锁利铭 冷雪忠 | 中国区域环境协同治理的“适应性嵌套”逻辑——基于社会生态系统框架的分析

一、问题提出

生态环境保护与经济社会发展之间的长期纠葛是全球性议题，如何正确处理人与自然的关系始终是待明确的核心关切。当前不同发展方式的国家所提出的生态环境保护号召与政策方案，都在不同程度上指向对生态系统与社会系统间系统性错位的纠正。应对区域环境治理的复杂挑战，打破“一亩三分地”的属地行政管理模式进而迈向协同治理正成为中国区域环境治理的重要转型方向。在实务层面，协同被视为区域环境治理的重要手段。早在2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，就提出要完善环境管理体制，按照区域生态系统管理方式，逐步探索跨域环境保护协调机制。在理论层面，协同则是学者们探索中国环境治理碎片化困境破解路径的核心切入点，围绕区域环境协同治理的运作机制、结构特征、价值效应等展开了大量理论与经验探索。

既有区域环境协同治理研究更多地从工具视角出发，对区域环境协同治理的应然状态与优化路径进行了丰富的阐述。然而，一个基础却常被忽视的理论问题是，简单以“因为区域环境治理面临复杂性背景，所以需要协同共治”概言区域环境治理的复杂性，并不能有效揭示区域环境协同治理的内在逻辑。协同以应对区域环境治理的复杂性似乎是一种手段假设。区域环境治理为什么要协同应对复杂性值得进一步思考。事实上，部分学者已对中国区域环境协同治理的复杂情景展开了不同视角下的初步分析，如中国区域环境治理过程中的府际关系、利益机制、制度约束等，但是这些研究依然聚焦于科层主体的组织间协作关系，存在生态环境系统与生态环境治理系统分离的趋势。即在分析环境问题时直觉地将环境问题复杂性表征为环境治理主体间关系的复杂性，而弱化了对环境议题本身复杂性的分析，割裂了环境问题的生态属性与环境问题治理的社会属性。

区域环境治理这一棘手问题已经超越了传统科学主义还原论的解释范畴，是涉及生态系统与社会系统的一项复杂工程。一方面，区域环境不是领域交叉叠加后放大的“社会+生态”拼接系统，而是发生了质变的“社会生态”共生系统，构建区域环境协同治理的社会生态系统是适应不确定性和不断变化的外部条件的重要保障。另一方面，社会系统与生态系统间的摩擦与错位在单一系统边界内难以解决，应对区域环境治理的复杂性就需要改变将社会系统与自然系统分离的思维，融合社会系统与生态系统视角，阐明区域环境治理的外部环境复杂性、问题复杂性、内部主体复杂性、体系复杂性等基本问题。在党的二十大提出“人与自然和谐共生的中国式现代化”时代背景下，推进高质量的中国区域环境协同治理，需要从社会生态共生视角揭示中国区域环境协同治理转型的底层逻辑，明确协同何以在实务与理论层面不断延展，进而嵌入中国环境治理体系。

以权变协同、整合型协同、跨部门协同等为代表的协同治理框架为揭示多元主体围绕共同目标协商开展集体行动的过程提供了理论启发，但是，这些理论框架对协同行动开启条件的关注相对较少，对多元协同关系在多维情景下的复杂交互分析有待完善，在研究区域环境协同治理这类深受外部环境影响的议题时解释力不足。为了深入理解社会生态系统中人类社会和自然生态间交互性、整体性的复杂关系，埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等学者综合生态学、经济学、社会学、政治学等多学科理论，提出了一个复杂性诊断途径——社会生态系统框架（Social Ecological System，SES）。该框架为分析各类治理议题提供了新的参照系，在公共事务治理与可持续发展领域获得了广泛学术认可。区域环境治理是典型的社会生态治理议题，引入SES框架能为揭示在社会系统与生态系统交互影响下中国区域环境协同治理的内在逻辑提供良好的分析视角。

基于此，本文借鉴奥斯特罗姆的SES框架，构建中国区域环境协同治理的社会生态系统分析框架，系统阐述中国区域环境协同治理的内在逻辑，揭示其多重复杂性特征。文章发现中国区域环境治理呈现适应性嵌套逻辑，在外部情景与内部系统的交互影响下，治理结构优化与生态环境改善共同生成了反馈型的区域环境协同治理效应。本文旨在超越中国区域环境治理既有研究“工具倾向”的理论局限，推进该领域的研究向更加系统和具体的方向迈进，并最终发展为一套更适用于中国情境的理论框架，为今后更深入的中国区域环境治理研究提供支撑。

二、中国区域环境协同治理的社会生态系统分析框架

SES框架包括社会、经济与政治背景（Social Economic Political Setting, S）、外部关联生态系统（Related Ecosystems, ECO）、资源系统（Resource Systems, RS）、资源单元（Resource Units, RU）、治理系统（Governance System, GS）、使用者（Users, U）、交互（Interactions, I）、产出（Outputs, O）八个一级构成模块。SES框架的重要特性之一是可分解性与交互性。该框架关注资源系统、资源单元、治理系统、使用者共同作用下的交互及其产出，并将社会、经济与政治背景和外部关联生态系统视为整个系统的外部环境。SES框架的另一个重要特性则是开放性与整合性。该框架提供了对公共事务治理进行全局性逐层分解的思路，且具有普遍适用性。SES框架并不对其核心模块的子项变量设限，而是鼓励研究者结合研究问题、制度情景等选择相应条件组合，为研究不同情境下的公共治理问题提供了多样化的选择空间与决策参考。

文章之所以选择SES框架作为分析中国区域环境协同治理逻辑的参照系在于以下两个方面：首先，从研究问题本身来看，区域环境是社会性与生态性因素综合作用的复杂巨系统，其治理实践也呈现出高度复杂性。区域环境治理议题不能简单地被归为社会问题或生态问题，也不能将其视为独立的社会系统与生态系统结合而成的叠加问题，而应该正视其作为一种特殊的人类实践活动所具有的总体复杂性。SES框架正是着眼于分析社会系统与生态系统交织下的治理系统，尤其关注外部关联生态系统的影响，十分契合区域环境治理议题。其次，从研究核心内容来看，文章聚焦于阐释中国区域环境协同治理的复杂逻辑，而协同是多种要素影响下的一种行为选择。SES框架的重点同样在于分析资源系统、资源单元、使用者、治理系统四个核心部件在两个环境变量影响下的交互及其产出，尤其关注多元参与主体在外部环境影响下的相互作用和相互适应的行为。这种相互作用中产生的聚合行为模式或系统特征与文章关注的焦点议题紧密契合，为本文搭建了一个简明、系统的分析指引。引入SES框架为理解中国区域环境协同治理内在逻辑提供了一个整合型的分析链条与理论对话基础；结合区域环境治理这一研究主题，文章进一步遵循“外部情景—内部系统—交互效应”的逻辑，对该框架进行适应性借鉴，构建中国区域环境协同治理的社会生态系统分析框架，如图1所示。

在中国区域环境协同治理的外部情景维度，文章聚焦外部关联生态系统与社会、经济与政治背景两个模块，从中国区域环境治理的跨域性风险、国家区域战略与环境治理政策的双重演化、区域经济一体化与不均衡发展空间格局、社会主义生态文明建设中的民众环境需求等四个层次阐述中国区域环境协同治理的外部背景。在中国区域环境协同治理的内部系统维度，文章聚焦资源系统、资源单元、使用者、治理系统四个模块，从“财事分权”内涵于“政治集权”的中国式环境分权、生态政绩驱动地方政府环境治理单元扩展、社会公众环境参与的一体两面论、中央政府统筹协调的集体行为规则等层次阐述中国区域环境协同治理的内部系统。在中国区域环境协同治理的交互效应维度，文章聚焦交互与产出两个模块，从中国区域环境协同治理的结构产出与环境产出两个层次阐述中国区域环境协同治理的社会效应与生态效应。

三、中国区域环境协同治理的外部情景

（一）中国区域环境治理的跨域性风险与碎片化困境

社会生态系统框架指出，任何治理（资源）系统都受到其所处的外部自然环境影响。区域环境问题自身在空间上的关联性、流动性和不可分割性，决定了区域环境治理天然地具备外部性与跨域性特征，这也内在地决定了区域环境治理的复杂性。一方面，水污染、大气污染、荒漠化、固体污染等环境问题具有一定的流动性，这种流动性既体现为污染范围的扩大，又体现为污染问题长期不解决给社会发展带来的负外部性影响扩散。另一方面，环境污染流动性的自然规律又引发了一系列区域治理问题，跨区域生态环境问题的复杂性与棘手性根源于行政区划的刚性壁垒与生态系统整体性之间的内在张力冲击，使得跨区域生态治理面临严峻挑战。谁来对环境污染问题的出现负责、受外溢性环境污染问题影响的区域是否需要分摊环境污染源区域治理成本等生态系统性与治理碎片化之间的矛盾亟待解决。

在环境污染跨域性自然属性作用下，区域环境治理逐渐发展为区域环境治理主体在合作收益、交易成本与契约风险动态平衡下的理性选择难题。尤其是在竞合共生的社会发展背景下，区域环境治理主体间的地方主义倾向难以满足区域环境治理日益增长的跨域性要求，多个行动者之间利益诉求差异所产生的负向效应会导致区域环境治理边缘地带出现大量空白区。与此同时，区域生态环境作为一种特殊的公共物品，其治理的正外部性和环境污染负外部性矛盾下多个行动者之间容易产生理性经济人的“搭便车”行为。自利性膨胀又会加剧“公地悲剧”问题，冲击区域环境共治的信任基石，导致区域环境治理出现牺牲经济发展潜力解决环境问题或牺牲生态环境维持经济增长的两种极端，诱发区域环境治理的多维碎片化困境。

区域环境治理的碎片化困境可以分为三个维度。一是认识碎片化困境。各治理主体在经济社会发展与生态环境保护间的理念认知差异使得跨域生态环境治理难以形成合力。这加剧了环境治理的短期功利导向，使治理目标停留在快速缓解紧迫的环境威胁上，追求“即时”效率，欠缺构建区域环境治理长效体系的思维，由此造成环境治理长期低效。二是利益碎片化困境。“财政分权”“地方政府竞争”等不同行政实践都反映了地方政府之间复杂多变的利益格局。各行政区域间的生态利益冲突，阻碍了生态环境一体化治理的进程，引发了环境治理资源的重复和低效运用。三是功能碎片化困境。随着环境问题的复杂化，环境保护支出和环境退化成本不断累加，政府、企业、民众、社会组织等在权责、能力方面的显著差异将导致整个环境治理体系的受力不均衡和结构脆弱化，难以为公民的环境利益诉求提供连贯且系统的回应。

（二）中国区域环境治理的政治经济社会背景

社会生态系统框架重视制度在各类治理情景中的作用，对于公共事务治理，制度环境影响不同行动者的行为界限，任何一个治理议题都需要充分考虑其所处的政治、经济与社会背景。

1.政治维度

在战略层面，随着国家区域协调发展战略的推动，区域治理形态从行政区行政、区域行政向区域治理转变。新中国成立以来，我国政府不断调整区域战略，提升区域发展能力。党的十八大之后，区域协调发展战略地位进一步提升，区域协调发展战略的纵深实施推进了国家与区域要素资源重新整合。京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设以及长三角一体化发展等重大战略，标志着中国区域协调发展进入新的历史时期。党的十九大报告首次把区域协调发展上升为国家战略，强调要建立更加有效的区域协调发展新机制。2018年中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共赢共享”新十六字方针，区域协调发展战略的实施更强调经济社会发展的协同性、整体性、联动性。党的二十大就深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等作出了明确部署，为中国现代化新征程上的区域发展工作指明了协同联动的转型方向。国家通过战略升级的方式不断调整并优化区域发展的政策环境，以实现全国“一盘棋”的制度优势。

在政策层面，环境治理政策不断引导区域环境治理落实协调联动的行动方案。以《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》等为代表的中国环境治理法律体系，对各级地方政府提出了辖区环境质量负责的要求，但是对跨域环境问题的主体约束则较为模糊。2012年，国务院批复《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，提出联防联控与属地管理相结合的区域治理思路，优化区域联防联控机制的管理模式。自党的十八大将生态文明建设写入“五位一体”总体布局以来，中国生态环境制度建设成效显著。协同治理理念在一系列环境治理政策中不断得以深入体现，国家相继出台《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等，着重强调跨区域环境污染的联防联治。以主管生态环境的环保部门为主体的行动者通过区域划定、工具设定和目标设置等方式，将生态环境污染治理的政策区域化，为区域环境协同治理提供了更强的政策依据，降低了组织内的协调风险，并为地方政府之间的联动提供了更强的合法性支撑。

2.经济维度

改革开放以来，我国经济体量取得了突飞猛进的增长，于2010年成为世界第二大经济体。技术、资本、数据、劳动力等经济要素的密切流动逐渐突破区域间、区域内各行政区间的壁垒，区域化实现了经济上的规模效益，以长三角、京津冀与珠三角等为代表的经济增长极，成为中国经济实现跨越式发展的引擎与助推器。然而，回望中国经济社会发展进程，生态环境作为经济活动的物质场域，能否继续承载高密度经济活动的压力值得反思。区域经济发展享受改革发展红利的同时也面临着一系列社会和谐发展的难题，如城乡收入差距的扩大、地区间的市场分割、公共事业的不均衡等，地方政府之间的区域协作成为解决这些区域共同问题的重要政策手段。经济要素流动催化了区域间由行政单元集合演变为区域治理系统，尤其是经济一体化、产业结构调整以及跨区域的公共物品和服务供给等。从区域环境承载的单位需求来看，空间单元承载的环境资源需求快速激增，截至2023年，中国常住人口城镇化率达65.2%，这意味着中国的人口、资源、环境、发展之间的交互在空间上走向更加集约，多空间单元系统协同的必要性与难度进一步提升。

3.社会维度

中国特色社会主义生态文明建设强调生态环境问题治理和维护人民群众环境权益的有机统一，环境正义成为社会正义问题的重要维度。2017年，党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对“优美生态环境”的需要是人民日益增长的“美好生活需要”的重要组成部分。2021年，国务院新闻办公室发布《国家人权行动计划(2021—2025年)》，将之前从属于“经济、社会和文化权利”的“环境权利”独立成章，并明确提出“不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，促进人与自然和谐共生”。生态环境是人民社会生活正常开展的基本要素，生态与民生高度融合也推动了面向人民群众的生态公共服务事业的发展。与此同时，与传统社会相比，现代社会更具风险性，自然维度、社会维度的各类“黑天鹅事件”“灰犀牛事件”，进一步冲击区域内人与自然间的共生关系，增加了环境问题的系统性和结构化风险。中国环境保护从量变到质变的拐点还没有到来，同人民群众对美好生活的期盼相比，同构建新发展格局、推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家的要求相比，区域差距都还比较大。从满足广大人民群众的环境需求来看，区域协同亟待推进，需要从区域层面加强环境的协同治理。

四、中国区域环境协同治理的内部系统

（一）资源系统：“财事分权”内涵于“政治集权”的中国式环境分权

SES框架强调产权对公共事务治理的影响，主张将产权视为多主体共享的网络型结构，其在本质上反映了资源的稀缺性。环境资源是一种以生态系统为供给主体的典型公共物品，对环境资源产权界定不清容易陷入一味强调政策资源投入、简单依赖环境资源消费者自治等短视治理思维，进而诱发政府部门“无限环境责任”下的行政负担过载、资源消费者“逃避环境责任”的环境漠视等风险。区域环境污染长期难以解决的桎梏之一就是环境产权的价值并未得到充分重视，明晰环境产权可以从产权激励与产权约束两个维度促进区域环境治理实践开展：环境产权激励，强调环境产权拥有者在环境占有、使用和处分维度产生的收益；环境产权约束，强调针对区域环境这类外部性极强的公共产品，环境产权拥有者必须尊重其他主体的环境产权，以约束彼此的行为。

在不同国家、区域的环境治理实践中，中央集权、地方分权、市场治理等模式都存在不同程度的失灵风险。中央集权通过中央统一的政策调配，在减少可能的公地悲剧问题和“搭便车”现象的同时，也埋下了无限政府职责下的行政负担过载挑战。地方分权通过下放权力促进地方政府环境治理积极性提高，考虑了不同地方政府进行环境治理的边际成本差异；地方政府依据拥有的信息优势，能结合地方环境治理实践制定针对性的政策，响应公民环境需求偏好，促进地方环境公共物品的最优供给，但是地方分权的“公地风险”也随之产生。市场治理通过市场信号影响排污者的行为，能够给予生产企业持续的激励，促使其寻找更好的降低污染排放的技术和手段，但是环境产权交易难以明晰，市场治理的行为规制存在极大挑战。

当前，我国环境资源产权管理制度经历了从无到有、由单一国家主体到国家和集体二元制主体、由自然资源使用权不可交易到有偿交易的转变，自然环境资源的权属也逐渐清晰。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，指出中国生态资产为全国人民共同拥有，中央政府是生态资产所有权的代表主体，代表全国人民统一行使所有者职责，地方政府则依中央政府委托代理行使生态资产监管权。我国政府对环境产权的界定既反映了环境为民的区域环境治理价值取向，也彰显了央地委托代理的区域环境治理内核。虽然环境资源具有消费的非竞争性、受益的非排他性以及效用的不可分割性，但环境产权却应该具有排他性和可让渡性。从环境问题产生的根源来看，市场失灵只能有限地揭示治理机制的响应故障，市场不完善同样是值得深入探讨的区域环境治理问题。从环境治理的社会属性出发，对区域环境资源配置进行优化，通过产权管理促进环境治理由“问题”转变为“资源”，实现自然环境资源价值产出，更有利于实现区域环境治理中理性个体和理性社会共进的帕累托最优。

（二）资源单元：生态政绩驱动地方政府环境治理单元扩展

在我国中央政府与地方政府分划环境产权的委托代理式权责体系下，地方政府在区域环境治理实践中承担了更多的执行性任务，不仅要配合中央政府向公众提供环境资源公共物品以满足生态建设政绩考核要求，还需要对区域环境问题的跨域性做出科学性的响应。如上所述，以水污染、大气污染为代表的环境问题往往具有较强的空间关联性和流动性，容易形成集中连片的跨域环境污染。跨域环境污染所产生的负外部性影响不仅涉及污染排放者自身所在地区，还会辐射到其他邻接区域。面对污染物被水或空气等介质跨界传输到其他区域的现象，地方管理部门难以对污染物排放地进行溯源和追责。此外，受不同区域环境污染程度、区域经济社会发展水平、不同地方政府对区域环境污染的重视程度与治理模式的差异性等影响，地方政府按照中央政府指导进行环境治理的决策部署也存有差异，尤其是对于经济发展落后或者欠发展地区而言，如何协调发展目标与环境治理更是一大实践挑战。

对于区域性的环境污染治理，地方政府简单遵循属地管理模式下“污染在哪、哪里治理”的简单思维，会进一步加剧环境问题与环境治理的区域割裂现象。为了更好地达到中央政府环境治理绩效考核与地方可持续发展的双重目标，一些地方政府逐渐意识到单一的属地环境管理无法保障其对中央政府下发的环境治理职责的有效承担。由于环境污染的负外部性、跨域性与整体性特征，部分地方政府倾向于突破以行政管辖为界的实体性区域治理单元，寻求跨域或跨界合作，通过建立合作关系，有效分化环境治理的负外部性风险，共同谋求上级政府的正向生态政绩评鉴，如图2所示。

我国区域环境治理初步形成了以“多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合作区重叠”为特征的非行政性质区域治理的虚体性单元，涵盖了行政边界、功能边界和地理边界等多重区域环境治理边界。在地方政府区域环境治理实践中，为了保证与周边行政单元治理目标的一致性，一些地方政府在治理区域性环境污染问题时初步进行了以府际协议、联席会议、环境工作小组等为代表的跨域环境污染治理模式探索，追求共同应对环境问题的负外部性而不是“竞次竞争”，这些区域环境治理的跨域合作初探是对环境问题碎片化治理的反思与协同应对。

（三）使用者：社会公众环境参与的一体两面论

资源使用者是社会生态系统框架中对治理系统起到关键形塑作用的另一重要概念部件。资源使用者群体实质上构成了包含大量个体决策的利益相关者集合。作为享有环境资源与感知环境问题的直接主体，民众、企业、社会组织等社会力量在中国区域环境治理中也发挥了重要的作用，深刻影响着中国区域环境治理主体力量分布的格局，因此，如何引导社会力量科学有序参与也是中国区域环境治理面临的一个新挑战。在环境治理系统中，社会群体环境意识的持续觉醒，引发了广泛且持续的“自下而上”的现代环境治理运动。海洋生物学家Rachel Carson出版环保运动肇始之作《寂静的春天》一书，号召社会公众重新审视人类社会发展问题，鼓励社会公众行使环境治理权利。随着社会公众参与度不断提升，政府部门环境政策制定也逐渐超越传统专业共同体的技术范畴，转向社会共同体的民生范畴。步入21世纪后，中国社会公众逐渐由“环境关心”转向“环境行动”，《2022年中国生态环境统计年报》显示，2022年全国生态环境系统共接到微信举报 226417 件，网络举报 27821件，来信来访59084件。

从治理的角度来看，社会公众在解决信息不对称问题和完善社会舆论监督方面具有显著优势。首先，地方政府环境治理的约束力直接来自中央环境绩效考核，如果缺乏公众监督与反馈，容易造成错位的政绩观，使得区域环境治理不能有效响应社会公众切实环境需求。其次，社会公众参与在强化环境治理监督压力的同时，也为政府部门提供了更扎根群众的民意渠道。最后，在数字化时代，许多区域性环境问题是经由基层民众的大规模舆情参与后，走进中央政府政策议程，这种政民互动也是区域环境治理重要的中国情景。

社会公众的环境参与在优化区域环境治理主体结构的同时，也给区域环境治理带来了新的挑战。一是吉登斯悖论。在经济高速发展期，片面追求经济效益而忽视群众对生态环境需求的“无感增长”，易降低社会公众的生态环境满意度、打击其环境参与积极性，使其面临环境危机时易因长期忽略而产生环境漠视。二是信息恐慌困境。社会公众对风险的认知往往受到非理性心理因素的影响，对环境风险信息的接受存在两个极端：对不起眼的环境污染风险往往反应不足；对概率低但危害大的环境风险往往又过度焦虑，造成“一公开就死”的环境治理困局，尤其是在信息化时代社会公众与社交媒体的紧密连接已然促成区域环境治理中新型惩罚机制的生成，即利用“社会声誉”给区域环境治理中的政府部门和市场主体带去更高的“惩罚预期”压力。三是无序参与。我国社会公众参与环境治理大多属于破坏后参与，当环境预期得不到有效响应时会爆发环境群体事件。方式激进、过程混乱与情绪激愤等无序行为会进一步引发“多数人暴政”“民意绑架”等公众参与危机，不利于增加社会公众环境利益。

（四）治理系统：中央政府统筹协调的集体行为规则

社会生态系统框架强调在治理系统中，规则制定与执行者发挥重要作用。在中国区域环境治理央地分权共治体系下，中央政府与地方政府间关系的动态平衡是区域环境治理这一具有“避害型”特征公共服务领域的核心问题。这种动态平衡关系也就是要实现地方政府择优分配与中央政府统筹协调两类行政方式取向间的结构调适，以更好地向社会公众提供良好的生态环境。

如上所述，地方政府间存在建立跨域环境治理合作的可能，但是虚体性治理单元的形成内在地存在着地方政府环境响应的差异性与地方政府环境治理情景的异质性。此外，自科学发展观提出以来，中央的工作重心开始由经济建设向科学发展转变，生态治理成为治国理政中的重要政治任务，出于表明政治站位、规避政治风险等环境治理目标，地方政府间在生态政绩考核中的次序竞争促使横向地方政府间区域环境治理从“竞争激励”走向“协调式竞合”。地方政府间关注一定治理范围内与其邻近行政单元的环境治理情况的“竞次”行为与“跟随”倾向影响着区域环境治理效益的整体性提升。择优分配已然是地方政府个体理性的行为外显，面对跨域性环境问题地方政府依然存在与环境治理较优的地方政府合作的倾向，以提升属地环境效益。这种择优分配的自组织合作关联存在引发功能碎片化困境的风险，图3区域环境治理中的央地行为取向调适也进一步佐证了地方政府竞争动机的普遍存在。中国区域环境治理中的地方政府间关系不能简单套用西方区域合作治理理论，需要摒弃合作是对竞争的否定或取代的观念、聚焦地方政府竞争的基本行为特征，以免造成合作的“黑箱”。不同于地方政府择优分配倾向下的局部环境效益，中央政府力图实现环境效益的整体性提升。中央政府赋予地方政府因地制宜的治理权力以提高区域环境治理的针对性和有效性；同时又承担对区域环境治理进行统筹协调的“元治理”角色，如图3所示。

缺乏责任约束，任务协同可能沦为形式主义；缺乏约束力的协作行动也容易出现“搭便车”等机会主义行为，最终导致集体行动失灵。中央政府在区域环境治理中的统筹协调行为本质上是引导地方政府构建共识，营造决策删减、执行协商的环境协同治理情景，提供多元协商的规范流程与行为规范，降低地方政府间非完全合作治理行为再次趋于碎片化治理的风险。凝聚共识也是十八大以来党和国家推进包括环境治理在内的全面深化改革的核心特征，中央政府不是直接下发命令，而是建构机制弥合地方政府环境治理认知差异，引导地方政府在环境治理领域的注意力重置，最大程度兼顾区域环境治理整体性公平与局域性效率。

五、中国区域环境协同治理的交互效应

区域环境是社会系统与生态系统复合共生的社会生态系统，在外部情景与内部系统的多维交互影响下区域环境协同治理存在两种主要的交互效应逻辑：一种是从区域环境协同治理的社会属性出发，将区域环境治理制度安排的完善与否、区域环境协同组织效率的高低等视为区域环境协同治理的社会效应；一种是从区域环境治理的自然属性出发，将生态环境改善视为区域环境协同治理的生态效应，如重污染天数减少、污水排放量减少、碳排放减少、生活垃圾总量减少等。

（一）社会效应：中国区域环境协同治理的结构产出

社会生态系统框架中的“交互”反映了社会系统与生态系统交织影响下公共事务的多元治理逻辑。结构为理解各类动态情景下的主体行动与社会变迁提供了一种简约化认知工具，以制度安排为焦点的治理结构优化是理解环境协同治理结构产出的关键，这种结构层面的区域环境协同治理效应是不同主体的偏好集合在特定制度环境与问题属性作用下产生的均衡效果或集体行动共识。在区域环境治理的社会、生态要素综合作用下，推进跨区域、跨层级、跨部门的多元化环境协同治理势在必行，实质上就是要厘清一种复杂的多中心、多层次网络结构关系。即使是在单一行政辖区内，环境污染问题的解决也涉及多个行动者。区域环境治理超出单一行动者的能力范围，探索区域环境治理的多元网络治理模式，是协同应对区域环境治理复杂性的重要路径。

为了破解行政区划与生态环境污染区域不匹配的边界难题与多元主体集体行动困境，区域环境治理在实务与理论层面都趋向于多维跨界治理：通过多元协同机制提升区域环境治理资源配置效率，分解政策目标进而化约政策执行负担。跨界协同并非构建简单的多元联结形态，而是一种多元复合的超网络结构，涉及多元主体、多种议题、多层级别、多个区域、多类功能等。在区域环境治理的多元协同结构中，不同的行动单元基于环境议题与资源禀赋产生复杂的行为交互网络。这种交互网络可以是基于环境议题形成的议题网络、基于部门功能形成的功能网络、基于区域邻近形成的地理邻接网络、基于污染扩散属性的生态关联网络等多种形式。例如，区域环境治理的地方政府间合作网络，就是通过环境治理主体桥接环境治理议题与环境治理单元的多重嵌套过程。此外，多种交互网络间具备相互依赖、相互影响的关联，构成了区域环境协同治理的社会生态系统。区域环境协同治理的多元网络具有自组织和自我成长的性质。例如，以环保部门为核心的政策制定者围绕权责体系、资源分配、部门利益及互动策略等形成了稳定的区域环境治理政策社群，并进一步向功能导向的议题网络演化，出现了各类环境治理府际协议、环境治理工作小组协议文件等制度化合作协议的制定。中国区域环境协同治理转型需要进一步剖析多元交互结构，打开区域环境治理实践“黑箱”，发挥协同结构的规模效应、分享效应以及互惠效应。

（二）生态效应：中国区域环境协同治理的环境产出

区域环境协同治理的交互效应可以进一步划分为中间产出和最终产出，中间产出指代协作形成的各项制度安排，而最终产出指代协作制度建立之后的执行行动取得的结果。尽管各类理论都表明，协作制度的建立对于协作结果的影响将是积极正向的，然而，在实践中，缔结协议并不一定带来环境绩效的改善，协同治理能否发挥其实际效度是中国区域环境协同治理转型持续且尚未定论的效应问题。科学评价区域环境治理效果，有助于识别并与时俱进地调整区域环境治理目标的“成长上限”。在环境跨域污染、环境产权分置、治理单元扩展、公众环境参与、横纵府际关系等自然要素与社会要素影响下，区域环境协同治理能否切实改善生态环境，通过何种途径以及在何种条件下会改进区域环境状况依然需要明确。围绕当前中国普遍推行的区域环境协同治理能否实现生态环境的改善这一问题，从前因视角探索区域环境协同治理不同环节对区域环境效益改善的影响是当前中国区域环境协同治理效应分析的主要观察视角。

一是中国式环境分权是否利于改善区域环境质量。纵观学者不同观测视角下的理论与实证探索，中国式环境分权与区域环境质量改善间的关系是一个尚未定论的研究热点：中国式环境分权的确是影响区域环境治理改善的重要因素，但是不同类型的环境分权对区域环境治理的影响存在差异性，不同类型的环境分权往往通过产业结构、技术进步和执法力度等要素间接作用于区域环境治理效果，并且这种环境分权对区域环境治理效果的间接作用还存在明显的区域异质性。对于这种不确定性，中央环保督察等环境规制措施能有效减弱环境分权对区域生态环境改善的抑制作用。二是协同结构能否提升区域环境治理绩效。部分学者的研究表明，不论是在整体层面还是横纵向的结构化差异层面，开展区域环境协同治理都可以有效促进区域环境治理水平的提升；此外，在横向维度，合作治理的约束强度与环境治理水平之间存在 U 型关联。从污染类型来看，对于污染降解难度较低的污染治理议题，合作治理往往能发挥更好的正向作用；从动态视角来看，合作治理对区域环境治理效果的影响存在显著的时滞性，合作治理的收益很难在短期内得以体现，这也进一步说明了区域环境合作治理内在地存在着难以长期为继的潜在风险。还有部分学者的研究表明，当参与区域环境合作治理的地方政府之间存在强竞争时，区域环境合作治理效果更明显，竞争性环境是理解中国区域环境合作治理的重要因素。

中国区域环境协同治理效应尚未定论，但是不同视角下的共性观点是纵向干预与横向竞争正构成区域环境协同治理转型的核心特征。需要进一步讨论的是，有效协同提绩效、科学绩效促协同的“结构效应—环境效应”与“环境效应—结构效应”的“双链”动态循环促动产生的交互效应，如何推动在重大环境污染事件、重要赛会和重大战略影响下的运动式协作发展为可持续的常态化协同，进而趋向环境效益的帕累托最优。

六、结论与展望

（一）结论——“适应性嵌套”逻辑

世界是一个相互联系的复杂系统，却常常被简单化、绝对化地理解，我们需要把这种对于系统中持久的相互联系的认识作为基准常识。在很长一段时间内，学者们对中国区域环境治理的研究，存在一种直觉性感知：区域环境治理是复杂的，我们要摆脱简单思维，协同应对复杂。但是，这种思维模式下的区域环境协同治理研究更多地分析环境治理组织间关系，没有注重将环境问题与环境治理进行有机融合。区域环境治理协同的复杂体现在什么地方，很少有研究去系统地进行分析。文章借鉴SES框架探索中国区域环境协同治理的复杂逻辑，为深入理解中国区域环境治理复杂性提供了一个较为整合的逻辑分析。文章认为中国区域环境协同治理是一项跨层级、跨部门、跨区域、跨时间、跨主体的系统工程，整体呈现“生态环境—社会环境—系统输入—系统交互—系统产出—生态环境”的适应性嵌套逻辑，如图4所示。

环境污染的跨域性风险与环境治理的外部性困境构成了中国区域环境协同治理的生态环境；区域战略化、环境政策区域化、经济一体化与环境民生构成了中国区域环境协同治理的社会环境；中国式环境分权、环境治理虚体性单元、环境治理多元社会参与、纵向干预构成了中国区域环境协同治理的系统输入；以制度安排为焦点的治理结构优化是中国区域环境协同治理的系统交互；生态环境效益改善是中国区域环境协同治理的系统产出。适应性嵌套强调各个环节间突破传统线性关系，从组织间协同关系趋向协同治理社会生态系统，推进社会系统与生态系统耦合，探索具有自适应特征的治理理念，实现突破人与自然分离以及组织间各自为政的隔绝式状态的认知升级与策略转型。

从中国区域环境协同治理的适应性嵌套特征来看，生态环境、社会环境与系统输入、系统交互及系统产出构成了包含式嵌套生态，内部系统包含于社会生态环境，又反馈于社会生态环境。中国式环境分权是中国区域环境协同治理的核心，围绕环境产权，地方政府、中央政府、社会公众各自构成的系统模块既相互影响又分别嵌套于环境产权体系内。地方政府跨域治理单元扩展嵌套于环境资源监管权、中央政府纵向干预的统筹协调行为嵌套于环境资源所有权职责、多元社会参与嵌套于环境资源所有权。中国区域环境协同治理的结构效应与环境效应则构成了一组反馈关系，二者共同嵌套于中国区域环境协同治理系统运行的过程中。

适应性嵌套能有效概括中国区域环境协同治理逻辑的理论契合与理论发展在于以下两个方面：一方面，文章基于既有研究“协同以应对环境问题”的逻辑假设，同样认为协同治理是应对复杂环境议题的重要工具手段，推进了社会系统适应生态系统进而构建人与自然和谐关系的实践进程，这种适应性构建或培育正是面向全球风险、不确定性时代建立治理制度的基本价值取向。另一方面，区别于已有研究的理论发展在于，文章主张将社会系统与生态系统融合，将环境问题的分析置于既有研究“协同以应对环境问题”的逻辑假设之前，探索环境问题影响下社会系统维度区域环境治理系统的嵌套关联，而不是孤立地分析区域污染扩散关联、横向府际合作、纵向干预、社会资本参与环境治理等问题。需要说明的是，尽管本文主张在区域环境协同治理研究中将对生态系统维度环境问题的分析视为协同治理制度安排或集体行动的重要前提，将议题单元与治理单元紧密结合，但是由于文章属于理论性探索，暂时无法对具体环境问题展开详尽分析，上文从环境问题的一般性影响简述了环境问题自身特征对环境治理的影响。

（二）讨论——社会生态治理系统思维及其未来议题

由于生态系统与社会系统都具备动态演化的不唯一形态，文章难以对治理系统适应环境议题过程中的嵌套关联进行穷尽描述。通过理论推演，本文旨在提供一种对区域环境协同治理问题思考的系统思维方式，将真实世界的“社会生态系统”映射于理论研究的“社会生态治理系统”（如图5）。

进一步地，当用以解决环境议题的协同治理行为形成一种系统生态时，就需要思考如何对协同治理进行治理，探寻中国区域环境治理的相对稳态，提升环境治理的韧性与适应性。结合中国区域环境协同治理的适应性嵌套逻辑与社会生态治理系统思维，未来可以对以下议题展开深入探讨：

（1）构建并检验中国式区域环境协同治理的理论分析框架。借助动态QCA分析方法，分析中国区域环境治理在不同治理情境下的组态，尤其是可以结合中国区域环境治理的多样化实践案例，总结中国区域环境协同治理转型的典型模式，提炼并修正中国情景下区域环境协同治理的构成模块；进一步地，引入复杂嵌套关系下的多水平回归模型，检验多变量间的交互效应，以及变量组合对环境治理效果的影响机制，验证中国区域环境协同治理嵌套协同分析框架的科学性与可推广性。

（2）探索复杂系统管理视角下的区域环境治理共同体理念。既有中国区域环境协同治理研究呈现社会与生态分化的趋势，或以自然生态系统为焦点、把人视为外部主体；或以人的互动为焦点、把自然生态系统视为研究背景，忽视了人与自然间的复杂互动，陷入构造一套简单规则以适配所有复杂议题的思维陷阱。未来区域环境治理研究要针对区域环境治理展开元治理探讨，借助复杂系统思想推动区域环境治理模式在科层管理向区域协同治理生态转变的基础上，进一步向区域环境治理共同体“蝶变”。站在人与自然和谐共生的视角推动社会系统与生态系统耦合，链接“人口—资源—环境—技术”，拓展多元治理的能力限度、提升多元结构的稳定性。

（3）“情景—手段”动态匹配下的区域环境跨界治理方法。区域环境治理问题一般表现出多种复杂动态性，如突变、涌现、演化等，对区域环境治理的认知不仅要吸收复杂系统思维，还要对区域环境治理系统进行动态响应。“情景—手段”视角下的跨界治理强调跨界环境问题和环境治理手段之间并非一一对应的线性关系。作为复杂性背景下解决区域环境问题的动态适配方法，跨界治理的内核是实践导向。未来研究可以尝试对典型单案例进行动态追踪与内容深描，探索动态匹配视角下区域环境跨界治理的模式演变与理论机制，尤其关注动态治理情景下转变区域环境治理“避害”思维的可能路径与建构响应不确定性变化的弹性机制，也即将“谁污染、谁治理”的责任兜底模式与“谁治理、谁受益”的利益激励模式结合，推进区域环境协同治理的稳态化。

（4）反思网络分析工具在区域环境治理研究中的应用。作为一种成熟的社会计算工具，网络分析为厘清区域环境协同治理过程中的污染跨域关联和多元主体交互关系提供了观测视角。未来研究可以从以下维度审思网络分析方法在区域环境治理研究中的适用性：一是对区域环境治理研究领域的网络分析类文献进行荟萃分析，明确网络分析方法应用在区域环境治理研究中是基于社会系统的建构主义还是基于生态系统的生成主义，提升区域环境治理网络与区域环境生态网络的融合度，增强网络分析在区域环境治理研究中的适用性；二是对区域环境治理网络结构进行微观拆解，探讨网络结构的互惠、传递、循环、鲁棒性等效应对区域环境治理效果的影响，尤其要探索各类外部因素冲击下区域环境治理网络功能恢复的路径。

整体而言，中国区域环境协同治理是一项复杂系统工程。在这个系统中，结果链条的延展会跨越时间和许多领域：行为的交互效应总是多元、未定的。在治理领域，辨别并有效利用这种交互关系是困难的，但是这种复杂交互关系的存在内在地决定了区域环境治理无论怎样周全地设计治理目标与行为规则，最终同样产生多样结果。文章概括的适应性嵌套逻辑，正是提倡未来区域环境协同治理研究需要强调环境治理社会属性与生态属性的交互，避免还原主义通过模块加总创造“一统模式”的思维。简单以个案研究结论冠以中国区域环境治理特征并不利于区域环境治理领域研究的理论发展，因为当理论研究假设性地认为加总区域环境治理的正向要素就能实现“整体大于部分之和”时，内在地就忽略了作为系统部件的正向要素模块已经是区域环境治理系统中的模块，而不仅是独立的模块要素。适应复杂性的中国区域环境协同治理研究要求研究者能跳脱传统线性思维的局限，关注区域环境治理多维影响要素的交互涌现因果而非仅仅关注一一对应因果，交互涌现因果的不确定性与一一对应因果的靶向施策结合，更具有接近于区域环境治理实践的理论价值。

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《理论与改革》编辑部

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