岳红举 | 参与式预算的全过程人民民主重构

一、文献综述与提出问题

2019年11月习近平在上海市长宁区虹桥街道考察时首次指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”发展全过程人民民主成为新时代中国式民主政治建设的重大理念和发展战略。党的十九届六中全会则进一步明确了基本架构，要求“健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与”。党的二十大报告更是明确将其作为社会主义民主政治的本质属性和中国式现代化的本质要求，要求全面发展全过程人民民主，全面推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。

作为全过程人民民主的重要载体和实践形式，参与式预算既是财政作为国家治理基础和重要支柱的主要内容，也是我国民主政治优势的重要体现。总结当前我国参与式预算的研究议题，主要可以分为以下两种理论视角：第一种将参与式预算作为基层民主治理的创新形式。陈家刚、陈奕敏提出，温岭市新河镇的参与式预算使得协商民主与人大预算审查监督有效结合，属于公民直接参与财政决策的治理创新。项皓认为，海口市美兰区的参与式预算改革呈现出“区政府—街道—社区—居民”四级联动机制，实现了居民对政府公共事务决策的真正参与。同时，赵琦发现，浙江温岭的预算实践也分化出不同的角色差异，一线政府工作人员和中高级领导干部分别承担“项目冠军”和“过程中介”，共同推动了制度创新。另一种则聚焦于参与式预算的权利属性。王雍君提出，作为公民政治参与的工具，应促使预算功能从偏重合规性控制拓展为向公民赋权。王婷婷认为，只有让民众参与预算决策并分享预算权力，才能实现预算治理主体的多元化。

理论反映在民主实践上，也衍生出两种不同的认知路径。第一种聚焦于批判参与式预算的技术设置。刘邦驰、马韵认为，中国的参与式预算还存在参与深度和广度等不足，以至于形式大于实质。申建林、谭诗赞则认为这主要源于咨询性协商的政府主导模式，仍属于协商民主的过渡形式。另一种则体现在制度建构上。2014年修正的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第四十五条规定，县级以下人民代表大会在审查预算草案前，“应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见”，从而将参与式预算作为预算草案审查的必备要件，确立了这一直接民主实践在法律上的制度依据。

总体而言，既有成果为参与式预算的理论与实践融合提供了重要启示。然而，参与式预算对公民的赋权就意味着对预算管理主体的限权，在本质上是一个预算资源重新分配的过程。单纯地调整角色分工与议程安排仍难以改变参与式预算的治理应急属性。作为地方主导的民主治理创新形式，公民的预算参与还属于实质上的行政赋权，地方势必会对参与的形式和程度进行自由裁量，难以形成制度化的长效机制，继而陷入“议而不决”“人走政息”的尴尬境地。即使该法第四十五条确认了参与式预算的法律依据，但公民预算参与是否只能适用于县级以下？进而，如何弥合直接民主和间接民主之间的内在张力？

作为最广泛、最真实、最管用的民主，全过程人民民主为参与式预算提供了理论基础和方向指引。推进参与式预算这一全过程人民民主实践的制度化、规范化、程序化，确保其成为最广泛、最真实、最管用的民主政治制度，是本文的核心目标。立足于全过程人民民主理念，本文从理论和实践相结合的角度，重构了参与式预算的规范路径，并试图展开两方面创新：一是对预算民主本质属性的新认识。在阐释直接民主与间接民主关系的基础上，将全过程人民民主应用于参与式预算的规范化、制度化和程序化分析，既扩展了全过程人民民主的研究视野，又解构出社会主义民主政治的互动机理，弥补了参与式预算概括式研究缺陷。二是对全过程人民民主的新认识。结合党的二十大报告关于全过程人民民主理论的论述，本文阐释了参与式预算这一全过程人民民主实践的理论构造，既扩展了民主政治理论研究视角，又深化了全过程人民民主的规范化、制度化、程序化意涵。

二、全过程人民民主视角下的参与式预算误区

全过程人民民主是人民民主和国家意志的统一，这是现代预算作为民主政治制度的出发点和落脚点，而坚持直接民主和间接民主相统一，决定了人民是预算政治的最终参与者和受益者，其参与方式不外乎两种：一种是人民直接参政议政，决定预算收入的来源以及预算支出的公共服务偏好；另一种是人民选举人大代表，授权其代表自己参与国家管理，全过程人民民主也分化为直接预算民主和间接预算民主两种模式。在理论和实践上需要防范以下两种倾向：

（一）忽略直接预算民主的独立价值

财政是国家治理的基础和重要支柱，作为现代财政制度的重要组成部分，预算制度决定了国家治理体系和治理能力现代化的民主属性。为提升预算治理的民主属性，江苏无锡和黑龙江哈尔滨等地尝试开展了参与式预算改革，通过随机抽选的民众代表与人大代表共同组成预算参与委员会，采取协商形式审议预算草案，创新了地方治理方式，也获得了社会的普遍认可。然而，这些地区的预算实践只是将民众代表限定在预算草案初步方案的初步审查阶段，通过向预算部门、单位和人大代表提出意见和建议的形式参与到预算活动之中，还只能发挥咨询建议等辅助性作用，是否“听取选民和社会意见”，仍依赖于人大组织和代表的自由裁量，致使参与式预算实施中参与者的角色虚化，造成民众参与热情的下降。

虽然民众代表的预算参与和人大代表的预算审议之间还存在一定的差异，但有代表的地方都或多或少地呈现出一定的间接性，作为随机抽取的普通公民，民众代表的直接预算参与和选民选举人大代表行使预算管理权所体现的间接性相比，两者在实质目的上并无根本不同。人大代表既是普通公民又是民意代表，既拥有自身预算权利，又代表选民享有预算管理权。反观参与式预算中的民众代表，是作为克服直接预算民主在地域空间和组织规模限制上的技术手段而出现，他们在行使自身预算权利的同时，又代表其他公民间接行使具有间接民主本质的预算管理权，在权利逻辑上也与人大代表并无本质区别。如果上述地方仅仅将民众代表的意见和建议依附于人大代表，而后者又往往根据自由裁量权对参与的形式和程度进行限制，实质上是将过程民主和成果民主割裂开来，忽略了参与式预算的独立民主价值，难以形成制度化的长效机制，从而加剧了全过程人民民主的内在张力。

预算决策只有在受到决策影响的主体同意之下，通过各自论据、相互论理，才能体现出现代预算所追求的合法性和民主性。预算收入取之于民，预算支出必然要求用之于民，现代预算所内含的民主理念，势必要求民众对预算收支安排具有实质决策权。进而，预算民主也意味着将公共权力主体的预算管理行为纳入民意控制，当然也包括对人大代表履职行为的再监督。此外，平等带来认同，民主拒绝排斥，过程民主和成果民主的有机结合以及直接预算民主和间接预算民主的平等保障，可以为预算决策找到内在情感和理智的支持点，两者共同作用，致力于提高预算决策的民主性、科学性、有效性。

（二）忽略直接预算民主和间接预算民主的衔接配合

全过程人民民主是直接民主与间接民主的统一，如果将直接民主与间接民主割裂开来，势必曲解社会主义民主政治的本质属性，也限制了参与式预算的实施层级。相较于参与式预算在基层治理探索中的广泛开展，法律制度自上而下的建构过程则稍显迟滞。如浙江温岭、河南焦作等地率先开展的参与式预算实践虽然如火如荼，但却一直处于事实上的探索状态，即使《预算法》通过立法形式，单独增设第四十五条予以法律确认，也只是明确直接预算民主应当应用于县级以下人大会议审查预算草案前。这可能是出于以下三种因素考虑：其一，预算民主方式与组织规模之间存在反向关系，组织规模越小，越依赖于直接民主治理，而组织规模越大，公平理念便极易让位于间接预算民主所追求的效率原则，在民众公平参与和体制效率之间存在着两难。其二，由于《中华人民共和国选举法》实行直接选举与间接选举相结合的人大代表选举办法，县级以上人大代表实行间接选举，而直接选举只适用于县级以下，也就导致基层选民难以直接约束县级以上人大代表及其组织。其三，作为我国的根本政治制度，人民代表大会是预算审查监督的制度基础，预算管理权适宜在这一根本制度框架内进行再次配置，通过人民赋权于各级人大并经由人大授权相应政府层级的形式，构建预算管理权之间的衔接配合模式。

如同我国市场经济体制改革采取“摸着石头过河”、先试验后推广的模式，预算制度改革也主要从基层治理经验中获得变迁动力。参与式预算便是在地方率先开展，取得较好治理绩效和政策预期的情况下，由中央提供配套措施并逐步推广，进而通过《预算法》立法确认的典范之一。就其进入立法确认的逻辑而言，既然民众的预算参与可以从无到有，继而适用于县级以下，为何不能适用于县级以上？正如前文所述，民众代表与人大代表在预算权利逻辑上并无本质区别，前者的普遍参与恰恰能够有效提高后者预算决策的效能和效果。同时，随着通信网络、数字技术的快速发展，参与式预算的组织成本将大大降低，而民众民主意识和参政议政能力的提高，将使直接民主与间接民主的互动成为常态，预算政治的广泛参与有利于预防腐败、减少改革阻力，推进预算体制改革和民主政治建设，这也是对政府预算向公共预算转型的最好演绎。

反观《预算法》第四十五条的规定，也只是明确参与式预算属于县级以下预算草案审查的必备要件，并不否认其他层级的人大组织可以开展类似的参与式预算。这一点也可以从该法第一百条授权省级人大制定预算审查监督制度的目的获得验证。省级人大可以因地制宜地制定适合本地区特点的预算审查监督决定或者地方性法规，当然也包括民众直接介入预算审查监督的方式、环节和层级等内容，更好实现人民民主与国家意志相统一。

由此可见，间接预算民主的运行并非是对直接预算民主的替代，不能将两者割裂开来，只将其作为地方政治创新的应急策略和权宜之计，否则，这不但曲解了预算制度的人民性，而且忽略了直接预算民主的独立价值。同理，忽略直接预算民主和间接预算民主的衔接配合，仅仅认为后者只是基于前者的组织成本而采取的次优选择，必然忽略了两者之间的有机联系。习近平就指出，全过程人民民主需要推进直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。参与式预算实践是具有最广泛参与特点的直接民主，完全可以与间接民主之间形成相互协调、相互配合的民主构造，共同贯穿于预算政治的不同层级，体现于预算运行的全过程，实现这一全过程人民民主实践的规范化、制度化、程序化。

三、参与式预算的规范化重构

作为国家公共财政权力的核心内容，预算管理权源于民众的预算权利，必然受其意志约束，民众的预算参与并非只能依赖于参与式预算实践，还可以通过影响间接预算民主，提升预算决策的公共理性。这既是全过程人民民主理论的核心要义，更是我国当下开展参与式预算实践，激发民众积极参与预算政治所追求的基本目标之一。

（一）全过程人民民主深化了参与式预算主体的人民性

民众对预算民主全过程的直接参与，体现了“自我责任、民主意识和自立精神”，是预算作为公共信托关系的直接反映。正如习近平指出的：“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。”全过程人民民主的本质规定性便是人民性，就预算民主而言，决定预算收支决策的基本原则，首先要求“越与人民邻近的事务，应尽可能由其自我决定”。预算收入源于民众的支付，支出决策必然需要遵从民众的意志，参与式预算实践便具有应然性。民众预算参与程度的高低，不但决定着预算民主的实现程度，而且已经成为提高预算透明度、提升国家治理现代化的重要尺度。因此，全过程人民民主深化了参与式预算主体的人民性。

理论上，直接民主是最能体现民主本质的理想选择，但“自从政府依地域组织以来，其结构就受地域的影响”，由于地域限制，加上一致同意的交易成本过高或者根本难以达成，因此实践中，间接民主承接了直接民主，成为一种次优选择，也成为了现代预算决策安排的主导方式。然而，作为国家治理的重要载体，预算管理权既来源于人民又服务于人民，势必要求人民参与到预算治理之中，转换为人民权利语境下的参与式预算，势必要求实现对预算民主决策过程的全链条、全方位和全覆盖。因为人民的同意是政府合法性的前提和必要条件，“如果不承认政府的最后支配权是属于人民，就谈不上间接民主了”。所以，参与式预算在促进民众积极性、主动性的同时，必然成为推进全过程人民民主的重要工具，并经由对预算编制、审批、执行与决算监督等全过程民主的介入，落实现代预算制度的合法性、民主性。

（二）全过程人民民主强化了参与式预算权利的基础性

从人民与国家的关系看，预算权利是预算管理权的前提和基础，参与式预算权利便是直接民主的权利载体。虽然预算权在直接民主和间接民主中呈现出不同的权能形态，但间接预算民主的合法性源于直接预算民主的民意基础，决定了后者的基础性地位，必然成为社会主义民主政治的核心内容。人民既可以运用预算知情权、听证权、表达权、决策权等实体权利，以及问责权等程序权利实施预算控制与约束，又可以运用参与式预算下的预算权利，形成与预算管理权之间的良性互动。预算管理权是预算权利基于间接民主程序在公共财政领域再次配置的结果，其在形态上虽然呈现出公共权力属性，但在本质上，仍源于预算权利，立足点和落脚点也均在于保障人民的预算权利，最终保障人民的财产权和自我独立。

究其原因，间接预算民主的出现，并非是对直接预算民主的完全替代，后者也并非属于前者的附属。相反，在全过程人民民主理念下，作为间接预算民主的权力载体，预算管理权源于人民与国家之间基于预算的公共信托关系而对人大的授权，以及后者再次对政府的转授权，本质上仍是人民预算权利向国家预算权力转化的结果。换言之，虽然参与式预算实践中的人民预算权利转化为公共权力主体的预算管理权，并形成了预算管理主体之间衔接配合的民主构造，但前者并不丧失自身原有的预算权利，只是显现于参与式预算实践，并隐现为间接预算民主中的预算监督权。相反，公共权力主体只是预算权利的受托者，人民不仅是预算权力产生的授权者和委托者，也应当是预算权体系的主导者和决策者。由此，全过程人民民主强化了参与式预算权利的基础性。

（三）全过程人民民主拓展了参与式预算实践的宪法性

民众预算参与的程度、环节和领域直接反映着现代预算制度的民主程度，决定了参与式预算实践的法律地位。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二条明确规定，一切权力属于人民，人民依照法律规定，管理国家事务，管理经济、文化事业和社会事务。反映在预算制度中，参与式预算则体现了《宪法》对预算这种国家经济社会安排的民主决定机制，参与式预算权利在性质上也应归属人民基本权利范畴，属于宪法性权利。这既是人民参与国家事务管理的宪法依据，更是直接预算民主的宪法渊源。间接民主是囿于直接民主缺陷所产生的次优选择，在法律位阶上没有优于直接民主的法理基础，相反，后者是整个预算权体系的来源和基石，具有本源性，它确保了国家预算管理活动的民主性和正义性。

所以，预算管理权在本质上来自参与式预算权利，是基于预算的公共信托关系，经由预算权利转化为预算权力后，在人大与政府之间再次配置的结果。与其说预算权力属于公权力，倒不如说只是参与式预算权利在间接民主程序中转化而来的国家预算管理权，本质上仍是参与式预算权利在公共财政领域的直接反映。作为社会主义民主政治的本质属性，全过程人民民主是全过程、全链条、全方位、全覆盖的民主，必然要求在预算运行中确保民众的知情权、听证权、表达权、决策权以及问责权等权能的实施，而且重点在于形成直接民主和间接民主、过程民主和结果民主之间相互协调、相互配合势态，落实中国式现代化的本质要求。这既是《宪法》第三条要求人大对人民负责、受人民监督的应有之义，更是党的二十大报告提出发展全过程人民民主，保障人民当家作主的基本要求。由此，全过程人民民主拓展了参与式预算实践的宪法性。

四、参与式预算的制度化重构

相较于西方民主的形式化，中国的民主是全过程人民民主，具有民主参与的广泛性、民主权利的真实性以及民主实践的有效性。在社会主义预算政治范畴，预算民主不再是政府内部的行政事务，而已经成为依据人民意志筹集公共资源，并服务于公共社会的一种治理方式，全过程人民民主也呈现出直接民主和间接民主、过程民主和结果民主相结合的互动模式，构成了国家治理现代化的生动实践。

（一）全过程人民民主应涵盖预算编制的全过程

预算编制是预算活动的起点，是预算审批、执行和监督等各项工作的基础，是预算决策的核心。预算编制以政府为主导，符合预算运行的基本规律，然而预算编制是一个期间概念，也并不意味着民众和人大组织就不能介入到预算编制过程中。如我国各级预算草案在提交人大正式审议前，需要经过预算草案初步方案的编制、人大组织的初步审查，以及预算草案的编制等过程。与此相对应，预算编制的全过程既包括预算文本的建议过程，还包括初步方案的初步审查过程，以及预算草案文本最终的确定过程，应是一个“复合型概念”。全过程人民民主也就应当涵盖预算编制的全过程。

一方面，对于预算文本的建议和初步审查过程而言，2018年中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》就明确要求，人大组织就人大代表和社会各界的意见建议对初步方案提出初步审查意见后，“本级政府财政部门应当结合初步审查意见对预算草案和报告作进一步修改完善”。“应当”而非“可以”，决定了初步审查意见对于财政部门的强制拘束力，进而为参与式预算民主介入到预算编制过程提供了政策依据。这也是党领导预算政治并作为顶层设计者的重要体现。

另一方面，对于预算文本的确定过程而言，浙江温岭采用“三上三下”程序，由政府与人大组织联席会议的形式，就人大代表和民众提出的预算方案进行协商，并最终共同确定预算草案，事实上已经将参与式预算民主从低位阶的“听取意见”层次，提升到协商乃至分享预算决策权的更高层次的位阶上。因此，在一定程度上讲，这种基层摸索、地方先行、中央推广并最终由法律确认的渐进式立法过程，已经成为预算民主乃至全过程人民民主规范化、制度化的现实路径。

（二）全过程人民民主应涵盖预算审批的全链条

基于预算统一性原理，绝大多数人大会对行政机关提交的预算草案表现出基本的尊重和认可，但这并不意味着人大和人民不能在预算审批环节行使预算修正权和否决权。预算审批本就分为审查和批准两个环节，全过程人民民主也就应当涵盖预算审查和预算批准两个链条。根据审查内容的不同，审查过程又可以分为两个程序，即人大专门委员会、常委会对预算草案初步方案的初步审查和预算草案的审查结果报告，以及人民代表大会对预算草案的正式审查。2017年全国人大常委会办公厅还专门颁布了《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》，其中就专家意见建议和预算信息网络服务平台等内容作出细化规定，保障了全过程人民民主在预算审查和批准程序的有效应用。

一方面，对于预算审查程序而言，人大代表和普通民众已经可以提前实质性介入到预算草案初步方案和预算草案的审查链条中。如深圳福田区就尝试运用预算编制情况通报会，邀请预算部门、人大代表和街道代表，共同决定预算编制项目，事实上已经将预算草案的实质审查提前到预算草案的编制和审查结果报告环节，在有效弥补人民代表大会议程多、审期短、形式审查等现实缺陷的同时，确保了审查过程的直接民主和间接民主相统一。

另一方面，对于预算批准程序而言，地方人大代表和社会各界已经可以就预算草案提出预算修正案，包括是否批准以及整体批准、单项批准等。除了人大组织经由对预算草案初步方案的初步审查而获得实质性的预算审查权外，《预算法》第四十五条还将选民和社会各界的意见建议作为县级以下预算草案（包括预算草案初步方案）审查的前置条件，为民众预算知情权、听证权、表达权和决策权提供了法律依据。换言之，前置条件的设置，必然课以人大组织提供多种形式、听取选民和社会意见，以及依据民意修改预算决策的义务，而且在批准环节还应当以民意为依据，否则便失去了该前置程序的设置目的。2015年浙江温岭就率先通过民主恳谈形式试行预算修正案，将预算修正内置于民主恳谈程序，而非在人民代表大会召开期间单独提出。重庆、云南等部分省份还专门就预算草案的修正案出台了预算审查监督条例，既避免了由于会期限制难以短时间提出新草案的尴尬处境，又发挥了参与式预算民主的最广泛、最真实、最管用功能，起到了良好的示范效应。

（三）全过程人民民主应涵盖预算监督的全覆盖

预算是对未来财政收支的估算和安排，具有较大不确定性，不可避免需要行政机关具有自由裁量范围。然而，行政机关的自由裁量也需要符合民众及其民意代表机构的意志，方具有合法性，否则便产生相应的预算法责任。因此，全过程人民民主就应当实现对预算收支安排民主监督主体的全覆盖，既包括参与式预算的直接监督，也包括民众经由选举制度而呈现的间接监督。一方面，民众可以直接行使自身具有的知情权、表达权、听证权，借助于《政府信息公开条例》创设的主体资格开展预算监督活动。如预算公开是民众预算监督的前提，《预算法》第十四条首次将公开原则引入立法规范，要求预算报告和报表、转移支付、审计报告以及举借债务、政府采购情况等重要事项向社会公开、作出说明，并在第九十二条中就相关预算事项的公开和说明设置了责任条款。

另一方面，民众可以经由间接预算民主，就预算编制和执行情况向人大代表及其组织反映意见建议，借助于后者享有的质询权、调查权向行政部门提出质询或者开展专项调查。如《预算法》第八十四、八十五条就重申了人大对预决算重大事项、特定问题的组织调查，以及提出询问、质询的规定。中共中央办公厅颁布的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》也明确了预算监督的主要形式、重点内容以及保障制度，并将专家智库等社会意见和建议作为人大预算审查的必备程序，事实上已经实现全过程人民民主在预算监督领域的程序民主与实体民主相统一。

（四）全过程人民民主应涵盖预算绩效管理的全方位

没有绩效评估，预算只能被看作是政府决策的蓝图，预算绩效好坏应当根据结果而不是事前的主观意图来评判。而全面绩效管理既包括各级政府、部门和单位预算收支，还包括国家政策实施和拓展情况。全过程人民民主也是全面预算绩效管理的民主化目标。

一方面，参与式预算实践已经获得全面绩效管理的立法和政策确认。《预算法》首次以法律形式确认了预算编制、执行、审议和监督环节的绩效评价要求，党的十九大报告进一步要求实施全面绩效管理，2018年中共中央、国务院还专门印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，均力图建立包括预算绩效评价在内的绩效管理体系。财税实践中，各地也逐步将第三方独立评估作为预算绩效评价的基础，并将其作为下一年度预算资金安排的重要依据。如佛山市南海区率先引入评审专家参与的绩效问责听证机制，绩效评价结果较差的项目还应当进行限期整改。通过吸收民众及其组织参与到预算绩效管理，构建直接民主与间接民主相结合的立体监督体系，必然为我国现代预算的全面绩效管理奠定坚实的民主基础。

另一方面，全面绩效管理也需要经由直接民主判断来提升科学性。由于绩效管理专业性强、涉及面广，仅靠财政、审计等公共主体难免力有不逮，需要社会组织尤其是科研院所的智库专家解决绩效指标设置这一国际难题，而对于公共产品供给是否满足社会需求还需要依靠民众的评价。如果不与人大、民众以及社会组织的民主参与相联系，全面绩效管理也就丧失了价值判断标准。预算绩效管理的民主化不但有助于保障公众的直接参与，而且能够显著提升绩效评价的科学性、有效性。如我国个别地区针对预算资金安排，实施“全民提案、全面决议”，有效提升了预算资金的支出效果。瑞士为了改善预算支出绩效，还赋予了公民投票选择第三方独立评估机构的权利，并依据其对公共项目的评估结果替代政府已经确定的公共议程。可见，全面绩效管理所内含的价值判断标准，势必要求由全过程人民民主的过程民主和成果民主共同构成，而非仅仅封闭于行政机关内部的自我评价与自我管理。

五、参与式预算的程序化重构

全过程人民民主是程序民主和实质民主的统一。规范化、制度化的参与式预算民主是确定参与主体、内容及其实施活动的前提和基础，属于应然层面，欲使应然层面的预算民主转化为实然层面的实质民主，并成为一种有效的、正当的、可执行的政治主张，还需要程序民主的保障，最终实现社会主义民主政治的本质属性，助力中国式现代化。

（一）全过程人民民主应推动预算公开程序化

人大和政府向社会公开预算信息，这既是参与式预算民主的前提和必要条件，也是民主政治对预算控权品格的基本要求，更是民众获取预算信息和意见表达的宪法性权利。我国《预算法》第四十五条就明确提出“采用多种形式”，确保参与式预算民主的正常运行。在实践中，预算公开的内容不仅包括人大对预算草案初步方案的初步审查和预算草案的正式审查内容、过程、结果，还应当包括各级政府的组织结构、职能、预算收支，尤其是预算编制所依据的资料、说明资料和执行资料等信息。公开的方式包括但不限于广播、电视、报纸和网络等大众传媒方式，还应当采用问卷调查、公民论坛、网络直播、民意调查、民主恳谈、预算听证等多种途径。

与此同时，对参与式预算民主的技术程序化，也逐渐成为了公共主体的法律义务。我国多数地区的人大组织已经将预算联网监督作为日常预算管理的重要手段，运用查询分析、审查监督、监测预警、代表服务以及政策法规等主要模块构建了系统化的技术保障机制。河南焦作、上海闵行、黑龙江哈尔滨、安徽合肥等地的预算初审公开听证会也已经成为当地惯例，浙江温岭等地还通过互联网公示符合条件的预算项目库，并交由社区居民直接投票决定项目支出的优先顺序，有效推动了预算公开的程序化。

（二）全过程人民民主应夯实组织参与程序化

在现代政治体制下，作为间接民主之外的直接民主形式，民众和社会组织借助于新闻舆论已经成为有效制约公共权力的抗衡力量，形成了相对于立法、行政和司法权力的“第四种权力”，发挥了约束政府权力的制度性功能。一方面，借助于各级人大组织，部分地区的参与式预算通过民主程序的自我推介和公众选举等方式，已经建立了各种预算参与人力资源库，经由专业化培训和利益补偿机制，提高了民众参与预算监督的效能和积极性。如河南焦作和浙江温岭的地方人大组织在系统内部建立了专家咨询机构，协助人大代表审查政府预算，有效弥补了后者的专业性缺陷。

另一方面，公众还可以通过自身力量组建公益组织，参与到预算监督之中。如深圳的“公共预算观察志愿者公益组织”便是民众自发组织的公益机构，有效促进了当地的预算公开和管理绩效，成为了参与式预算民主的重要力量。在2014年《预算法》修正后的第一百条就赋予了省级人大及其常委会制定有关预算审查监督规范的权力。各地人大便可以通过决定或者地方性法规的形式，支持社会民众、中介组织、大众传媒等主体，建立具有评估和审计功能的市场化组织，通过程序化的组织保障机制，促进全过程人民民主在预算运行全过程的程序化参与机制。

（三）全过程人民民主应增强权利保障程序化

预算既是国家机关权力运行的核心，也是公民参政议政的核心，而如何将民众的意志融入到决策制定过程又需要通过全过程人民民主的制度设计和程序安排。尤其随着近些年预算制度的纵深改革，预算参与权作为民众参与国家治理的重要手段越来越受到社会的关注。典型例证反映在2012年《预算法》修正时，征求意见稿在短短一个月内获得多达三十三万条的意见和建议，创下了中国人大立法网上征求意见的新纪录。

同时，预算收入源于私有财产向公共财产的转化，人民自然具有知晓预算支出方向和结构的权利，如果不遵从人民的意志，便会产生相应的法律责任，这本是预算作为公共信托本质的应有之义。我国《宪法》第四十一条已经规定，对于国家机关及其工作人员的违法失职行为，公民除了提出批评建议外，还可以进行申诉、控告和检举，而且将其列入公民的基本权利章节，这在理论上可以作为参与式预算权利保障的宪法依据。《预算法》第九十一条也专门规定了民众对于预算违法行为具有检举、控告的权利。

值得注意的是，《政府信息公开条例》第五十一条已经就预算信息公开提供了行政复议和行政诉讼的司法保障。2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条则规定，检察机关应当对于包括国有财产等监管违法或不作为的行政机关，提出检察建议和诉讼，这就确立了由检察机关作为公共利益主体起诉行政机关的法律基础，也应当作为预算违法行为的救济依据。由此，此类公益诉讼也分化出直接诉讼和间接诉讼两种。2022年实施的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条则进一步将诉讼主体细化为“法律规定的机关和有关组织”或人民检察院。此类由法律规定的“有关组织”，针对预算违法行为的行政复议、行政诉讼，或者经由检察机关提起的公益诉讼，既是参与式预算的救济程序化再造，更是全过程人民民主在司法领域的确认，必然增强参与式预算权利的程序化保障。

结  语

全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性和中国式现代化的本质要求。作为全过程人民民主的重要载体，参与式预算既是财政作为国家治理基础和重要支柱的主要内容，也是我国社会主义民主政治优势的重要体现。既不能忽略参与式预算的独立民主价值，也不能忽略直接预算民主和间接预算民主之间的衔接配合，应立足于全过程人民民主理念，重构参与式预算的理论意义和实践价值。

在全过程人民民主理念下，参与式预算应具有规范化、制度化和程序化意涵。参与式预算的规范化在为参与式预算民主提供价值引领的同时，也为制度化、程序化提供了裁判基准；参与式预算的制度化在确立直接预算民主和间接预算民主之间良性互动的同时，保障了参与式预算民主成为全过程、全链条、全覆盖、全方位的民主；参与式预算的程序化则在为规范化、制度化提供保障程序的同时，也使参与式预算民主成为一种有效的、正当的、可执行的政治主张。在全过程人民民主理念下，参与式预算的规范化、制度化、程序化具有联动价值，有助于促进参与式预算成为社会主义最广泛、最真实、最管用的民主政治制度，共同推动国家治理体系和治理能力现代化。

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