陈明辉 | 何以千差万别：关于行政执法权下放的观察与反思

引  言

行政执法权下放是我国综合行政执法体制改革的一项重要内容，其初衷是解决基层治理体系权责配置不合理的问题。回溯行政执法权下放的缘起和推进过程，我们可以发现行政执法权下放基本动因是基层执法需求过旺与执法重心过高的矛盾，即最需要拥有执法权的基层政府能够发现问题却没有权力解决问题，也就是俗话说的“看得见的管不着，管得着的看不见”。在2021年《中华人民共和国行政处罚法》修改之前，行政执法权下放一直面临着合法性质疑。2021年《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条第一款明确规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”此举不仅解决了行政处罚权下放的合法性问题，也预示着在立法层面解决其他类型的行政执法权下放只是时间问题。

作为推进基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，行政执法权下放改革受到了法学和公共管理学科的密切关注。既有研究主要集中在以下几个方面：一是从宏观制度层面分析行政执法权下放改革的内在逻辑及改革方向；二是从合法性层面分析行政执法权下放改革面临的下放性质不明、下放依据不足、下放主体不适格、下放程序不健全等问题，以及如何从立法层面回应行政执法权下放的合法性瑕疵；三是从有效性层面总结行政执法权下放改革的实效，分析改革实践中面临的种种问题，从已有研究成果来看，法学界更关注行政执法权下放的合法性问题，在一定程度上忽视了行政执法权下放的实效性；公共管理学界虽然对行政执法权下放的实效性给予了充分关注，但相关研究基本都是个案分析，缺少对行政执法权下放改革实践的整体性观照。行政执法权下放的权限如何分配，下放范围根据什么标准划定，下放的方式有哪些选择，下放的配套保障如何实现，这些关键问题都只有通过较为全面的经验研究才能寻到答案。对此，本课题组搜集和分析了各地已公开的有关文件，并在北京、浙江、四川等地进行实地调研，比较了不同地区的做法、成效及其反馈的问题。总体来看，行政执法权下放有助于解决基层执法权责配置不合理的问题，但各地的改革并没有形成统一的模式和标准，而是呈现出千差万别的实践样态。如何解释行政执法权下放改革的多样性和差异性，如何为下一步的行政执法权下放改革提供思路和方案，正是本文试图回答的问题。

一、行政执法权下放改革的概况

早在2010年前后，有些地方政府就在探索行政执法权下放改革。中央层面的推动肇始于2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。该意见要求“按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作”“逐步实现基层一支队伍管执法”。2021年4月，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》再次强调“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。在这两个中央文件的推动下，行政执法权下放成为全国范围内的一场声势浩大的改革事项。但从目前的情况来看，行政执法权下放改革呈现出巨大的差异性，尚未形成统一的执法权下放模式。

从行政执法权下放改革的地区来看，此项改革集中在东部沿海省份，中西部省份虽也有参与，但力度远没有东部沿海省份大。截至2024年6月，全国共有16个省、自治区、直辖市的人民政府制定了下放给街乡的行政执法权清单或指导目录（如表1所示）。走在最前面的当数浙江、北京、上海、江苏、福建这些经济发展水平较高的省份。广东、天津虽然没有制定省级下放清单，但其市县级政府在推动执法权下放改革方面着力甚多。从行政执法权下放的数量来看，各地政府下放的行政执法权数量从几十到几百项不等。浙江作为“大综合一体化”行政执法改革的引领者，它下放给乡镇和街道的行政执法权高达684项。北京、上海、江苏这三个省级行政区经济较为发达，街乡的基础设施相对较好，其下放的执法权数量也有400项左右。其他中西部省份下放给乡镇和街道的执法权数量则要少得多，基本上不超过200项。

行政执法权下放改革在同一省份内部也呈现出明显的差异性。例如，广东省内不同城市之间的差异性非常之大，湛江、佛山两市的下放数量高达3000多项，广州、江门也有大几百项，而人口数量较少、经济发展相对一般的汕头则只下放给了街乡190项行政执法权。（参见表2）

此外，县级政府制定执法权下放清单的情形也较为常见（参见表3）。一方面，多数省份采用的下放模式是省级政府制定指导目录，然后授权县级政府确定具体的下放清单；另一方面，即便省级政府没有制定下放清单或指导目录，不少地方的县级政府仍采用委托的方式下放行政执法权。例如，经济发达的江苏昆山、如皋两个县级市以及杭州上城区，其行政执法权下放数量明显高于中西部地区。

整体来看，地区的经济发展水平与下放至街乡的行政执法权数量成正比。经济发达地区的人口数量、经济往来和社会交往的频率都比较高，这要求基层政府提供更全面、更有效的公共服务，所以经济发达地区下放至街乡的行政执法权数量也就越多。这反过来也说明，由于经济发展水平的差异，各地对于行政执法权下放的需求也不一样，因此，行政执法权下放改革很难做到全国各地步调一致。事实上，各地行政执法权下放改革并未遵循某种标准模式，而是在下放主体、下放范围、下放方式、下放的人财物配套方面呈现出巨大的差异。行政执法权下放在北京市这种经济发达、人口稠密的直辖市有充分的必要性。北京核心区的人口数量都在百万以上，朝阳区、海淀区、昌平、丰台、大兴更是达到200万以上，基本上相当于一个中小型城市。在这种情况下，仅靠区一级政府各职能部门执法确实会超出其承载能力。但对于一些小城市而言，是否需要将大量执法权下放到街乡值得谨慎考虑。

二、行政执法权下放主体的多样性

《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条要求“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估”。《中华人民共和国行政处罚法》的本意是省级人民政府来决定行政处罚权的下放范围，但即便是同一省份，不同地区的差异甚至不亚于省际之间的差异。从现实情况来看，各地政府并未严格执行《中华人民共和国行政处罚法》的立法原意，而是发展出了几种不同的下放模式。

第一种是省级人民政府直接决定下放范围。这种做法目前仅见于北京、上海两个直辖市和黑龙江、海南两省。北京市人民政府于2020年公布了《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，一次性下放了431项行政执法权到街乡。一次性下放了431项行政执法权。2021年4月的《北京市人民政府关于取消和下放一批行政执法职权的决定》（京政发〔2021〕5号）取消了19项，但又新增了21项行政执法权。上海市也在2021年发布《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》，向街乡下放了423项行政执法权。在这种直接由省级人民政府确定下放清单的模式之下，下放清单的制定权完全掌握在省级人民政府手中，各区县和街乡完全没有讨价还价的余地。这种模式的好处是便于省级人民政府统一管理，但即便是直辖市内不同区县差异也比较大，有些下放事项并不符合直辖市内的所有区县。从调研反馈的情况来看，这种一刀切的下放方式受到了不少基层执法者的诟病。某地为了“激活”每一项下放权力，将行使下放执法权的数量和范围作为街道执法人员的考核指标。

第二种是省级人民政府划定下放范围，县级人民政府在指导目录内决定下放范围。浙江、四川、福建、湖北、河南、甘肃、吉林、陕西、山西等多数省份都是先由省级人民政府出台指导目录，再授权各区县在指导目录的范围内自主决定本区域的下放清单。这种下放模式将决定权交给区县，其优点是顾及区县之间的差异，但由于区县政府及其职能部门的一体化，容易出现选择性下放的弊病。如安全生产这种带有“一票否决制”考核内容的执法权，区县政府很愿意下放给街乡，但工程建设方面的行政许可、行政处罚、行政检查这类有一定收益性的行政执法权，有些区县政府就不愿下放。

第三种是省级人民政府划定下放领域，再授权地级市人民政府制定具体的下放清单。采用这种方法比较早的是天津市人民政府，它在2014年制定的《天津市街道综合执法暂行办法》中授权区县政府在其划定的事项范围内制定街道综合执法具体执法事项目录，明确由街道办事处集中行使行政检查权、行政处罚权及相关的行政强制措施。不过，天津市的区县虽然级别上相当于地级市，但结构与普通区县相同。此种下放模式最为典型的当数广东省。广东省人民政府在2020年8月下发的《关于乡镇街道综合行政执法的公告》中划定了执法权下放至街乡的领域，同时授权地级以上市人民政府统一制定街乡的职权调整目录。因此，广州、佛山、中山等地均是由市人民政府出台行政执法权下放清单。由于广东省的中山市和东莞市只有街乡而没有区县，如果由广东省人民政府授权县级人民政府制定下放清单显然就不符合广东的实际情况。

下放主体的层级会对下放清单的动态调整产生明显影响。《中华人民共和国行政处罚法》和“两办”的文件都要求动态调整下放清单，但在实践中这一要求落实得并不好。一般而言，制定下放清单的主体层级越高，对清单进行动态调整的可能性就越小，动态调整的效果也会越差；制定下放清单的主体层级越低，对清单进行动态调整的可能性越大，动态调整的效果越好。例如，2022年6月，绍兴市柯桥区一次性将588—687项行政执法权下放至街乡，但柯桥区很快于2023年3月对下放清单进行了动态调整，收回了500余项行政执法权，新增了100余项行政执法权。经过此次调整，柯桥区各街乡承接的行政执法权在146—186项之间，较为契合该区街乡的执法能力。与之形成鲜明对比的是北京市。2020年7月，北京市政府一次性向街乡下放431项行政执法权，半年后北京取消了19项下放职权，但又新增了21项，此后北京未对下放清单再作调整。直接将如此数量的行政执法权下放至街乡在全国范围内都较为少见，而且其他省市的动态调整基本都是以收回为主，但北京不减反增，出现此种情况与下放清单的制定主体层级过高有一定关系。

三、行政执法权下放范围的差异性

行政执法权下放范围呈现出巨大的地方差异，有的地区下放至街乡的执法权数量高达几千项，而有的地区仅下放十几项。造成这种巨大差异主要有城管与街乡的分工、执法事项的专业程度、街乡的承接能力以及职能部门的执法能力这几个方面的因素。

（一）城管与街乡的分工

城管本就是综合行政执法体制改革的产物，城管的执法权就来自政府各职能部门。如今要将县级执法部门的行政执法权下放至街乡，首先就是将城管的综合行政执法权下放给街乡。大规模下放行政执法权的地方一般都将城管的综合行政执法权作为街乡承接执法权下放的主要来源。城管局的综合行政执法权数量越多，街乡承接的执法权数量就会越大。例如，2020年北京市下放的431项职权中，属于城管执法部门的有393项，生态环境部门4项，水务部门22项，农村部门1项，卫生健康部门11项。再如，湖北省公布的下放清单指导目录中列举了263项可供参考的下放事项，其中139项属于城管局的执法权事项。

如果地方政府保留原有的城管综合执法体制，那么该地区所需要下放的执法权数量会比较少。以四川省为例，该省2020年公布的《四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录》和2021年的《四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录（第二批）》分别列举了55项和126项下放给街乡的职权,其中没有一项是城管局的综合行政执法权。在这种情形下，即便要搞综合行政执法，政府职能部门的执法权也会集中到城管局，而不会直接下放到街乡。同样做法的还有陕西省，其指导目录列举的77项下放权力中没有一项是城管局的执法权，而是包括29项住房和城乡建设执法权、17项文化旅游执法权以及若干其它方面的执法事项。

（二）执法事项的专业程度

虽然中央和地方各级政府均在倡导“一支队伍管执法”，但实际上只能在某个领域、某个层级实现“一支队伍管执法”。因为执法事项的专业程度越高，越有必要由专业的执法队伍来执法，而不大可能交给城管局综合执法，更不可能交给街乡来执法。各地综合行政执法体制改革普遍采用“1+N”模式，而不是由一个部门承担所有的执法任务。其中，“1”是指1支综合执法队，一般是指城管局；“N”是指若干专业执法队，一般是由市场监管、文化旅游、交通运输、生态环境保护、应急管理等部门设立自己的专业执法队。对街乡综合执法队而言，其主要承接城管局下放的综合执法事项。即便承接了市场监管等部门的执法事项，也是凭借普通人的常识就能判定的行政处罚和行政检查，如违规停车、擅自砍伐林木、毁坏防洪排涝设施的行政处罚。专业程度较高的执法事项并不宜下放给街乡。有些执法事项看起来简单，也属于街乡“看得见”的事项，但实际上这类执法事项依靠专业人士、专业设备或专业标准来判定，因此也不适宜下放给街乡。例如，北京市将噪音污染的行政处罚权下放给了街乡，但街乡的执法人员反映：噪音污染看起来是一个比较简单的事项，但实际上噪音是否构成污染有特定的标准，需要特定的检测设备和检测技术才能判定，对于这类执法事项，街乡不是适合的承接主体。（访谈笔记：20230907C）

（三）街乡的承接能力

街乡的承接能力是决定下放范围的关键因素。承接能力包括执法人员数量、编制、资格、能力，街乡的办公住房、经费、执法设备等。原则上街乡的承接能力越强，可以下放至街乡的执法权事项越多。客观来说，几乎绝大部分的街乡都不具备承接几百项执法权的能力。从有的地方的情况来看，一次性下放400余项执法权到街乡，给街乡造成了巨大的压力。不少街乡执法人员表示，街乡工作者较之于行政执法权下放之前更加不堪重负。不过，执法能力是可以培养的，现在没有能力不代表永远没有能力。但是，即便是这样也要给街乡一定的时间，不能一下子就把街乡压垮了。当任务不具备完成的可能性时，人就会“躺平”“摆烂”，原本能够做的事情也不做了。

在承接方面，还必须要注意到街道和乡镇的差异。由省级政府或地级市政府直接确定下放清单的，都是一股脑地将行政执法权下放给街乡，很少能够观照到街道和乡镇的差异。由县级政府确定下放清单的，不少都是针对各个街道和乡镇出台专门的下放清单。后一种做法更为可取。因为街道和乡镇存在不可忽视的差异，甚至乡和镇之间也存在不同。街道和乡镇的差异有两点：其一，法定职权不同。有些执法权法律、法规已经赋予了乡镇人民政府，但街道办事处却没有。这就意味着，在执法权下放的过程中，有些执法权只需要下放给街道，不需要下放给乡镇。这类权力的数量并不少。其二，下放需求和承接能力不同。在我国基层行政区划体系中，街道、镇、乡基本上是按照经济发达程度设置的，街道一般都在城市，乡镇则是在城市之外的欠发达地区。经济发达意味着这里有更多的商户、企业以及更多的城市管理事项，经济欠发达的乡镇对这类执法权的需求会小一些。经济发达也意味着该地区的人财物更有保障，承接能力更强。

（四）职能部门的执法能力

将行政执法权从县职能部门下放给街乡是为了解决“看得到的管不着，管得着的看不到”的问题。但在改革过程中，人们往往忽视了一个前提性问题——县级政府职能部门的执法能力普遍高于街乡。不少职能部门不仅有自己的执法队伍，而且还在街乡有自己的站所。如果职能部门本身有足够的执法能力，能够通过例行检查、突击检查或派驻联络等方式解决问题，就没有必要将执法权下放给街乡，或者只需要将少量的执法权下放给街乡。有些地方刚刚完成由城管局相对集中行使执法权，这时候又要立即把执法权和执法人员都下放到街乡，其必要性和可行性都值得仔细斟酌。如果职能部门特别是城管局有足够的能力承担执法任务，就不一定要将执法权下放到乡镇和街道。行政执法权下放在全国搞得轰轰烈烈的这些年里，也有地方不为所动，仍在法定职权的框架内维持履行政府职能，例如，重庆市就从未制定任何行政执法权下放到街乡的文件或清单，而是一直在制定和更新市、区、街乡三级政府行政权力和公共服务事项清单。从重庆市的治理效果来看，这种维持现状的方式并没有显示出明显的不足。此外，中西部有些偏远地区已经到了撤乡并镇的地步，这类地区街乡的执法需求非常之小，县级政府执法部门完全有能力覆盖街乡。此种情况下再将基层执法重心下沉到街乡不太符合实际情况。

四、行政执法权下放方式的多元化

对于行政执法权下放的方式，“两办”的文件都没有明示，而是使用了“下放”这个略显模糊的概念。在2021年《中华人民共和国行政处罚法》中的执法权下放条款用的也是“交由”。“交由”究竟包括哪些方式，至今未有一个权威解释。从近些年各地政府下发的行政执法权下放文件来看，不少地方将下放分为委托下放和直接下放，也有地方将委托和下放相并列，例如，四川省将委托和下放统称为赋权，南昌市则将下放、委托、赋权相并列。还有地方区分了委托、下放和服务窗口前移。尽管真正具有法律意义的下放方式只有授权和委托这两种，但起到下放功能的派驻也被视为下放的方式之一。客观来说，授权、委托和派驻这三种执法权下放方式各有其最佳适用场景，各地应当因地制宜，不宜搞“一刀切”，片面追求某一种下放方式。

（一）授权

行政授权是指将某行政机关的法定职权授予另一个行政机关并以后者的名义行使。在实践中，极少有地方政府将执法权下放清单称为授权清单。例如，北京市的《向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权目录》用的是“下放”；《四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录》用的是“赋予”；《湖北省街道赋权事项指导清单》用的是“赋权”。无论如何称呼，只要是将职权转移给街乡并让街乡以自己名义行使该职权的，在法律性质上都属于授权。

授权是最为普遍的一种执法权下放方式，似乎也是各地行政执法权下放改革最理想的下放方式。如表1、表2、表3所示，绝大部分的省、市、县都偏爱用授权的方式下放执法权。之所以如此，是因为授权可以一步到位，将职能部门的法定权力和责任都交给街乡，双方的权责清晰，一方面解决了“看得见的管不着”的问题，另一方面也解决了职能部门与街乡之间的频繁拉扯。例如，北京市职能部门的执法权下放之后，这些下放的执法权和街乡原本的法定职权一道编入了街乡的权力清单，原先的职能部门仅对街乡负有一定的指导和监督义务。

职能部门和街乡是如何看待授权下放这种方式的？从调研的情况来看，职能部门大都希望下放到底，直接将若干执法权交给街乡能够减轻本部门不少的工作量。街乡一开始也希望获得独立的行政执法权，但没想到上面会一次性下放这么多。有的街道工作人员直接称这是“甩锅式下放”。授权的一个前提是职能部门的执法人员应当在职权下放的同时划转到街乡，但“权到人未到”的现象相当普遍。另据受访人员反映：以授权的方式下放执法权带来的另一个直接后果是，某项执法事项的执法主体从一个变成了几十个，同一个区县不同街乡的执法裁量标准会出现较大差异，而这会对执法的公正性带来负面影响。（访谈笔记：20230907F）

（二）委托

行政机关之间的职权委托必须要有明确的法律依据，但行政机关之间的事务委托不受此限。因此，以委托方式下放行政执法权的实践起步更早，此前县区一级的执法权下放不少采用了委托方式。例如，2002年四川省就启动了执法权委托给乡镇的试点。2006年，浙江绍兴等地也通过委托的方式把环保、安全监察、劳动和社会保障、林业部门的检查、监督和部分审批、处罚等30项管理职权委托给专门成立的镇综合执法所。行政执法权下放改革之后，不少地方在授权的同时还保留了委托这样一种下放方式。

原则上讲，以委托的方式下放行政执法权的范围不宜过宽。与授权和派驻相比，授权是事下去了，人应该跟着下去；派驻是事没下去，人下去了；委托则是事下去了，人却没下去。在事项类型上，行政处罚、行政强制这类需要外出执法的事项工作量比较大，应当尽量将委托事项限定在行政许可、行政确认和公共服务事项范围之内。例如，2020年10月，汕头市政府制定的《汕头市人民政府关于调整由镇（街道）实施的区（县）级行政职权通用目录（工程建设领域）》就确定了252项可以调整为由镇人民政府及街道办事处实施的区（县）级行政职权，其中，直接授权的214项均为行政处罚和行政强制，而采用委托方式下放的38项则都是行政许可、行政确认、公共服务和其他服务类行政事项。这样的下放清单结构能够顾及街乡的承接能力。

另外，执法权同时采用授权和委托两种方式应当以授权为主、委托为辅。如果把城管综合执法大队的人员派驻到街乡，再以委托的方式把大量执法权下放到街乡，这种情况下以委托的方式下放的执法权数量可以增加。例如，为了加快城乡一体化的改革，推进执法力量下沉，2018年4月，如皋市委市政府出台了《关于进一步深化城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》，在全市所有镇、街道派驻城管执法中队，实行日常管理以镇街为主、综合执法以城管部门为主的双重管理模式。如皋市先后有8名城管派出中队长挂职4个中心镇副镇长和3个街道办副主任，目前有6名城管派驻中队长被提拔为镇街党政领导班子成员。在这种情况下，如皋市各街道承接的委托事项远高于授权事项就可以理解了。

（三）派驻

派驻不会引发权力的转移，而仅仅是县级执法部门将自己的执法力量派驻到街乡执法。派驻与一般的职能部门执法不同的一点是，派驻意味着派驻人员要受街乡的调度和管理。从各地实践的情况来看，派驻也有不同的方式：

一是人员派驻，即将职能部门的执法人员派驻到街乡，协助街乡执法。派驻人员听从街乡调度，但仍以原部门的名义行使执法权。例如，2017年北京市启动的街乡实体化综合执法平台建设，将下移执法重心到基层，按“区属、街管、街用”的原则，配齐配强执法队伍和人员。此轮改革最终的形态是街乡执法体系的“1+5+N”模式，即街乡1支综合执法队，公安、消防、交通、工商、食药这5个区职能部门常驻1—2人，房管、规划、国土、园林、文化等职能部门明确专人负责随叫随到。街乡综合执法队可以在其法定职权范围内独立执法，对于超出其职权范围的事项则组织所驻的公安、城管、工商、食药等多部门执法人员联合执法。

二是机构派驻，即职能部门将执法中队派驻到街乡，听从街乡指挥调度，但仍以本部门的名义行使执法权。例如，四川省崇州市自2022年8月以来，开展“一支队伍管执法”试点工作，将综合执法中队、市场监管所、规划和自然资源所等派驻机构人员下沉到街道和乡镇，将街乡原有执法人员和下沉人员整合，由综合执法中队统一调度管理。

派驻模式没有改变执法权的法定结构，也能以较低的成本解决“看得见的管不着”的问题。但与原先的部门执法模式相比，派驻模式也带来了一个弊端，比如，街乡基本上是一级政府，其管理的事务不但多而且杂，其治理的目标也不是单纯的公正执法，因此，将执法人员或执法机构派驻街乡受街乡管理，其他因素和力量可能会干预执法，影响到执法活动的公平公正。从当前改革的大方向来看，不少地方倾向于将授权作为改革的最终目标，但派驻仍然是难以取代的一种模式。以浙江省为例，尽管浙江是推动“大综合一体化”改革的代表性省份，但截至2023年3月，浙江省采用授权模式下放行政执法权的街乡有941个，占比68.99%，采用派驻模式的街乡237个，占比17.37%，采用“1+X”辐射模式（即1支街乡执法队，多支职能部门执法队与街乡联动）的街乡186个，占比13.63%。

五、行政执法权下放人财物配套的不均衡

长期以来，区县政府和街乡之间一直面临着权责不匹配的问题，政府解决权责不匹配的思路不是减少街乡的职责，而是将区县政府职能部门的执法权下放给街乡。为了实现这个目标，各类改革方案要求将相关的人财物一道下放至街乡，做到人随事转、编随人走、费随事移。然而，在改革实践中，行政执法权的下放相对容易，只需要一纸清单就将执法权交给街乡，但人财物的下放却是困难重重。

（一）人员

对于以委托方式下放的地区而言，由于下放的事项有限且委托事项一般为不需要外出执法的行政许可、行政确认和其他公共服务事项，因此，这种执法权下放并非我们所讨论的执法权下放的典型情况。对于以派驻方式下放的地区而言，虽然也有部分执法权下放给街乡，但下放的执法权不过是为了匹配街乡原有的职责，大量的基层执法权仍是由派驻机构执法，几乎不会增加街乡的负担。因此，讨论执法权下放的人财物配套实际上主要针对的是以授权方式的下放。

在承接区县政府下放的执法权之后，街乡必须组建自己的综合行政执法队。虽然街乡的整体规模并不算小，但分配到街乡综合行政执法队的人员仍是捉襟见肘。据北京朝阳区某镇综合执法队队长的介绍：该执法队名义上有28人，但只有23人在编，17人在编在岗，13人有执法证。按照法律规定，执法活动需要2名有执法证的执法人员，所以他们只能分为6个外勤组外出执法，没有执法证的人则负责内勤和法制审核工作。(访谈笔记：20230907E)相邻某街道综合执法队的情况与此类似，只不过他们将综合执法队按照“1+1+1+2”的方式分为了环境秩序管理队、安全生产管理队和协管保安辅助队。所谓“1+1+1+2”是指1名环境秩序管理执法人员、1名安全生产检查员、1名协管员及两名保安。原本这些街乡想按照领域由专人负责某个领域的执法事项，但因为人手根本不够，最后只能按照片区划分执法范围。这种分工方式意味着每个执法人员都必须掌握400多项执法权的操作规范，而这给执法人员带来了巨大压力。即便是在编在岗有证的执法人员，其执法能力也良莠不齐，有的非科班出身，加之缺乏学习的态度或能力，根本不会办案。

在实践中，街乡综合行政执法队的组建有以下几种情形：

第一，无人无编可沉，街乡依靠原有人员和临时聘用人员组建执法队。不少地方反映，执法权下放之后，只是事情下来了，上面没有给一个人、一个编，根本没有做到人随事转。这一方面是因为职能部门本身人手也紧张，在某种意义上执法权下放就相当于给职能部门“减负”；另一方面，即便区县政府同意把职能部门的人员划转街乡，落实到个人的时候阻力仍会很大。不少职能部门的公务员不愿意去街乡，因为当年是好不容易考进来的，也已经在单位附近安家，下沉到离家较远的地区就会对其家庭生活和个人的工作状态造成冲击。

第二，人沉编不沉，以城管和派驻在街乡的“七站八所”人员为基础组建执法队，但这些人员的编制仍属原部门。在管理层面，这种方式似乎增加了街乡的执法人员，但在执法层面，城管和其他派驻人员在前几轮的改革中已经划归街乡调度和管理，原本街乡就依靠这批人承担街乡执法的工作。执法权下放之后，街乡执法事项暴增但实际人手并未增加。并且，这种人沉编不沉的方式带来的另一个问题是：这些人员仍然隶属于原职能部门，他们一旦觉得压力大就会通过各种方式离开街乡。这也造成街乡执法人员非常不稳定，执法工作的连续性受到影响。

第三，给编不给人，区县政府给予街乡一定数量的编制，通过公开招聘的方式招录执法人员。这是组建街乡综合执法队最见成效的方式。新招录人员年纪轻、业务素质出众、可塑造性强，进入街乡后经过一年的摸索和培训基本上能够胜任执法岗位。因此，某地街道办主任反映：“我不需要上面给我人，他们给的人基本做不了事情，不是这有事就是那有事。给我几个年轻人，过一两年他们就能把业务干得很出色。”（访谈笔记：20230408A）拿到招录编制是街乡比较希望看到的结果，但街乡也不易拿到招录执法人员的编制，而且街乡执法岗位对年轻人的吸引力也相当有限。

除了执法人员外，街乡综合执法队法制审核员的缺乏也是普遍现象。目前，不少地方在推动执法权下放的同时也在建立法制审核制度。例如，2022年，《绍兴市全面建立市县乡队四级法制审核工作体系实施方案》要求市区镇成立合法性审查中心，对本单位制定的党的规范性文件、行政规范性文件、行政机关合同、重大行政决策、重大执法决定以及复杂疑难案件进行法制审核，要求街乡执法队成立执法队法制室，配备1名以上法制审核员，并且法制审核员应取得法律职业证书。街乡配备法制审核员已经成为基层政府的一大难题，原先街乡很少有人取得法律职业证书，所以，街乡要么对外公开招聘法制审核员，要么将司法所的人员充当法制审核员。目前这两种方法实施效果都不理想。取得法律职业证书的毕业生更青睐公检法司或者律所，而不愿意去没有职业前景的街乡。满足条件的司法所人员也不太乐意去做街乡的工作。

（二）经费和物资

除了人员之外，执法权下放在经费和物资保障方面也普遍匮乏。不同地区、不同街道自身的条件也大不一样，经费和物资能否保证实际上有着更为复杂的深层次原因。

1.执法经费。不少地方的受访人员普遍反映，执法权下放后上级政府没有拨任何的专项经费。比较困难的街乡是人也没有、编也没有、钱也没有，但却要承接下放的执法权。这大大增加了街乡的负担。有的地方虽然有专门的办公经费，但经费数额并不高。例如，北京市朝阳区某街道已经算是经费较为充裕的街乡了，但其负责人反映2023年该街道的执法经费只有1.5万元。有些地方给了人或者给了编，上级政府想当然地以为问题就解决了。实际上，即便是有了人有了编，这些人出去并不是靠“两条腿、两只手”执法，还需要车辆、执法装备和其他开销。行政许可等公共服务活动只需要在办公室等着人过来办理，但行政处罚往往需要执法人员到处巡察并且调查取证，而行政强制需要更高的成本，无论是拆除非法广告牌，还是对未经许可的运营车辆进行扣押，都需要执法部门付出不小的执法成本。如果没有专门的执法经费保障，那么，执法人员对需要花钱的执法活动进行执法的意愿和能力就会大大降低。

2.办公场地。我国各地街道办和乡镇人民政府几十年来很少有大规模增加办公场地的情况，但这几十年街道办和乡镇人民政府的职能、机构、人员却在飞速增加，执法人员下沉到街乡势必会给街乡的办公条件带来压力。从现实的情况来看，对于街乡综合行政执法队的办公场地问题有几种解决办法：一是让下沉执法人员挤进街乡原来的办公场所，通过将大的会议室改成格子间等办法，尽可能保证每个人有一个工位；二是由街道重新修建或者租借办公场所，有些地方的街乡经费较为充足，能够从营房到设备全部配置齐全，但有的街乡不具备这个条件，只能租借办公场所供街乡综合行政执法队使用。整体来看，街乡综合执法队的办公条件较为一般，与在办公大楼里面的职能部门没法比，这种办公条件的落差也是职能部门的人员不愿意下沉到街乡的原因之一。

六、行政执法权下放改革的优化路径

行政执法权下放改革的地方差异是必须予以理解的现实，片面追求执法权下放的整齐划一是不切实际的。不同省份甚至同一省份不同市县之间，下放的需求和承接的能力都各不相同，很难按照理想的标准进行设计。这并不是说行政执法权下放不需要顶层设计，而是说顶层设计应当以柔性的政策指导为宜，尽可能给地方政府留下因地制宜的空间。当务之急是在坚持依法下放原则的前提下，强化行政执法权下放的顶层设计。可考虑由国务院司法行政部门起草“关于进一步推进综合行政执法改革的指导意见”，用专章或专节就行政执法权下放的主体、程序、范围、方式和保障等事项做出框架性规定。

（一）完善下放权限和程序

1.合理分配下放清单的制定权限

直接由省级人民政府出台下放清单的模式忽视了省内不同地区之间的差异性，而由省级人民政府划定下放领域则使下级政府在确定下放清单的过程中缺少参照标准。最为适宜的办法是，由省级人民政府出台指导目录，再授权县级人民政府在本省指导目录的范围内确定本县的下放清单。省级人民政府在出台指导目录的行政决定中，应当对县级人民政府出台下放清单的程序作出具体规定。县级人民政府在出台下放清单之前应充分征询执法部门和街乡意见，经公示程序生效执行，同时报市级和省级人民政府备案。

2.规范下放清单的动态调整机制

动态调整主要针对两种情况：一是由于法律、法规和规章立改废，导致行政执法权的增设、取消或变更的，应当根据最新情况调整指导目录和下放清单；二是在执法实践中，确实不宜下放给街乡或者街乡无能力承接的执法事项，应当考虑从指导目录和下放清单中剔除。省级人民政府应当以一年为周期对指导目录进行调整，县级人民政府应当以六个月为周期对其下放清单进行动态调整，特殊情况下，县级人民政府可以临时调整街乡的下放清单。下放清单的确定和动态调整，应当由县级人民政府职能部门、街道办事处、乡镇人民政府的负责人及其执法人员共同商定。

3.建立执法权下放实效性的评估机制

省级人民政府作为下放清单指导目录的制定者，可以成立行政执法权下放评估工作小组，具体负责协调推进评估工作，研究制定评估指标、内容、标准，组织开展评估核查，研究提出评估结论等工作。评估可采取定期综合评估为主、专项评估为辅的方式，在县级人民政府的协助下对各地承接行政执法权下放的实效和能力进行评估。下放事项的发生率、下放事项的诉讼或复议率、人民群众对下放事项的满意率等数据可以作为执法权下放实效性评估的核心指标。对于评估结果不佳的执法事项，应当通过下放清单的动态调整机制收回；对于整体评估结果不佳的街乡综合执法队，则应当考虑暂停或者终止下放。

（二）科学编制下放事项清单

1.探索制定行政执法权禁止下放清单

行政执法权下放是要打破行政执法权的层级限制，解决基层执法体制中权责不一致的问题。但并不是所有的行政执法权都可以下放至乡镇和街道。在我国现行法律体系中，有一些行政执法权在制度设计之初，就是由特定级别的职能部门来行使的，将这类执法权下放给乡镇和街道会违背制度设计的初衷。这些不能下放的执法事项大致包括以下三类：其一，专业性强不宜下放的执法事项，如金融监管、质量监管、医疗卫生等领域的专业事项；其二，为排除地方干扰而特意上收的执法事项，如环境督查、安全生产等领域的事项；其三，需要形成合力而提升管辖级别的执法事项，如矿区林区牧区海洋等特殊领域的执法事项。国务院或省级人民政府可以考虑出台行政执法权禁止下放清单，为下放执法权划定边界，避免行政执法权下放的事项范围和权力类型违反法律和行政法规的规定。

2.在法定职权清单的基础上编制指导目录

省级人民政府在编制指导目录时，应当系统梳理县级政府职能部门的法定职权和街乡法定职权，以此作为编制执法权下放指导目录的基础。在排除掉禁止下放事项之后，省级人民政府的指导目录可以宽松一些，以应对不同市县的不同情况。在综合评估本省经济发展水平、城管综合执法现状、执法事项的专业程度、街乡和职能部门执法能力对比等因素的基础上，确定指导目录的范围。为防止职能部门争权诿责和街乡挑肥拣瘦，省级人民政府在编制指导目录时，可将街乡普遍能够承接的执法事项作为必选事项，而将可以由县级人民政府自行决定的事项作为任选事项。省级人民政府制定的指导目录范围可以放宽一些，但真正由县级人民政府落地的下放清单应当尽可能收窄。在下放清单的数量和范围上，各地下放需求和承接能力各不相同，决策部门不应片面追求下放数量，而应当建立区县政府和街乡之间的协商机制，由少到多逐渐增加下放数量和扩大下放范围，不宜追求一步到位。

（三）允许地方灵活选择下放方式

1.明确授权和委托为行政执法权下放的基本方式

下放究竟是与授权、委托相并列的行政行为，还是对授权、委托等行为的统称，又或者就是向下级行政机关授权，这在地方的实践中差异很大。国务院在制定相关文件时，宜明确授权和委托为行政执法权下放的基本方式，从而将执法权下放活动纳入行政机关间授权和委托的法治框架之下。委托和授权两种方式并行，便于实现合法下放和合理下放。在承接主体执法力量不足、执法能力不够的地方，可优先考虑采用委托或不发生权力和责任转移的派驻、服务窗口前移等方式。

2. 允许地方选择下放或者不下放

在下放方式上，对于经济发达的沿海城市，可能大规模授权是合适的，但对于中西部城市而言，城管这个综合行政执法单位基本上能够胜任大多数的执法活动，因此以派驻的形式并不一定比授权或委托效果差。不能为了下放而下放，为了改革而改革，应当尽可能在原有基础上做加法，不宜将执法权下放作为所有地区都要执行的硬性改革任务。

（四）强化行政执法权下放的人财物配套

在执法权下放的人财物配套方面，可以明显地看到下放清单的制作是容易的，但人财物的下沉却相当困难。中央文件三令五申要求“人随事转、编随人转”，但实际上执行难度巨大，强行硬推只会事倍功半，不能取得预期的改革效果。因此，制度设计者应尊重我国法治建设和行政体制改革的客观现实，逐步充实对街乡综合执法队伍的人财物保障。

1.加强街乡执法队伍建设

充实街乡执法力量，保证街乡特定数量的执法人员编制，禁止挪用执法编制从事其他岗位工作。坚持人随事转，根据职能部门下放的执法权数量下沉相应的执法人员至街乡，确保执法力量和执法任务相协调。同时根据街乡的人口数量、经济发展水平、执法事项的多少和难易程度，设立街乡综合执法队的人员基准。推进街乡综合执法队法制审核员制度建设，确保每一支街乡综合执法队至少有一名法制审核员。严格执法人员的资格管理，禁止借用、冒用他人的执法资格，允许街乡聘用一定数量的协管员承担辅助执法、后勤管理等非执法工作。保障街乡执法人员和法制审核员的待遇，健全街乡执法人员职务和薪资晋升制度，提高执法人员的履职积极性，保障街乡执法队伍的稳定性。

2.保障街乡执法经费和设备

省级财政部门应当为街乡综合执法队设立专门账户，及时划拨街乡执法专项经费。经费标准可以根据街乡人口数量、经济发展水平和所承接执法事项的数量划定不同的档次。县级人民政府应当规范街乡行政执法经费的使用，禁止挪用街乡执法经费。省级人民政府应当尽量统一街乡综合执法队的服装、车辆和标识。县级人民政府应当根据执法事项的范围和性质为街乡执法队伍配备必要的执法车辆、执法仪器和其他设备，为街乡执法人员提供相对集中的办公用房，确保街乡执法人员拥有起码的办公条件。

3. 提升街乡执法能力

健全街乡执法人员岗前培训制度，由司法行政部门设计培训课程、聘请培训师资、设定考核标准，确保执法人员在上岗前接受行政执法业务培训班的集中培训。完善街乡执法人员专项执法工作培训，组织业务部门相关人员授课，强化对街乡执法人员的业务指导，提升街乡执法人员的执法能力。建立职能部门与街乡执法队伍的对接机制，哪个职能部门有执法权下放至街乡，该部门就应有专人指导和对接街乡执法队。没有下放执法权的职能部门，也应当与街乡执法队建立联合执法、移送执法等联动机制。

结  语

行政执法权下放改革必须充分尊重地区差异，尽可能地给区县政府留下因地制宜的空间。行政执法权下放改革试图要解决的问题是“看得见的管不着，管得着的看不见”，其改革思路包括两个方面：一是下放行政执法权，让看得见的管得着；二是下沉执法力量，让管得着的看得见。从实践的情况来看，改革在一定程度上实现了其预设的目标，但也不能为了下放而下放，片面追求行政执法权下放的规模。中央政府应当鼓励地方尽可能在原有基础上做加法，不宜将执法权下放作为所有地区都要执行的硬性改革任务。尤其是在人财物配套问题尚未拿出有效方案的情况下，更应当采用“法治渐进主义”的路径，尊重我国法治建设和行政体制改革的客观现实，审慎推进行政执法权下放改革。

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