田先红 周展 | 风险治理市场化：责任过载时的基层政府避责行为研究——基于J市Y镇保险政策实践过程的观察

引  言

党的二十大报告指出：“要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”国家治理现代化是中国式现代化的重要组成部分。基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2021年7月，中共中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，加强基层治理现代化的制度建设、能力建设和机制创新，这为当前我国突破基层治理困境、推进基层治理现代化提供了指引。制度优势是中国特色基层治理的显著优势，作为基层治理的重要责任主体，基层政府是否履职尽责，直接关乎制度优势能否转化为治理效能。然而，在当前基层治理中，基层政府避责行为时有发生。避责行为不仅损耗基层政府权威，侵蚀党的群众基础，而且严重制约基层治理的现代化转型，引起了社会各界的广泛关注。

责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。长期以来，党和国家始终致力于建设责任型政府，注重提升政府对社会的回应性。“12345政务服务便民热线”（简称12345热线）的推出，便是政府通过制度建设来强化责任型政府改革的重要举措。然而，笔者在基层调研时发现，以信访、12345热线为代表的制度安排在提升政府回应性的同时，也使过量的群众诉求被吸纳进政府。在遭遇交通事故、意外伤害等突发风险之后，一些本应通过司法等渠道解决的诉求，也涌入12345热线系统。现代社会是一个风险社会。当风险事件发生后，风险规避的高成本导致12345热线成为民众规避风险的一种理性选择。面对民众的诉求，基层政府迫于维稳责任压力必须予以解决，从而可能导致基层政府责任超载。基层政府责任超载实际上是风险治理责任泛化，基层政府由此有时采取避责方式以回应上级政府的问责。基层政府的避责路径和策略多种多样。在笔者调研的J市Y镇，基层政府通过引入保险这一治理工具，成功地将责任进行了转移，但也导致基层风险治理呈现市场化的趋势。所谓风险治理市场化，是指基层政府通过引入市场手段，将风险治理责任转移到市场主体身上。通过这一责任转移方式，基层政府得以避免成为风险事件的直接责任主体。农民通过市场方式与保险机构交涉风险赔偿责任问题。

本文的经验材料来源于笔者于2023年3月在J市Ｙ镇开展的田野调查。调查主要采用参与式观察法和无结构访谈法，访谈对象涉及乡镇干部、村干部、保险公司经理、村民等，每位受访者的访谈时间一般为3个小时左右。此外，笔者还搜集了一些政府部门的文献资料。通过调研了解，Ｙ镇农村保险种类繁多，除合作医疗保险、养老保险外，还有农民小额意外保险、社会治安综合治理保险、计划生育保险、防返贫保险等。为了动员村干部完成保险征收任务，乡镇政府将该任务纳入了村干部年终考核体系。本文以 J市Y镇农村保险政策实践过程为例，探讨基层政府避责行为的形成原因和机制。

一、文献综述及分析框架

（一）文献综述

责任政治是政治学与公共管理学界关注的热点话题，避责行为则是责任政治研究的重要内容。国内外学者对于避责行为的定位主要有两种取向：将避责行为作为自变量，分析政府避责行为产生的效应；将避责行为作为因变量，从不同的角度寻找避责行为的产生原因及机制。国外学者主要遵循第一种研究路径，国内学者的研究则是两种路径兼而有之，但大部分都将避责行为作为因变量。研究者们从心理动机、问责压力、权责结构、风险社会等角度，对基层政府的避责行为进行了深入分析。基层政府避责行为的背后有着深刻的制度根源。已有研究主要从两个方面探讨了制度与避责行为之间的关系：

一是制度安排对于避责行为的影响。与基层政府避责行为相关的制度主要包括权责分配制度、问责制度与督查制度，笔者将其概括为责任制度。权责分配制度所塑造的权责结构是厘清基层政府避责行为内在逻辑的起点。有研究者用“权责分立”来概括基层的权责配置结构。他们认为，基层政府权责分立的现实结构安排不仅无法有效抵御和化解外部系统性风险，还成为内部非系统性风险产生的根源，导致基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时，采取组合策略规避直接责任和潜在责任。另有研究者指出，近年来，属地管理的强化导致其内在的权责平衡机制被打破，基层政府走向“权轻责重”甚至“有责无权”。基层政府为了应付上级交付的属地管理行政任务并规避政治风险，采用府际联合避责等策略，试图建构“无人负责的世界”。

问责与避责的关系是责任政治研究的经典话题。问责制度的本意是为了解决基层政府和领导干部不作为、乱作为等问题，但也诱发了一些基层干部的避责行为。问责的强度、方式和策略都会对干部避责行为产生影响。有研究者提出，“问责制度的强化在肃清腐败行为的同时也一定程度上导致了官员的避责行为，使得地方官员在治理中害怕犯错担责而选择消极退避”。一般情形下，问责强度会直接影响避责行为出现的频率。甚至政府有时为了达到稳定民心、安抚社会非理性情绪的目的而选择问责大批干部。这种问责方式确实会对政府领导干部产生威慑力，但也会激发政府领导干部逃避责罚的心理动机，致使部分领导干部采取更加隐蔽的方式规避责任。不同于问责制度，督查制度的目标是理顺政策执行中的权责关系，提升政策执行的确定性、目标性，但当前基层督查却越来越趋向于“问责总领”。有的基层政府为了回应监督机构和职能部门的合规性要求，采取消极避责、提供合规性证明等系列措施加以应对。督查工作在实践中出现的偏差，导致地方和基层政府不堪重负，基层干部为规避风险开始采取种种避责策略。

二是制度与环境的互动对于避责行为的影响。实际上，制度并不一定导致避责，制度与避责行为之间还存在环境这一中间变量，基层干部的避责行为往往是制度与环境互动作用下的结果。有学者认为，制度结构塑造着外部环境，而外部环境又带有很大的不确定性和不稳定性。作为基层政府的一种避责行为，责任兜底归根溯源与制度结构有关联，也与基层政府所面临的外部环境有关系。另有研究者通过研究早稻生产政策在基层的执行过程发现，基层干部的避责行为是上级问责制度与基层社会环境共同作用的结果，是作为责任者的基层干部面对问责压力的理性选择。随着中国法治化和制度化进程的加快，已有的大量非正式或半正式的规则逐渐退出，但新生的制度与基层治理现实的不适应问题也日益凸显，再叠加强大的问责压力，形成制度紧缩，进而导致基层干部避责。组织行为是环境、制度与规则等要素共同作用的结果。基层政府的“分锅”避责行为嵌入特定结构性因素，是基层政府对环境变化的主动回应。还有学者在研究学业负担治理问题时发现，政府的相机避责行为是基于学业负担治理环境和政策变化做出的一种行为调整，看似自主揽责，实则是在面对不确定性环境时被迫采取的避责方式。日常管理现实困境、危机治理多重挑战等外部环境，滋生出地方官员的避责动机与避责行为。

学界已有研究对于理解制度与避责行为之间的关系具有重要启发意义。不过，这些研究也存在局限。已有研究普遍关注到了制度安排对于避责行为的重要影响，但为了突出制度因素的作用，这些研究往往在制度与避责之间建立一种直接的线性关系。实际上，只有在特定的环境下，制度才可能诱发避责行为。有少量研究者关注到了这一问题，但是对于制度与环境之间互动逻辑关系的微观分析还比较模糊，外部因素如何影响避责行为及其作用机制尚缺乏清晰的解释。我们需要在具体的情境中厘清制度、环境诱发避责的边界条件，从而发掘基层避责行为的微观机制。鉴于此，本文尝试运用制度分析与发展框架对基层政府避责行为的形成机制展开研究。该框架由奥斯特罗姆于20世纪80年代提出，之后被广泛运用于公共治理领域，成为分析与理解公共事务治理问题的重要理论工具。制度分析与发展框架的基本功能是帮助研究者分析行动者在特定的行动情境下，如何根据三组外部变量相互作用，产生特定的激励和互动模式，进而导致特定的产出，并对产出做出客观的评估。基层政府避责是一个复杂的综合性问题，由外部变量、行动舞台、相互作用模式等要素组成的制度分析与发展框架为解读该问题提供了一个整合性的分析视角。在风险治理中，责任制度、风险环境等外部变量是如何建构基层政府避责的行动舞台？基层政府等行动者在行动舞台中又是如何行动的？其内在的逻辑和机制是什么？这是本文重点关注的问题。

（二）分析框架

关于制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development，IAD）最早的阐述出现于拉里·凯瑟尔和埃莉诺·奥斯特罗姆于1982年发表的《行动的三个世界：制度方法的元理论集成》一书中。与公共池塘资源自主治理理论息息相关的制度分析与发展框架自1982年起就是奥斯特罗姆的研究重点之一。2005年，奥斯特罗姆出版了《理解制度多样性》（Understanding Institutional Diversity）一书，首次全面系统地介绍了制度分析与发展框架。制度分析与发展框架是一个相互嵌套的复杂系统，由外部变量、行动舞台、相互作用模式、结果及其评价准则构成。其中，外部变量由自然物质条件、经济社会属性、通用社会规则组成，行动舞台则包括行动情境和行动者。行动情境是指人们进行互动、交换物品与服务、提取与提供、解决问题或争斗等场景中可能采取的诸多行为选择的社会空间。一个行动情境可以用7组变量来描述：行动者、行动者的身份（位置）、容许行为、潜在结果、控制力、信息、收益与成本。为了预测行动者在特定情境中可能做出的行为选择，我们必须对作为参与者的行动者偏好、信息处理技能、选择标准和资源做出假设。制度分析与发展框架对本文具有重要启发意义。实际上，避责是在社会风险属性、责任制度等外部变量共同建构的行动情境中，基层政府基于责任最小化的考量所做出的行为选择。这一行为模式的背后内含立体化、多样化的避责机制。因此，本文在借鉴吸收制度分析与发展框架的基础上构建了基层政府避责分析框架（如图1所示），以探讨基层政府避责行为的产生逻辑及机制。

本分析框架由外部变量、行动舞台、相互作用模式、结果、评价准则五个部分组成。其中，外部变量是自变量，行动舞台是中介变量，相互作用模式是因变量，从而形成外部变量—行动舞台—相互作用模式—结果—评价准则的逻辑解释链条。具体而言，外部变量包括三个方面：一是风险社会环境中的社会风险属性；二是与责任分配、问责紧密相关的制度安排；三是风险社会中各主体的责任规避共识。行动舞台主要指行动者在由外部变量建构的行动情境中的行为选择。行动情境则是指外部变量之间如何互动来塑造基层政府的履责困境，进而影响基层政府的选择逻辑。相互作用模式是指各行动者在责任转移过程中的互动路径及内在机制。结果是避责行为最终产生的行动结果。评价准则是对相互作用模式与结果的评价体系，包括有效性和合理性两个维度。

风险社会理论认为，全球化时代的社会风险具有突发性、不确定性、迅速扩散性等特征。此外，社会风险还具有可转化性。社会风险可以通过特定的制度渠道（例如信访、12345热线）转化为政治风险。无论何种风险，规避风险是风险社会中每一个行动者的理性选择。在规避风险的同时，各行动者都希望自身的责任最小化，或者不付出任何成本而享受风险规避的效益。在风险环境下，对社会风险进行有效的控制和治理是政府的基本责任。围绕风险治理的责任制度主要包括权责分配制度、问责制度以及督查制度。在政府内部，风险治理的责任分配具有明显的层级性。有学者指出，中央政府为了降低统治风险，通过科层体系将管理民众的权力和责任授予地方政府。不过，在传递责任的过程中权力却没有完全分配到位，基层政府面临“有限权力和无限责任”的窘境。然而，即使身处权责失衡的结构之中，当基层政府未能有效防范风险时，仍然会面临上级政府严厉的督查与问责。

行动舞台包括行动情境和行动者。行动情境是指外部变量共同形塑的履责困境。为了实现有效避责，基层政府将企业、村委会、村民等主体也吸纳至行动者行列。近年来，基层服务型政府建设逐渐加强，民众与政府之间的沟通渠道进一步畅通，以12345热线为代表的制度安排在方便民众寻求政府帮助的同时也导致一些社会风险被吸纳进入政府的责任系统，使社会风险有可能转化为政治风险。政治化的社会风险通过科层体系自上而下的传导最终在基层堆积，造成基层政府责任泛化。在高压的督查问责环境下，责任超载与权责失衡的现实安排相叠加，进一步放大了基层政府官员的避责意识，使得防范与规避风险的氛围在基层日益浓厚。在基层风险治理责任泛化以及高压问责压力的背景下，基层政府为了减少被问责的风险，常常选择采取避责策略，通过动员吸纳其他行动主体进行合作，将责任转移给这些主体。

相互作用模式是指在避责情境下，县级政府与乡镇政府、企业、村委会、村民等行动主体在责任转移过程中的互动路径及内在机制。具体而言，主要有三种责任转移机制，分别是科层体制内部的行政化转移机制、科层体制外部的市场化转移机制和社会化转移机制。在本案例中，基层政府的责任转移以保险这一治理工具为载体，通过“利益合谋”的市场化机制、“考核排名”的行政化机制以及“村社动员”的社会化机制来实现。三种机制的共同目的在于通过责任的分解与落实，将潜在的治理风险扼杀在萌芽阶段，以降低外部究责的压力。在责任转移的过程中，保险工具的应用最终导致基层风险治理的市场化。对于这一结果，可以从有效性与合理性两个维度进行评价。从有效性的角度来看，通过运用三种避责机制，基层政府所面临的问责困境得到有效缓解。不过，从合理性的角度来看，无论是责任的行政化转移机制还是市场化转移机制，最终都需要村级层面通过社会化机制，也就是动员村民购买保险去落实，风险治理的责任最终在村庄堆积，导致村干部责任超载。此外，为了完成政府布置的任务，村干部在保险征收过程中采用的手段比较粗放，容易制造出新的治理风险。市场化的风险治理模式本质上遵循的仍然是完成行政任务的逻辑，农民的风险规避意识并没有得到有效重建，整体上还处于一种被动配合的状态。

二、外部变量对避责场景的型构：基层政府避责的动因分析

避责行为是基层政府在由社会风险属性、责任制度、责任规避共识等外部变量建构的行动场景中做出的理性选择。那么，这些外部变量是如何互动从而完成对于避责场景的塑造？各要素之间互动关系以及避责场景建构的逻辑是什么？基层政府在此场景中面临怎样的选择？其又是基于怎样的考虑选择避责？这是本节主要探讨的问题。

（一）社会风险的政治化

20世纪80年代，德国著名社会学家乌尔里希·贝克在其著作《风险社会》中提出“现代社会是一个风险社会”的著名论断。随后，风险社会这一概念逐渐被学术界接受。贝克认为，人类历史上各个时期的各种社会形态都可以称为风险社会，换言之，风险始终与人类社会共存。风险的内容具有变动性，起初的风险专指自然风险，吉登斯将其概括为“外部风险”。近代以来，随着人类成为风险的主要制造者，风险的内涵得到拓展，“人为风险”也被纳入其中。由此，风险的结构和特征发生了根本性的变化，产生了现代意义的“风险”，并出现了现代意义上的“风险社会”雏形。风险是从安全到危害发生的一个中间阶段的特性，其本身并不是“危险”或“灾难”，而是一种相对可能的损失、亏损和伤害的起点。对于风险的确切定义，学界尚未达成统一认识，但已有研究基本都围绕风险的两个特性——损失性和不确定性展开。笔者认为，风险的本质是指损失的不确定性或者可能性。在现代社会，风险有多种类型，例如社会风险、政治风险、经济风险等。本文主要关注社会风险和政治风险。根据风险内涵，可以将社会风险和政治风险分别判定为社会损失和政治损失的不确定性。社会损失与政治损失有其特定的内涵。其中，社会损失是指社会秩序遭到破坏。因此，社会风险是由个人或团体反叛社会行为所引起的社会失序和社会混乱的可能性。政治损失则是指政府权威受损，领导干部的政治前途遭到破坏，因此，政治风险主要是针对政府和政府干部，特别是基层政府及干部，因处置不当而被上级政府问责的可能性。

社会风险与国家现代化的进程密切相关。当代中国社会正处于急速转型期，高速发展带来的巨大社会变迁使得中国社会进入风险社会。在这一背景下，社会风险呈现出许多新的特点，即风险的人为性强、风险处置滞后于社会发展、风险逆向流动（向弱势群体流动）等。社会风险作为风险的一种类型，既有风险的一般属性如不确定性、危害性，又有其独特性如分布的不规律性与内在的易转化性。风险社会具有普适性，人人都处于风险社会之中，不可能置身事外。但必须承认，风险分布的不均衡性是一种客观存在。受城乡二元结构、社会贫富差距加大、区域发展不均衡等因素的影响，不同人群实际承担风险的概率存在差异，比如，弱势群体往往可能承担过多的社会风险。相较于城市地区，我国农村地区受限于经济发展水平，潜在的风险隐患多，但农民群体的抗风险能力比较弱。此外，社会风险还具有易转化性。农民在风险应对上具有天然劣势，为了弥合自身风险应对能力的不足，他们在遭遇风险危机时往往倾向于求助政府。如此一来，社会风险便可能通过特定的制度渠道转化为政治风险。

社会风险与政治风险之间具有高度关联性，社会风险控制不当极易转化为政治风险。甚至有研究者将由政府治理民众所产生的这一类政治风险称为“社会风险”。在当前的制度安排下，社会风险向政治风险转化的途径有多种，比如信访和12345热线。信访作为中国特有的一种制度安排，是国家化解基层社会风险、维护基层社会稳定的一种方式。畅通民众的维权渠道是信访制度设计的初衷，但是目前有的地方却存在以维权的名义而谋取私利的谋利型上访现象。与此类似，在处理私人事务时，有的地方也出现了一些避责型上访者。他们希望通过信访将自身的问题处置成本最小化，将责任转移，由政府出面协调解决。正如Y镇信访办干部所言，“现在村民遇到什么问题都找政府。遇到矛盾纠纷双方协商不成也找政府，政府不给解决就去市里上访。村民普遍不愿意打官司，觉得太麻烦”。（访谈笔记：20230323LX）此外，12345热线的推出，为村民提供了另一种更为“便捷”的诉求表达方式。当前全国各地政府都在向服务型政府转型，积极建设12345热线等数字平台，村民只需要拨打电话或者通过微信小程序就可以提交自身诉求。Y镇综治办干部谈道，“村民骑摩托车把一个人撞死了，对方要赔10万元，该村民根本拿不出这么多钱，协商不了最后打12345热线。无论怎么帮忙协调，都还是要赔钱，这个钱政府不可能帮你赔吧”。（访谈笔记：20230324SWH）客观而言，不论是解决矛盾纠纷，还是交通事故协商理赔，本可以通过司法途径解决，但村民不愿意走司法渠道，更倾向于通过信访或12345热线解决。从政府的角度来看，这些矛盾纠纷一旦协调不好，有可能引发冲突性事件，成为社会风险的来源。信访和12345热线本是便利广大群众表达合理诉求的一种制度安排，但是在有的地方却演变成农民低成本规避风险的一种手段。

（二）责任制度架构中的基层政府履责困境

在本文中，责任制度是指与政府内部责任分配、问责紧密相关的一系列制度安排，包括权责分配制度、问责制度和督查制度。厘清政府内部权责结构是探讨基层政府履责难题的切入口。中国作为单一制国家，其基本特征在于地方政府的权限来源于中央政府授予，中央政府与地方政府之间是领导与被领导的关系，地方政府的权力合法性来源于自上而下的“授权”。上级通过人事任免权、签订责任书、目标考核等方式将责任压力向下级传递。在政府内部纵向间的权责关系结构上，位于体制末端的基层政府处于权力的最小端和责任的最大端，面临“权小责重”的结构性困境。

新中国成立以来，随着发展理念的变化，国家对于政府责任的定位也随之改变。在改革开放前我国的总体性社会结构中，国家几乎垄断着全部重要资源并对社会生活实行严格的控制。国家与社会高度融合。改革开放以后，国家对经济社会的控制强度大幅度削减。政府开始调整发展目标，推动治理体制转型，迈向有限政府和服务型政府。有限政府意味着政府的能力、权力和责任有限，而服务型政府意味着政府的责任重点是为公民提供公共服务，满足社会公共利益需求。增进公共利益是政府服务或者政府责任的核心要义，而提升政府回应性是政府履行责任的重要手段。近年来，为了提升政府回应性，全国各地政府都积极推出12345热线，要求基层政府及其工作人员必须对公民诉求做出及时反应，能解决的问题要及时受理解决，不能解决的问题要详细说明原因，不能无故拖延或给予不置可否的回答。从提升农民诉求表达便捷性的角度而言，12345热线无疑是成功的，农民表达利益诉求的门槛大大降低，各种诉求都可以得到政府的回应。但是，由于12345热线在输入端的识别机制效力不足，导致诸多无关公共利益的私人诉求涌入平台，带来政府责任泛化。有研究者指出，服务型政府建设强化了政府的“大包大揽”的特色，政府服务“远远超出了地方政府的职责与权限”。

在现行的责任制度下，上级政府为了实现对基层政府的监督，确保基层政府能够及时回应民众诉求，对干部进行严厉的考核与追责。有研究者指出，12345热线实质上是一种问责系统，该系统包括责任的导入、传递、分配和追究等环节。上级政府问责的依据是12345热线的“满意率”情况。对于每一份诉求，在平台处理完毕后政务热线中心都会对当事人进行回访，询问其“满意”情况。根据满意率，上级政府会对基层政府进行月度、季度、年度排名。对于排名靠后（一般是后3名）的单位，上级政府会约谈其党政主要负责人。对于重点诉求事件，上级政府还会派驻工作组进行跟踪督办。工作组一般由县级领导牵头，领导权威的在场给基层政府和干部造成巨大压力。面对上级政府强大的问责压力，基层政府必须提升对12345热线工作的重视程度，将大量的时间、精力、财力资源投入其中。实际上，不论是12345热线还是信访制度，本质上都是跨层级治理的实现形式，两者都可以实现上级政府和基层民众的直接互联。然而，基层政府作为最了解农民诉求实际情况的责任人，当面对上级政府的强压力问责时，其执行空间被大大压缩，陷入履责困境。这种履责困境主要体现在两方面：一是对于某些合理诉求无法解决，因为基层政府缺乏解决问题的权力、财力等资源；二是私利化诉求不具备解决的合理性。对于涌入责任系统的私利化诉求，基层政府如果为了满意率而一味满足，不仅会破坏政府服务的公共性，甚至可能会诱发更大的问责风险。

（三）避责：履责困境下基层政府的理性选择

行为是行动者根据行动情境自我加工的产物，避责行为则是在社会风险与责任制度等要素建构的履责困境中，基层政府基于理性化考虑所做出的行为选择。社会性因素和结构性因素是形塑基层政府履责困境的客观因素，避责行为则是个体性因素影响下基层政府的主观选择。社会性因素主要是指政治化的社会风险。社会风险本是指私人问题因政府处置不当而引起社会失序的可能性。这也就意味着，即使私利化诉求没有被政府处理也并不一定会造成社会风险。然而，为了杜绝社会风险，不论是何种诉求，只要进入政府责任系统，便会转化为政府的治理责任，要求基层政府妥善处置。对于基层政府而言，民众的服务诉求无论是否合理都具有不可拒绝性。如果处置不当或者拒绝处置，便可能转化为被问责的政治风险。结构性因素主要是指政府内部的权责结构，具体而言，是指基层政府所面临的履责环境。基层政府作为科层序列的最末端，治理责任重大但权力却较小。根据属地管理原则，无论是信访还是12345热线事件，一旦上级政府成功受理，将交由基层政府负责解决或稳控。对于一些合理的诉求，基层政府试图解决但没有足够的权力、财力资源；对于那些无理诉求，基层政府缺乏解决的正当性依据和动力。责任的不正当性与权责的不匹配性相互叠加，导致基层政府陷入履责困境。

与此同时，上级政府为了督促基层政府积极履责、回应民众诉求，实行了严厉的督查、问责制度。一旦被上级政府督查问责，基层政府形象和干部仕途必受影响。在此背景下，避责成为基层政府及干部保护自我利益的理性选择。作为基层政府组织的主要责任者，党政主职领导的意图较大地影响基层政府行为。因此，不管是对于基层政府领导个人还是对于基层政府组织整体的问责制度和问责行为，最终都将落实到领导个人身上，借由领导行为的改变而对组织绩效产生影响。在结构性因素和社会性因素塑造的履责困境中，基层政府领导的个体性选择决定了基层政府的行动方向。基层政府领导干部高度关心自己的仕途。问责与晋升紧密相关，为了避免被上级问责而影响自身仕途，基层政府可能倾向于采取避责的治理策略。

三、风险治理市场化：政府治理责任的转移机制

社会风险的政治化带来基层政府责任过载，进而生成履责困境。为了实现有效避责，J市的主要思路是从源头上规避潜在的社会风险，将风险治理的责任向其他主体转移，这一目标主要依托保险工具的应用来实现。具体而言，基层政府通过吸纳其他主体围绕保险工作展开合作，形成了一种转移责任的避责机制。这种责任转移机制包括“利益合谋”的市场化机制、“考核排名”的行政化机制以及“村社动员”的社会化机制。

（一）市场化转移机制

政府责任的市场化转移机制是指政府把本应由自己承担的责任推向市场，这种市场化转移机制主要针对保险公司。社会风险的本质特征之一是不确定性，因此政府的风险治理也带有极大的不确定性，责任的不明确使得政府转移责任比较困难。由此，政府避责行动的关键就在于将不确定性的风险治理事务转化为确定性的治理事务，将自己的非常规行为转化为常规行为，从而最大可能地进行风险规避和转嫁。基层政府要实现这一转化目标，可以与市场主体合作，引入新的治理工具。保险作为一种古老的风险应对（治理）方式，有参与社会治理的本质属性和天然优势，向政府提供各类风险管理、财富管理等公共服务是其本性使然。实际上，农业险的推出就是政府和保险公司在农业风险治理上合作的典型案例。改革开放后，中国共产党除继续完善政府灾害救济、防灾减灾工具外，还大力发展市场化的风险管理手段，于1982年恢复了农业保险业务，掀起了农业保险试点的第一个小高峰。在推广农业保险时，中央财政补贴45％，省级财政补贴25％，农民只需要交剩余的30％。中央、省级财政对于保险公司的资金补贴量巨大，因此农业险业务对保险公司具有强大的吸引力。农业险分种植险和畜牧险，主要涵盖水稻、小麦、生猪养殖等。在Y市，不同农作物的农业险负责公司不同，甚至同一作物的不同区域也由不同的公司负责。保险公司之间的竞争激烈，各保险公司都积极争取与政府达成合作关系。

为了防范不确定性的风险治理事务，J市政府与保险公司在当地推出了两种针对农村居民的保险，分别是农村小额意外保险（简称“农小保”）以及社会治安综合治理保险（简称“综治险”）。这两种保险主要针对农民可能遭受的各种意外，例如人身伤害、财产受损等。不过这两种保险没有政府财政补贴，费用都由农民自主承担。相较于农业险，保险公司从“农小保”和“综治险”中的获利少了许多。在“农小保”“综治险”等险种并不构成保险公司主要收益来源的情况下，保险公司之所以愿意与政府合作，除了经济上的考虑外主要是政治上的考量。Y镇人保财险经理坦言，“政府每个保险项目都要招投标，基本上有五六家公司一起竞争。综治险不是公司收入的重点，但需要通过这些合作和政府搞好关系”。（访谈笔记：20230322HSP）保险公司主要是为了与政府部门建立良好关系，以便第一时间获取政策信息，在农业险竞争中获取优势等。为了更加有效地帮助基层政府分担责任，不论是“农小保”还是“综治险”，保险公司在理赔上都不会严格按照规定要求执行，而是保留着一定的弹性空间。例如，“综治险”虽然规定要24小时内报案，但是农民在48小时内报案保险公司也会理赔。“有一户村民家电视机被雷击了，没有维修直接当作废品卖了，后面想起买了保险又找村干部理赔。在村委会和派出所出具了相关证明后，我们公司照样进行了赔付。”（访谈笔记：20230322HSP）在基层政府与保险公司的利益合谋下，基层政府不确定的风险治理工作实现了向确定性的保险征收工作的转化，政府的部分治理责任借由保险这一市场化工具转移到了保险公司，风险治理呈现出市场化的趋势。

（二）行政化转移机制

在体制压力下，各种责任和压力自上而下传递。同样，基层政府也可以向下级政府或组织转移责任。笔者将这种在基层政府（组织）内部自上而下的责任转移机制称为行政化转移机制，其中基层政府（组织）包括县级政府、乡镇政府以及村级组织。

责任的行政化转移机制主要依托的是目标责任制。具体而言，县级政府在确定保险征收目标后，会将任务分解到辖区内各乡镇街道，并依据目标任务的完成量进行考核排名，考核结果作为乡镇领导晋升的重要依据。J市政府每年都会和保险公司根据一定的标准确定本年度不同类别保险征收的任务量（其中“农小保”的指标任务是按照合作医疗保险缴纳数量的75％确定），然后将指标任务下派到各乡镇街道。接到任务的乡镇街道也会将目标任务分解到各个村庄，同样采用目标责任制的办法来动员村级组织。Y镇每年的保险征收工作启动时，乡镇政府会召集各村村干部开会，并邀请保险公司的工作人员现场宣讲保险政策。这种会议不仅是政策宣讲会，也是任务布置会和村干部动员会。对村干部的动员之所以能够实现，背后的关键是针对村干部的考核制度在发挥作用。为了调动村干部的工作积极性，Y镇将保险征收工作纳入村干部的千分制考核体系。在Y镇村级千分制考核中，综治信访维稳工作占了110分，其中“综治险”的收取工作占10分，各村按时完成乡镇下达的综治保险任务计满分，未完成按比例计分，超额完成任务的按完成数占总任务的比例加分（即完成的百分比乘以10计分）。这种制度化的考评体系实现了对村干部的行政吸纳和行政动员。此外，由于村干部成为村内的“保险推销员”，保险公司为了协助村干部做好保险征收工作，会给予村干部一定的经济补贴，按照每个指标4元的标准，以电话费和汽油费的形式发放。

面对乡镇政府施加的考核压力，村干部即使不愿意做保险征收工作，也还是得硬着头皮完成。某村村干部坦言，“保险工作最不好做，但是没办法，乡镇要求你做，不做能怎么办呢？”（访谈笔记：20230309ZHF）然而，即便如此，村级层面的保险征收情况仍不理想。以“农小保”为例，截至2023年1月5日，Y镇32个村社中完成80％以上任务量的只有5个，有11个村社的完成率低于50％（“农小保”每年征收时间段为10月到12月）。综上可见，在责任的行政化转移机制中，县级政府成功地将治理责任下移到乡镇政府，而乡镇政府又将其继续下压至村级组织，这导致治理责任最终在村级层面堆积。

（三）社会化转移机制

责任的社会化转移机制是指基层政府（组织）把责任转移至社会主体，主要是农民群体，让其承担相应的责任。前文述及，农民私利化诉求涌入政府责任系统是导致政府责任超载，进而形成履责困境的重要原因。因此，政府责任转移的一个重要机制就是通过保险工具让村民自己承担风险责任。农民通过购买保险来提升自身的抗风险能力，降低对于政府的依赖性。想要实现这种责任的转移关键在于村干部的社会化动员。

在村庄内部，为了完成乡镇政府制定的保险任务量，村干部的工作方法主要有三种：一是政策动员。在当年的保险政策出台后，村干部会以召开村级会议或者走访的形式向村民宣传保险政策，动员村民购买保险。由于风险意识以及经济实力的差异，不同村民对于购买保险的态度不一，有些村民赞同购买保险，并且由于费用也不高（综治险每户100元，“农小保”每人50元），因此都愿意主动交纳保费。部分村民则认为自己交了医保和养老保险即可，其他保险无用。二是人情动员。对于那些犹豫不决的村民，村干部主要是利用人情关系来进行动员。全村保险征收的任务分解到各个小组，村干部内部会进行包组分工，分工的依据主要是血缘和地缘关系。基本由本组的村干部负责组内的保险征收工作。不同于政策动员，人情动员的方式更加温和细腻，依靠村干部的私人关系来转变村民的思想观念，从而动员其购买保险。三是捆绑征收。对于那些拒绝配合缴纳保险的农民群体，村级组织也会采取捆绑征收的强制性手段。具体做法是将“综治险”等与养老保险、医疗保险捆绑收费，村民如果要找村里帮忙交纳养老保险或者合作医疗就必须将综治险等连同一起交纳，否则村级组织不予办理。这种激进的征收办法引起了村民的强烈不满，酿成舆情后逐渐被禁止，但依旧在基层存在。

由于村干部是保险征收工作在村庄内部的主要执行人，不论是保费的交纳还是具体的理赔，都需要村干部的协调参与，这导致村民逐渐将村干部视为自身风险应对的主要责任人。部分村民不愿意交纳保险，当需要理赔时却将自己没有买保险的责任归咎于村干部，认为是村干部工作不到位。据Y镇人寿保险经理介绍，“某年一户村民家中受灾，看到其他人都报了保险，自己没有，就找到村干部。村干部说当时上门收的时候，他家里关了门，所以没有敲门。该村民说自己当时在睡觉，村干部为什么不敲门叫他买保险，因此责任在村干部”。（访谈笔记：20230322GJL）可见，本应该是向村民转移的责任最后却被反嫁接到村干部身上。

四、基层政府避责的成效及评价：风险治理市场化的困境

学界已有研究普遍强调基层政府避责行为给基层治理带来的负面效应，包括创新缺失、权威流失、被动回应等。但实际上，基层政府避责的效应具有两面性。从有效性的角度来看，基层政府避责有助于营造基层自主治理空间。在当前责任过载的背景下，避责还能在一定程度上减轻基层政府的治理压力。同时，政府动员农民购买保险客观上提升了农民群体的抗风险能力，基层社会的潜在风险源减少。不过，基层政府避责行为欠缺合理性，其带来的负面效应较大。责任的转移并不意味着责任的消失，治理责任最终在村级层面堆积，村干部压力过载。在乡镇政府强压力下催生的粗放的保险征收手段容易制造出新的基层治理风险。此外，这种高度依赖科层动员的风险治理机制成本巨大，不具有可持续性。

（一）避责的成效

基层政府避责的成效主要有两方面：

一是减轻基层政府的治理压力，营造自主治理空间。基层政府通过与保险公司合作推出保险业务，成功将模糊的风险治理工作转化为明确的保险征收任务。经过转化，基层政府从治理责任的受理者与履行者，转变为责任的分配者与监督者。保险公司、村级组织、村民是基层政府责任转移的目标对象。围绕保险征收工作，各主体的责任得到明确。具体而言，保险公司的责任是积极理赔，帮助购买保险的村民渡过难关。村级组织的责任是完成村级保险征收任务，尽量确保每个村民都购买保险。村民的责任便是自费购买保险。责任的重新分配与转移使得基层政府将上级政府施加的问责压力软化，为自身的治理行为提供了正当性依据，维系了基层社会的公共秩序。

二是农民群体的抗风险能力提升，社会风险来源减少。在基层风险治理中，责任的市场化转移机制催生了保险这一治理工具。村级组织通过综合运用多种方式成功动员了大批村民购买保险，市场手段的加持使得农民群体的抗风险能力得到有效提升。面对危机事件，农民可以借助保险渡过难关，对于信访、12345热线的依赖性减弱，基层社会的潜在风险源减少。

（二）风险治理市场化的困境

风险治理市场化是基层政府避责的结果，其所面临的困境也主要是由基层政府避责带来的负面效应导致，主要包括以下几方面：

首先，村级治理责任积压和过载。基层政府责任的转移并不代表责任的消失，不论是责任的行政化转移机制还是社会化转移机制，村级组织都扮演着极为重要的角色。在行政化转移机制中，村级组织是责任的底端承接者，在社会化转移机制中，村级组织是责任的最终落实者。村干部一方面需要承接乡镇政府派发的任务，另一方面要积极动员村民完成征收任务。然而，责任向社会转移的过程并不顺畅，甚至出现了责任反向转移的现象，本应该通过购买保险转移至村民的责任却被反过来转移给村干部，村干部成为农民风险的实质担纲者，压力甚巨。

其次，保险征收手段粗放制造新的治理风险。在Y镇，村级组织为了完成任务，在动员村民购买保险的过程中采用捆绑征收的手段。也就是将综治险等与合作医疗、养老保险捆绑，迫使村民合并缴费。这种不适当的工作方式是乡镇政府施加强压力下的产物。捆绑征收不仅会恶化干群关系，导致村庄治理权威流失，并且可能滋生村民不满甚至仇恨情绪，诱发新的基层治理风险。此外，村民在保险工作中积压的情绪容易在其他村庄治理事务中释放，不配合甚至故意刁难、针对村干部，恶化了村庄治理环境。

最后，基层风险治理成本高昂。风险本是一种不确定性，为了规避治理这种不确定性带来的高问责风险，基层政府通过多种责任转移机制来避责。责任的转移耗费了基层大量的治理资源，尤其是人力资源。行政动员是责任自上至下转移的关键，而这种高强度的动员方式导致基层干部特别是村干部大量的时间、精力都被裹挟到了保险征收工作中。村干部成为保险公司在村的推销员。基层政府在风险治理中本质上遵循的仍然是科层治理的逻辑，体制动员成本极高，治理收益却较低。

结  语

本文以J市Y镇农村保险政策实践过程为例，基于制度分析与发展框架，探讨了基层政府避责行为的产生逻辑及机制。研究发现，基层政府避责是在由社会风险和责任制度等外部变量形塑的履责困境中，基层政府出于责任最小化目的做出的理性选择。近年来，为了增强政府回应性，各地政府不断畅通12345热线等政社互动渠道，便利民众表达诉求。同时通过责任分配及问责制度，督促基层政府及时回应民众诉求。在基层实践中，由于信访、12345热线等制度渠道在诉求征集端缺乏筛选机制，导致大量的私利化诉求涌入政府责任系统，造成基层政府责任过载。社会风险的政治化导致基层政府面临强大的问责压力，它与基层政府权责失衡的现实处境相叠加，使得基层政府陷入履责困境。在此背景下，为了避免被上级政府问责，基层政府选择采取避责策略。具体而言，基层政府依托保险这一治理工具，将风险治理的责任向其他主体转移，形成了一种转移责任的避责机制。这种责任转移机制包括“利益合谋”的市场化机制、“考核排名”的行政化机制以及“村社动员”的社会化机制。从有效性的角度来看，基层政府避责有助于减轻基层政府的被问责压力，营造自主治理空间，并减少基层社会的潜在风险源。但从合理性的角度而言，责任的转移并不代表责任的消失，治理责任最终在村级层面堆积，导致村干部压力过载。同时，粗放的保险征收手段容易制造出新的基层治理风险。此外，这种高度依赖科层动员的风险治理机制成本巨大，可持续性较差。

本文可能的理论贡献主要表现在：

一是为研究基层政府避责问题提供了一个新的分析视角。本文通过借鉴制度分析与发展框架来研究基层政府避责行为，发现该框架中涉及的外部变量、行动舞台、相互作用模式等要素对于理解基层政府避责问题具有较强的理论指导意义。制度分析与发展框架这一整合性的分析视角有助于理解复杂且高度综合性的基层政府避责问题。不过，本文只是在这方面的初步尝试，还需要更加多样、更加深入的实证研究来深化对这一分析视角的认识，推进对于基层政府避责问题的理解。

二是推进了有关制度、环境等外部因素与基层政府避责行为之间关系的研究。已有研究普遍注意到了制度等因素与基层政府避责之间的关系，但为了突出某一因素的重要作用，研究者们倾向于弱化其他因素的影响。实际上，基层政府避责是多种因素共同作用的结果。本文在分析制度、环境等因素之间互动关系及逻辑的基础上，将外部因素对基层政府的影响方式概括为履责困境的塑造，避责则是基层政府在此场景中基于理性选择的结果。

三是发掘了基层政府避责的新形式。不同于传统的避责路径，依托保险这一治理工具将责任向市场主体转移是近年来基层政府避责的新动向。基层政府在推行保险政策时，一般都强调“自愿”“防患于未然”等理念，使得该避责路径具有一定的隐蔽性。若不深入政策执行过程内部，将难以发觉基层政府政策制定背后的真实意图。本文通过详细、完整的案例分析还原了基层政府这一避责方式开展的全过程，这不仅可以深化对基层政府市场化避责机制的理解，而且有利于更新、推进避责研究的理论建构。

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