文军 高芸 | 技术与组织互构：基层治理者的数字负担及其应对——基于上海市X街道数字治理平台的案例研究

一、问题的提出：基层数字治理的效率悖论

基层治理能力现代化是国家治理能力现代化的基础。党的二十大报告指出，要加快推进数字政府建设，全面提升政府履职能力，创新政府治理理念和方式，形成数字治理新格局，推进国家治理体系和治理能力现代化。2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，提出到2025年实现“政务数字化智能化水平明显提升”目标，把“发展高效协同的数字政务”作为推进数字技术与“五位一体”总体布局深度融合的重要方面，为加快建设数字政府描绘了清晰路线。对于作为基层数字治理重要主体的基层治理者而言，实现数字技术真正为基层工作“减负增能”成为关键目标。2022年6月23日。各级政府业务信息系统建设为数据共享和开发利用提供了较大的便利，一体化政务服务和监管效能大幅提升。然而，以大数据、云计算、物联网、人工智能等为代表的数字技术是否切实地提升了基层治理者的工作效率，真正实现了“减负增能”的治理目标？目前，人们普遍关注到基层政府的技术应用实践在提效增能的同时，也更深程度地带来了基层治理者工作负担的增加，即基层数字治理的效率悖论与基层治理者数字增负效应。复杂冗余的政务信息平台、重复填报上传的数据资料、沦为形式主义的考核要求等问题逐渐显现，电子科层制、数字形式主义、“数字悬浮”等现象频发。基层治理者面临着工作压力有增无减、工作时间无限延长、低效劳动越发增多等困境。

实际上，早在1964年尼尔·波斯曼（Neil Postman）就提出技术对人类生活产生的影响具有两面性的论断。数字技术对于数字治理而言仍然是一个过程“黑箱”，数字技术在为数字治理创造无限可能的同时，其嵌入治理场域过程时隐藏的潜功能和负功能也将数字治理拉向一个不确定的未来，带来“未预期后果”（unintended consequences）。对于基层治理者而言，“数字赋能”与“数字负担”是数字技术运用的两种面向。与传统的行政负担（administrative burden）不同的是，由于数字技术在运用中的技术刚性和对工具理性的过度追求，对基层治理者产生了职责增量、能动受限与社会互动阻滞的影响，加之对数字技术的学习成本上升，最终导致客观上的工作低效、劳动时间延长、工作时间分配不合理，以及主观上的心理压力增大。具体而言，数字负担是指数字技术作为效率提升工具被引入现代化治理领域之后，由技术工具性赋能所带来的价值异化产生了对治理主体的技术增负效应，转而产生的更多工作负担。

已有关于当前基层治理者数字负担形成原因的研究主要从数字技术应用、行动者数字能力和刚性科层组织三个视角展开。从数字技术角度看，外源性技术与组织体系的不适配、信息系统的冗余分散、数字平台操作的复杂困难是数字技术应用效率悖论的产生原因；从行动者角度看，基层公务员自身的数字素养与数字能力的不足是数字负担的重要影响因素；从组织角度看，科层组织中的纵向层级压力传导与条块分割模式是基层数字治理执行偏差的关键制度根源。上述视角都部分解释了基层数字治理效率悖论的形成原因，但实际上，技术、组织、行动者三者都是导致基层治理者数字负担生成的重要因素，并且上述三种因素相互作用，共同形塑了数字治理效果偏差的产生，这和技术与组织互构理论的思想较为吻合。

技术与组织互构理论基于对技术决定论与社会建构论的反思被提出。在对技术实践性特质的关注中，该理论认为技术与组织的关系应是技术在嵌入中与使用对象相互建构的过程。在早期研究中，技术决定论强调了技术的引入对组织的建构，认为技术对组织结构的变化有着直接且深入的影响。社会建构论将研究视角转向技术的社会性，认为组织和社会对于技术的应用与更新产生重要的影响。然而，技术决定论与社会建构论都忽视了技术的实践性特质，将技术与组织的互动陷入了单向度的影响与被影响的关系分析。因此，在传统制造企业引入信息系统的实践中，技术与组织互构理论被提出。技术与组织互构理论从技术的外源定制性和技术自身的层级结构等应用性特点出发，强调对技术应用情境的关注。技术与组织都具有刚性和弹性的两面特征，在此基础上，组织由于技术刚性发生结构的重组与变迁，建构中的技术由于组织的结构刚性不断被调整改造，且组织与技术对行动者的行为形成制约和影响，二者自身也在与行动者的互动中发生结构性的改变。

这一理论提供了“技术—行动者—组织”三者互动关系的视角，但笔者在对基层数字治理的实地调研中发现，先前研究在分析中对于多元行动者的关注相对不足。在基层数字治理场域中，社区居民与基层治理者的互动关系在分析框架中被忽视。在理论层面，“行动者”被假定成为统一的集合概念，但在治理实践中，行动者是鲜活的、分散的甚至是充满内在张力的。技术开发企业、上级政府部门、居委会、社区组织、社区居民以及专家学者，均是基层数字治理过程中的重要主体。其中技术组织、上级政府部门、专家学者等行动者与基层治理者之间的互动主要遵循技术逻辑和组织逻辑，其关系网络依托在技术网络和组织网络之上。然而，社区居民作为基层治理的主要对象，其与基层治理者的互动也是影响基层治理者数字负担的重要因素。社区居民与科层组织、基层治理者之间形成了相互依存的关系，以数字技术为媒介促进双向信息交流和社区服务的优化。基于此，本文尝试在技术—行动者—组织三者的互动关系上引入基层治理者与社区居民、科层组织与社区居民以及数字技术与社区居民的双重影响机制，形成在基层数字治理场域中科层组织、数字技术、基层治理者与社区居民的互动框架。

循此而言，本文基于上海市X街道数字治理平台的应用过程案例展开经验分析和理论探究。在对X街道的调研过程中，笔者采用参与式观察法、文本分析法与半结构式访谈法搜集资料，从“科层组织—数字技术—基层治理者—社区居民”的分析框架出发，结合具体案例对基层治理者数字负担的实践表征展开类型化分析，深入剖析了其背后的形成机理，并在此基础上对其化解策略展开尝试性探讨。

二、效果偏差：基层治理者数字负担的四种样态

在数字治理实践中，基层治理者的“减负增能”理念体现了一种社会创新愿景，然而这一理念在执行时却引发了背离目标的“效果偏差”，基层治理者更深度、更隐蔽的数字负担形成。基于“科层组织—数字技术—基层治理者—社区居民”的分析框架，本文将基层治理者作为主体，以社区居民为互动对象，从组织结构、数字技术、主体能动和互动网络四个维度对基层治理者的数字负担进行分析。四个维度之间相互关联、相互影响，形成了一个系统性的框架，有助于识别和分析基层治理者可能面临的数字挑战与困境，并为基层数字化转型实践提供一定的指导和建议。

（一）组织性负担：数字治理体制中的职责增量

基层治理者的组织性负担是指数字技术嵌入科层体制后对其造成的职责增量。在改革过程中，基层治理者不仅需要面对传统工作内容的数字化转型，还需承担诸多前所未有的新型数字化工作。X街道于2018年逐步推出多项数字化应用平台，包括居民信息大数据库“民情日志”、科室信息共享的“一网协同”工作台、基于人工智能与物联技术的“社区大脑”“数字驾驶舱”等。引入数字技术后，X街道基层治理者的工作内容向数据管理分析、技术应用维护、在线协作沟通多方向延伸，工作领域向电子政务、数字决策、技术普及多维度拓展，而其工作职责也不断向大数据管理、精细化需求服务、数字应用场景扩展多方面扩充。在最初的数据库搭建时期，X街道基层治理者耗时一年完成了所有居民人房数据的比对和上传，并与水利、电力公司合作，长期动态监控人口流动情况。在数字平台的应用过程中，基层治理者需要及时完成“电子台账”的收集整理、“智慧报表”的核对签发、“数字吹哨”的风险干预以及“社区大脑”数据的决策分析。同时，X街道基层治理者也需要搭建维护微信公众号与视频直播平台进行工作宣传，并利用微信群完成工作交流与居民互动。

基层治理者的组织性负担也体现在数字应用工具泛滥上。对于X街道工作人员而言，除了各个工作微信群、各类组织学习App需要每日签到打卡之外，在街道内部“一网协同”工作台上，每日有近百条信息需要查看处理。众多的数字平台离不开基层治理者的实时后台监守与快速响应，多位X街道基层治理者反映，“每天都在各种信息平台上忙得‘晕头转向’”。绩效考核指标扩张也是基层治理者组织性负担的重要表现，新的问责与约束机制形成。X街道数字化工作指标利用量化与可视化方法展现，直观反映了工作进展与任务完成情况。网络满意度、数字化服务质量、数字家园建设成效等各项指标成为X街道以及辖内居委会干部的“紧箍咒”。新技术使得上级部门对基层治理者的监督考核更为精细化，各项考核与监督可跳过中间的科层环节直达个体。

（二）技术性负担：劳动过程控制与能动性困境

基层治理者的技术性负担表现为数字技术对于个体的劳动过程控制与个体灵活性丧失。X街道利用“社区大脑”智能算法平台，将街道和辖区内居委会工作人员的任务分类与完成时间节点清晰罗列在“一网协同”工作台中，以确保每个环节的处置人员能在规定的时间内及时响应。一旦超时，平台便会以系统内警示、短信通知等方式告知处置人员，平台的控制端也会将流程标记为醒目的红色。经过角色分工和流程控制，高度抽象的基层治理过程及其权力运作成为可以在平台上简单操作的处理角色和运行流程。在后台监控屏上，复杂的社会问题和抽象的权力运行被描述为可见的数字画像，上级管理者可直接深入基层治理的运作过程进行观察、介入和干预。

不仅是算法对于劳动过程有着紧密的控制，精简的操作步骤下还有更多流程细节信息上传、轨迹记录、时间限制等硬性要求，无形中延长了单项工作的完成时间。这些为了应付考核的低级重复劳动时常使基层治理者感到“沦为了僵化的机器附庸”。在算法监督下，细化的劳动过程使基层治理者在执行过程中充满刚性，舍弃了本该存在的变通行为，无暇应对社区中各种复杂的诉求，更难以根据具体情况采取创新的解决方案，进而限制了其解决问题的能力。由此，算法控制下基层治理者的任务执行灵活性逐渐丧失，自主性与能动性严重受损。

（三）主体性负担：效能感缺失与职业倦怠并存

基层治理者的主体性负担表现为长期体制压力与数字能力受限之下的工作效能感缺失与职业倦怠。X街道基层治理者的平均年龄为42.7岁。对于较年长的基层治理者而言，新技术之下的工作方式是一种巨大挑战，意味着对以往熟悉的基于纸质材料的工作模式的颠覆性改变，也要重新学习与此相关的各种知识、硬件和软件。当自我学习能力难以适应新环境时，部分基层治理者不得不寻求“小年轻”的帮助，甚至花钱请人帮忙完成数字化相关工作。长此以往，这些基层治理者难以在工作中产生获得感与成就感，也形成了额外的人情往来与金钱负担，进一步加深了职业倦怠情绪。出于对绩效的追求，数字化工作逐渐向那些更具备数字胜任力的基层治理者倾斜，然而，这也使他们承担了更多技术职责与决策压力，久而久之易形成对数字工作的热情消耗、疲惫麻木，并逐渐转化为更深层次的负担。

基层治理者的主体性负担也体现在琳琅满目的数字培训中。X街道要求基层治理者需参加每个月30小时的线上与线下技术培训课程。然而，根据笔者观察，基层治理者时常反映培训过程占用了本已有限的工作时间，感到“难以应付”，从而增加了对技术学习的抵触情绪。同时，随着X街道不断开发新型数字应用模块与场景，数字化工作相关培训需要持续进行，基层治理者需要在日渐繁忙的工作日程中挤出更多时间学习操练，进一步加深了其对数字工作的倦怠心理。另外，培训过程中涉及较高成本，宝贵的学习资源往往不能均分给每一位基层治理者，相对欠缺数字胜任力的基层治理者难以获得必要的支持，从而影响其在数字化环境中的表现。

（四）互动性负担：全时段任务捆绑的角色紧张

基层治理者的互动性负担表现为受到信息平台与数字设备的全时段任务捆绑而产生的角色紧张。根据经验材料，基层治理者的互动性负担可从两方面体现。一方面，新技术实现了对基层治理者捆绑的“全时化”。在X街道内部，新技术成为不同部门、不同工作条线的任务派遣和任务转发的工具。利用微信群、“一网协同”工作台等平台，各部门实现了对基层治理者全时段绑定与多任务汇集。有访谈对象提到，“不同部门对活动有点赞与转发的要求、直播视频观看的要求、公众号阅读量的要求、App日活量的要求等等”。信息化工具被异化为超越时间限制、打破空间边界的任务分配手段，使基层治理者时时刻刻处于紧张状态。

另一方面，数字技术加速了基层治理者的角色分化，使其在有限的工作时间内时常感到“分身乏术”。“一网协同”工作台的设立打通了X街道内部与上下层级之间的信息壁垒，对于基层治理者跨部门合作、跨层级沟通的工作要求大幅提升。基层治理者不再局限于自己岗位的“一方天地”，转而被推向“前台”，加强与上级政府、组织内各部门条线、居委会和社区居民的互动。尤其是在与社区居民互动方面，新技术使基层治理问题“向上化”“跨层级化”，基层治理者产生了较以往更大的自下而上的互动性压力。X街道是一个人口密集的纯居住型社区，共包含38个住宅小区，老年人口和外来人口分别占比45%和43%，居民需求复杂多样。新应用的各项数字平台推动自下而上的信息流动跨越传统政府层级的束缚，社区百姓可跳过基层组织直接与上级部门取得联系，进而层层加码对基层治理者工作不断施压，寻求问题的高效解决。同时，X街道“一网协同”工作台实现了与12345热线工单信息互联互通。在“社区大脑”的智能分析下，投诉数据与基层治理者的工作信息迅速产生匹配关联。在体制压力下，基层治理者需要对社区中的突发事件、民众个性化诉求更快速、更高效地响应，由此提升了基层治理者的工作难度。

三、互动形塑：基层治理者数字负担的形成原因

在基层数字治理的实践过程中，数字技术的快速发展给基层组织与社区带来了前所未有的便利与挑战。这一现象推动了基层治理者不断开拓数字应用场景、加快提升数字胜任力，以提高治理效率、优化资源配置和满足居民需求。然而，随着数字化转型的深入，基层治理者逐渐发现自身的数字负担日益加重。这一数字负担并非偶然，而是由一系列复杂深刻的原因导致。对此，笔者从组织、技术、主体和互动四个角度来予以分析。

（一）组织结构冗余：压力体制下的数字治理碎片化

在体制压力下，纵向科层压力传导使基层组织在数字技术应用中面临科层链条反应滞后、考核指标体系复杂等问题，阻碍了组织数字化转型的顺利推进，影响了政府的响应速度、效能和创新能力。一方面，多层次的行政结构导致信息传递滞后，使基层治理者在短时间内难以迅速响应上级政府的指示，从而产生工作执行偏差与效率降低。传统组织结构的刚性限制了数字技术对协同治理的促进，其往往依赖层级体系和集中式的政策规划与执行，难以适应信息时代的快速变化和分散式的协同需求。基层治理者需要花费大量的时间精力在层级体系中来回“上传下达”，增加了行政冗余。另一方面，繁复细密的考核指标使基层治理者陷入“信息过载”，难以从中获得关键信息，影响其对组织中技术应用的整体状况的把握。这也意味着基层治理者需要在有限的时间内处理和报告复杂考核指标，花费大量资源收集、整理和报告数据，甚至可能面临误读要求、数据错误等过程性问题，分散了其在实际组织运行和问题解决方面的精力，影响决策效能和工作积极性。

横向部门协同阻碍限制了数字治理整体效能的发挥。信息系统的不兼容性导致部门之间的信息交流受到制约，从而阻碍了整体信息流畅度，形成了“数据孤岛”。数字平台冗余使基层治理者陷入混乱，阻碍日常工作的协同推进，具体表现为过度的信息重叠和冗余功能，进而对不同业务条线与部门的基层治理者工作流程产生消极影响。同时，组织内缺乏共享信息和经验的开放文化与领导支持。有的部门将数据共享视为对资源优势的剥夺，而倾向于保留信息而非分享，导致相同数据信息的反复采集、信息壁垒等现象，大量重复性低效劳动降低了基层治理者的工作获得感。

体制压力同时导致了组织决策有效性难题，即组织制定决策未能有效实现预期目标或期望结果。在绩效压力的影响下，基层治理者面临短期内取得客观数字政绩与长期可持续发展的失衡，急功近利的态度不利于数字技术的深度嵌入，基层治理者在数字化工作中陷入两难。在资源配置方面，数字化转型带来的集中性资源配置提高了资源利用效率，但其中蕴含的技治主义倾向加剧了数字专制现象，导致基层治理者在应对突发事件或政策导向变化时的灵活性和适应性困境。分散配置便于及时调度和重新规划资源，但可能导致资源浪费与协同效率降低。资源的分散性使得不同部门或项目之间的协同合作变得更加困难，需要更多协调与沟通，从而增加了基层治理者的工作负担和管理难度。

（二）技术驱动失衡：技术逻辑主导的供求关系错位

随着数字技术应用在基层组织中的逐渐深入，技术驱动的失衡问题显得尤为突出，主要体现在技术逻辑对供求关系的支配引发的错位上。外源性技术的弱组织化表现为技术与组织结构的协调性不足、技术特性与治理需求不匹配。技术结构刚性使得外源性技术的整合和升级更为复杂，而对于组织结构和治理体系的适应性要求提升。采用了具有高度结构刚性的专业化软件系统之后，基层治理者需要与各部门和各条线的工作深度配合，这要求基层治理者在技术应用和与技术企业的接洽上具备高度的专业素养，以确保系统的高效运作。然而现实情况是，基层治理者可能缺乏必要的专业技能和经验，导致技术的有效应用受到限制。技术特性与治理需求的不匹配也是外源性技术弱组织化的表现之一。技术的推动通常侧重于缩短流程链条、提升处理速度等方面，然而组织的治理需求更强调规范性、风险管理等。当技术引入的重点未能与组织治理的实际需求相契合时，数字治理下的供求关系将处于不协调的状态，基层治理者需要花费大量的时间和精力来调整和适应技术目标与配置之间的脱嵌，导致治理工作的执行效率下降。

技术逻辑与社会逻辑之间的矛盾同样突出。强调标准化和效率的技术逻辑与追求文化差异、社会公平、个性需求等的多元社会逻辑之间存在冲突。在多元文化背景下，个体差异和社会公平的考量需要更灵活的处理方式，然而技术的发展往往倾向于追求标准化的解决方案，使得基层治理者需要应对社会多元性所带来的挑战。技术驱动的矛盾还表现为集中化决策与分权自治之间的冲突。技术的发展常伴随着对数据的集中管理和分析，这有助于提高效率和推动决策过程。然而，这与社会逻辑中强调的权力分散和参与式决策的理念相悖。基层治理者时常需要在二者之间寻求平衡，这增加了他们在决策过程中的复杂性和困难度。

在技术逻辑主导下，系统维护和更新的压力也显著影响着供求关系的平衡。现代技术往往以整体性和一体化为目标，部分更新可能会影响整个系统的稳定性。在进行系统维护和更新时，基层治理者需要谨慎考虑各个模块之间的关联性。然而，由于系统的复杂性和高度集成性，升级或替换系统往往需要高额成本和资源投入，使组织在维护现有系统和引入新技术之间不断权衡。组织在更新和升级系统时可能面临不同技术兼容性问题、数据迁移挑战以及员工培训需求。这些问题不仅增加了维护现有技术与引入新技术之间平衡的难度，还可能导致工作流程的中断和效率的降低，进一步加重基层治理者的工作负担。

（三）主体能动受限：数字胜任力脱嵌与价值观偏移

在数字社会背景下，基层治理者数字胜任力的不足成为阻碍有效数字治理的重要因素。基层治理者的主体能动性存在明显的受限现象，主要体现在知识体系与数字能力的欠缺。高效的数字决策和对于数字系统的深度运用要求基层治理者具备成熟的计算机应用能力。然而，现实是大多基层治理者对技术应用的掌握程度并不理想，难以充分利用数字工具进行数据分析、模型构建以及信息管理。同时，基层治理者对信息技术的深度理解普遍不足。数字素养的培育过程具有长期性、积累性特点，不仅包括基本的计算机应用能力，还需要理解信息技术的发展趋势、应用场景以及可能带来的社会影响。基层治理者缺乏对信息技术的系统性理解可能导致对数字环境中潜在风险的忽视，从而难以制定出前瞻性与可操作性战略。

数字治理中工具理性与价值理性的失衡也制约了主体能动性的发挥。这种失衡使基层治理者过于关注技术创新和效率提升，而忽视了人的需求、社会价值观和伦理准则，从而在决策过程缺乏综合考量，表现出单一性和片面性。技术导向与人本导向之间也存在矛盾。基层治理者在面对数字技术应用时，过于追求数据的确定性，而忽视社会关系、人际沟通和特殊情境所蕴涵的不确定性，使其难以有效应对多样化的社会需求和复杂的治理环境，增加了在数字环境中的工作压力和负担。

技术培训难题也是主体能动性受限的一大原因。持续学习新的工具系统所需的时间与精力成本相对较高，而技术的快速更新使基层治理者需要不断跟进新的技术趋势，这增加了对数字胜任力的挑战。在繁忙的政务工作下，系统性的数字技术学习要求制约了基层治理者主动学习的积极性。培训成本的增加、培训体系的扩张与培训周期的延长也限制了基层治理者在数字环境中的主动应对能力。庞大的数字技术知识体系使得基层治理者难以选择适合自身需求的培训内容，而培训周期的延长则可能导致基层治理者在工作情境中无法及时获取所需的数字方案，从而导致学习意愿的降低。

（四）政社互动阻滞：选择性服务下的数字参与弱化

随着数字化转型的深入，政社互动也面临着多方面的挑战。由于教育水平、经济状况等因素的限制，社区内部的差异化数字接纳程度增加了政府与社会之间信息不对称的风险。数字文化接受差异制约了政社互动的深度与广度。人口年龄结构、文化背景、社会习惯等方面的区别导致了不同社区在数字技术的普及度与居民接受程度上的显著分化，增加了基层治理者与居民之间的沟通挑战。缺乏有效的公众参与机制和沟通渠道也会使社区居民在基层社区治理中处于弱势地位。基层组织往往疏于建立实质性的社会赋权机制，使基层治理与社会价值、居民诉求逐渐分离，基层社区的自主性和公共性弱化。

社区人口构成复杂性意味着社区内部数字服务需求存在多样化趋势。医疗、教育、社交等需求的多元化要求基层治理者提供跨服务领域的数字解决方案，积极开发多样化的数字场景。数字情境中的社区资源动态协调也是一项复杂的挑战。当社区居民的服务需求集中在特定领域时，可能导致该领域的资源短缺，而其他领域资源未被充分利用。基层治理者需要通过动态的资源分配机制，确保社区资源能够及时、有效地满足居民的不同需求，这向基层治理者灵活的资源调度和协调能力提出了更高的要求。

信息技术提供的跨层级向上反馈机制也需要基层治理者更动态、高效地响应社会事件。在数字社会中，信息传递的速度加快使社会民众对于基层治理的期望逐渐提高，要求基层治理者更及时、高效地响应并处置社会事件，这增加了基层治理者处理突发事件的时间压力。基于信息平台与数字制度体系建设，基层治理者需要面对广泛的社会监督，公开决策过程、执行情况与问题解决的具体进展，提升信息透明度并增强社会对基层治理的信任，导致信息披露压力增加。新技术的运用、治理结构的变革也使风险的不可预知性和不可控性增强，大幅提升了对于基层治理者的风险预测能力与突发事件处置能力的要求。

四、实践纠偏：基层治理者数字负担的应对策略

当前数字技术的广泛普及为基层治理带来了越发复杂的挑战，其中基层治理者数字负担的形成与增加成为其重要表征之一。尤其是随着信息技术的急剧渗透，基层治理者在履行职责和提供服务时不得不应对大量数字信息的处理和数字化决策，而这一过程中机遇与风险并存。为了有效应对这一挑战，助力走出技术有效性缺失的困境，有必要积极回应和探索减轻基层治理者数字负担的有效方法。

（一）组织革新：数字治理体制机制的完善落实

数字治理职能的有效发挥离不开各种外部条件的支持，例如良好的组织文化氛围、合理的组织架构、配套的制度与业务流程等，满足不断增长的基层治理数字化工作多样性、公开性和动态性要求，构建一个更加规范且能动的数字政府。

首先，建立以数字需求为导向的考核评价与任务分配体系。明确上级政府的数字化工作标准，推动构建灵活、开放的数字原则，减轻非必要的行政冗余。构建数字政府纵向纽带，完善诉求传达平台，允许基层治理者向上级提交数字化工作诉求，促进信息流通与政策反馈。赋予基层治理者与社区居民数字场景评议权，据此决定推广与复制优先级，例如采取居民点单、平台派单、社区接单与事后评价的闭环模式，提高数字化工作执行效率与效果。

其次，实现深度数字化基层协同治理。利用数字赋能条件下的技术叠加与融合作为多功能协同工具，提升基层治理者履职能力，提高基层治理效率和质量。通过整合政府工作事项、数据报送清单、动态效能监管三大系统进入平台，推动信息共享、责任共担和组织内跨部门、跨条线的横向合作，加强数据公开、云端业务同步以及与多元主体的高效协同。建立制度化数据共享清单，确保数据能够真实共享且实时更新。

再次，发挥数字时代基层党建的新型链接功能。利用数字技术赋能基层党建，助力发挥党建引领与协调的核心作用，推动数字资源的合理配置与组织决策有效性提升。通过沉浸式党建搭建基层数字治理平台，实现权力下沉与基层自主性提升。结合区域化党建、党建联建等构筑基层治理网络，形成党建引领下的基层治理合力，利用全局感知、信息交换、流程整合与智能计算等方式，实现科学化决策、精准化治理与高效化服务，切实打造精细化基层数字治理新格局。

（二）技术嵌入：内生性治理平台的建造与应用

应充分考虑不同层级政府的治理需求及组织结构的特殊性，一定程度上给予基层组织技术选择与应用方面的自主决策权和资源倾斜，以提高组织基于内生需求进行自主改造的能力，建立需求导向的内生性数字治理平台。

一是推进基层组织与第三方技术机构的深度合作。可采用委托、购买、承包等方式开发更丰富、优质的数字化公共服务。技术与组织间的协同也要求数字治理平台开发建设由供给方主导向需求方主导转变，例如改变企业出技术方案、基层政府采购的“供给侧”模式，转向政府提需求、企业出技术方案的“需求侧”模式。在应用场景建设过程中，数字技术企业也应听取一线处置部门和基层治理者的意见，将场景开发与业务流程再造有机结合，实现真正为基层治理者赋能增效。

二是坚持以数字场景的社会应用效能为导向的系统设计。在市级和区级平台做好应用场景流程创新的基础上，街镇应侧重应用场景的内容和界面创新。当开发的信息平台与应用场景增加到一定数量后，对场景进行层级处理以形成闭环的场景集成。运用大数据、区块链、云计算等技术建立居民信息数据库与偏好导向系统，精准匹配居民显性需求与身份、生活状态等相关的隐性需求，构建基于需求状态模型的数字应用，助力基层治理者精准高效服务。同时，数字平台建设要赋予基层治理者自主性，可以通过设置紧急状况与线下沟通等方式增强应用场景的灵活度。

三是在信息系统可操作性提升的基础上建立定期维护规则。提升信息系统的操作简易性和便捷性，开发阶段应充分考虑基层治理者的技术能力及学习能力，并通过系统设计中使用流程简化、操作方式便利化等尽可能降低基层治理者的学习成本。建立数据维护规则，例如运用区块链技术实现数据多中心、分布式储存，确保数据的安全稳定与高效利用。建立数据核对体系，对条线部门数据和基层人员数据进行定期比对和纠正。

（三）主体增能：数字人才吸纳与数字素养提升

基层治理者的工具操作技能和信息文化素养的高低将直接决定技术应用带来工作负担程度。应加强组织内部数字人才队伍建设，强化伦理与人本关怀价值观念的渗透，并加强对基层治理者数字能力与数字素养的培育。

第一，强化组织内部数字治理人才队伍建设。确保人才建设与组织需求相互匹配，将基层治理者和技术专家纳入数字平台的设计与管理中，可通过科技企业驻点街道的形式合作，共同实现数字服务供给。制定数字化工作培训计划，并开展系列数字政务培训，以提升基层治理者的数字素养和能力。同时，考虑完善人才引进和使用机制，通过提高薪酬待遇等实际措施，增加数字治理岗位的吸引力，确保拥有高素质的数字化人才队伍，推动数字治理工作的深入发展。

第二，加强民主发展、政府开放与人本关怀价值观念的渗透。为减轻工具理性与价值理性失衡，应开展数字决策的社会影响普及教育，提升基层治理者对数字治理中人际关系、社会价值观的敏感性。同时，推动培训内容向社会责任感、公共利益和社区居民需求聚焦，实现数字治理决策的多元性和全面性。加强政府开放与民主发展，培养基层治理者的价值理念，借助微信群、公众号、“社区云”小程序等方式为居民的意见表达提供便捷、多元的渠道，促进基层治理者数字治理决策更为契合社区居民的期待和需求。

第三，设计内容紧凑并具有针对性的数字技术培训体系。结合在线学习平台和虚拟培训，根据基层治理者的不同职责和需求，采用分阶段、分类别的培训模式，将培训内容与工作实践紧密结合。提供多样化的学习方式，如短期培训班、在线课程、微信学习群等，以适应基层治理者繁忙的工作安排。定期追踪最新的技术趋势，并设立专门的技术监测团队或平台，将相关信息及时向基层治理者传达。采用成本较低的在线培训模式，利用政府补贴或行业合作等方式降低培训费用，同时简化培训内容和流程以减少培训成本。

（四）多元共治：社区数字共同体的培育与维护

数字时代提升了对各级政府组织数字应用场景建设能力的要求。需缩小不同社会群体之间的数字信息获取和利用差异，运用数据分析技术深入挖掘社区需求趋势并设计个性化数字服务方案。构建以“智慧信任”为基底、以价值整合为归属的数字社区共同体，有效推动基层社会治理新格局的建设和完善。

首先，面向社区居民开设不同级别、种类和应用场景的数字教育活动。面对差异化数字接纳程度，可向社区居民开设不同年龄、教育水平和文化背景的数字教育项目，包括举办数字课程、工作坊或培训班。开设社区数字服务站并提供如在线政务办理、互联网健康咨询等多元数字服务，组建社区数字化志愿者团队，为社区居民提供技术支持和指导。定期举办以数字技术为主题的社区活动，如电脑义诊服务、数字技能竞赛等，吸引社区居民参与，提升其对数字工具的兴趣和使用程度，帮助基层治理者推行更高效的数字化政社互动。

其次，深度开发便民数字应用以满足社区居民多层次、多样化需求。基层治理者可进行全面调研，掌握社区居民的不同年龄、职业、文化背景等特点，抓住急难愁盼问题，整合资源并寻找最合适的服务供应商，推进需求和服务的深度嵌合。设立数字服务需求反馈渠道，如建立网络平台、设置反馈信箱或电话热线，方便社区居民迅速向基层治理者反馈需求和意见。依托数据智能分析，将意见需求整合与归类功能嵌入已有的在线反馈平台，便于基层治理者在短时间内掌握社区居民的需求和意见分布，以提供针对性的服务方案。

再次，推行数字政务服务事项、服务流程标准化建设。打造数据标签体系，建构分级分类管理，以实现事件自动化识别、预警和处置的闭环管理。为应对基层治理者动态响应难题，可在组织内部组建线上投诉和意见管理团队。建立统一在线投诉和意见处理流程，实现投诉信息的集中管理和处理进度的实时跟踪。同时，设定合理回复时限、标准化回复模板，根据意见的紧急程度和重要性进行智能排序与优先处理，确保基层治理者响应的效率与质量。

五、总结、讨论与反思

本文基于技术与组织互构理论，提出了“科层组织—数字技术—基层治理者—社区居民”框架，并对应分析基层治理者数字负担的表现形式，深入剖析其形成原因与应对之策。研究发现，基层治理者的数字负担主要包括组织性负担、技术性负担、主体性负担以及互动性负担。在基层数字治理实践中，四种数字负担相互交织，形成了一个再生产的生态系统，这一循环过程构成了数字治理的复杂压力。

具体而言，组织性负担和技术性负担相互作用，导致主体性负担的加重，进而影响互动性负担的形成。随着治理需求的不断提升、数字技术的迭代加速，基层组织面临结构调整、流程优化等挑战，需要不断适应新技术，并投入更多的资源来维护和更新现有技术，而当组织结构与制度体系未能及时配合技术更新时，技术应用与组织运作逐渐脱嵌，组织性负担与技术性负担得以再生产。无论是数字治理体系的更新抑或新技术的使用与维护，都要求基层治理者具备丰富的技术知识和强大的适应能力以应对快速的变化和挑战，这就对依赖旧有工作路径的基层治理者提出了更高的要求。与此同时，伴随着网络平台与社交媒体的兴起、精细化数字服务的要求提升，基层治理者需要参与更为复杂多样的社会交往，面对更多居民期待与诉求，导致互动性负担增加。因此，为应对数字负担的循环再生产，可采取系统治理理念，综合考虑数字技术与科层组织、基层治理者以及社区居民之间的相互关系，将四者的平衡纳入基层数字治理体系的优化路径。

诚然，科层组织与数字技术均有刚性特征，追求基层数字治理中各要素的完全嵌合只存在于韦伯式的理想类型之中。四者的互动蕴含着天然的张力，包括技术自主性与个体自主性之间的张力、工具理性与价值理性之间的张力、普遍化与个性化之间的张力以及有效性与规范性之间的张力。现代社会已迈入“技术化社会”，技术以其自动性与自增性侵入人类各个领域，按照其运作条件要求环境进行重建。技术从最初的劳动工具逐渐成为社会环境的一部分，体现出“技术自主性”（autonomy of technology），导致“人的自主性”日益减少。同时，技术不能被视为中立的工具，工具理性本身具备特有的“权力属性”与“目的属性”。过度遵从工具理性将会导致技术的异化与人的主体性消解，而过于强调价值理性则容易导致社会价值的流于表面。基层数字治理规范性与有效性的难以协调反映在基层公共服务的精准供给方面。数字治理强调的资源集中调配时常难以与服务对象需求的复杂性和特殊性相适应。同样，在普遍化与个性化问题上，由于遵循简化逻辑的数字技术与复杂基层社会事实之间存在着结构性张力，数字技术的介入往往被认为增加了协调难度。因此，超越基层数字治理的局限，需要提高基层治理的“社会性”，改变技术治理对于工具应用下目标和效率的过度追求，构建以人为本的基层治理模式。在对数字场景的规划与应用中，实现科层组织、基层治理者与社区居民的共同在场，实现主体间的互构与协同共治，由碎片化、行政化走向系统化、社会化，是破解当前基层数字治理效率悖论的重要路径。

当然，有关现阶段我国基层治理中的“数字负担”问题还存在许多未尽的议题值得我们进一步探索。例如对于不同组织结构下主体的数字负担进行对比研究。对于不同规模、结构和类型的组织，其数字技术的引入与管理将会对组织自身和个体产生不同程度的影响，从而产生的数字负担类型、特征与应对方式不尽相同。同时，基层数字治理的可持续性也值得关注。面对数字技术为基层治理带来的“技术效率悖论”，如何使数字治理在基层政府中持续高效运作是一项长期且重要的议题。未来的研究可以继续关注长期的数字治理有效性，包括其对组织效率、社会互动以及治理效果的影响，进而提出数字化社会转型的可行方向和路径等具体战略。相信随着这方面的研究越来越深入，“数字负担”问题也将会逐步得到有效解决。

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《理论与改革》编辑部

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