徐国冲 黄丽妹 | 理解监管沙盒：理论界说、实施原则与运用策略

引  言

自20世纪80年代的放松监管和私有化浪潮兴起以来，金融领域的监管模式也走向以市场为尊的改革道路。然而，2008年的金融危机促使人们重新反思新自由主义式的金融监管，放松监管、激励监管等概念引发了忧思。在此背景下，关于金融市场的稳定与监管创新的议题被热烈讨论，监管沙盒（Regulatory Sandbox）作为一种促进金融科技创新以及透明监测的工具受到广泛关注。

此外，在全球化和数字化的推动下，金融科技（FinTech）的快速发展正在深刻地改变全球金融市场的格局。新的技术和创新模式，如区块链、人工智能、大数据等不断涌现，为消费者和企业提供了更多的金融服务选择。在这种快速创新的背景下，传统的金融监管框架难以适应新变化，将迫使监管机构寻找新的方法来应对这些挑战。因此，监管沙盒为金融科技创新提供安全的试验环境，从而成为金融监管机构的新选择。在这个环境中，创新者可以在相应的监管框架下进行产品和服务的试验，而无需担心可能的法律后果。监管沙盒的出现，旨在平衡创新和监管的需要，同时保护消费者的利益；不仅为金融科技创新提供了更大的空间，也为监管机构提供了一种新的、更灵活的监管方式。

目前，许多国家和地区，包括新加坡、日本、挪威等都已经建立了自己的监管沙盒。中国人民银行在2020年1月14日公示了第一批监管沙盒试点应用，标志着中国版监管沙盒的正式实施。而且，监管沙盒模式已开始扩展到金融科技以外的其他新兴技术，出现在自动驾驶汽车、数据保护、健康、法律服务、能源和环境保护等不同领域；还有学者提议使用沙盒来管理人道主义技术或神经技术产品，应用扩展涉及了大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术，以及安全多方计算、联邦学习、云原生、信创等复合交叉技术应用。因而，针对沙盒模式的迅猛发展态势，我们需要深入讨论这一监管工具的本质是什么、在什么条件下产生理想的政策结果，以及如何运用等问题。

一、监管沙盒的理论界说

尽管监管沙盒在全球范围内得到了广泛的应用，但在理论上如何理解监管沙盒的本质却未形成统一的观点。归纳起来，存在以下三种不同的理论流派。

（一）创新监管说

监管沙盒为创新而生，其本身也是一种新型的监管模型。监管沙盒是一种在人为创造的监管环境中测试新产品和服务的框架，这种测试不是在实验室进行而是在现实世界中与一定数量的参与者进行的。作为一种“微观优化、特定于技术的监管战略”的总体规范框架，监管沙盒的出现顺应了“智能监管”的趋势。2015年，英国金融市场行为监管局（Financial Conduct Authority，以下简称“FCA”）引入并部署了第一个监管沙盒，以协助管理新兴金融技术的产品。自此，多个国家和地方金融监管机构纷纷效仿，不仅建立了金融科技沙盒，还将其用于试验人工智能和区块链等技术。沙盒应用的全球化扩散和近期跨国沙盒权威机构的建立，反映了当前全球监管时代的特征，即监管规范、模式和价值观更容易通过各种参与者和机制跨越司法管辖区的边界传播。欧洲理事会将监管沙盒定义为“具体的框架，通过为实验提供结构化的背景，在适当的情况下，在现实环境中，在有限的时间内，在监管监督下的部门或地区的有限部分测试新技术、产品、服务或方法……，确保适当的保障措施到位”。监管沙盒是一个“安全的空间”，也是一种政策试验台，其监管建设主要集中在降低当地监管障碍，并试探性地允许创新项目在相对受控的环境中展现其不确定的后果。在考察监管沙盒的可行性时，必须考虑到三个关键的问题：壁垒——企业在测试新想法时面临哪些监管障碍？如何降低以及在多大程度上降低？保障（Safeguards）——在测试过程中，应该有哪些保障措施来确保消费者和金融系统得到适当的保护？法律框架——欧盟立法规定了哪些监管安排？

监管沙盒相对于传统监管模式的优势在于：第一，以更低的成本缩短产品上市时间。监管不确定性驱动的延迟不成比例地影响了先行者，并使创新者望而却步。第二，作为更好的融资渠道。依赖融资是金融创新的实质，而精明的投资者往往会将监管者态度作为投资的风向标。在金融科技企业的成长阶段，监管的不确定性使金融科技企业的融资过程面临巨大的挑战，沙盒机制往往成为评估项目价值和吸引投资的一种方式。第三，为新产品进入市场创造更多机会。沙盒框架使企业能够在测试阶段实现监管风险管理，更多的解决方案可能会在框架内试用，提高产品进入市场的概率，减少创新项目因监管不确定性在未进行测试前就被过早放弃的可能。第四，为消费者带来更好的选择。例如，增加产品和服务的范围，降低成本，获得优质金融服务的机会等。第五，沙箱使FCA（或其他监管机构）能够与创新者合作，以确保两者在新产品和服务进入市场前实现良好交互，并为消费者建立适当的保护措施。

与传统的监管框架相比，企业项目要进入沙盒监管模型要经历几个步骤。首先是企业向FCA申请使用沙盒测试，接着FCA会根据相关标准审查该企业项目成果或计划以决定是否同意使用沙盒测验模式。如果通过FCA准入审核，企业和FCA将会合作以建立最佳沙箱选项、测试参数、结果测量、报告要求和保障措施。在交付沙盒选项后就会进行正式测试与监控，在这过程中企业会在测试周期内向FCA提交测试的报告。FCA针对报告进行审核与评估后对企业提出项目的相关问题与建议，最后企业有权决定是否提供相应的解决方案。（如图1所示）监管沙盒作为一种新型的监管模型，其使用准则涉及几个核心要素：一是确定创新项目解决特定领域内的方案。二是具有创新性。监管沙盒框架一定是基于实现创新目的来测试项目或是新的解决方案，与现有的产品、方案存在显著的不同。三是确保消费者能够获益。进入沙盒测试的创新方案必须具有为消费者提供可识别获益的良好前景。四是对沙盒的需求。需要考虑到测试的目标以及企业是否真的需要在沙盒框架内进行测试等问题。五是背景研究。如企业为该成果投入资源、是否适用相关法规以及如何减轻风险等。

（二）监管博弈说

博弈论源于经济分析的一种视角，它与利益最大化、市场均衡共同构成经济分析的理论基础。博弈策略强调的是多个参与者之间的互动，为行动者理解如何在复杂的竞争中取得优势提供了一种思路。实际上，竞争与博弈无处不在，即使在信息不完全的情况下，人们的决策也并非盲目的而是深思熟虑的选择。这一点在Mizrahi和 Minchuk的研究中也得到了论证，他们发现人们倾向于在监管情境中形成博弈思维与行动，比如出具不真实的报告、操纵数据和绩效指标以及歪曲信息所表达的博弈行为等，而这些过程都涉及参与者精心思考与设计，博弈的焦点在于监督和接受监督的边际成本和收益。当然，这些研究并不排除利他主义的存在。比如各级监管行动者与企业方面的行为动机虽有各异，其中有许多人也心系民生并努力增进公共利益和社会福利，但由于结构、文化、政治和经济因素，对自身利益的考虑往往主导着他们的行为。因此，监管机构和申请沙盒计划的企业实体或企业实体之间在使用监管沙盒的动机上可能表现各异，各方在沙盒测试各阶段的行动都涉及冲突及其调适的过程，各参与者在这个过程中都会选择倾向于维护自身利益的博弈策略。

监管沙盒模型所涉及的参与主体有监管机构、测试企业和消费者三大类。各国（地区）的监管主体根据监管模式确定，多为中央银行或金融监管主管部门。测试企业是申请监管沙盒的金融机构或科技公司，但在申请机构资质和业务范围方面要求不尽相同。消费者可分为一般消费者与特定范围消费者两类。一般消费者大多由企业召集，他们拥有知情权、自愿参加、享有投诉权等权益，并承担反馈效果、提出改进建议等义务。如英国、澳大利亚、文莱、马来西亚等根据产品类型限制目标客户类型，要求消费者需了解测试相关风险并自愿参加，属于特定范围消费者。此外，还不乏相关利益集团力量的渗透。监管本身是一种政治过程，因此利益集团游说活动渗透到监管沙盒的运作过程就不难理解了。监管沙盒框架在金融、新兴技术、医疗卫生等领域的广泛应用，使得政府行动及其对私人和公共利益的影响越来越显著，加之过时的法规与快速发展的游说策略之间的距离越来越大，基于这样的现实，监管沙盒引发了密集而多样化、组织化的利益集团的游说反应。监管沙盒所设计的相关参与者都是精心定制的参与者，这对于沙盒模型发挥作用可能是一个关键因素。但也正是因为监管机构和申请测试企业在波涛汹涌的政治经济、社会目标的交织与冲突中进行博弈，这不可避免地导致监管政策的争议性特征。

对于监管机构而言，沙盒操作的每个环节和要素都会带来巨大的监管成本：从依据广泛的审批标准审查申请，到制定自由裁量权限制和规范内部控制的安排，再到确保公司取得成果、分享充分信息并要求及时获得支持所需的大量监督和参与工作。这些流程的执行意味着监管机构的行动需要更多全面的支持。另外，在博弈过程中，不完全信息在公共部门中普遍存在。从信息流程看，监管者和被监管企业是上下层面的关系，监管者置于产业之外；从产业性质看，由于大多数被监管企业的自然垄断特性，其企业规模都是呈现出纵向一体化的特点，产业链条内部分工导致了信息扩散受到更多的阻碍。对于监管机构而言，作为公众利益的代表者，其目标是通过监管规则设计来引导金融机构、投资者与消费者选择所期望的最优行为。但这仅仅是一种设想，上述机制设计过程因不完全契约因素导致监管规则无法覆盖所有可能的情景。当被监管者相信监管机构会以可预测和有益的方式做出回应而不是惩罚时，他们最有可能使用工具的结构化对话来披露部分关键信息。对于申请沙盒计划的科技企业而言，它们不得不面对的现实是围绕企业能力和以流程为导向的监管要素，沙盒审核计划最终将通过一些公司，而排除其他公司。这个过程对所有参与企业来说都是一个竞争的过程。只要进入沙盒测试便有可能测试通过，测试通过便意味着更多的投资资源和利润，这似乎成为申请者之间进行博弈的恰当理由了。

（三）合作监管说

在更广泛的监管背景下，利益相关者参与合作范围与深度的增加具有重要的政治塑造效应，监管沙盒模型的出现正是说明了这一点。在监管沙盒框架中，监管机构和企业在测试全过程合作的增长和扩展打破了两者之间的隔离，这种合作有助于各参与者增进对彼此的理解。相比于传统的监管国家及其代理人的权威和合法性相分离以及现代专业知识分化的负面影响，这种参与合作更具政治和社会根基。与纯粹自上而下、专家驱动的技术引进形式相比，共同创造、参与式的创新方式可以赋予更广泛的民主合法性。这得益于监管沙盒提供被监管者所期待的分享信息、沟通、尊重以及寻求和提供帮助。Ranchordas将监管沙盒作为一种可期待的预期监管方式，它为政府、监管机构与私人行为者之间的合作提供了一个框架。相关研究结果表明沙盒交互通常是协作的，只有极少数交互涉及监管人员的低合作。在监管沙盒中，监管机构、申请测试企业和消费者之间增加了接触和对话的机会，不是监管者和被监管者对立的模式，沙盒监管其实质是一种合作的方式。其一，在合作互动中建立遵守和合作的坚定能力。受监管者在解决合规障碍方面得到帮助，也促进了双方正式和非正式学习，使合规与合作成为常态。其二，合作互动改善了企业对监管者的态度，增加互信。监管沙盒提供了相互了解的空间，在对话的过程中帮助企业了解监管以及监管理由，促进了监管合法化，增加了被监管者遵守规则的动力。当被监管者在监管互动中主动合作时形成对学习、声誉、合法性、信任和规范的深刻理解，这一点对于沙盒后监管的环节是极其重要的。其三，消费者的参与和真实反馈对申请者改善产品和服务意义重大，监管沙盒可以为更好的监管决策生成可用的经验数据，为增进务实监管和提升监管能力提供丰富依据。可以说，监管沙盒最有益的方面在于它提供了一个解决方案，以应对金融监管机构在处理新技术时面临的信息挑战。

在医疗保健领域，沙盒的应用能够促进监管机构、数字健康开发人员、临床医生、患者、学者等利益相关者密切合作，将促进产品开发的迭代过程，并确保更快地获得和吸纳医疗保健系统中的创新。使用预测性沙盒来促进评估方法、政策和流程的制定，并适应这些颠覆性创新的独特特征，将使卫生技术评估（Health Technology Assessment，以下简称“HTA”）机构和所有利益相关者能够进行建设性的讨论，从而促进更快地吸纳和获得这些技术，同时支持创新和开发 HTA 方法、流程和策略。一些案例研究表明，FCA沙盒中的协作互动实现了理论上的预期，包括促进学习和减少合规障碍，围绕合规重塑公司行为规范，建立信任以及改善对监管的态度等。在人工智能领域，监管沙盒之间也存在合作的可能性。在可能的情况下，启动相应机制进行配合和协调相关活动，促进跨境合作。这对于防止成员国之间产生分歧，保证产品和服务在联盟内部市场的自由流动至关重要。

二、监管沙盒的实施原则

为发挥监管沙盒的正面效应，降低监管沙盒使用的风险和不确定性，运用监管沙盒的过程中需坚持提升沙盒后持续监管能力、坚持审慎原则与稳健监管、平衡创新与治理协同发展的原则。

（一）提升沙盒后持续监管能力

经过沙盒测试，大多数测试计划完成并退出沙盒框架，这些企业会过渡到标准的监管框架。然而，这种转变可能改变监管机构和被监管者之间的关系并触发其他的监管问题。这意味着沙盒测试后的持续监管能力成为监管沙盒面临的重要挑战。监管沙盒框架的实质是创新项目的测试环境，测试结束后，被监管者不得不面对从更灵活的政策环境转变到以规范性规则和典型执法策略为主导的现实，而不再是基于过程和以结果为导向的监管模型。通过测试企业从构建对话和信息交流的沙盒环境转向新的环境，在新环境中，定制指导和能力建设可能失去更多鼓励和包容。因此，监管沙盒可能仅在微观层面上取得成功，但测试中的产品无法在宏观的现实层面上发布，即无法受控于沙盒环境之外。

监管者和测试企业不得不面对重塑与维持信任问题。一方面，在沙盒测试周期中建立信息共享和学习机制，这种反馈可用于优化监管政策的强制执行策略。但一旦测试结束，企业退出沙盒测试空间，企业是否会继续执行或优化监管机构提出的建议和方案是值得关注的问题。退出沙盒后，监管机构和企业间沟通或信任的减少可能会带来风险识别与应对方面的障碍。尤其是企业通常在退出沙盒后会脱离测试框架进行大规模部署产品或服务，这样就极易引发新问题。此时，信任机制的作用就格外凸显，即基于相互了解或共同构建的监管规则更容易得到被监管企业的遵守。另一方面，通过沙盒测试后的企业很有可能会进行收购或兼并计划，结果是企业往往会丢失其在沙盒期间努力的成果。这个过程侵蚀着监管机构与测试企业共同建立的知识或信任，同时还会消解被监管者积累的能力。FCA认识到了沙盒过渡的问题，宣布努力建立一个“监管托儿所（regulatory nursery）”。作为一个过渡空间，“监管托儿所”的企业（尤其是初创企业）在退出沙盒环境后的一定时期内继续享有针对性支持，其目的是减轻监管豁免被解除后的风险，但在监管“托儿所”过渡的企业也需承担现实世界的部分责任，这种持续的援助有助于满足组织监管和企业成长的需求。

（二）坚持审慎原则与稳健监管

在全球金融危机之前，金融创新通常被认为是非常积极的改革思路，由此形成了对金融监管的自由放任和放松管制，我们为此付出了沉重代价。监管沙盒作为一种公共政策的试验方法是在近十年的金融科技背景下出现的，但这些工具背后的实验方法并非全新的。实验性法律法规可以追溯到17世纪的法国立法，19世纪前英国也在印度进行相关的法律实验。这种现象在文献中经常被称为“州作为实验室”。既然监管沙盒是一种基于实验方法的监管模型，那必定是有条件的，而且不能忽视其“验证”环节。在监管沙盒框架的应用与推广方面应坚持审慎的态度和稳健的原则。对此，中国人民银行在2022年印发了《金融科技发展规划（2022—2025年）》（简称《规划》），《规划》明确了加强金融科技审慎监管的任务，要求“加强金融科技审慎监管”一系列措施，旨在实现金融科技治理体系更健全的目标。在维护市场稳定的前提下推进金融监管改革，保证公平竞争、鼓励科技创新，同时防止金融科技创新的无序扩张和野蛮生长。

审慎监管意味着需要注重监管沙盒适用的条件，因为并不是所有领域都适用该模型。其中，重要的条件是需要增强监管机构的监管能力和专业能力，作为审查、保障沙盒框架正常运行的基础。首先，监管机构如何培养独立于行业的专业知识，并在面临逐渐接纳更多企业进入沙盒以及其退出沙盒后的监管压力下，有效地运用资源是一个关键问题。其次，对合作和参与的态度需要回归理性精神。以往的研究往往会认为合作和参与会带来高质量、高效率和公平。然而，实践中的合作与参与往往是复杂的，需要倾注更多理性的思考。Thomas Elston等提出了“合作过剩”的概念，并指出合作过剩在公共部门中是极为普遍的。如果业务联系不紧密，强行构建合作关系，那将是一种“过剩”合作。它会使组织间关系过度消耗资源和产生机会成本，并且使合作面临新的风险和新的相互依赖关系。此外，监管沙盒还面临其他监管困境，即利益相关者的参与是合法性的“薛定谔之猫”，有研究支持了参与和包容性对合法性价值造成冲击的论断。因为利益诉求、参与态度、知识壁垒、声誉等构筑了参与者的偏见，致使参与者在实践中往往难以为“公共利益”发声，参与者可能为追求私利而凌驾于公共利益之上。换言之，广泛的参与并不意味着民主和效率的提升，有可能会加深偏见进而损害监管的合法性。除了监管沙盒模型，有必要寻求其他配套方案，如健全信息强制披露制度。信息强制披露制度在确保社会财富和资源朝着有利于社会的方向流动上具有重要意义。美国证监会（SEC）要求意图通过市场进行融资的企业根据证监会规则披露其业务和财务状况，包括过往业绩期间内的利润、收入、资产以及业务活动等，旨在帮助投资者更好地了解公司运营情况。未来我国金融监管机构有必要在这方面倾注更多努力，满足社会和公众对优质、全面的信息需求，丰富解决创新问题的“工具箱”对于解决复杂性问题具有积极意义。

稳健监管与监管创新并不是对立的，稳健监管并不是“放松监管”，而是为了实现更好地监管。监管来源于风险，现代化社会是风险社会，现代化风险在系统制约的条件下具有自反性和全球化。自反性意味着风险是现代化自身引发的危险和不安，全球化意味着风险在扩散的过程中展现出具有社会意义的回旋镖效应，风险扩散具有广泛性。与之相关的治理挑战还有各种动荡（turbulence）和不确定性问题，需要增强公共治理的韧性和适应性。2008年的金融危机波及全球证明了以激励性监管和放松监管为主要内容的轻触式监管方式的失败。在金融危机改革过程中，基于市场至上原则的监管带来了有偏见的“轻触式监督”风格，这条进路逐渐从规制舞台中退隐。基于金融危机的教训，监管的氛围转向“更多规制”，而且已不限于金融市场的监管。在很多观察者看来，对“更多规制”的吁求是基于这样的愿望，即再次主张通过公共组织施加更为持久的监督和控制。Ansell 等学者在动荡背景下构建稳健治理的设想，重新思考稳定与变革的关系以及它们相互作用的体制和模式。稳健性强调了公共组织在面对动荡时能够及时组织、实验和学习以制定稳健解决方案和参与改进现有政策与网络的能力。为加强应对金融市场的不确定性的监管能力，2023年5月18日，我国国家金融监管总局正式揭牌，并成立北京、天津、河北等36个派出机构，是深化金融监管体制改革、加强和完善现代金融监管、促进实现金融监管全覆盖的重大举措。

（三）平衡创新与治理协同发展

在监管沙盒框架中，创新与治理协同发展是重要的原则。从全球视野来看，金融科技企业通过创新应用技术，颠覆了传统金融监管金融结构的战略、组织能力和文化。为应对新兴技术迭代、新型模式快速创新的属性，各国对于金融科技的监管趋势从紧盯风险走向鼓励创新与风险管理的平衡化发展。基于金融领域一直以来面临的高度、密集监管压力的现实，在客观上要求监管机构加强对金融科技相关技术的理解，以促进而不是阻碍创新。金融科技企业作为重要的市场参与者也需要有新颖的运作方式以及遵守监管框架的坚定信念。总之，技术创新与治理的关系并非对立而是相互统一。一方面，金融科技的创新发展与科技产品竞争的增加会带来市场监管实践的变化。监管机构需要围绕金融科技公司的参与而进行监管活动，以确保参与者在设定的边界条件下运作。监管机构在沙盒测试中能够全面观察金融科技企业与消费者之间的交易和互动，甚至监管机构与各参与者进行深入对话，这些途径对监管机构增加知识和经验，对提升治理能力颇有价值。另一方面，监管干预策略会影响企业创新活动方式的选择。在金融领域，监管沙盒为金融机构创新活动提供监管的“安全空间”，为企业创新创造新的孵化模式。监管沙盒向符合条件的企业授予一定时限的许可豁免以测试其解决方案，但企业须遵守每个司法管辖区施加的监管条件。有研究表明，创新与监管之间存在各种博弈，由此形成一个“监管—创新—监管”的动态博弈闭环。因此，在监管沙盒模式的应用中实现多方参与者互动的激励相容显得尤为重要。

三、监管沙盒的运用策略

在目前我国经济处于新常态、市场监管形势复杂的情境下，监管沙盒为解决严峻的监管问题带来了新的思路。而要运用好这一监管工具，需要践行正确的监管理念以及掌握正确的监管沙盒运用策略。

（一）兼顾“新”与“旧”监管理念

传统的监管理念注重以规则为导向，强调对市场参与者的行为进行严格的规定和限制，以防止市场失序和保护消费者权益。然而，这种监管方式在面对金融科技创新与发展动态时，往往显得力不从心。金融科技的快速发展使得监管规则往往滞后于市场实践，过于严格的规则还会阻碍金融科技的创新。相对于“旧”监管理念，“新”监管理念主要以问题为导向，强调对市场参与者的行为进行灵活的、以风险为导向的监管以促进金融科技创新。监管沙盒作为“新”监管理念的载体，通过为金融科技创新提供一个安全的试验环境，在平衡金融科技创新与风险管理的张力的同时满足新的期待。

监管理念的冲突为监管沙盒的应用增添了更多复杂性。理念冲突的来源之一是金融资本的逐利性、高杠杆性等特征，这些特征是监管者和消费者持谨慎态度的客观依据。全球经济的动态性以及我国经济不断向纵深发展，世界金融市场格局快速变化衍生各类新型金融模式和业态，跨市场、跨行业、跨领域的交叉性金融产品不断涌现，金融风险更趋隐蔽性和复杂化。这些金融市场的内在风险都可能会助推金融改革中保守主义的兴起。监管机构依据传统的监管理念更可能倾向于对监管沙盒的运用保持谨慎态度，市场参与者也可能因其不确定性对监管沙盒持疑虑态度。因此在监管沙盒的运用过程中既不能追求安全而“重”规则，也不能追求创新而“轻”监管，不应“只见树木不见森林”。在治理实践中，要不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业提供科学思想方法。将监管沙盒作为一种监管改革实践场地，促进“新”“旧”监管理念衔接、融合，转向安全与创新相协调的新型监管模式。总之，监管沙盒的运用策略应凸显“新”“旧”监管理念的转换与融合，为理解和走出金融科技创新监管困境、促进金融科技高质量发展提供新视角。

（二）统筹“松”与“紧”监管方式

监管沙盒始于金融科技监管的创新，Brown等学者认为沙盒的本质是降低个别企业的监管壁垒，而沙盒模式得到普遍接受也是依托英国作为全球最具创新性的金融监管中心而实现合法化。对金融行业而言，资本市场的风险是与生俱来的，并且价格的波动性增加了金融的脆弱性，衍生品交易的高杠杆性放大了金融风险。金融监管机构为实现监管的有效性，有必要“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。传统的监管策略以处罚为主，其主要目的是通过严格规定和罚款机制来阻止企业的不良行为。现在看来，这种策略并不能应对市场的复杂性和动态性。金融行业等多行业正在金融科技的影响下经历重大的历史变革，监管机构目前最重要的是明确自身定位，即促进合理创新和理性竞争。

在监管方式上，从以处罚为主的单一手段转向多元监管方式，积极探索灵活性、多样性的监管方式。这意味着监管者需要根据申请测试企业的类型、规模、业务模式等因素，制定出适恰的监管策略和措施。例如，对于大型的金融机构，监管者为防止其可能带来的系统性风险可能采取更严格的监管策略；而对于小型的金融机构，监管者为鼓励其创新和发展则倾向于灵活的监管策略。近期有研究发现，中小金融机构均具有较高的关联重要性。在做好重要性金融机构监管的同时，也需防范中小金融机构间“太关联而不能倒”风险。类似的研究为监管者采取针对性的监管方式提供依据。除了合理的监管方式，还需促成从单向监管到多角度多层次监管的转变。传统的监管往往侧重于对企业的监管，这种监管方式已然与市场复杂化发展和金融科技进步不相匹配。为适应监管新形势，应考虑所有参与主体，实现监管方向多向并发。监管机构不仅需要对测试企业进行审查，还需要将投资者、消费者等主体纳入监管范围，进行多方面监管与多层次互动，以获取更全面、更准确的信息，从而实现更好监管。

（三）丰富“一”到“多”监管工具

监管是一个复杂的系统工程，单一的监管手段和工具往往难以实现有效监管与市场高质量发展，需要运用多种监管工具进行协调和配合。曾广泛运用的传统监管工具如现场检查，虽然在一定程度上能够保障市场的稳定，但在面对市场的复杂性和动态性时，其效率和效果往往受到诸多因素的制约。“逐步实现行政审批、非现场监管、现场检查、行政处罚等各项监管流程的标准化线上化，确保监管行为可审计、可追溯”是对复杂性监管现实的理性回应。现阶段，沙盒模型在多领域展示了创新监管的魅力。即便如此，过度依赖单一的监管手段并不能使监管者从容应对复杂的监管现实。正如Brown所言，监管沙盒其实远没有实现其所宣称的兼顾风险和创新的宗旨，而是一种伪装成“风险驯服（risk taming）”，实质是“风险洗牌（risk washing）”的方法。另外，沙盒模型涉及的透明度是有限的，它依赖于监管者和被监管者之间的对话。这种对话可能会促进双方之间的透明度，但对外部人员（例如其他监管机构、企业和消费者）来说仍然是不透明的。在实际沙盒框架中，需要基于行业发展的安全维度综合运用多种监管手段和工具。在这方面，数字化和智能化监管带来了新希望。信息时代催生了以数据为基础的现代金融监管工具，通过收集、分析和利用数据，监管者可以更准确、更敏捷地捕捉市场变化，发现并预防多种风险成为可能。融合数字监管和智能化监管手段，科学运用沙盒监管模型，加快金融等领域监管的数字化智能化转型已成为不可逆的趋势。通过运用人工智能、大数据、区块链等技术，监管机构可以实现对金融等行业市场的监管预警和报送、监管仿真与监测等，提高监管的效率和效果。因此，智能化监管因实时、智能、敏捷、高效的优点成为现代化监管的路向。与之相应的，需要解决数字化和智能化监管模式存在数据质量、数据安全、技术难题、伦理问题等难题，这是智能化监管工具运用的关键。尽管智能监管能实现“让数据自己说话”，但也存在一定的缺陷，它依赖数据作为智能监管的基础等限制，它所识别出变量之间的相关性并不一定是理论上的因果关系。此外，数字化智能化监管工具对人身权益和隐私保护构成了新型的伦理挑战，在应对其可能引发的系统防御风险、失控风险和歧视风险等方面需要与传统监管工具相结合。

（四）并行“软”与“硬”约束标准

在监管体系中，运用监管沙盒模型的目标是维护市场秩序，保护消费者权益以及鼓励企业的创新和发展。为了实现这些目标，监管机构需要制定和实施一系列的约束标准。传统上，这些约束标准主要是“硬”约束，如法律法规、行政规章、具体规定等。然而，随着市场发展的深刻变革，监管机构需要并行“软”与“硬”约束标准，以适应金融市场的千变万化。“硬”约束具有强制性，它通常由政府或监管机构制定，对金融机构的行为进行刚性约束。例如，银行业监管机构会要求银行保持一定的资本水平，以防止银行破产。在监管沙盒模型中，“硬”约束主要体现在进入沙盒程序的资格审查，申请进入沙盒框架的科技产品或项目都需要满足一定的硬性条件。“硬”约束的优点是确定性、强制性，能够有效约束金融机构的行为。但“硬”约束往往忽略了事物多样性，以及“硬”约束从制定到实施往往需要一定时限，难以应对现代市场的动态性特征。因此，监管机构还需要根据行业市场的实际情况，灵活搭配运用相对“软”的办法。“软”约束主要是指行业自律、道德规范等非强制性的约束标准，通常是行业协会或企业自身制定的自我监管框架。例如，金融机构可能会制定一系列的道德规范，要求其员工遵守诚实、公正、透明等原则，以保护消费者的权益。“软”约束的灵活、自主特性能够调节委托代理关系的对抗性，有利于促进金融机构的创新和发展。有研究发现，“助推（nudge）”式的监管手段如信息透明、补贴等方式比传统的“硬”标准更有效。当然，“软”约束的执行力度相对较弱，其对金融机构行为约束的有效性需要更多实证研究予以验证。“软”约束也可能会被企业用于骗取消费者和监管机构的信任。因此，新型监管需要并行调配“软”与“硬”约束标准，以实现保障市场稳定、保护消费者权益、鼓励行业创新和发展的目标。

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