宋锴业 | 数字平台何以赋能国家治理机制创新——一项实证研究

引  言

随着数字经济、数字社会和数字政府的“三数共时代”加速发展，作为国家和市场运行载体的数字平台（digital platform）已经随处可见，在全球范围内都呈现出急剧增长的态势。数字平台在不同的内涵、范围和领域内被大量使用，并在不同的学科领域中产生了可互换使用的诸多形式，比如平台经济、平台组织、技术平台、社交平台等。政府也逐渐成为“平台建设者”（platform builders）。数字平台这一术语已经溢出市场领域，潜入治理领域的词汇当中，用于描述一系列与国家治理、政府组织有关的现象。那么，数字平台仅仅是一种工具、一个现象，还是表示一种特殊的治理逻辑？

在我国，随着数字技术的发展，数字平台与政府正在不断整合，渗透到国家治理的各个领域，各类数字平台的使用构成了各级政府工作人员重要的日常工作手段。譬如，民政部门的社会福利治理离不开将需要帮扶的弱势困难群体纳入信息采集范畴，兼顾管控和服务的综治平台；公安部门的社会治安预防与管控离不开以警情监测、重点人员管控为重要功能的情报平台的支持。国家的各项文件政策传达至各个部门，再通过各级政府部门借助各类数字平台贯彻于全社会。可以说，现阶段国家治理高效运转依赖于数字平台。当数字平台的运作过程越来越复杂，数字平台在国家治理和政府运行中的作用越来越凸显时，政府与各种形式平台的“互嵌”构建了广阔的国家治理景象。

经验上的普遍性意义使数字平台具有了理论上分析的重要价值。本文的核心研究问题是，数字平台如何促进国家治理的体制机制创新？研究试图探索数字平台在我国国家治理场景下的赋能逻辑，分析其在国家治理中扮演着何种角色和富有何种功能。文章所用的经验材料来自2018年8月至2021年9月，作者及课题团队对三个省份21个市、县（区）政府部门的百余位政府部门负责人、工作人员进行的长时段深度访谈，获得了90万字左右的一手访谈资料。在具体方法上，主要采用参与式观察和半结构式访谈。参与式观察主要是在多个市、县（区）政务部门与公安部门对以数字政务平台和数字警务平台为代表的各类政府部门数字平台的软硬件建设、平台运行和协同处置情况进行实地参观。在半结构式访谈中，访谈对象主要是这些机构的部门负责人、政府领导干部、基层公务人员等。

一、数字平台研究的文献回顾

在学术研究层面，数字平台曾是管理学、经济学的专擅领域，随着其在经济、社会和政府等诸多领域的拓展，数字平台又出现在公共管理、社会学、法学等不同学科领域的讨论中（见图1）。在早期管理学领域的讨论中，企业经常采用组建平台的办法突破企业科层制的组织框架，完成某项特定的生产、目标。在管理学的研究看来，数字平台所具有的灵活性和动态性有利于企业适应不确定的复杂环境。数字平台被视为一种基于模块结构能够灵活地重组以快速适应多变市场需求的特殊组织结构。21世纪初，埃文斯将平台研究拓展到经济学领域的讨论中。在经济学领域的分析中，数字平台通常被视为多个（两个及以上）类别的消费者之间的“共享管道”（shared plumbing），即促进不同类型消费者之间的交换。由于平台通过信息的筛选，可以实现供需信息的相应匹配，进而完成产品和服务交易，所以，消费者没有数字平台就无法连接或交易。例如，移动出行平台就建立了顾客和网约车司机之间的联系。

2010年以后，政治学、公共管理学的最新进展将数字平台从简单的产品系统的技术层次和企业组织的结构层次发展到更广泛的视野中。一些研究者将数字平台视为塑造电子政府的策略加以关注。其主要观点在于：数字平台作为社会技术产物，可以改变政府与政府、政府与公众的互动方式，是增强政府与社会互动沟通的工具。还有研究发现，随着互联网技术和人工智能的渗透改变了人类生产与生活的方式，数字平台的规模已经远远超过传统组织，具有了政府组织属性。尽管这些研究卓有洞见，但其分析视角往往是将数字平台与信息技术联系起来。换言之，虽然越来越多的研究使用数字平台来描述特定场景下的治理安排，但多未将数字平台视为国家的治理技术和机制加以研究。

尽管数字平台数量庞大且日渐增多的基本现象为研究者所认识，却少有研究真正关注平台涉及的国家与政府治理的深刻内涵。数字平台逐渐深入到政府运作中，其如何赋能国家治理却一直被置于分析焦点之外。事实上，数字平台填补了治理领域中的特殊位置：它是现阶段国家治理的重要隐喻，凸显了国家治理现代化理念下将具体的社会事实和复杂的社会需求进行识别，并以此为据治理社会的实践。将数字平台作为一种重要的分析视角，可以帮助我们更好地理解现阶段国家治理的理念、结构和逻辑的转变。在此意义上，本文对数字平台进行解读，提供不同于计算科学又有别于经济学、管理学等社会科学的分析视角。本文的分析视角所涉及的数字平台概念凸显的是数字平台在国家治理进程中隐含的重要要素，如平台治理、平台组织、平台政治等，这些要素将对国家治理产生重要而深远的影响。

总的来看，在社会科学研究中，数字平台是涵义宽泛的概念。由于植根于不同的知识传统和逻辑体系，不同学科对数字平台概念有多种认知。管理学视平台为促进产品创新的技术架构；经济学将平台视为一种特殊市场类型。而本文所关注的数字平台强调的是以政府为主体来达到特定的治理目的。如，数字平台可以让政府部门更清晰地识别复杂的社会需求或处理涌现的社会问题。本文所分析的平台强调的是在技术支撑下将“社会”作为治理对象。数字平台直面社会的一系列要素：社会中的人（包括实体意义上的人的规模、数量、轨迹以及虚拟意义上的意愿、需求等）、资源（包括气候、资源、乡镇、城市）等。而围绕“社会”的人员轨迹、车辆轨迹、需求识别等都是平台运行中重要的技术环节。所以，本文关注的平台也是由特定技术在治理社会过程中所构成的一整套技术支撑体系，包括平台设计的标准规范、运行的安全保障和日常的运营管理等内容。从上述概念出发，网约车平台、社交平台等均不在本文分析范畴之内，而警务平台、政务平台等政府平台则是本文的重要分析对象。那么，数字平台与国家治理有何种逻辑关联？对这一问题的回答，我们需要把数字平台带入国家治理的分析情境当中。

二、理论框架：将数字平台带入国家治理

从前现代国家至今，国家对社会进行了解与治理的技术有很多。受制于科技的发展程度不高，早先大多限于人口调查、制作地图等。比如，得益于17世纪被广泛应用的统计学的发展，福柯以“人口”为可分析和计算的治理对象发展出“治理术”的概念。随后，得益于印刷术的发展以及制图技术在19世纪的成熟，以可被计算和控制的领土为对象的制图术发展起来。在中国历史上，针对税收也有一套特定的治理方法。《明夷待访录·田制三》记载了“鱼鳞图册”之于税收的重要性。同时，也有为核实户口、征调赋役而制成的黄册，黄仁宇称其为“数目字管理”。这种治理技术贯穿于当时的国家治理。可以说，每一次治理技术变革都出现在新技术发展和广泛应用之后。如，以文字符号为基础的技术形态就引发了人类社会生活和治理方式的重要变革，并在很长的一段历史时间内确定了传统国家对社会治理的技术形态。由此，“国家可以强化对社会日常活动的可预测性、可控性，使社会的规范化、秩序化更具有覆盖力和整合力”。由于不同时期国家目标的差异，治理技术也相应呈现出动态的变化特征。特别是随着现代化不断发展，各国都扩大和深化了自身目标，开始囊括健康、卫生、教育、交通等不同的目标，这对治理技术提出了新的要求。在这一意义上，将数字平台带入国家治理的分析当中也有其历史契机与现实根源——技术手段升级、治理目标的扩大是数字平台赋能国家治理的重要基础。

数字平台进入国家治理实践，是数字技术和大数据升级的结果。21世纪以来，数字技术的发展使人类治理形态开始发生重大改变。技术的跨越式发展为数字平台逐步浸入国家治理提供了前提。只有借由渗透力极强的大数据、人工智能等技术的覆盖，国家对复杂社会的治理能力才能获得巨大提升。更重要的是，数字平台进入国家治理的各个领域是政府增强回应性和强化服务导向等治理目标扩大的要求。随着经济社会的长足发展，公众需求快速增长，公众对政府回应的质量、内容等要求发生了重要变化。国家越来越注重回应社会在自身发展的历史中生发出来的自下而上的现代性需求。而数字平台恰恰能够实现对复杂社会问题和公众需求的识别和反馈。因此，中央将平台作为与社会沟通的渠道，各种政策规定也将平台建设与人民满意的服务型政府建设联系在一起。如，《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）指出，加快建设全国一体化在线政务服务平台是建设人民满意的服务型政府的有力支撑。同时，数字平台进入国家治理不仅是技术促成和治理目标扩大的结果，也是我国国家治理体系现代化建设的客观要求。中央多次提出要运用大数据提升国家治理现代化水平，基于大数据搭建的平台是这一治理体系必须具备的结构要件，它为国家治理体系现代化建设提供了重要数据基础和结构支撑。

目前，社会科学领域对于数字平台的研究尚缺乏一个严谨的理论范式和分析框架。为了更加全面地理解数字平台在国家治理中的真实样态，本文将分散于多个学科对于数字平台的研究加以组织，提出一个整合的分析框架，提炼出数字平台赋能国家治理的逻辑框架（见图2）。

（1）治理：复杂社会问题激增与公众需求增长是当代国家治理体系面对的两个重要难题。在传统技术的限制下，国家对社会的刻画是试图将“社会”变成一个由静态数据和信息所构成的“社会标本”。这种方式越来越无法应对高速流动的、动态的、复杂的社会。数字平台通过对动态轨迹的识别、追踪展示了对复杂社会要素进行识别和处置的可能。不仅如此，中央还通过平台改变了对地方在回应社会需求方面的治理和控制逻辑。在这个意义上，基于数字平台的治理正在深刻地改变着国家与社会、中央与地方两对治理过程。

（2）组织：数字平台不仅仅是国家实现对复杂社会治理和社会需求回应的一种理性治理工具，它带来的更为根本的变革在于，数字平台越来越呈现出一种特殊的组织形式，而作为组织的数字平台有助于我们理解公共部门如何应对平衡稳定和变化的需求。作为一个可以构建更灵活组织的稳定框架，数字平台可以灵活地组织以满足不断变化的需求。在实际运作中，基于规则和程序的科层与基于算法与数据的平台互为依托，提供了对不同组织目标的适应性。不仅如此，数字平台本身的组织化对于搭载和使用平台的政府科层组织的运作模式和组织绩效也有着极大的制约和反向影响。

（3）合法性：数字平台还肩负着国家的合法性建构意图。随着经济发展程度的深化，通过绩效取得合法性的边际效应降低。国家治理过程更加重视对社会复杂需求的回应性。国家对高质量回应社会需求的重视，间接促使数字平台逐渐具有了合法性意涵——在中央的政策文件中，数字平台的建设与构建人民满意的服务型政府紧密联系在一起。在实际运作过程中，数字平台也成为国家开展解读回应、回应需求的主要渠道（如各地的政务服务平台建设），并由此推动数字平台“治理”与“组织”属性的强化。

上述三个维度揭示了作为国家治理形态的数字平台的内在属性。值得注意的是，上述维度是互相联系的，“治理”维度对应着数字平台的根本目标，“组织”维度对应着数字平台的运作机制，“合法性”维度则凸显了数字平台建设的核心理念。上述几个方面互相依存、互相促进。数字平台的治理目标可以通过组织运作实现，治理目的的变化影响组织框架的构建，合法又进一步推动着国家将数字平台视为一种治理和组织手段。上述理论视角从不同方面为我们分析数字平台提供了形成综合框架的基本维度。基于此，我们将深入解构数字平台在国家治理中的治理目标、过程与逻辑。

三、数字平台何以赋能国家治理机制创新

（一）数字平台作为治理工具

近年来，国家不吝花费巨大的人力、财力与物力，以最先进的技术手段来“观察”和“描绘”社会的几乎每一寸图像。政府部门的日常工作中越来越多的时间被用来整合数字和图像资料，包括车辆轨迹、人员轨迹、视频资源等。尤其是与维护社会秩序有直接关联的公安部门正在大力推行各类智慧警务平台的搭建。调研发现，A省J市公安局12个业务部门有多达96套业务平台（访谈资料：A2019032501）；G省Z市公安局的业务平台数量也达106套（访谈资料：G2019052101）。数字平台之所以成为一种新的治理工具，与国家治理所面临的社会挑战及国家治理目标的深化与再扩大有关。

当前，中国国家治理面临的难题在于：如何应对不断涌现的社会问题和公众需求回应。一方面，经济社会的转型使人口和社会呈现出高速流动的特征，侵蚀了旧的国家对社会的控制结构。信息技术的发展使电信诈骗等治理问题不断攀升。传统国家治理机制在静态的社会结构中非常有效，而在流动性更大、新的治理问题涌现的社会中，其有效性则受到了持续冲击。另一方面，由于市场化过程带来的社会分化，公众对政府工作的需求在内容、结构和质量等方面发生了显著变化。他们愈来愈关注政府部门在提供和改善公共服务、回应社会需求等方面的绩效。对国家来说，只有依赖不断的信息回馈和反应，使真实需求进入议程和执行轨道，才能提供真正的公共服务。面对着复杂社会问题的挑战及社会需求回应的要求，平台实际上提供了一种治理工具，可以更好地解决上述难题。

首先，对于社会高速流动及其所带来的社会治理压力增大等问题，中央首要的是通过建立新的治理机制以化解复杂的社会问题。而平台展现了国家搜集社会动态信息，特别是对复杂社会进行管控的可能。以公安部门正在开展的智慧警务平台的建设与运行为例，或许可以帮助我们加深对于平台作为一种治理机制的理解。在A省，传统的抢夺案件、故意伤害案件已经逐渐减少，而诈骗（特别是电信诈骗）和妨害公共安全等社会问题的数量大幅提升。面对社会问题的激烈变化，公安部门对社会的“打防管控”高度依赖“平台”这一治理工具。基于不同的业务平台（见图3），形成了社会治理事项发现、受理、分流、处置、跟踪、反馈等处理机制，实现了社会治理单元数据汇集、指挥集成、力量整合和执法联动。如，在对社会问题进行识别时，智慧警务平台实现了基于大数据的风险识别和预警。在对社会问题进行处置时，公安部门依托大数据指挥平台将各类具有时空属性的指挥资源集成，实现了省、市、县三级公安机关和一线处警单位、处警民警在平台上的联动处置，从而打破了警种、地域的界限。公安部门通过平台观察、报告、收集、分析与社会相关的数据信息，由此实现了对复杂社会的感知、预测、预警，及时把握群体规模、轨迹，为治理提供依据，从而有效提升了治理效能。

由于公安部门一直以来是现代国家维护政治和政权安全、确立社会秩序的工具，公安部门对数字平台的依赖，在很大程度上反映了数字平台成为国家的一种新的治理工具。

其次，对于公众需求的增长，中央进一步通过建设不同形式与内容的平台（如政务服务平台与法制监督平台等）来识别与回应社会需求。以政务服务平台的建设与运行为例，根据A省《加快推进“互联网+政府服务”工作实施方案的通知》，政务服务平台整合各级资源，横向上连接各部门的网格化、可视化数据共享平台。凡是与公众密切相关的服务事项，都要借助政务服务平台实现受理、网上办理与网上反馈。在具体运作上，政务服务业务办理全过程依托政务服务平台的支撑，公众反馈的需求转化为业务数据后，分别在政务服务门户、政务服务管理平台、业务办理系统之间流转。这样，大量复杂无序的问题和需求转换为清晰有序的、可被利用的数据信息，以便于国家（政府）有效回应和处置。

无论是“识别动态的社会问题”抑或“回应复杂的社会需求”，均反映了国家推动数字平台建设的基本意图。可以看出，中央政府推进数字平台建设的一个重要目标是实现对复杂社会的治理，但是对于不同的国家治理目标，治理的具体途径和方式并不相同。对维持社会秩序等总体性的治理目标，国家会借助（智能警务）平台将动态的社会信息进行刻画，对影响社会秩序的“离散要素”进行识别与处理。对于现代国家建设过程中新增的回应社会需求等现代性的治理目标，国家会借助（政务服务）平台限定政府和公民之间的界面，并规定参与的规则，从而使得复杂社会需求在有序的治理工具下被简化和清晰化。A省J市政办信息室主任就说道：“（数字）平台其实承载着政府的一些规范……需要提供服务的时候，只能适应平台的规则要求，按国家的规定进行网上办理。”（访谈资料：A2019031102）G省E区政务服务与数据管理局的局长也指出，“现在我们（地方政府部门）给老百姓办理什么事情都得通过平台，各种便民的活动以及办理工商执照之类的民众的要求，都已经往政务平台上走了，逐步都规范化、标准化了，让你提供‘方’的，你就不能拿‘圆’的，让几天回复就要几天办好”。（访谈资料：G2021072001）

由此，可以初步总结出数字平台作为一种治理工具的基本特征。在斯科特看来，国家过去对社会进行简化、识别只对实用主义事实感兴趣，因为实用事实能够帮助国家进行快速的决策，且这些实用事实多是成文的事实。而在田野调查中发现，数字平台作为一种治理工具有其自身的独特性。首先，数字平台更为关注的是动态事实。数字的统计和地图的绘制都是某一时点对地方社会进行的锁定，在技术的限制下，国家对社会的刻画是试图将变迁的社会变成一个“社会标本”。然而，国家在上述领域的简化是静止和概括的，不能反映出国家想要反映的社会现实。而平台所提供的动态识别能将动态情境转化成信息数据，使得对复杂社会进行识别和治理成为可能。其次，过去对社会的描述往往是就业率、识字率等集合。这对当时整体社会的描述、分析，继而治理有重要作用。然而，在复杂社会情境下，国家对社会的治理越来越呈现出对“重点人”等离散事实的关注。

值得注意的是，数字平台在很大程度上不仅直接影响了国家对社会的治理，平台本身也成为中央政府对地方政府部门进行监督、引导的重要工具。在全国范围内，从中央、省到市级数字政务平台（以及运行其中的数据）的收拢间接地反映出中央政府对数字平台建设的重视以及对地方政府监督的强化。中央、省近年来不断通过行政命令等方式对数字平台进行约束，加强对地方监督。比如A省政府对该省县级以下的政府部门、产业园区以及经济开发区等独立搭建各类平台有着严格的“准入措施”。按照规定，“有自建业务系统的部门需要把服务入口迁移到统一的平台门户中，进行统一入口管理。市、县一级政务服务的提供存在多个平台、多个门户的，发现一个就扣0.5分”。（访谈资料：A2019032501）G省P县政务服务与数据管理局局长也指出，“现在不单单是数据，系统也一样……以前是我们自己各县区去搞一个，后来提出直接都到市里来，最后直接到省里，虽然没有要求说全部和省对接，但很多数据是到省里面”。（访谈资料：G2021072103）此外，各级政府对数字平台的“输出界面”也有较严格的规定。譬如按照《国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知》（国办发〔2017〕47号）等文件，政府门户网站作为一体化政务平台前端界面，其栏目内容有着严格的规定和保障，由相应部门管理。正如G省U区政务服务与数据管理局一位主任所指出的，“样式跟事项都要跟省里的平台逐一对应……所有的事项的排列，所有的界面、页面全要调整，数据可能不是同源的，但是你要把它装扮得一模一样。内容是放在我们这里，但是你界面上要跟它们尽量保持一样”。（访谈资料：G2020122301）

政府部门对数字平台数量和界面的控制表面是对数字平台本身的控制，但这种做法有着更为深远的意义。长期以来，国家颁布不同政策文件要求地方回应公众的意愿和诉求，并赋予地方足够的自由裁量权。然而，由于激励不足，地方政府往往倾向于通过自由裁量过程来避免公众对权力的参与。而中央政府对平台数量和界面的控制在一定程度上降低了地方在回应社会需求上的自由裁量。在平台考核的压力下，地方需要按照上级政府在平台中的“栏目”和“内容”回应公众需求，且上级政府能够进行及时的考核监督。由此，中央便可通过平台的输入和输出调整，转化为对地方的引导、监督，促使地方政府主动回应社会需求。

可见，数字平台作为一种治理工具，体现出其在国家治理当中的两重面向：一方面，基于平台的治理至少有两个发展导向，一是提供更及时、精准的公共产品与服务，二是促进国家对社会治理能力的提升；另一方面，数字平台还与中央对地方监督的加强有直接的关系，其有助于强化地方对平台治理定位的实施与配合。据此，数字平台作为一种治理工具，既促进了国家与社会的互动关系，也改变了中央与地方的关系，这是理解数字平台在国家治理实践中的两个重要维度。

（二）数字平台作为组织形态

数字平台的使用还扩展到治理之外，展示出了强大的组织属性。以全国一体化的政务服务平台为例，其逐渐成为各级政府部门在后台的“组织延伸”，整个国家治理体系的运转也仰赖于科层组织与横纵贯通的平台组织结构相互配合。在这种特殊结构中，数字平台也成为国家治理机制创新的一种特殊组织形式。

在社会科学研究传统中，科层组织一直充当着国家意志的执行者。然而，在很长一段时间内，科层体系如何回应自下而上的社会需求，从国家和社会的双向角度看，是被长期搁置的问题。因为在社会主体层次简单且相对一元的情形下，科层组织如何强有力地执行国家意图才是最为重要的。因此，在国家治理过程中，国家更为看重的，可能是组织执行的效率是否持续，组织在实际中怎样运作实现国家的治理意图。一些组织执行方面的问题在很长一段时间里是国家治理的核心问题。随着经济社会发展，国家治理目标和社会特征的巨变使得以科层制为主体的组织架构显现出明显的结构局限。首先，在复杂社会中，通过命令层次结构设计和管理复杂的科层组织形式几乎不可能有效实现对复杂社会需求的回应。其次，由于社会需求是复杂、异质的，它们会溢出组织、部门的传统边界。政府对社会需求的回应、公众对公共服务的更强烈的要求使得支持传统部门界限的隐形契约不得不发生改变，这就要求国家建立起更适应复杂制度环境变化的新型组织形态。

全国一体化政务服务平台的建设从侧面反映出中央已经意识到政府科层体系在复杂社会治理过程中的问题和挑战，因此着手实施了前瞻性的改革。2017年，国务院第五次廉政工作会议提出，要“大力推行‘互联网+政务服务’，加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通，形成全国统一政务服务平台”。2018年7月下发的《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》提出，要“加快建设全国一体化在线政务服务平台，整合资源，优化流程，强化协同，着力解决企业和群众关心的热点难点问题”。数字平台作为着力解决复杂社会需求问题的新方案和新思路在公共服务等领域逐渐生成，其组织属性逐渐凸显。在国家治理实践中，数字平台与科层组织双向渗透，前台与后台互为依托，提供了对不同治理任务的适应性。在这一意义上，数字平台的发展不仅反映了治理定位，更是一种新的组织机制，而前者的实现在很大程度上也依赖着后者。下文，将基于对不同部门工作人员的访谈和观察，还原数字平台在政府运作中的组织特征。

在理论层面，希伯拉（Ciborra）最早指出数字平台可能具有的组织属性。他将数字平台视为能在新的商业机会和挑战中构建灵活的资源、惯例和结构组合的组织形态。这种组织可以进行灵活的“重新配置”，以适应多变的市场需求。随后，一些研究开始从组织视角来观察数字平台，但这些研究倾向于把产品技术平台或交易平台的结构简单映射到企业平台上。这些研究虽然没有发现数字平台在国家治理中的组织特征，却对思考平台的制度安排和组织逻辑有很大启发，即数字平台有利于促进政府部门应对变化的需求。

其一，数字平台作为组织的首要特征是可重构的模块结构。以一体化的政务服务数字平台为例，为了让有多元需求的民众便捷获取所需的资源和服务，各级政府部门将一体化的政务平台解构为分立的模块，不同的模块对应着每个实体部门，“每个模块是对应部门在网上的一个虚拟窗口”。（访谈资料：A2019030701）政办信息室主任形象地表达了模块化的特征：“政务平台可以分解成一个一个的模块化部门，老百姓提交的需求直接被分配到相应的部门，每个部门都能看到自己需要做的是什么，也能看到其他部门的是否完成……通过细致的模块划分，每个职能部门去管理每一个职能部门的事务，发挥部门的特长，才能适应社会的快速变化。”（访谈资料：A2019030501）其重要意义在于：数字平台的模块化有助于实现可重构性，它允许外围“模块”以定制的方式插入到核心平台，依据模块来分割任务、架构组织。这些模块在标准化界面进行交互，以应对制度环境的复杂性。其二，“多对多”（多层次）协调是数字平台作为组织的重要特征。数字平台是促进和实现部门之间协调的组织架构，在此基础上可以建立多个项目或网络，进而促进“多对多”（多层次）的协作关系。当公众需求在平台上进行反馈以后，这些任务将在平台分解为更小的任务，以便传递给不同模块化部门的后台人员。同时，“资料审核（过程中），后期的部门还可以看到前期部门的审核情况”。（访谈资料：A2019030502）政府部门越来越依赖于平台作为组织协调机制，从而降低了将分布的部门与特定任务相匹配的协调成本，在一定程度上打破了部门间壁垒对多元社会需求回应时的迟滞。其三，作为组织的数字平台在国家治理中的关键组织特征在于频密的反馈机制。典型的政府科层组织提供的服务通常具有垄断性，且质量难以测量。而平台在运作过程中会不断接受和响应来自自身活动的反馈。在J市，平台运作中的检查分为多个层面。比如，省政府有关部门对各市平台运行的日常监测和季度监测。省级政府对不同平台的管理非常细化，这直接造成市级平台的调整或扩充显得较为频密。再如，市政府以每月或每两个月的频率根据省有关部门对全省平台运行情况的反馈，对下辖各县市政务服务平台的运行情况进行监督，并根据运作中反馈的问题给出下一步整改要求。

显然，数字平台使得国家与社会、中央与地方统合起来，形成了上下级之间以及部门之间围绕着复杂社会需求所进行的一整套执行、协作、监督、反馈机制，政府科层体系在新的社会制度环境下遭遇的种种困境被数字平台以另一种组织形式弥合。数字平台运作的灵活性让科层组织变革难题的破解成为可能，从而在一定程度上减弱了科层组织的协作困境。

（三）数字平台作为合法生产

以上分析涉及平台在国家治理中的两个中心环节：数字平台的治理定位提供了国家对复杂社会问题和需求进行识别和回应的可能；数字平台呈现出的组织特征又提供了对解决不同社会问题较强的动态适应性。而国家对数字平台的建设事实上有着更隐秘的逻辑在驱动，即数字平台体现了国家回应日益增长的多元需求的治理理念。随着经济社会逐渐向高质量发展转型，民众对公共服务供给的需求也日益多样化，当复杂需求得不到满足时容易影响社会秩序的稳定。基于对合法性的关切，政府的策略之一是越来越重视回应多元的、复杂的社会需求，并试图通过对一些结构性要素的调整增加新的变量以解决这些困境。国家对自身合法性和社会治理能力的重新审视，为数字平台的进场准备了条件。

我们从政策话语中可以看到国家对数字平台发展不同的认知。2015年，《关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见》指出，“适应信息技术发展新形势……建立健全网络平台，为进一步密切人大代表、人大机关同人民群众联系、充分发挥代表作用提供有力信息技术保障”。彼时，在国家的认知中，数字平台还是一种打破体制固化、解决群众问题的技术应用手段。随着公众对自身诉求得到回应的体验逐渐落实到数字平台这样一个具体而可被感知的形式上时，数字平台与人民满意的服务型政府联系起来。例如，2018年《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）提出，加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，形成全国政务服务“一张网”，为建设人民满意的服务型政府提供了有力支撑。2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，完善国家行政体制。创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设。此时，制度设计和政策话语中蕴含了基于数字平台回应复杂社会需求的意图。

国家也在职能上不断强化各级政府部门借助数字平台回应社会需求的职能和责任。A省下发的《互联网+政务服务工作方案》强调坚持“一把手”负责制，进一步强化省政府办公厅牵头抓总，省发展改革委员会主管建设，省政务服务中心负责运行的工作机制。同时，部门要把政务平台建设纳入工作绩效考核范围，列入重点督查事项。围绕全国一体化在线政务服务平台建设管理等组织开展第三方评估。比如，根据A省颁布的《互联网+政务服务工作考核指标》的要求，开展政民互动中投诉、建议等工作落实，实现的得0.5分，未实现的不得分。《F市基层政务公开标准化规范化试点工作中期测评指标体系的规定》指出，要主动回应需求，未对涉及民生等重大热点问题或公众关注度较高的政务热点进行回应的扣10分。J市设置的政府门户网站评价指标之一就是“是否能及时针对涉及公众切身利益，引发广泛关注的社会热点及群众关切进行主动回应”。

上述文件表明，国家期望依靠数字平台建设来实现国家与社会的良性互动。站在国家的视角看来，这些平台正是公众所希望的。数字平台体现了政府和社会公众的合作，体现出国家对社会需求的回应、重视。随着各级政府越来越强调使用平台来收集、处理和反馈公众需求以及整合对等资源，这一认知也不断传递和扩散给全社会。由此数字平台最终脱离了原来的“技术范畴”而有了新的内涵。这样，表面上看，数字平台只是一种治理技术或组织形式，但实际上，国家对数字平台建设赋予了合法性期望。

值得注意的是，在数字平台逐步推进的过程中，还有一个重要的伴生现象，即中央政府在借助数字平台实现合法性建构的同时，地方政府也越来越倾向于通过大量建设数字平台的方式寻求自身的合法性建构。已有研究指出，地方政府主动地通过生产文件、制图等方式来记录和证明程序的合法性。对J市、D市、Z市等多地的田野观察发现，很多部门也开始通过建设平台的形式来建构程序合法性。S省W区大数据中心主任就指出，“前期我们做的系统相对来说少一些……2018年以后有的时候因为落实政策，下边就做了一个平台，但有了平台之后数据联通不到，系统发挥不了很大作用，就没管它了”。（访谈资料：S2021073002）这些平台只是承担着程序合法性的仪式性功能。

综上，数字平台之所以在国家治理进程中扮演着越来越重要的角色，归根结底与国家对社会需求的认知和想象有关。从国家的角度来看，数字平台本身逐渐形成一套灵活的组织体系，使国家能够有效引导各级政府部门的注意力，使之定向到回应民众复杂需求的问题上来。在中央对平台进行有效定向的基础上，地方政府又将数字平台建设作为配合上级任务要求的程序合法性建构的方式。不同层级的部门选择数字平台作为回应社会需求的手段，营造了一种数字平台建设的“集体意识”，进而为数字平台赋能国家治理奠定了观念基础。

四、结论：数字平台在国家治理场景中的赋能逻辑

由数字平台呈现的国家治理方式、治理逻辑和制度精神，已然渗透到国家治理的各个方面。虽然数字平台越来越成为国家治理的重要方面，但现有的学术讨论忽略了这一点。少部分尝试来理解数字平台重要性的文献分散在缺乏统一理论框架的跨学科文献中。

本文通过实证分析探讨了数字平台赋能国家治理的内在逻辑，即作为治理工具、作为组织形态以及作为合法性构建的手段。将其统合到一个总体性的框架中可以发现，对于数字平台赋能国家治理的解释由一个完整的“问题链”构成，即国家对于数字平台的治理定位，这种定位如何通过具体的组织运作实现，以及国家采用怎样的政策理念推动数字平台建设以实现上述过程。同时，数字平台也是一个具有扩展性和渗透力的概念，它可以引导人们从不同的视角重新观察一系列与国家治理相关、有趣而重要的政治社会现象，继而为社会科学领域的相关研究提供一套新的概念工具（见表1）：（1）数字平台作为独特的一种治理工具，将极大强化国家对社会的识别以及需求回应。国家通过数字平台影响社会的同时还强化了中央对地方政府的监督和管理。（2）数字平台作为一种特殊的组织形式，将促进国家与社会、中央与地方的整合和互动，进而形成涵盖上下级政府之间、部门之间动员、执行、协作、监督与反馈等的一系列新的组织机制。（3）数字平台已经扩展到国家和公众的意识思维中，国家试图借助数字平台这一载体来回应日益增长的社会需求，从而建构自身在新的社会条件下的合法性。

当然，无论在实践还是理论层面，人们对数字平台的认识仍然远远不够。20世纪90年代以来，数字平台在私营部门的改革中取得巨大成功。许多企业组织架构从科层结构、网络结构转向平台结构以后，“平台化”的改革从市场领域逐渐被扩展到公共治理领域。按政府部门的设想，只要沿着原有科层结构搭建数字平台并串联起来，一个完善的治理架构就可能产生。然而，在实地调研中，常常能观察到政府科层组织体制对数字平台的分解与约束。一方面，虽然数字平台使得政府获得了将复杂无序的社会问题和社会需求转化为清晰有序的有利条件。同时，借助数字平台贯彻回应需求的治理理念，赢得了公众的普遍支持。但在地方政府一端，很多数字平台建设呈现出应用导向。许多与实际需要关联不大的要素也被不断强化。这加剧了部门的资源紧张和基层疲倦。另一方面，数字平台之所以呈现出组织属性，目的是通过高度灵活的平台组织削弱科层组织专业分工在解决复杂治理问题时的无力。但当平台的使用依托不同部门的自身需求时，部门间的组织边界也会投射在数字平台之间，当数字平台依托于科层组织运作时，它也可能被科层组织强大的层次结构所“分解”。

本文结合丰富的实地调研过程对数字平台的深入研究尽管发现了数字平台在国家治理当中的一些极为重要的特征和机制，但是同时也遗留了一些问题尚未解决。特别是当国家把极富灵活性和协调性的平台作为一个杠杆来撬动与社会的互动时，如何实现恰到好处和面面俱到的灵活妙用？这可能引发一系列有趣而重要的研究。比如，国家如何借助数字平台实现对社会治理的具体运作机制？不同平台如何有针对性地回应不同的治理任务？这些问题都留待以后的研究中作更为深入的分析。

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《理论与改革》编辑部

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