张雪帆 | “什么都是治理”何以产生——兼论人本主义行政学中的名实断裂

引  言

人本主义或称民主人本主义，被广泛认为是公共行政学中与管理主义并称的重要思想脉络。从美国建国前反联邦党人的社群主义、福莱特等以促成合作形成约束的管理权力观念（即coactive而非coercive式行政强制），到强调参与的新公共行政、重视政府部门整合度和公法完整性的黑堡学派，再到以服务而非掌舵认知行政的新公共服务，但凡言及行政学说史的发展脉络，后现代公共行政学大体都是人本主义行政观的支持者。作为一种认识论，后现代行政观反对“主客体二元论”，反对“事实价值二分法”，反对行政概念的意义独立于体验客观存在，乃至反对抹去案例情境差异的客观比对，这就和反对“政治行政二分法”、反对仅存在客观唯一的“最优法”、反对过度简化行政伦理规范价值复杂性而片面追求效率的人本主义行政观有密切的联系。虽然后现代行政研究对于人本主义学脉中的观点并非全然接受，也存在分歧，但整体上在反对管理主义及新公共管理改革上长期属于同一理论阵营。

然而随着治理网络的发展，人本主义行政学对治理概念的提倡却逐渐体现出后现代视角所批判的面向。与新公共管理被视为全球范式的20世纪90年代不同，当前流行的多元主体网络化治理既是一种被广泛认可的范式，但又非有着单一明确逻辑的理论框架。其理论外延非常宽泛，但内涵却相对模糊。这使得行政学说史上的经典辩论和理论分歧似乎都难以在当前的治理网络中找到支点。当公共行政的研究焦点从官僚制过渡到治理网络后，似乎之前完全对立的行政理论很大程度上可以在治理网络的框架内予以同时体现，但这些“体现”又往往与其理论本意有很大差距。理论和实践、概念和其指代的社会真实之间都发生了偏离。

这导致了知识论层面出现一种奇特的现象：关于“治理是一种不同于传统行政的网络结构”的定义有广泛共识，但反之，对“怎样的网络结构是治理而非传统行政”却莫衷一是。这个现象不只是认知分歧。更重要的是，其从基础概念意义上反映出了当前公共行政体系的基础逻辑悖论：从集合论的逻辑，对于A和B两个存在的概念，如果不存在既是A又是B的情况，且存在是A不是B的概念，则一定存在是B不是A的概念。同理，如果“治理不是行政”成立且“没有政府的治理”存在，则逻辑上“没有治理的政府”理论上也该存在。但奇妙的是，即使我们可以平行总结出“治理”和传统行政的逐条差别，乃至所谓“没有政府的治理”的特征，但任何在这两个集合中合理的特征都无法推论剩下集合的特征。“没有治理的政府”究竟应该指“所有公共事务都被整合在一个科层制中令行禁止”还是指“各主体没有被整合在一个科层制中各行其是”，似乎都不合适。这就是“什么都是治理”（Governance Everywhere）悖论，“治理是一种不同于既有范式的新范式”，但“既有范式都是治理的范式”，这两个认知被同时接受。

对于解决上述悖论，行政理论界做出过很多尝试，直观解决思路认为问题根源来自概念滥用，因而应从理清学术脉络和定义概念入手解决。然而，这种研究路径无论如何旁征博引地定义“治理”，都会在定义“非治理”上陷入困境。针对此问题，本文从主体间性出发提供了另一种可能的理解思路。在行政学说史中，由于管理主义与人本主义的针锋相对，所以各自理论从不同侧面限定了对立方理论概念的边界。然而，在治理网络结构出现后，人本主义的理论体系出现了主体间性危机，其理论所使用的概念在治理网络中的“名”与“实”发生了断裂。换言之，在治理网络之中，管理主义的实践也能套用人本主义的概念。当一个概念失去了与之对立的概念类属，则其概念边界自然也就难以定义。

从这个角度出发，由于概念定义的所指存在悖论，因此仅仅通过归纳特征或演绎定义难以推进对此悖论的认知。相反，后现代公共行政的语言分析可以更直观地呈现这一问题的缘由，通过以主体间性为分析单位，可以更好地理解行政学基础理论在当代的发展脉络，也可以更深入理解背后的张力。本文沿用了赫梅尔的分析框架，以及其基于行政现象学的后现代定义，将现象分成现代主义和后现代主义两重批判，并通过对已有诠释的诠释展现意义和现象之间的关系。但本文将治理网络而非官僚制作为研究对象，以此展现人本主义的主体间性危机和治理网络特质之间的逻辑联系，并诠释其对整体治理基础理论体系的冲击。

一、“什么都是治理”悖论的后现代哲学基础

“什么都是治理”不是一个新现象，也难以简单判定一种理解是否误读。早在2004年的学术会议上，弗雷德里克森即发表了以“行政管理怎么了？治理，到处都是治理”为题的知名论文，重点提及了一系列对于“治理”概念的常见定义，并敏锐地指出无所不包的治理概念只是用流行的语言重新表述已有行政议题，宽泛囊括所有公共行政的概念，淡化行政措施背后的价值倾向，并展现改革的姿态，但却难以回应在非政府组织大量接管公共服务后空心化的政府如何还能有力掌舵的问题。对此，弗雷德里克森给出了一个重要的判断，“治理理论不仅要能说明治理是什么，也要能说明治理不是什么”。

弗雷德里克森此文旁征博引，对“治理”泛化的描述非常详尽。然而此文提出的解决方案却仍停留在现代性知识学思维的细分概念类型和精细化定义特征思路之上。例如，其希望将治理概念仅限制在“跨域治理”“第三方治理”和“非政府公共治理”三个类型上，并列举了每种类型的判断标准。但不难看出，即使是按照弗雷德里克森自身对于治理泛化的批评标准，这三个治理子概念其实和治理概念本身一样宽泛，究竟限制在多少公共权力介入才能称为“非政府公共治理”也存在类似的模糊边界，仅凭三个子概念同样难以定义其概念边界和内涵特征。如果沿用此思路继续为了防止三个子概念泛化而列举次级子概念，则定义治理将成为一个没有尽头的无意义之举。事实上，这也导致后续行政学研究中“治理”类型学大量涌现，却又难以说明何种类型比其他划分更合理，甚至无法说明治理类型学建构质量高低的判定依据或理论逻辑。归根结底，“治理”不是一个客观实在的事物，难以通过穷举其特征定义其类型。这使得不同特征的组合都可以轻易生成新类型，观察到的经验发现又无法明确判定应该归纳于何种类型，理清概念的研究因此反而因为创设更多平行的模糊概念而使原概念更难以理解。

与传统类型学建构的思路相反，后现代行政学认为公共行政是一种语言。这为理解为何“治理是一种不同于既有范式的新范式”和“既有范式都是治理的范式”可以同时成立提供了新的哲学诠释基础。

如果治理是一种自然存在的客观实在，则悖论必然与概念误用有关，理应修正概念意义从而与所描述的客观实在相匹配。但反之，如果治理是一种语言，那么概念的广泛使用则无所谓绝对的对与错，而关键在于为何看似矛盾的论述，仍能在情境中传递有效信息。这种为矛盾词义所传递又可被广泛理解的信息才是概念使用的真谛。如Pollitt和Hupe就指出，公共行政中的概念一旦满足宽泛、规范价值上有吸引力、代表了某种社会共识、可全球推广这四种特征，就会成为“魔力概念”。这种概念无论其本意为何都会因为其对立面太难被社会接受，而逐步消失边界，最后使得其无所不包。不只“治理”， “责任/可问责制”（accountability）和“网络”（network）都有类似的语言特征：“可问责面不是越大越好”，但无法指出“不可覆盖问责”的公共事务；“多元主体协同是区别于官僚制的网络结构”，但无法指出应该仅采用官僚制而非“多元主体协同”的公共事务。从这个层面上来说，“治理”概念并非独一无二。传统治理研究的缺陷在于将概念视为客观个体，不考虑使用行政语言实质上受社会规范价值观约束。由于公共行政的语言中暗含有规范价值信息传递，任何规范价值过于强势的概念都会因为难以在道义上合理反对，而最终导致词义的对立面坍塌，从而成为一个逻辑上不能成立，但仍被广泛使用的概念。

上述解释路径提供了在重复制造治理概念子类型外更有启发意义的方向，但此路径的现有解释却存在与其试图解释的悖论类似的逻辑问题。其在解释概念泛化时固然言之成理，但在解释为何其他满足四种特征的公共行政概念不能成为“魔力概念”时，则极易陷入循环论证。由于上述四种特征均与公共价值有显而易见的关系，如果孤立审视任何一个公共行政概念，只要其代表了某种被社会推崇的公共价值，就将在某种程度上符合宽泛、有价值吸引力、代表社会共识和可推广的特征。即使是最传统的行政概念如“效率”“效能”“流程再造”等都可以找到类似特征，可以按同样的句式表述，但却最不会失去概念边界。如“效率不是越高越好”，且无法指出“不需要提高效率”的公共事务，然而我们依然能在针对同一目标“花费越多时间和投入的方式越是低效”的定义上取得社会共识，而不会陷入无法说明什么是低效的概念定义这种困难。这说明社会对于公共规范价值的认知确实限制了行政概念的定义，但却不是以单个概念孤立割裂的模式实现的。否则，如果仅以自身规范价值接受程度对所谓的“魔力概念”进行判定，就会出现“魔力概念”的泛化是因为其规范价值接受程度高，而一个概念规范价值接受程度高到成为“魔力概念”的标准是看其是否有已经泛化的循环论证。我们固然可以为循环论证找到一些现象佐证，但这依然是一种逻辑谬误，未能从根本上解决概念辨析的传统逻辑问题。

在很大程度上，现有后现代行政学陷入类似逻辑谬误的根源在于其哲学认识论基础中的类型学理论与概念定义理论发生了错配。具体来说，现有后现代研究尝试用维特根斯坦式的意向性名义定义塑造“治理”概念的家族相似性，但对于概念存在的假定又采用亚里士多德式的实体论，这使得理论推演逻辑出现了基础性的矛盾。

类型学构建或者概念定义的工作离不开概念究竟为何的基础设定。在亚里士多德的类型学理论中，概念是一个客观实体的符号名称，定义一个概念就被理解为列举一个实体普遍真实的“本质”。因此，一个概念就是一个具有相似本质特征的事物的客观范畴。在随后的发展中，虽然学者们意识到许多概念可能不是与客观物件有严格的一一对应关系，但抽象概念也具有普遍相似的本质特征这一实体论观点被进一步继承和发扬。根据实体论观点，每个概念都需要具有独特的本质特征，这是成为概念的充分必要条件。

如果以实体论作为研究的基础认知，一个概念就应独立存在，并具有“真实特征”以成为一个类别。研究的工作相应就应该集中在发现这些“真实特征”并整理成相应概念的“真实定义”上。因而，实体论区分了“真实定义”和“名义定义”两种定义模式，认为真实定义会解释关于这个实体的特征，而名义定义则只能将其与其他对象区分开。例如，将“黄金”这个概念定义为“原子序数为79的元素”是一个真实定义，因为它可以被客观地检验出来。相比之下，将“黄金”定义为“一种非常有价值且在珠宝中常用的黄色金属”则是一个名义定义，因为它通过其他概念指标限制了“黄金”的概念，引导听众想象“黄金”的概念。名义定义的质量取决于对概念想象的形象，而不是真正的本质。因此，实体论的学者们认为，因为名义定义可能是主观臆断的，所以真实定义比名义定义更准确,并能减少概念模糊所带来的负面影响。

实体论真实定义更优的思维模式有很深远的影响。在公共行政中，许多概念研究都秉承着这种思维模式进行概念框架建构。因而，作为最流行的概念，“治理”也收获了各种各样宣称的“本质特征”定义。然而，实体论的逻辑演绎中有个重要的缺陷，即“本质特征”本身难以准确确认或有效定义。即使是客观存在的事物，宣称的“本质特征”在极端情况下几乎都有反例。对于“治理”这种没有客观实体对应的概念，任何宣称的“本质特征”会面对更多反例的挑战。更重要的是，在公共行政之中，概念指代的是社会互动的共识，而非概念的真实意义。例如，“黄金”不是一种垃圾，电子元件“垃圾”中也确实含有真实定义“原子序数为79的元素”而且能被提炼出来盈利，但从进口废弃电子元件中提炼黄金的行为仍会在相关行政中被定义为进口“洋垃圾”，而非“金矿石”。同理，鲸鱼确实是哺乳动物不是鱼，但对于捕鲸的管理隶属捕鱼的范畴之中。这时采用真实定义理解概念，即使定义本身确实是真实的，仍可能会偏离社会对于概念适用范围的共识。因此在定义行政概念时，“真实定义”反而不如“名义定义”准确。

在“名义定义”的逻辑下，一个概念不应被视为一个独立的实体。相反，一个概念是一个“家族相似集群”（family resemblance），其中子集或多或少有相似之处，但没有刚性或明显的边界。对一个概念的描述可以引导听众理解一个概念的相似性，而不是建立一个标准来确定什么是真的或假的。在这方面，澄清一个概念依赖于比较。一个概念的意义是由人们的想象及其具体使用发展起来的，而不是从一个经验现实里得出的本质。以维特根斯坦提出的“游戏”这个概念为例，我们不能像在元素周期表中定义“黄金”一样的方式来定义“游戏”这个概念。定义“游戏”时，我们真正做的定义限于我们想象的游戏形象。在这个过程中，我们建立了事实上的标准来区分游戏和非游戏的概念，比如“有规则”和“为了娱乐”。这一定义既没有详尽地指出哪些活动真正满足了标准的要求，也没有排除这些类别中的所有例外。相反，它总结了这个概念的家族的一般相似之处，并可以让听者理解这个相似之处与其他相关概念的差别，从而依据概念与概念间的远近关系知道哪些概念不属于特定“家族相似集群”。

从这一逻辑出发，通过概念间的矛盾关系理解非治理概念和治理概念间的价值冲突点，比起直接定义孤立的“治理”概念本身更为重要。如果采用结合语境和词义的名义定义方法进行后现代分析，但仍采用实体论设定将治理作为客观孤立存在的研究对象，试图通过发现能作为充要条件的本质特征来定义，则必然会陷入逻辑悖论之中。通过以上推演可知，后现代对于解决“什么都是治理”悖论的基础逻辑与现代性实体论基于本质特征的归纳法相比有以下独特的论证基础：

（1）行政概念应用的对错是由关联的社会共识决定，而非本质特征决定；当一种表述可以在社会上广泛被理解时，无论其真实意义是否正确，都有正当性（如捕鲸业在捕鱼业相关执法部门的监管之下）。

（2）行政概念是否在实践语言中泛化由其规范价值的社会认同程度，而非由概念本质特征是否准确决定；所有具有高度正当性或“过于难以反对”的概念都会压缩其对立面的概念适用范围（如“不应被问责”或“不应多元协同”的行政事项难以论证）。

（3）行政概念是否在理论语言中泛化受多元公共价值的矛盾辩证关系影响，如果对立的价值倡导间维持紧张平衡关系，则即使有高度社会认同的概念也会因为其对立面有足够价值支撑而不会泛化（如“效率”概念自身有价值支撑，但其对立面“非效率”的行政目标也有价值支撑所以不会泛化）。但反之，如果对立面获得公共价值的规范正当性支撑不足，则会被本概念在正当性上吸纳，最终因为失去自己的对立面而泛化。

在行政学说史的发展中，治理概念的发源和新公共管理运动有紧密的联系。第一代治理学者几乎都是在管理主义的旗帜下集结起来的。如果按照传统学说史的发展路径，管理主义所倡导的概念通常会由人本主义的价值倡导形成对立概念，从而塑造出概念的规范价值应然边界。然而，在治理范式的发展中，人本主义行政学却无法像历史中的前辈一样提供足够的规范价值支持，反而被吸纳和淡化。这种不见于行政学说史中的规范体系新变化自然对我们理解整个行政知识概念的运作逻辑有不言而喻的重要意义。

二、人本主义行政学主体间性的现代性危机：概念定义的价值所指和实践所指的断裂

将所指（signified）与能指（signifier）假定为一体，因而概念意义可以由其表现形式确立和决定是逻辑实证主义重要的前提假设，也是后现代行政学对逻辑实证主义批评的基础分歧点。正是因为所指与能指假定为一体，所以行政行为才能将无实体的规则和有实体的现象整合进行推理演绎或者予以分类解释。例如，绿灯行是一个交通规则，可用于解释司机看见绿灯亮后向前行驶的行为。这其中对于什么是绿灯、什么是前行都存在具有社会共识的稳定解释。然而，在这种表达内容与表达媒介是一体的假设下，一旦有不同解读具有相似的社会共识或并存有多种社会真实的话，就必须将并存的社会真实划分成不同的类型，并一定要为每种类型匹配可观测区分的现象特质，否则就会形成逻辑悖论。

但问题是有客观现象依据的概念也可能存在多种同时正确的解释。一个概念的意义如果被抽象出它的使用情境就将变得无关对错。任何具有真实要素的解释都同时是既对也错的，一旦绝对化就会有所偏误，但随着解释被逐渐广泛接受也可能形成范式。例如，现象学的认识论就认为人们可以先于研究者所提供的概念体系解读自身所处情境的意义，因为情境本就是行动者动机以及行动意义建构的结合体。后现代认识论相信这种观念会比逻辑实证主义更接近于真实的经验世界。当人们不再自行切割、筛选、定义情境信息使其适应外生的概念框架时，人们才可以展现和理解事物最原真的意义。从这种认识论出发，人本主义行政学概念的名实断裂部分源于现代性的概念定义特质，其内涵在于人本主义概念定义的价值所指和实践所指不再统一，使构成人本主义主体间性的核心概念不再能够成为管理主义的对立面，从而难以组成辩证关系。

1.信任与信托

在人本主义中信任本是一种特殊的人与人关系，其中包含有非利益最大化的行动逻辑以及为了公共价值而共同行动等利他主义要素。这被认为是许多公共事务及其相关行动特殊性的源头，也是社区“创熟”等社区感培育的根本目的所在。人们相信在一个彼此信任的情况下，人与人之间的协作会比基于威胁和制衡的理性合作逻辑更有效率和效能，因此如何培育合作比用何种形式固化正式合作更为重要。这是人本主义强调信任概念所指的本意。

然而，在治理网络的实际构建中，信任往往以信托的逻辑出现，以委托代理的方式进行运作。所谓的信任变成委托其他主体代为行使权力或承担工作并希望这种合作能最终实现原本所预设的公共职能。这使得信任概念的内涵发生了剧烈变化，原本用于指代人际关系的概念在实践中却可以指代委托代理运作。因而，动机判定变为结果判定，情感交流变为绩效检验。信任的价值本意在于凝聚共识从而形成共同体意识，而在实践中最终被理解成一种交易成本控制策略，只要信托工作后成本效益账面更优即可持续，信任是否存在公共共识反而不甚重要。

2.多元协同与职责分工

在人本主义中多元协同是一种重要的价值理念，这源于对于集体行动的独特理解，尤其是对相互限制（coactive）和上下强制（coercive）两种控制能力的区分，并进而形成共权（power-with）和用权（power-over）。在福莱特的人本主义管理学中，组织控制的核心不在于如何控制住人，而在于如何控制住形势或局面。因此行政管理的核心不在于如何配置权力而在于如何提升能力。多元协同的目标不在于拆分工作指标从而细碎化地管理，而在于当形势发展千变万化时培育出一种能整合各方共同应对的力量。按福莱特的说法，共权所依赖的相互限制式控制是“一种对人类灵魂的丰富和推动”

然而，在实践中多元协同却被理解成更大范围内压实多元主体责任的职责分工，恰恰希望将问责落实到多元主体之上从而实现更大范围内的令行禁止式协同。这使得即使在网络型的治理结构内依然存在有实质性的、从上至下的强制力乃至用权设计。多元协同所倡导的灵活和创新的公共价值本意在实践层面就难以兑现。

3.伙伴与股东

“伙伴”概念本身也是一个带有很强共同体属性的人本概念，其词义传递的是一种基于情感和信任等正面情绪所树立的主体间角色关系。而在治理网络的主体间叙事中，“伙伴”被理解成一种温和的动员模式乃至通过横跨公共和私营各种不同目标属性主体而形成的无缝隙的整合关系。由此可以使更多非公主体有机会参与到公共目标的实现进程中，从而拓宽公共服务的力量与资源，使公共价值成为体现跨越主体特性凝聚力的纽带。“伙伴”概念因而指代的是一个改变主体自身角色认同，从而改变价值倾向，最终改变行动的逻辑。

然而在治理网络的实际运行中，“伙伴”概念尤其是“公私部门的伙伴关系”却指向了利益相关者，因此其概念的意义指向了股东主义（stakeholderism）。其逻辑内涵是让有兴趣、有经济实力的行动者都有进入、管理和运营公共服务的渠道，从而使公共服务的使用者可以影响到他们所接受的公共服务，也同时对公共服务承担更多责任。换言之，“伙伴”即为投资者和受益者。

虽然表面上“伙伴”在价值层面的人本所指和在实践中的股东意向可能有类似的表现形式，如参与、合作、多元主体紧密联系等，然而伙伴概念的价值所指和实践所指却有很深的断裂。伙伴在价值层面不是一个排外的概念，虽然隐喻了关系远近差别，但却是以开放和认同为概念定义的根基。但股东却有着明显的排外边界，其成员身份与投资多少而非与公共目标认同挂钩。更重要的是，股东限制了相关负责对象的范围从传统整体性的公共共同体变为具象化限定性的投资方。伙伴关系的存续因而很大程度取决于如何维持投资人的利益，而成为一种经济理性计算。

概念定义的价值所指和实践所指的断裂最终结果就是对于主体间性的想象最终都回归合同的逻辑。当原本以人本为根基的价值概念都在实践中化约成经济价值计算，经济理性就吞噬了相应的概念所指，使其无法再描述原本它们所刻画的管理主义行政学的概念边界。但又因其表现形式确有一定相似性，所以概念在经验世界中的可观察能指和其原本价值意义的所指就发生断裂。治理网络中的名实断裂也就催生了概念的泛化。

三、人本主义行政学主体间性的后现代性危机：价值概念的断裂

如果人本主义行政学的概念仅仅是所指层面的名实断裂，那在一定程度上只要通过概念定义的区分，仍能以现代性的类别细分思维将人本主义行政学之于治理网络的价值概念予以单独分类。这样逻辑上仍能将所指与能指统一，不至于出现人本主义概念意涵消失。但问题是人本主义行政学的危机还有更深层的认知冲突。

如果社会真实是社会建构的，那主体间如何互相理解，或个体如何理解其他行动者的行动意义就变得非常重要。主体间性（intersubjectivity）就变成了一个与治理息息相关的分析单位，否则行政工作的章程都无法被同步理解，治理行动也就更加无法有效运作。更重要的是，一旦承认主体间性这个概念的存在，行政就无法被理解成一个不随行动者特性变化、外在于行动者的客观实体，而是存在于行动者“自我”（Selves）和交互认知之中的事物。任何脱离历史、文化、社会的概念都将失去意义。因为意义和概念所指不天然统一也无法简单通过个体选择后的效用增减来化约分析行政的效能。主体间性意味着一整套用于定义行动的默会知识和来自日常生活的、被认为是理所当然的意义假设。一旦主体间性不能兼容，就会出现《论语》所说从“名不正则言不顺”，一直发展到“民无所措手足”的情况。同理，西方行政理论里，黑堡宣言和黑堡学派强调政府和行政不是可以随意更换拆卸零件的机器，而是依赖于一整套文化生态运作的社会机制，一旦随意更换其中某个环节的逻辑（例如，在一个分权制衡防止滥权风险的制度设计里，突然对分权的某方要求压实主体绩效责任，追求效率至上），就会导致整体行动定义体系的扭曲，甚至意义理解体系的崩坍。

在行政学说史的发展中，基于人本观点的理论流派曾经连接在一起，对新公共管理运动所倡导的民营化、市场化服务外包，尤其是非人格化功能主义展开批判，形成了人本主义与管理主义争鸣的局面。然而，治理网络的兴起却引发了不同于学说史中管理主义与人本主义争鸣逻辑的新式理论紧张。一方面，治理网络中引入了信任网络、公众参与、社群共同体等概念，通过多元主体共建、共治、共享，试图打破传统管理主义简化行政目标、片面理解效能的弊端。但另一方面，治理网络在倡导层面又与黑堡学派等为官僚制辩护的学脉传统存在对立。治理网络非但不为官僚制辩护，而且进一步尝试突破官僚制：来自不同渊源的多元主体不再按照组织架构结合，而要在彼此之间有不同文化、传统及社会化默会知识的情况下，围绕公共的终极价值目标进行协同。

这使得新公共行政、黑堡等学派所批判的管理主义逻辑困境又以另一种形式呈现：如果原本依托于理性官僚制的行政主体间性由于多元主体形成治理网络而不再统一，那新的治理网络又该秉持怎样的主体间性才能协调不同的主体？在现行行政理论和实践中通常需要援引理性逻辑进行协调：官僚制的法理层级命令型理性或者市场的契约交易型理性。否则，依照理性人假设，人们就会担心在制度层面由于多元主体的参与而出现集体行动中无法落实主体责任、无法准确激励服务和惩处“搭便车”的情况。而在理性假设和理性逻辑成为治理网络建构的主导预设后，就会出现虽然治理网络中提到了各种人本主义概念，但其所倡导的“伙伴关系”在体验中仍必须转化为一种理性关系，其互动逻辑依然需要沿用权力权威、命令服从、契约交换等组织理性概念进行定义。

换言之，在多元主体合作的治理网络中，本体论层面通常存在“政府、市场、社会”三元定义，但在理性分析的主体间性上却只有“指令”与“交易”两种定义逻辑。因此，只要仍沿用行政组织理性的理解框架，治理网络的建构就会持续出现“名”与“实”的断裂。在表现上，治理网络被认为是新范式，但其实践内容介绍却和政府发动社会、购买服务等传统活动难以区分。在学理上，治理网络既想引入人本因素，但又沿用了传统理性行政对于主体间性的想象，使得网络内互动和组织间互动的意涵差异被掩盖。这些矛盾就会使得人本主义行政学的规范价值基础出现深层断裂：网络来自组织功能节点还是人际关系整合？

这种断裂来自治理网络中以组织为单位所构建出的主体间性认知和以人本互动构建出的认知间有表面相似但互不兼容的先决条件设定差异。网络与多元主体等概念隐喻了主体与主体间存在点与点的联系，但对于联系的具体性质却不加以定义和区分。换言之，任何性质的多点联系都可以归类为网络。然而，形成网络结构并不是治理网络的根本目标，一旦要定义“协同”等治理网络的规范价值目标概念，点与点联系的具体性质又成为价值目标概念名义定义中不可或缺的前置概念。由此，以组织为对象理解出的主体间性就和以人为对象的理解形成了断裂。

虽然组织究竟包含哪些面向可能众说纷纭，但理性地为实现目标而设是组织其中一个具有共识性的意象。因此，当治理网络的主体间性以组织作为基础意象展开时，网络乃至其附带的规范价值概念就自然被纳入组织理性和功能实现的意义诠释框架之中。由于组织与组织之间是理性的契约关系，网络的形成来自功能目标，因此无论其间含有多少如沟通表达、社会关系、文化认知等非经济要素，最终对这些要素的理解都会化约成用于实现理性目标的人力资本、社会资本、文化资本等理性资本概念，乃至最终演绎成公共选择理论的基础认知：集体即个体理性互动的集合。基于此主体间性，所有人本主义所秉持的规范价值概念都将被理性化地操作和解读。

然而，治理网络的主体间性亦可被理解成人际关系的加总，乃至由此所产生的认知转变和彼此间关系的变化。与组织理性不同，人际关系包含了更多的非理性情感和观念认知面向。共建、共治、共享等理念蕴含有超越委托代理合同之外的非理性要素。主体间的互动不仅是资源交换或加总，更可能形成彼此认知转变乃至使互动整体形成不一样的意义。前述信任、协同、和伙伴等价值概念都可以在此层面上获得与理性功能不一样的理解。在这种认知下，治理网络多元主体互动的根本意义在于快速定义公共价值和形成围绕公共价值的行动。多元主体所形成的社群不只是一个功能体系，而且还会通过突破组织边界获得更高的公共属性。基于此主体间性体系，治理网络描述的是作为整体的共同体，而且不能任意拆分。规范价值概念需要放在共同体的框架内理解。

由此，治理网络究竟是一种形式结构还是一种结果类型陷入了悖论。如果网络只是一种理性主体集结成的形式结构，由于所有价值概念都被理性功能化诠释，所以概念框架中的所指和能指较易统一，但由于任一主体都会和更多主体联系，治理网络的边界和相关主体将无从划定。网络的存在或许可以明确，但这是否仍是治理网络却无从定义，公共规范价值就将失去支点，也即是Stivers所说的无法诠释参与意义和对象的公众参与。反之，如果网络是不可细分的共同体整体，那本是基于个体人际关系的规范价值概念为何变得在整体中不可化约？这本质上是一个伦理价值层面的“沙丘悖论”。公共生活中的“信任”“协同”“伙伴”等概念由此变得和个体生活中的“信任”“协同”“伙伴”既不是一种概念，但又不是两种概念，而难以准确定义。最终，在两套体系都难以自洽的情况下，公共行政作为一种语言失语了。

结  语

当代学科交叉融合的知识结构对于行政哲学研究的发展既是机遇也是巨大挑战。当各种知识都汇集在公共管理名下之时，如何理解这些知识的“所指”和“能指”从而组成真正有机联系的知识本体论是一个重要的工作。这使得行政哲学研究既要拥有更深的哲学基础，以理解沉淀在各学科内容形式之下的更深层的哲学逻辑，从而使不同领域的内容有知识论意义的联系基础，又要更为强调哲学知识本身的公共行政属性，防止“公共管理学”虚无化，使得哲学知识停留在形而上维度，难以直接回应行政知识本身。

在这样的背景下，“控名责实”通过概念的表征研究理论的本质就为重新审视思考行政学理论的逻辑脉络和发展规律打开了新的窗口。哲学知识因而也和行政学知识有了紧密的结合，从而保证既有基础意义上的哲学分析，又有直接的行政学理论关怀。人本主义行政学的发展规律在主体间性的视角下也因而得出比普通归类整合式理论总结或者观点编撰型系统文献回顾所不一样的理解。

概念是知识的基础，也是学科交流的工具和媒介，更是主观认知和客观世界的联系平台。对于行政这种没有客观实体的对象，理解和分析概念本身的哲学规律将是决定我们知识发现的逻辑基石。在行政哲学发展速度放缓，形而上和形而下之间的距离日渐拉大的情况下，重视“控名责实”或是未来发展行政哲学的重要突破口。

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