周振超 雷霞 | 多跨协同执法何以可能——基于认知—行动—结果的解释框架

一、问题提出

提升基层治理效能关乎中国式现代化建设的大局。作为基层治理的重要组成部分，基层综合执法改革是中国式现代化建设的实践回应。近年来，中央政府通过机构改革、职能转变、编制整合等举措有力推进行政执法体制改革。党的十八届三中全会将“推进综合执法”作为全面深化改革的重要安排；十八届四中全会拓展性地将“跨部门综合执法”纳入法治政府建设过程中；十九届四中全会将“继续探索实行跨领域跨部门综合执法”上升到完善中国特色社会主义制度这一战略高度；党的二十大报告将“完善基层综合执法体制机制”作为全面建设社会主义现代化国家的重要内容。在党中央的顶层设计和重大部署下，始于基层试点实践的综合执法改革不断集聚势能，为地方政府克服条块分割、摆脱碎片化治理困境提供了支撑。但同时也要看到，实践中依然存在部门林立、权力交叉和力量悬浮等问题，这制约了行政执法质量和效能的提升。如何让基层综合执法真正有效运转起来，成为国家治理法治化和现代化亟待解决的重要问题。源于地方治理探索的执法协同模式和基于执法体制改革的综合执法是摆脱基层执法碎片化困境的理想实践样态，因此，加强条块职能协同和资源整合，以多跨协同执法来回应日趋复杂多样的执法需求成为基层综合执法改革的重要选择。

学界对基层综合执法协同合作进行了多维度的分析。一是组织体制机制研究视角，重点关注执法组织结构和跨部门协作的体制机制。综合执法改革的本质是组织结构整合问题，虽实现了执法权内部整合，却难以破冰监管与执法二元配置、执法流程分割和部门博弈局面，未建立起有效的跨区域、跨部门、跨领域执法协作机制。对此，可以探索实行自上而下的科层协作、“科层+市场”的复合型协作、网络式协同等协同机制。二是行动策略研究路径，主要关注执法部门之间、执法队伍与执法相对人之间的互动。纵向部门互动会出现行政执法权的选择性下放和选择性对接策略；横向队伍协作会采取不同的适应性策略进行象征性合作和相机性协同。“基层一支队伍管执法”等综合执法活动的执法合作/协同模式是一种与正式制度存在张力但具有实际效能的执法方式。三是技术程序研究维度，关注执法过程中的协作技术。通过成立领导小组和专项指挥部等议事协调机构，召集部门联席会议能促进专门化监管与综合性执法的有效衔接协作。还可以通过数字化监管和电子执法推动整体协同。四是条块关系研究视角，重视理顺基层条块关系。基层执法呈现出条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入三种实践特征，通过合理设置条块部门的相容性激励能够促进业务部门与综合行政执法协同。

学界已有研究成果为深化基层综合执法协同合作提供了理论参考。但研究还存在一些有待深化的内容，如已有研究多按照“问题—诊断”思路展开，阐释了专门化监管与综合性执法的协同难题并提出了相应举措，却较少关注基层综合执法部门如何从不合作走向合作。研究虽涉及基层综合执法协同合作行动，却较少审视基层综合执法主体协同的行为动因。在认识到信息技术实现跨部门协作还涉及复杂政治难题的基础上，尚需对协作背后的政治性因素展开深入分析。

研究执法协同，不能就行为谈行为，要厘清与剖析执法协同行为背后的深层机理，特别是要重点关注政治性力量的作用，将“政治带进来”。本研究关注的核心命题是：基层综合执法多跨协同何以可能？为回答上述问题，本文借助贺东航等人提出的“政治势能”这一本土化概念，依托“认知—行动—结果”的解释逻辑，分析基层综合执法协同认知形成的逻辑缘由、基层综合执法协同行动的过程机制和基层共治结果的优化进路。

二、分析框架

（一）多跨协同：结构与功能的系统集成

协同共治是提升基层治理效能的重要方式。层层部署、专业分工是科层制的运作样态，也是行政执法的基本特征，行政任务的完成也由此面临部门分化和整体协作的张力。在条块分割和碎片化治理情境下，目标任务繁重、治理资源有限和属地责任压实容易导致基层综合执法陷入空转。面对权力不大、任务繁杂、责任无限的状况，乡镇（街道）综合执法单靠自身力量难以有效缓解治理矛盾。传统的联合执法虽有共同协作、相互配合的治理功能，却难以摆脱职责不清、程序混乱、形式合作等窠臼，这种临时性合作所形成的暂时性合力缺乏稳定性和持久性。在此意义上，一些地方政府探索出多跨协同执法协作模式（见图1），意在协同其他治理主体进行跨部门、跨层级、跨领域的资源整合与互融共促，既要化解权责失衡与资源分散带来的执法困境，也能及时回应群众需求，减少执法扰企扰民。

多跨协同执法是上下合力、左右协作的整体性协同执法模式。在权责清单等正式制度和考核激励等具体机制的保障下，多跨协同执法有助于形成稳定的纵向联动与横向协同关系。这种模式在很大程度上消解了临时性联合执法带来的执法效果易反弹的弊端。多跨协同主要指行动者在内外因共同驱动下达成协同共识，并在党委领导和制度保障下跨越组织边界，实现跨领域、跨部门、跨层级、跨区域的协同合作。不同于单一层级跨部门横向协作执法或者跨层级纵向联合执法，多跨协同执法是党委政府通过内外部要素整合，使依载于科层体系的组织结构发生调整，形成多主体多层级多维度横纵联合的协同模式。多跨协同执法是更高层次的集体行动，在基层综合执法实践中表征为跨组织、跨时域和跨场景协同执法。一是跨组织协同，强调行动主体之间的协同合作。一方面是科层组织内部的跨条块协同，即多个具有执法资格的行动主体在执行任务时跨越组织边界和条块阻隔，共同协作、互相配合；另一方面是科层组织外部的政社协同，即行政执法主体与新闻媒体、社会组织、社会公众等形成的多元共治合力。二是跨时域协同，强调执法在不同阶段和不同场域的协同。一方面是执法各阶段的全过程协同，即事前事中事后执法的“审管监联动”，多渠道事前预防、多形式事中监管和多时段事后倒查，实现快速发现、迅速处置和及时反馈一体联动；另一方面是执法场域化零为整的空间协同，即打破物理空间地域限制，结合交通、民情和空间区位等条件，将行政区域重新划分为若干执法片区，实行片区轮换执法。三是跨场景协同，强调不同情景中执法行动的集合。细化各执法场景，形成群体性事件类执法场景、寻衅滋事类执法场景、环境卫生类执法场景等技术应用清单，对相关执法事项进行“一件事”集成。

多跨协同执法是针对混沌复杂系统和碎片执法情景的一种创新探索，其功能取向在于实现基层综合执法结构系统性、过程协调性和结果整体性。通过结构重塑、主体联动、资源整合，能够有效克服权责失衡、资源分散、能力局限等执法困难。通过跨部门、跨层级、跨阶段、跨区域、跨场景的一体联动，形成一种以块为主、条块协同的常态化、及时化的协同式执法机制，有利于提升基层执法的规范性和有效性。作为提升基层治理效能的关键所在，多跨协同将多元力量纳入行政执法体系，但受制于科层体制内部约束和复杂的社会情景，当条块关系不顺或执法主体权威性不足而无法发起协同行动时，党委采取的一系列干预措施能够重塑协同动机，引导相关治理主体有序参与协同。无论是协同共识的达成，还是协同行动的开展，抑或是协同结果的呈现，都深受政治势能形塑，多跨协同组织结构和行动策略会依据政治势能不断调适。

（二）理论解释框架

完整的任务执行过程通常包括组织目标设定、主体认知判断、采取策略落实和行动结果反馈。基层政府的基本工作是完成上级下达的任务和回应基层社会治理需求。协同式治理成为基层政府在既有条件下顺利完成任务目标和及时回应基层需求的重要方式。在内外部动因作用下，不同主体的合作共识、协同能力和有效参与共同构成了协同引擎，并在协同引擎作用下产生协同行为，进行协同执法，进而产生协同结果。

1.认知—行动—结果：多跨协同执法的分析框架

基层综合执法协同是一项全过程闭环式组织调适过程，强调协同执法主体认知的内生性、行动过程的能动性和协同结果的整体性。本文将通过构建协同执法“认知—行动—结果”的分析框架来解释基层综合执法多跨协同的行动逻辑和内在机理。在政策环境驱动下，基层综合执法主体基于各类政治因素和共同目标形成相互协同合作的价值共识，由内而外指导行动主体采取策略行动，认知和行动共同促进基层综合执法效能的提升。

“认知—行动—结果”兼顾综合执法改革内生驱动力与外在行动力。在最根本层面上，社会事实只有观念、行动和结果三大类，但观念是个人而非集体持有的。基层综合执法是一种集体行动，强调集体成员对组织目标、信念和规范等的认识和认同，由此形成集体认知。在外部环境影响下，行动者基于集体认知对某一具体行动达成共识，相互协调和合作，更好地实现组织使命和任务。实践中，认知、行动和结果密切联系、相互作用，三者联结构建多跨协同执法完整的行动链条。协同执法过程是一个循环发展过程，每个阶段都会影响下一个阶段，而不是一个单向终结的过程。组织认知、组织行动和行动结果之间具有复杂性和互依性。基层综合执法是集体行动的系统，认知决定了执法行动的路径，特别是在条块关系复杂和利益多元的情形下，行动主体的价值共识是有效行动的前提。行动是内在认知的执行表现，组织结构为行动提供了支撑，组织压力为行动提供了驱动力，数字技术则是行动的中介载体。结果由行动直接导致，但本质上受认知的影响，即认知和行动共同形塑结果。认知、行动和结果三个要素都有自己内部的互动，结果不是静止的终极状态，其内部子系统相互作用，反过来影响刷新组织认知，新认知决定新行动，新行动生成新结果，如此循环发展（见图2）。

2.政治势能：多跨协同执法的过程机理

党处于决策中心，行政系统承担着政策执行者的角色。基层综合执法的治理动能能否被充分激发主要取决于党领导下的政治性因素。党的全面领导在社会治理领域的作用发挥表现为综合政治地位、政治权威、政治资源、价值理念等形成的超然的治理能量，这种能量构建形成社会治理领域的政治势能作用机制。政治势能揭示了政策执行过程中各种政治要素和资源的运作逻辑，其核心含义包括三方面：一是以党的领导在场整合条块关系，二是以提高政策位阶和成立“工作领导小组”构建权势，三是借势成事催化政策变现过程。基层综合执法生成了具有政治性和行政性的政策执行一线场景，政治势能可以用来展现基层综合执法的政治逻辑。

“政治势能”从出场到产生作用一般要经过趋势、权势、声势和造势、定势、借势五个层次。在国家治理现代化背景下，基层综合执法改革趋势不断增强，党和政府通过成立领导小组构建权势，并在政治动员、会议传达、媒体宣传等机制运行中营造协同声势，通过约束激励机制调动基层政府和部门多跨协同积极性，继而生成多跨协同执法结果。结果不等于结束，党委政府借势而为，加快促进多元治理主体协同合作，将多跨协同结果转化为基层治理整体效能。在此过程中，价值性政治势能、结构性政治势能和一元化政治势能是起主导作用的政治因素。价值性政治势能是因国家治理现代化目标变化而形成的势能，表现为地方政府观念认知的转变，从认知层面形成协同执法共识。结构性政治势能是因组织结构调整而形成的势能，体现为工作领导小组、组织压力传导和数字技术嵌入等结构性机制。一元化政治势能就是将党的领导贯穿基层综合执法改革全过程、各领域，在党委领导下实现条块整合和政社联合，继而提升基层治理效能。（见图3）

（三）个案选择

以事实为依据的个案研究通过真实的实践展现和情景化叙事，能够帮助研究者厘清个案背后的要素关系、运转过程和内在机理。L街道下辖4个社区，11个居委会，企事业单位20余个，商业网点500余个。该街道的巴渝古镇，曾被国务院明确为重点保护的“历史传统街区”，日均游客量近万人，是C市旅游最热的景点之一。该街道办事处承担着街道日常政务工作和协助景区管委会开发保护古镇的双重职责。L街道商户较多、人口流动量大，基层执法的结构性困境和功能性困境比较突出，对协同执法的需求较大。2022年10月，L街道开始综合执法改革。

选择L街道作为研究案例主要基于以下几点考虑：一是典型性。L街道近年来经历了执法体制改革，正处于机制创新的窗口期。同时作为C市首批实施综合执法改革的街道之一，L街道对综合执法组织结构和执法机制进行更新优化，并在实践中探索开展多跨协同执法。二是适应性。L街道作为旅游景点地，人口流动大，不仅面临下辖四个社区居民日常生活中的执法类事件，还面临景区各种突发性问题，执法问题较为突出，协同执法成为常态。在街道综合执法机构成立之前，其他部门也多次在L街道开展联合执法，其成果得到上级和社会各界的肯定，获得国家级媒体和省级媒体的宣传报道。三是可行性。笔者于2023年10月—12月前往L街道开展了有关综合执法改革的沉浸式调研，收集整理了关于该街道多跨协同执法的大量文件材料和现实素材，并通过参与式观察、实地访谈等方式，整理了丰富的经验材料。

三、认知转变：顺势而为凝聚协同共识

环境约束和制度规范是驱动多跨协同执法的动因。在协同行为的发起和进行阶段，形成共识是至关重要的。面对动态变化的环境和治理任务，组织需要根据现实情境进行目标战略和观念认知的更新调适。在科层体制限度和现实治理诉求的双重影响下，街道综合执法机构有着内生的协同需要。中央和地方政府通过制度规范赋权街道，为街道以独立的执法主体身份开展多跨协同执法提供了合法性和权威性支持。党委政府通过价值性政治势能，将协同治理的目标追求、价值内涵和具体方式等通过政策文件传达至基层执法机构，增强街道识别改革目标的能力，以价值引领的方式改变行动主体的认知分歧，促进街道综合执法机构与其他治理主体达成协同共识。

（一）因势：改革目标与治理需求

在开展任何行动之前，总是需要一个具有说服力的理由，这个理由具有生成性因果力，通常以认知的形式驱动主体行动。国家治理现代化改革和基层复杂多样的治理需求是街道多跨协同执法的缘起因素。在价值性政治势能的加持下，治理主体转变观念认知，达成协同共识，进而改变基层执法的行动方式。

基层综合执法改革的逻辑因由在于增强基层执法能力，提高基层治理有效性。作为“真正的基层”，街道既是完善综合执法体制机制的“最后一公里”，也是社会执法需求的直接回应者。从理论上讲，基层综合执法改革推动了街道执法权配置和综合执法机构设置，在一定程度上实现了横向职能统合和纵向职责异构，夯实了街道治理根基。但实践中的街道却囿于科层压力和资源限制，无法立刻实现下放的执法权和执法力量的“化学”整合，执法体制与治理效能之间存在张力。一方面是政绩追求、职位晋升、争取上级注意和支持的行动偏好，另一方面是各种发包的专项任务、层层加码的行政事务、日常繁重的治理任务和考核压力，制约了街道回应基层执法需求的主动性和灵敏性。机构之间的协同配合是提升执法综合性的重要方式，绝大多数的执法活动需要部门合作。多跨协同执法是一种现实的治理能力，直接影响基层治理效能。“我们（街道）综合执法改革还处于试点阶段，探索实践的多跨协同执法还不太完善，但它（协同执法）是上级一直强调的，确实比我们临时性的联合执法有用得多。”（访谈记录DY20231127）

外部环境主要通过影响行动主体的动机和动力来影响组织行动。提升对基层治理需求和民众诉求的回应性是多跨协同执法的动力。当经济社会变得越来越复杂，动态性越来越大，组织就需要对环境力量给予更多的注意。经济社会的快速发展带来了街道治理结构的变化。一方面是空间意义上执法范围扩大。基层执法规模和范围一直处于动态变化中，为了提升执法效率，打破区域执法壁垒进行协同合作是常有之事。例如，将M渡口纳入L街道综合执法试点延伸管辖区域，这种跨区域协同执法就是“旅游+执法”融合发展需求的产物。另一方面是治理种类上执法事务增多。随着L街道旅游业的发展，经济体量增大和人口流动加快使各类执法问题不断凸显。除了以往与群众密切相关的执法事项，L街道综合执法面临更大的挑战。“本辖区的居民投诉要管，外地游客的投诉也要管啊，哪有问题我们就得第一时间去解决。”（访谈记录LXH20231012）

（二）借势：制度赋权与政策推动

制度规范为街道多跨协同执法提供了合法性支撑，多跨协同执法内嵌了政策有效执行的政治要素。中国的政治体制具有自上而下推行其政策指令、统辖地方资源及人事权力的特征。自行政执法改革以来，中央顶层设计制度规范，并经科层体制逐级下沉落实。高层政策框架是协同治理的重要制度背景。在制度环境下，基层综合执法主体重新调整认知，并在与其他执法部门认知互动基础上协调利益，以改变自身处境为立足点，在利益协调一致的基础上形成集体共识。

一是中央层面的制度规范推动多跨协同执法。一方面，法律法规为街道综合执法提供了法制保障。2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》进一步推动了基层治理范式的创新以及行政执法体制改革的深入发展。另一方面，党政联合发文释放出强有力的政治信号。党的十八大以来，基层治理协同和街道综合执法的制度性政治势能逐步增强。例如2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出统筹发挥社会力量协同作用。2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》从机构设立、力量下沉和赋权三方面清晰规定了执法权下沉街道事项，实现了城市执法体制改革的街道转向。2021年《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》不仅再次正式确认街道综合执法主体地位，还将“协同治理”作为基层治理现代化的主要目标之一。中央政策的“信号灯”作用触发了地方政府的政治意识，为多跨协同进入街道执法场域提供了政治保障。

二是地方层面的制度规范为靶向突破基层综合执法协同难题提供了具体指南。在中央释放向基层赋权和协同治理的信号下，地方政府作出制度衔接回应，结合实际细化制度规定。C市委深改委印发《2023年C市全面深化改革重点任务推进方案》，将“深化乡镇（街道）综合行政执法改革”纳入“准备启动一批”的重大改革项目。在市政府出台的《深化乡镇（街道）综合行政执法改革的实施意见》的指南下，S区司法局印发《〈C市人民政府办公厅关于深化乡镇（街道）综合行政执法改革的实施意见〉工作任务清单》和《S区深化镇（街道）综合行政执法改革实施方案》，进一步细化改革目标进度、时间限度和落实方式，为基层多跨协同执法模式提供了制度支持。首先是分阶段推进街道综合执法改革工作。改革力度和时间限度进一步凝聚了各个治理主体协同共识。其次是革新基层综合执法模式。构建“法定执法+赋权执法+委托执法”的综合执法模式，采取“通用赋权事项+自选赋权事项”的方式推动执法权落地街道，探索“综合执法+专业执法”路径推动执法力量下沉，为街道多跨协同执法提供了合法性基础。最后是系统回应综合执法的协同困境。明确提出构建“多跨协同、整体高效”的行政执法体制机制目标，细化打造执法监管“一件事”场景应用、推广“综合查一次”、加强协调监督等具体的多跨协同执法机制。

四、行动调适：谋势而动构建协同机制

行动是多跨协同执法效能转化的关键。在中央改革推动和制度规范指引下，治理理念嬗变与基层执法需求叠加构成了多跨协同共识生成的宏观背景，激发了执法场域中的结构性力量，构建出党的领导在场的工作领导小组，进而衍生出促进多跨协同执法的政治动员、压力传导、数字技术嵌入等行动机制。多重机制交互作用，形成“权威推动—技术嵌入—协同合作”的跨组织、跨时域、跨场景联动的基层综合执法模式。在此过程中，基于工作领导小组这一结构性机制形成的结构性政治势能在多跨协同执法中发挥了主导性作用，使基层能够集中行使指挥权、决策权、协调权、监督权等领导权力，协调和整合各部门配合参与执法行动。

（一）党的领导在场与政治动员

基层治理现代化所配套的运作框架是实现多跨协同执法的组织保障。现代化治理的改革进度和迫切需要回应的社会需求将综合执法改革上升为政治性任务，党委权威嵌入街道综合执法组织，构建了政治体制和执法体制复合的组织形态。

1.领导小组的架构与功能

领导小组有着强大的资源整合、政治动员和组织协调能力，被大量运用于推动行政事务改革和专项治理中。领导小组机制是地方政府推动多跨协同执法的重要渠道。L街道参照区级领导小组建立相应的工作协调机制，成立街道综合执法试点工作领导小组，街道党工委书记和副书记任组长。领导小组下设指挥中心，分管领导任主任，自上而下构建了党政复合的组织形态。在结构性政治势能下，党委牵头的工作领导小组重塑了“党的领导在场”政治权威，通过政治整合构建协同场域。领导小组能够有效促使条块关系从分割走向协同，形成“块”对“条”的注意吸引、统筹协调与监督控制的实践图景。L街道综合执法指挥系统的组织架构是在以往科层行政执法体制基础上重构而来，既包括纵向条块联动关系，也涉及横向机构内部的协作关系。结构性政治势能促进了条条专业性和块块综合性的有机融合。

就纵向的层级联动而言，指挥系统内部委托代理关系和条块联动关系共同促进了多跨协同执法。一方面，上级执法部门将部分执法权下放至街道，对街道综合执法机构负有指导监督责任。另一方面，领导小组、指挥中心和综合执法机构形成了行政执法系统内部的层级权力差。领导小组负责统筹整体，指挥中心负责领导小组日常工作，综合执法机构负责具体的执法。分工不等于分开，分工是为了更好地协同。三者之间构成了委托—代理—执行的协同关系。就横向的协作关系来看，领导小组和指挥中心扩展了综合执法机构的权力，提升了条条专业性和块块综合性的整合效率。综合执法工作的开展离不开街道内部其他机构的支持。在职责同构、上下对口的治理体系下，“街道内部各科室去联系对应的上级部门，比我们综合执法机构横插一脚联系他们（上级部门）更有效率，因为我们（街道综合执法机构）和各个区直部门不熟悉，关系不亲”。（访谈记录TZ20231127）L街道领导小组将街道的各科室分管领导纳入组织框架中，增进了条块的融合度和适应性。由此，街道综合执法中的结构性势能有效聚合了条块各方行动者，是促进多跨协同执法的基本要素。

2.在政治动员中营造协同氛围

在特定的组织结构和运作机制下，领导小组可以通过政治权威将组织间协同问题转化为政治动员问题。所谓政治动员，是党和政府利用政治资源动员社会各方力量为政权服务的过程，能够在遵循行政系统自身运作逻辑前提下打破组织边界并迅速整合资源，以通俗化、生动化的方式动员以实现特定政治目标。运用中国共产党跨领域、跨体系的组织优势进行政治动员能够促进协作和整合。一方面，工作领导小组本身具有强大的政治动员功能。党委牵头的工作领导小组具有天然的政治性权威，拥有常规性治理不及的统筹性和协调性。L街道成立领导小组，实质上就是将碎片化资源重新整合成新的行动共同体，使条块能够在党委领导下协同联动执法，实现共同的改革目标任务。另一方面，营造时间紧任务重的政治态势，在政治动员中推进多跨协同执法。一是以召开会议、发布文件、单独约谈等方式传达改革目标和上级指示要求，以“讲政治”的高度触发基层政府注意力。S区组织召开的一次镇街综合行政执法改革工作推进会，开场就以“各单位要提高政治站位，增强镇街综合行政执法改革的责任感和紧迫感”进行政治表态，营造了多跨协同执法所需的政治势能。二是利用媒体等扩大改革声势，营造一种时间紧任务重但必须完成的严肃政治态势，以外部压力激发基层多跨协同执法的内驱力。三是搭建基层与区级部门协同平台，定期召开执法联席会议，动员多方协作解决执法难题。

（二）组织压力传导与协调监督

压力传导是一种以组织权威或等级权威为依托，以减少体制内合作阻力的协同机制。“党政同责、一岗双责”的责任制度和“属地压实、一票否决”的考核机制双重压力，将行政科层制难以推进的基层综合执法改革转化为党政协同推进的政治任务。

1.责任压实的倒逼作用

乡镇（街道）是基层综合执法改革的目的地和最终承接者。作为中央部署、地方党委政府重视和主要领导关注的“政治任务”，综合执法改革得到了乡镇（街道）的充分重视和有序推进，但各地却出现了不同的情况。这可以从层层下达考核目标和强化组织激励方面进行解释。S区以及L街道通过召开各种会议、制定文件等传达中央改革意图，这不仅仅是政治动员的方式，更是一种压力传导机制。“上级以倒排时间、挂图作战的方式倒逼压实任务落实，有明确的主体责任图和时间进度图，我们也不敢耽误工作。市上要求以周报、月报、年度总结等形式及时报告改革工作情况，区司法局还建立了周、月工作通报机制，我们要定期汇报任务进度，平时也有很多检查。”（访谈记录XL20231127）

地方政府建立的考核目标和监管机制对多跨协同执法具有明显的推动效应。C市政府发布的《意见》和S区政府的《方案》明确压实综合执法改革工作责任，明晰街道综合执法改革中区县政府的主体责任和市、区县执法部门的业务指导责任。在结构性政治势能下，党政主要领导挂帅的领导小组凭借其强大的政治权威，将改革的政治压力传导至街道其他科室，继而发散至与综合执法相关的部门。在改革目标和制度规范压力驱使下，行政执法的相关部门和街道积极与领导注意力和政策动向保持一致，责任考核纽带将相关执法主体聚合街道，条块联结促进多跨协同执法的产生。

2.激励机制的驱动效应

政治势能和激励机制结合才能将政策落到实处。由于基层复杂情况和行动者的互动博弈，地方政策根据情势不断调整，激励机制也随之不断变化。协调监督不仅是推进基层综合执法改革的重要方式，也是常态化多跨协同执法的主要实现形式。上级赋予L街道组织协调权和反向考核权，使街道有权根据权力清单列明的权责协同相关执法机构执法，并通过反向考核权推动多跨协同执法。

协调监督为落实政治任务提供了渠道，监督之后的激励机制也是促进多跨协同执法的重要变量。通常而言，激励机制既有职务晋升、物质激励等正向激励，也有监督考核、行政问责等负向激励。在正向激励上，S区司法局选树2个以上先进典型，并对履职优秀的街道执法人员予以荣誉、经济和职务晋升上的肯定性支持。在负向激励上，主要以监督检查、行政考核等方式为主。S区制定改革评估指标体系，对街道综合执法改革情况实行晾晒比拼，将改革任务与绩效考核挂钩，以强化负向激励的方式推动街道综合执法行动者的工作。此外，L街道司法所以抽查方式开展执法现场检查，跟踪办案流程，采取执法案卷每件必审、每月组织一次案卷评查等方式发现问题，建立监督台账。

（三）数字技术嵌入与价值再造

新技术革命深刻影响了行政运作模式和治理实践。新兴技术突破了物理时空限制，使基层执法场景的物理特征逐渐转化为虚实相容的三维空间，从更广领域整合了行政科层组织和社会之间的互通联动，形成了由以往以执法部门为中心转向以街道、部门、社会等多元力量协同的执法模式。数字技术平台进一步促进了政治势能贯穿执法全过程，改变了基层执法的传统流程和行动模式，构成了约束性的势能传导。

1.党政权威下的数字技术运用

党政权威下数字技术开发和应用推动了多跨协同执法的实现。数字建设是C市重点推进的工作。C市召开的数字建设大会提出“加快建设‘1361’整体构架，促进纵向贯通、横向联动、多跨协同”。市委、市政府的工作重点释放出强大的政治信号。L街道积极响应，将数字技术贯穿基层综合执法改革全过程。

嵌入街道综合执法的数字技术通过数据归集、全景监测、力量汇集三方面为多跨协同执法提供了技术支持。一是数据集成形成智慧执法场景。L街道综合执法改革与C市数字建设深度融合，运用“执法+监督”数字应用处罚办案模块，将数字政务平台上的“掌上执法”投入现场实时取证、法律文书电子送达、罚款一键扫码缴纳等日常执法过程。在基层治理平台基础上打造执法事件处置闭环，形成“问题收集—平台分区—联合处置—处置反馈”的闭环响应机制。二是全景监测形成非接触式执法场景。L街道依托各智能监管平台，实现街域重点路段、关键卡口、人流量大的地方视频监控全覆盖。通过与交通管理部门、市场监管部门等协同，为重点关注的货运车安装芯片以实现全面跟踪与实时分析，推广应用油烟在线监测系统等实现街道高效快捷准确的安全生产执法检查。三是汇聚条块执法力量。数字平台将市场监管、城市管理、公安、交警、应急管理等部门与街道联通，当需要多部门协同执法时，街道通过数字平台发起协同请求，其他部门在平台上给予答复，实现了多层级多部门的互联互通。

2.技术应用中的价值理念引导

数字技术本身并不具有价值预设。治理的关键在于将党的价值引领优势嵌入技术开发和运用过程中，使工具理性与价值理性相契合，共同指向群众需求。人民主体地位集中体现在以人民为中心的发展思想和执政追求上。以人民为中心的价值导向贯穿数字执法全过程，增强了基层治理的价值性和数字技术的黏合性。C市“综合查一次”组团式执法改革将数字技术和价值追求相融合。L街道通过数据平台发起“综合查一次”请求，相应部门回复参与，在同一时间对同类监管对象进行联合执法检查，既通过数字技术整合了条块资源，又减少了执法扰企扰民。

党的价值理念贯穿数字技术运用过程，将群众需求和群众参与纳入考虑。一方面，党委政府运用数字技术主动服务群众，精准满足群众需求。基层多样繁杂的执法问题汇集到数据平台上，系统识别分类后向街道发出指令，L街道综合执法机构根据执法事件发生地联系对应的执法中队前去处理，执法队员将处置结果反馈至数字平台，居民可以随时随地查看处置结果并进行评价。由此，基层执法的需求表达、分工执行、反馈评价全过程都可以通过数据链条进行传递。另一方面，数字技术将人民群众需求内嵌于综合执法改革过程中，拓展群众参与渠道，使居民角色由以往的被监管对象转向主动监督者，增强了多跨协同执法力量。“除了口头、电话举报违法行为，现在也可以通过APP、微信公众号把生活中的违法事件拍照上传，平台系统接收后会有人来现场处理，我们还可以在网上查看后续处理情况，进行监督评价。”（访谈记录CG20231107）

五、结果重塑：乘势而上提升协同效能

从认知到行动，再到结果生成，多跨协同是循环发展而不是线性终结的过程，其最终目的是要提升基层治理效能。在认知和行动双重驱动下，多跨协同执法实践有效回应了基层综合执法体制机制改革需求。但要持续深化行政执法体制改革，还需要加大机构职能、执法事项、工作平台、执法监管、制度供给的综合力度，构建权责统一、权威高效、边界清晰、行为规范的行政执法体系。

（一）党政统合构建基层执法协同场域

党政统合通过特有的领导权威和组织优势，为多层级多领域的执法主体确立共同目标、缔结信息纽带、构建协同场域，促使各自独立的执法主体发展成为一种跨越组织边界和时域场景的共同体形式。党政统合下的多跨协同执法并不仅仅是运用党政权威打破科层组织场域边界或街域执法界限，更是利用自上而下改革政策的政治势能，因势利导推进协同执法改革方案与政策环境有机嵌合。L街道实践的多跨协同综合执法模式，正是党政统合下基层顺应改革政策环境的产物。一方面，党政统合的政治势能凝聚多跨协同向心力。在政策驱动下，街道与其他执法主体之间有着共同的治理目标，党政统合下的多跨协同不仅优化了利益格局，也改变了主体认知，降低了部门执法个体利益带来的离心化倾向，为综合执法体制机制改革增强凝聚力。另一方面，党政统合缔结的人员信息纽带增强多跨协同行动力。党委政府能够将基层综合执法人员信息最大限度集中，不同位阶和领域中的执法主体所处的空间范围和职责分工决定了人员信息的差异性，党政统合所构建的自上而下的命令服从机制和自下而上的反馈机制，为不同执法主体间协作互动和信息交流提供了基础性支持，推动多跨协同执法场域的有效运转。

党政统合的基层综合执法体制机制已成为实现基层善治的基础，应当进一步集聚基层综合执法改革政治势能。一是完善领导体系。在区县层面，健全综合执法协调联动机制，理顺区县主管部门、综合执法队伍与街道综合执法队伍之间的权责关系；在街道层面，发挥好综合执法工作领导小组统筹协调作用，用好街道综合执法指挥中心；在社区层面，探索建立综合执法巡查辅助中心网格，做好指令传递、信息采集等日常工作。二是加强组织领导。成立街道综合执法委员会，发挥委员会综合引领作用，加强街道执法为民的价值引领，引导执法主体积极以协同合作的方式实现集体利益最大化。健全党政统一领导、统一指挥、统一协调、统一监督的工作机制，保证执法权威性。三是重构立体执法网络。在街道综合执法委员会领导下打造系统执法网格，在社区基础网格基础上对应叠加综合执法网格与专业执法网格，打造三网合一无缝对接、边界清晰的系统网格。整合街道综合执法协管员、综治网格员队伍等执法力量，完善以社区为单位的小网格靠前协调联动机制，保障协同联动机制有效运转。

（二）条块整合弥合任务与资源的张力

条块协同是弥合基层复杂治理任务与紧张治理资源间张力的关键。党委领导下的多跨协同执法打破了条块的组织壁垒，整合了基层综合执法相关的执法资源。一是党政联合发文和制度赋权，改变了传统科层行政组织中条线属事有权而块块属地有责的组织境况，通过一体化整合权责利消解本位主义和部门主义思想。S区建立的综合执法联席会议制度，促进了执法决策、执行、监管等多方面的综合协调。二是以体制微调建立了条块跨界协同机制。S区成立的镇（街道）综合行政执法改革工作领导小组，将条线部门和属地街道负责人有机联系形成综合行政执法改革共同体，整合了条块执法资源，再造了执法权威。L街道成立的街道综合执法试点工作领导小组，打通了组织协同壁垒，形成了横纵交叉的多元主体协同联动体系。

尽管体制微调构建了多层级跨部门跨时域多场景协同执法格局，但以领导小组推动的条块整合具有一定的限度，无法保障长时期全过程稳定化的多跨协同，还应当以点带面推进整体性重构。一是持续下沉人员编制，提升街道综合执法能力。各部门将执法事项下放的同时相应地将人员编制划转到街道，能由机关执法的不另设执法队伍，减少、归并现有执法队伍。区县综合行政执法队伍以派驻、包片等方式下沉执法人员力量，与乡镇(街道)综合行政执法队伍统筹运行，实行“县属乡用共管”,以乡镇(街道)管理为主。依据中央和地方制度规范，统筹优化、依法定责，压实政府部门执法主体责任。加强条线业务部门对下级业务部门培训工作的指导，鼓励跨部门联合开展对乡镇、街道综合执法人员的培训，增强执法人员在实际执法过程中的执法能力和工作水平。二是建立上下贯通的协同联动体系。明确职责分工，加强协调配合，落实区直部门指导监督职责和街道属地管理职责，让原来的“双重管理”变为实质的“统一管理”。统筹构建日常巡查、整治、执法高效联动闭环机制，有机糅合专业执法与综合执法，建立健全区街社三级信息传递系统，依托信息化技术推动实施执法统一管理。

（三）政社联合打造基层执法共治格局

基层综合执法改革需要在党的领导下将多元社会力量紧密联合起来，以“政治势能”激活“共治动能”。随着综合执法体制机制改革深化，街道也在调整自身的组织定位，探索构建党建引领、立体联动、群防群治的执法格局。L街道协同本地知名高校，形成优势互补。科研机构为街道综合执法提供行政执法的专业知识，探索适合该街道的协同执法模式。为提升综合执法监督效能，L街道选派司法所工作人员、法律明白人、执法监督员下沉网格，吸收综合执法社会监督员加入网格化监督队伍，建立“网格化+执法”监督体系，同时邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻工作者等组建成一支体系完备的社会监督员队伍，参与行政执法监督活动，弥合执法与监督的空隙。

政府是行政执法的主体，但单靠政府的力量难以激活基层执法动能，还需要继续整合社会资源，将分散的社会主体有机团结。一是完善群众参与执法的渠道。健全线下群众参与渠道，用好社区执法监督投诉意见箱，重视群众的诉求表达，科学有效地回应群众需求。借助数字技术完善社会互动平台。对外开放信息平台，及时公开检查执法结果，使群众能够通过移动APP、网上客户端查询执法情况，对执法主体进行评价和选择，以社会评价的外部监督加强对街道综合执法行为约束，实现群众问政和群众监督的结合。二是激活社会内生性自治力量，实现多跨协同执法空间再造。培育和发展市场自治主体，培植市场主体在综合执法中的监管力量，积极与市场中具有较强专业能力和公信力的第三方机构合作，充实市场范围内的企业、商铺等自我监管机制，将政府从监管执法转型为服务执法。

六、结论与讨论

多跨协同执法呈现内涵式改革特性，兼具工具理性和价值理性。不同于传统的联合执法，多跨协同执法是在党委领导下和“以人民为中心”的价值旨归基础上聚合执法资源和力量，既具有实践中的可行性，也具有深化改革的能动性。基层综合执法改革制度规范赋予多跨协同执法合法性和权威性，其组织架构和运作机制保障多跨协同执法有效性。在执法改革和治理需求双重驱动下，多跨协同执法通过跨组织跨时域跨场景的协同联动，实现了基层综合执法体制机制的机理性再造，在一定程度上破解了以往多头多重交叉、碎片执法弊端。政治势能是影响基层综合执法多跨协同形成和发展的关键性政治要素。借助国家治理现代化和行政执法体制改革趋势和制度规范的指引，价值性政治势能形塑基层综合执法多跨协同认知共识，结构性政治势能形塑街道综合执法组织结构和运作机制以推动多跨协同执法的实现，一元化政治势能重塑多跨协同执法结果继而提升基层综合执法效能。以多跨协同执法中的政治势能激发基层治理动能，就是要通过党政统合、条块整合、政社联合释放改革效能。

长期以来，协同执法被视为加强科学管理、提升行政效率的行政过程。本研究的理论边际贡献在于：第一，阐释多跨协同执法理论内涵，丰富和拓展协同治理理论研究。在既有研究基础上，结合基层治理实践，总结和凝练多跨协同执法的理论框架和实践策略。第二，借助政治势能概念解释了多跨协同执法的组织策略和内在运作机理。建构了认知—行动—结果的分析框架，关注基层综合执法改革过程中的多跨协同执法的组织调适问题，以个案研究阐释了党政统合下基层综合执法多跨协同何以可能，政治势能如何作用于多跨协同执法。

从理论对话的角度讲，本文是对政治势能概念的进一步延伸和应用。一方面，拓展了政治势能的应用范围，将其拓展到行政执法领域，从认知、行动和结果三个角度分析了政治势能对基层综合执法的影响。另一方面，在基层执法场域中，政治势能强弱也可以由地方政府能动构建。在不违背文件精神的前提下，地方党委政府的自主性和能动性也能构成多跨协同执法中的强政治势能。

阅读链接

《理论与改革》编辑部

投稿：llgg.cbpt.cnki.net

电话：028-87351101

地址：成都市光华村街43号 中共四川省委党校