生态空间上，结合县域县情开展城乡融合生态空间营造，利用生态资源和生态优势的空间分布，积极推进生态产业化和产业生态化的空间实践和价值变现，实现城乡经济发展和城乡美丽宜居在同一地域空间共赢。

浙江省云和县作为城乡空间结构融合型县域自主性治理模式的典型代表，主要体现在对县域城乡空间规划治理上，推进县域“县城—乡镇—村落—家户”在生产空间、生活空间、生态空间的结构共生与功能耦合，实现县域内城乡空间要素流通、城乡空间结构联通和城乡空间功能融通，将多元行为主体内生活力与县域空间产业秩序、市场秩序、功能秩序、价值秩序相融合，既体现了县域空间结构优化布局要求，又彰显县域城乡空间价值融合取向，形成了城乡融合发展县域自主性治理的空间体系和格局。

3.文旅业态融合型县域自主性治理模式

通过考察浙江省临安区的县域城乡融合发展案例发现，临安区为加快推进新型城镇化、高质量建成共同富裕示范区的县域典范，颁布了《临安区争当区域高质量发展建设共同富裕示范区排头兵行动计划（2021—2025）》，依据历史文化资源、生态资源禀赋，以生态优先、文化为魂、产业延展、集群发展为基本思路，统筹制定发展政策和规划，推进城乡区域文化、生态资源的人文价值转化，培育形成市场化运营村落景区，释放区域文化、生态活力，打造全域文旅业态融合的绿色经济模式，带动乡村振兴绿色高质量发展。如依托昌化溪的昌文线历史文化资源和自然景观特色，将文化旅游全域融合贯穿沿线，将县域内精品点位串联成网，构筑起“一脉贯穿、多点展示”的总体布局，以打好“文旅牌”推进绿色共富示范区建设，绘就县域共富新图景。

浙江省临安区作为城乡文旅业态融合型县域自主性治理模式的典型代表，基于县域特色优势，充分挖掘其自主性治理独特优势，使多元行为主体以积极姿态参与其中，在文旅业态融合的市场化场景中彰显文化魅力、激发生态活力对于赋能城乡融合高质量发展的动力。可见，城乡融合发展要基于县域历史发展变迁和资源要素禀赋，根据其发展定位和功能布局，找准融合要点、挖掘融合资源、优化融合布局，推进市场深度对接，使县际外向性资源要素融入与县际内向性自主性能力有机结合，实现县域空间经济、文化和生态有机融合整合，进而形成符合县域特色并能带动家户、村落、乡镇、县城全域发展的产业格局。

4.人口流动融合型县域自主性治理模式

通过考察浙江省龙游县的县域城乡融合发展案例发现，为推进城乡空间人口自由流动，实现城乡居民共同富裕，龙游县出台了《龙游县高质量推进农业转移人口市民化暖心十条措施（试行）》和《龙游县“小县大城共同富裕”农民集聚转化实施意见》，通过构建城乡人口自由流动的政策机制，打通人口自由化融合渠道，搭建人口融合便利化平台，有效促进农村人口融入新型城镇化、美丽县城建设，以县域城乡融合治理的“人口融合”效应，带动基于产业、资源、劳务、服务等资源要素融合治理效应的最优化。当前，龙游县成功从传统移民为核心的人口流动模式转到基于空间规划治理为抓手的人口流动模式，有效破解了县域城乡融合发展空间村落和家户居民人口分布散、农民进城集聚后就业难增收难、基本公共服务和社会保障政策享受难等难题，为城乡共同富裕发挥了重要作用。

浙江省龙游县作为城乡人口流动融合型县域自主性治理模式的典型代表，立足于以人为核心的城镇化建设，利用“政策化”“体制化”的行政力量和“市场化”“产业化”的空间力量来驱动人口流动实施过程，通过构建“融合”机制、打通“融合”渠道、搭建“融合”平台、构建“融合”体系，实现人口自由流动与各类资源要素在城乡与乡村间进行价值的空间交换与融合，打破了城乡间发展不平衡和空间不对等，消解了城乡间因发展基础、资源条件所造成的不平等，并将其作为进一步有效衔接起县城、乡镇、村落、家户之间的独特路径。

5.数字技术融合型县域自主性治理模式

通过考察浙江省德清县的县域城乡融合发展案例发现，自2019年以来，德清县充分利用“城市大脑”的数据支撑，开展大规模“数字革命”，探索出以数字技术赋能城乡融合的新路子。为加快数字乡村建设步伐，德清县制定了《“数字乡村一张图”数字化平台建设规范》和《乡村数字化治理指南》，明晰了县域内乡村数字化转型发展的应用体系、原则要求、管理服务与评价体系，涉及数字规划、数字经营、数字生态、数字服务、数字治理等内容。同时，德清县以数字治理、智慧治理统领县域城乡数字体系建设，形成“县—乡（镇）—村”数字化治理结构，将数字技术嵌入城乡产业发展、劳务对接、公共服务均等化等领域，实现数据要素与城乡融合内容体系耦合共振，以城乡数字技术融合推进乡村治理变革、乡村发展方式转型。

浙江省德清县作为城乡数字技术融合型县域自主性治理模式的典型代表，通过加强数字规划、数字管理、数字服务、数字治理等建设的一体化布局，将数字化技术嵌入城乡产业发展、劳务就业、基础设施建设、公共服务均等化等领域，有效地弥合城乡数字鸿沟、促进城乡产业数字转型，为城乡融合发展的县域自主性治理释放了“数字经济”动能。具体而言，通过城乡数字技术融合、数据治理融合突破了“家户—村落”狭小地理边界和有限市场空间，将县域“家户—村落—乡镇—县城”县域全域地理空间和市场空间连接起来，促进城镇资源要素、产业产品、公共服务等递次向“乡镇—村落—家户”辐射扩散，使得乡村的产业发展、治理方式、交往方式、生活样态等逐渐与城镇衔接匹配起来，从而实现城乡融合高质量发展。

（二）城乡融合发展县域自主性治理的共性范式

通过对浙江省共同富裕示范区5个典型县域城乡融合发展案例的实践考察，全面审视“党建体制融合型”“空间结构融合型”“文旅业态融合型”“人口流动融合型”和“数字技术融合型”等类型化县域自主性治理模式不难发现，其中蕴含着能够揭示城乡融合发展共同规律、体现城乡融合发展普遍做法且对其他地方县域单元推动城乡融合发展具有借鉴意义的县域自主性治理共性范式。这一县域自主性治理共性范式的本质内核为：在新型城镇化与乡村振兴双轮驱动下，城乡融合发展是一个多行动主体推动、全过程治理驱动、类型化政策联动的“要素结构”和“空间结构”整合的县域自主性治理过程（见图2）。因此，从构建“县城大型圈—乡镇中型圈—村落小型圈—家户微型圈”的县域城乡融合自主发展圈来看，县域内各级党委组织、政府主体、市场主体、社群主体等在自主行为决策和自主行动过程中，以县域城乡之间“空间—要素”结构共治框架推动城乡之间的空间布局优化、产业结构融合、资源要素流动、基础设施联通、市场统一整合、公共服务均等，构成了城乡融合发展县域自主性治理的共性路径选择。

具体来看，与传统乡村治理的“村庄本位”、城乡治理的“二元分治”不同，浙江省共同富裕示范区推动城乡融合发展的县域自主性治理，既突出了“央—地”纵向治理下多元行为主体协同共治逻辑，又彰显了从“家户”和“村庄”的村社自治到“乡镇”和“县域”的行政治理构成的县域整体性治理逻辑，实现了县域“空间”单元上“县城”与“县域”的统合、“自治”与“行政”的联合、“要素”和“功能”的组合、“市场”与“价值”的融合、“活力”与“秩序”的整合。地方党委政府在依循中国式现代化城乡融合发展的县域自主性治理共性范式推动具体实践时，既要坚持县域“一盘棋”，又要找准自身在构建县域内城乡互动和工农互补的经济发展圈、畅通县域内城乡经济社会循环中的角色定位，真正实现新型城镇化和乡村振兴双轮驱动县域城乡融合发展，让“城镇”辐射“乡村”进而带动“乡村”。县域各级党委政府要注重发挥市场和社群等主体力量，逐步形成“党委组织有力—政府主导有为—市场融入有效—社群参与有序”的多元主体共治格局和协同合力；同时，围绕城乡融合县域自主性治理“空间—要素”双重结构共治逻辑，在县域城乡地理界面上持续打造城乡产业融合、市场融合、功能融合、价值融合等空间结构秩序，有效盘活人口、土地、资本、技术、数据以及历史文化等县域资源要素活力。为实现县域城乡融合自主性治理的要素活力与空间秩序动态平衡，也需要基于行为主体共识融合、过程治理情景融合、政策治理政策融合来进一步明晰和明确县域自主性治理运行机制与集成路径。

四、中国式现代化城乡融合发展的县域自主性治理：运行机制与集成路径

基于中国式现代化城乡融合发展县域自主性治理的理论框架、案例模式剖析以及共性范式提炼，从更为普遍的意义上进一步增强城乡融合发展县域自主性治理能力，需要从“主体—过程—政策”三维协同出发，不断明晰城乡融合发展县域自主性治理的运行机制、明确城乡融合发展县域自主性治理的集成路径。

（一）明晰城乡融合发展县域自主性治理的运行机制

增强城乡融合县域自主性治理能力，需要首先明晰城乡融合发展的县域自主性治理机制，理清“由谁来治理”“怎样实施治理”“靠什么实现治理”等城乡融合发展县域自主性治理的运行逻辑。为此，需要进一步建立“主体推动—过程驱动—政策联动”的县域自主性治理运行机制，形成县域内城乡融合高质量发展引领乡村全面振兴的内生性动力系统和稳定性实施秩序。

具体而言，在中国式现代化城乡融合发展县域自主性治理的“三维”实施运行机制中，由多元行为主体参与构成的“主体维”是县域自主性治理运行的“主导层”机制，基于共建共享共治逻辑确立“由谁来治理”的主体推动，围绕与县域内城乡融合发展紧密关联的“党委—政府—市场—社群”等治理主体和治理行为，打造形成党委全面统一领导、政府主体有效主导、市场主体深度介入、社群主体广泛参与的县域自主性治理实施共同体，以主体协同实现治理“有为”；由复杂系统治理构成的“过程维”是县域自主性治理运行的“驱动层”机制，基于治理系统方法论逻辑明晰“怎样实施治理”的过程驱动，构建“对象—方法—绩效”协同驱动城乡融合发展县域自主性治理实施过程，以过程治理的协同效应实现治理“有效”；由政策治理体系构成的“政策维”是县域自主性治理运行的“保障层”机制，基于公共政策协同耦合逻辑细化“靠什么实现治理”的政策联动，在政策类型全面、政策过程完整基础上完善约束性政策、创新激励性政策，以类型化的公共政策韧性实现治理“有力”。

（二）明确城乡融合发展县域自主性治理的集成路径

增强城乡融合发展县域自主性治理能力，需进一步明确基于“主体推动—过程驱动—政策联动”三维互动运行机制的集成路径，以实现县域城乡融合引领乡村振兴提质增效。

1.主体推动：形成城乡融合发展县域自主性治理的合力

提升城乡融合发展县域自主性治理是一项巨系统工程，必须充分调动多元行为主体的积极性、主动性和创造性，形成城乡融合县域自主性治理主导性合力。

一是党委全面组织有力。推进城乡融合的县域自主性治理，需要发挥县委书记、乡镇党委书记、部门党组等党的组织体系的整体协同，增强推进城乡融合发展的组织力，将县域内党委的决策部署落实到县域城乡融合发展全过程各领域。县域内各级党委要转变城乡共治理念原则，以使命型政党的担当作为拓宽城乡融合发展治理的美好生活向度；要健全各级党委组织体系，盘活各类组织资源，整合群团组织力量，构筑城乡融合发展的党建联盟治理格局；要重塑“党委（组）—政府—社群”关系，营造城乡融合发展治理组织秩序，在激活城乡社群组织活力的同时提高多元主体依靠党的组织化解矛盾能力。

二是政府主体主导有为。政府作为县域城乡融合发展的责任主体，对构建城乡经济社会循环体系具有主导作用。政府要转变治理理念，化“行政指挥”力量为“行政作为”力量，摸清各乡镇和村庄自然禀赋、人口结构、历史文化和经济条件，优化县域内城乡产业结构、要素结构、空间形态，促进县域城乡之间产业融合、空间优化、要素流通、市场融通、设施联通，不断提升县域城乡融合发展引领乡镇、村庄的内生发展能力。同时，政府要立足城乡居民现实需求，发挥体制机制优势、优化公共政策体系，提升城乡公共服务均等化水平，确保城乡居民在城乡高质量融合中共享改革发展成果。

三是市场主体融入有效。县域城乡融合要坚持市场导向，通过市场化机制手段激活城乡要素和市场主体活力，以城乡企业为载体，吸引工商资本、产业资本、金融资本等向县域城乡汇集，壮大县域城乡融合发展力量。企业作为市场主体，可充分发挥自身市场优势、分工优势、产业优势和技术优势，参与到城乡融合产业转型升级、产业集群培育中，拓宽乡镇、村庄居民就业渠道，以劳动技能培训增强乡镇、村庄居民增收致富能力。同时，企业要积极对接乡镇、村落的自然生态资源和历史文化资源，以人文经济思维促进城乡“产业—生态—文化”融合，培育促进城乡融合发展的新产业新业态“增长极”。

四是社群主体参与有序。促进县域内城乡融合发展，离不开社群主体有序参与。一方面，社会组织具有其他主体不可替代的独特治理优势，能利用其庞大的社会资源，整合城乡融合发展的资源要素，弥补县域内各级政府行政治理带来的不确定性；另一方面，城乡居民作为县域内城乡融合发展的受益者，也应担负起促进城乡融合发展的责任，要完善城乡居民友好型政策和激励型机制，引导城市、城镇人才下沉乡村，广泛参与城乡产业发展、技术技能型人才培训，持续提升乡镇、村社人力资本，激活城乡人才资源，不断提升城乡居民勤劳致富的内生能力。

2.过程驱动：实现城乡融合发展县域自主性治理的关键

坚持“明晰对象—科学方法—治理绩效”的过程协同，驱动城乡融合发展县域自主性治理能力提升。

一是明晰对象。明晰县域城乡融合发展的治理对象是实现自主性治理过程的基本前提。县域自主性治理的对象应衔接城乡融合发展的目标任务。一方面，县域城乡融合发展治理对象要以构建以城带乡、以乡促城、城乡互动的新型城乡工农关系为导向，聚焦县域城乡要素流动、产业融合、空间优化、党建融合、文旅融合、数字融合等领域，推进城乡共同繁荣。另一方面，县域城乡融合发展治理对象要围绕县域城乡之间资源禀赋、历史文化特色、产业基础等，促进“县—乡（镇）—村”功能衔接互补，实现县城优势产业、基础设施、公共服务向乡镇、村落延伸覆盖，不断提升县域居民生活品质。

二是确定科学方法。科学方法是实现城乡融合发展县域自主性治理的关键。从宏观治理方法来看，县域城乡融合发展要坚持顶层规划引导，整体上构建统筹城乡“空间—要素”结构的县域自主治理体系，不断完善多元主体有序有效参与城乡经济社会再生产过程的行动方案。从中观治理方法来看，县域城乡融合发展作为整体性自主治理过程，需要不断优化行为主体的治理理念、原则和手段，以应对城乡融合发展中出现的产业转型受阻、市场运作不畅、主体协同弱化等难题。从微观治理方法来看，围绕“治理福祉”，建构县域城乡融合发展的企业、城乡居民、社会组织等参与的协同治理体系，拓展多元主体参与县域城乡融合发展自主治理空间。

三是建立治理绩效。县域城乡融合发展质量取决于县域自主性治理绩效。一方面，完善城乡融合发展自主治理综合评价指标体系，基于县域乡情差异化特征，细化空间布局、产业发展、基础设施、公共服务、资源市场等具体指标；要优化“央—地”纵向治理下的县域城乡融合自主治理绩效考核流程，规避形式考核、重复考核、缺位考核等问题，降低考核成本、提高考核效率。另一方面，要对县域城乡融合发展自主治理建立“考核评价—反馈改进”的过程治理机制，基于既有自主治理绩效评价，及时反馈绩效考评数据，以不断提高县域城乡融合发展自主治理的过程纠偏能力。此外，围绕城乡生产、生活、生态、文化、安全等领域，构建县域城乡融合发展自主治理的“场景化”大数据平台，优化数字赋能县域城乡融合发展自主治理的复合功能。

3.政策联动：提升城乡融合发展县域自主性治理的保障

坚持工具理性与价值理性相统一，完善治理政策体系，发挥政策治理效应，为增强城乡融合发展县域自主性治理提供“活力—秩序”保障。

一是政策类型全面。政策结构是否全面，在很大程度上影响着城乡融合质效。县域城乡融合发展涉及空间布局、产业发展、基础设施、公共服务、资源市场等各领域，需要丰富的政策类型。基于公共政策治理逻辑，可构建面向供给、面向需求、面向环境的类型化政策体系。供给型政策要以组织领导为核心，优化县域党委、政府在资金、人才、技术、劳务等等方面的政策供给，确保县域城乡融合各项事业高效推进；需求型政策要突出人的利益诉求，促进城乡居民在高质量城乡融合发展中共享物质和精神成果；环境型政策要突出对城乡融合的便利性、多元主体的吸引性，通过金融支持、管理优化、财税激励等激活县域城乡融合的动能。

二是政策过程完整。城乡融合发展县域自主性治理需要贯通政策的“制定—执行—评估—监督—创新”完整链条。要基于县域城乡融合任务要求、目标导向以及县域县情制定科学政策；以政治手段、经济手段、法律手段等方式丰富县域城乡融合发展政策执行；设定科学政策标准、程序和方法，评估县域城乡融合发展政策绩效；以多元化监督主体对县域城乡融合政策实施进展监督，适时矫正城乡融合发展政策偏差，确保县域城乡融合政策目标实现；基于城乡融合发展出现的新问题，持续跟进县域自主性治理政策创新，以不断提升县域城乡融合发展的政策治理效能。

三是完善约束性政策。政策是治理共识的体现，城乡融合发展因复杂性、艰巨性决定其存在多重不确定性风险，需要制定科学有效的约束性政策体系。一方面，以法治思维和底线思维完善约束性政策体系，构筑体现城乡融合任务与多元主体利益的政策网络，重视城乡融合政策对多元行为主体的规范性和约束性，加强对县域城乡融合发展政策执行的政治监督和经济审计。另一方面，要建立健全县域城乡融合自主性治理政策“执行—反馈”机制，最大化达成协商协调、理性博弈政策共识，消解政策执行中因利益、诉求等矛盾冲突带来的治理梗阻，确保县域城乡融合发展政策执行力和政策执行秩序性。

四是创新激励性政策。激励性政策是对行为主体实现预期目标产生激励效应的政策工具。城乡融合发展县域自主性治理是多元行为主体协同参与的系统工程，缺乏基于公共利益共识达成的激励政策，并对行为主体进行政策激励，便难以最大化调动多元行为主体参与县域城乡融合发展自主性治理的积极性。因城乡各地区在资源禀赋和经济基础等方面的差异性，使得激励性政策在不同地区呈现出不同的效用。为此，在推进县域城乡融合进程中，要以国家财政、税收、金融等激励政策为依据，立足县域实际，强化多维激励性政策设计，建立健全有效推进县域城乡融合高质量发展的多层级、多样化的激励性政策工具箱。

五、结论与讨论

进入新时代以来，推进中国式现代化越来越呈现出基于特定“空间单元”进行空间实践和空间治理的“空间转向”趋势。面向“新型城镇化”“乡村振兴”“城乡融合”等当代中国推进中国式现代化的战略实施和政策导向，立足于强“县城”、兴“乡镇”、带“农村”的“县域治理”空间格局重塑和城乡关系重构，构建中国式现代化城乡融合发展县域自主性治理框架、范式、机制与路径，已然成为“城乡中国”时代“并联式”现代化的中国道路破解城乡之间结构性难题、重构新型工农城乡关系、推进乡村振兴的现实选择。推进中国式现代化城乡融合发展道路的县域自主性治理是一项系统工程，还需持续深化相关学术探讨：一是，在行政体制的县域自主性治理上，持续优化“央—地”纵向行政治理框架下的“省管县”体制改革，促进县委县政府在推动县域城乡融合发展的自主性上形成更富活力、更有秩序的动力机制和稳定机制，健全乡镇党委政府在推进县域城乡融合发展中“对上—对下”的权力配置、激励机制和枢纽功能。二是，在空间体系的县域自主性治理上，丰富基于地理区位、集聚效应、外向拓展的县域城乡融合发展的空间体系和空间形态。一方面，从县域空间整体格局上，围绕产业、人口、交通、资本、技术等资源要素结构，优化县域“城关镇主中心—中心镇副中心”的支点节点性生产力空间布局；另一方面，从县域空间纵向格局上，以“镇”兴为支点，编织和优化县域城乡融合发展的交通“网”、产业“网”、数字“网”等，形成县域内“县城—中心镇—村庄”联动发展格局。三是，在产业融合的县域自主性治理上，深化对县域城乡融合发展引领乡村产业“去农业化”与“再农业化”的结构转换研究。县域城乡融合发展引领乡村产业发展和繁荣，不仅“植根于城乡的经济关系之中”，也有赖于县城、乡镇、村落等城乡经济社会体系的构建。面对当前乡村产业振兴中存在的“去农业化”现象，亟待从国家粮食安全和重要农产品有效供给高度，建立健全大农业观和大食物观下的县域乡村振兴“再农业化”体制机制。四是，在要素市场的县域自主性治理上，基于传统生产力要素和新质生产力要素的市场化改革、自由化流动、均衡化配置、共富赋能是增强县域城乡融合发展自主性的关键。一方面，促进县域城乡融合发展融入新发展格局，不断提升与全国统一大市场分工衔接、利益对接的自主能力；另一方面，创新县域城乡融合发展的数字生产生活场景，在激活传统生产力要素基础上，通过不断形成新质生产力赋能城乡融合发展的县域自主性。此外，在关注县域城乡融合和乡村振兴之“城镇”“乡村”等“大尺度”外，还应聚焦“家”“户”等“小单元”在县域城乡融合发展中的地位定位、利益共享和风险应对问题。

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