吴建雄 马瑞凤 | 完善党和国家监督体系的三个维度

引  言

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争”一节中，提出了对“完善党和国家监督体系”的部署要求。党和国家监督是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，是跳出历史周期率“两个答案”的制度成果。如何构建权力运行的制约和监督机制，是长期以来党和国家高度关注和重视的时代课题。针对容易出现滥用权力的薄弱环节，早在2001年9月26日，党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》就指出:“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。”此后，2002年党的十六大报告、2007年党的十七大报告相继提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。党的十八大报告首次提出“健全权力运行制约和监督体系”，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。2012年12月4日，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调：“要健全权力运行制约和监督体系，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”党的十八大以来，党中央从全面从严治党和国家长治久安的战略高度，全面推进党和国家监督体系建设，其间，党的十九届四中全会将“坚持和完善党和国家监督体系”纳入国家治理现代化建设总体布局。作为国家治理体系的关键要素，党和国家监督体系要充分发挥对权力全方位、全过程的监督作用，优化权力资源配置、规范权力运行过程、协调权力内部关系、发挥权力正面效应，推进、融入和保障国家治理体系和治理能力现代化。党的二十大报告进一步强调，“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。党和国家监督体系研究已成为当下学界的研究热点。2021年以来发表在核心期刊论及党和国家监督体系的文章共40篇。这些研究成果主要从历史发展、政治理论和机制构建三个方面展开。一是以历史发展为主题的研究。有学者认为，党和国家监督体系的发展经历了以党内监督为主的革命战争时期、党内监督向国家监督扩展的社会主义革命和建设时期、党内监督和国家监督开始同向发力的改革开放和社会主义现代化建设新时期、十八大以来健全完善党和国家监督体系发展新阶段等四个历史时期。二是以政治理论为视角的研究。有学者深刻阐释了新时代党和国家监督体系的战略定位，认为党和国家监督体系的内涵特质体现了思想渊源、文化传承、国际视野、制度构成等维度形成的中国特色和鲜明优势。三是以机制构建为方向的研究。有学者认为，在面对新风险新挑战时，需要重视监督体系的薄弱环节，推动监督体系从“有形”向“有效”转变、明晰监督主体权责界限、搭建数字化协作平台、强化对监督权的监督、加强对社会领域腐败的监督覆盖。有学者认为，要整合零散化的监督力量、创新科学严密的监督机制、强化监督主体的制度意识等。这些研究成果拓展了党和国家监督体系的研究视域与深度，但大多集中在非法治的层面。有鉴于此，本文拟从法理基础、制度特色和法治路径三个维度，探讨新时代新征程健全党和国家监督体系的问题。

一、党和国家监督体系的法理基础

（一）跳出历史周期率的“两个答案”

党和国家监督的宪法意涵是巩固党的执政地位，跳出历史周期率。现代政治文明在政权建构上的一个目标就是“长治久安”。与“长治久安”相对的是政权经历“兴衰更替、治乱循环”现象，即历史周期率。历史周期率问题，古今中外皆有，虽然解决历史周期率的路径方法各不相同，但面临的问题是共同的，即权力的约束问题。因为“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，权力腐败了，政权就由兴而衰、由治而乱。近现代以来，西方政治学和法学重新认识权力，并用分权制衡和民主立宪的方法来约束权力。我国践行着不同于西方“分权制衡”的民主集中制权力结构模式，在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性，并以人民主权为前提，以“监督—负责”关系为要旨，形成了基于监督基础上的权力制约关系。

毛泽东对跳出历史周期率给出了民主监督的“第一个答案”。1945年，黄炎培基于对即将诞生的人民政权能否以及如何实现长治久安的深切忧思，在延安向毛泽东提出了中国共产党能不能跳出历史上“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率？毛泽东满怀信心地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率，这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”随着世情、国情、党情的新变化，面对百年未有之大变局，我们党面临的任务更加繁重，遇到的风险挑战更加复杂，“四大考验”“四种危险”依然存在。如何在危机中育先机、于变局中开新局，跳出历史周期率？百年奋斗初心如磐，特别是自党的十八大以来，我们党又找到了自我革命的“第二个答案”，即敢于坚持真理、修正错误；勇于刮骨疗毒、去腐生肌，努力实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，使我们党能够始终走在时代前列。这“两个答案”从人民和党自身的双重维度形成一个权力监督制约的完整闭环，将自我革命与人民监督有机结合，体现了加强党的全面领导与发展全过程人民民主相统一、思想建党和制度治党相统一、党内监督与党外监督相统一。

中国共产党的自我革命，作为一种来自主体对自己自觉、自发、自动的行为，概括来说就是“不忘初心、牢记使命”，坚持一切从实际出发，在自我警醒、自我否定、自我反思、自我超越中实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在坚持发展全过程人民民主的同时，以坚强的意志品质和坚定的战略眼光推进全面从严治党：以党的政治建设为总纲，谋定自我革命的行动方向；以思想建设为基础，淬炼自我革命的行动方向；以“八项规定”为切口，寻找自我革命的有效途径；以反腐惩恶为抓手，打好自我革命攻坚战、持久战；以增强党组织政治功能和组织力凝聚力为方向，锻造干部队伍斗争精神和革命意志；以制度建设为依托，提供推进自我革命的坚强制度保障。党和国家监督体系既是自我革命的重要机制，又是民主监督的集中体现，是跳出历史周期率“两个答案”的制度成果。新时代党和国家监督体系的坚持和完善，必须以中国化马克思主义立场观点和方法为指导，发扬以党的自我革命引领社会革命的历史主动精神，在法治轨道上解决权力监督和腐败治理问题。坚持以党章为根本，以民主集中制为核心。在党内法规制度体系下，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，增强党内法规的权威性与执行力。不断完善内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，推进政治监督具体化、精准化、常态化，增强对“一把手”和领导班子监督实效，发挥政治巡视利剑作用，落实全面从严治党政治责任，增强党内法规权威性和执行力，更好发挥制度的引领保障作用，为打赢反腐败斗争攻坚战持久战奠定坚实的政治基础和制度保障。

（二）人民至上的价值法则

党和国家监督的价值取向是维护人民主权，确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。“人民”是“公”的政治理想和治理秩序在政权建设中的落脚点和具体体现，即天下为公的政治理想具体化为人民至上的价值法则。因此，人民至上并不是一个事实命题，而是一个价值命题，具有价值理想、价值目标、价值原则、价值旨归、价值理念等多重基本价值意蕴。把它作为执政党和国家的根本原则并加以法治化、政策化、道德化，它就具有价值法则的含义。坚持人民至上，鲜明体现了党和国家监督体系构建的价值法则，为加强对公共权力运行的监督和制约，保障人民赋予的权力永远为人民谋利益提供了最根本的价值遵循。

从马克思主义唯物史观看，人民是党执政兴国的力量源泉和最大底气，人民立场是全面从严治党和反腐败斗争的基本政治站位。人民至上、始终代表最广大人民根本利益作为马克思主义中国化时代化的重要标志，是我们立党立国、兴党兴国的出发点和落脚点。中国共产党为什么能，中国特色社会主义为什么好，归根到底是马克思主义行，是中国化时代化的马克思主义行。发展中国化时代化的马克思主义的鲜明要求，就是坚持人民至上，始终代表最广大人民根本利益，这是马克思主义政党的鲜明特征和必然要求，也是科学社会主义不可动摇的原则，集中反映了中国共产党人基本的人民观、政治观。马克思、恩格斯在《神圣家族》中指出，历史的活动和思想就是“群众”的思想和活动。毛泽东关于“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”的著名论断，是对马克思、恩格斯人民观的深化和拓展。进入新时代，习近平对这一论断作了进一步宣示和深化。他指出：“人民是创造历史的动力，我们共产党人任何时候都不要忘记这个历史唯物主义最基本的道理。”他强调,人民观也是政治观和权力观。中国共产党人权力观和政治观的核心，就是坚持“权为民所赋”和“权为民所用”相统一。

作为马克思主义政党，中国共产党是从人民中产生、扎根于人民之中并造福于人民的。自诞生以来，党就把“中国人民福祉”和“中华民族伟大复兴”作为自己的第一任务，永远代表大多数人的根本利益，永远和人民在一起，其本身并无自己的特别利益，也不为任何一个利益集团、权力集团或有特权的阶层服务。党和国家监督体系的监督对象是公权力和公职人员，其要旨是“消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制”“确保人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”。习近平在十九届中央纪委六次全会上深刻指出，一百年来，党外靠发展人民民主、接受人民监督，内靠全面从严治党、推进自我革命，勇于坚持真理、修正错误，勇于刀刃向内、刮骨疗毒，保证了党长盛不衰、不断发展壮大。这些重要论述形成了自我革命和人民监督这两个跳出历史周期率的答案，深化和发展了我们党对马克思主义执政建设规律的认识。监督体系中党内监督、纪检监察监督、人大监督、行政监督、司法监督等权力监督，是党的自我革命战略思想即跳出历史周期率第二个答案的集中体现；民主监督、群众监督、舆论监督等权利监督，是党的人民监督思想即跳出历史周期率第一个答案的集中体现。可以说，党的自我革命战略思想和人民群众民主监督思想二者的有机融合并使之制度化具象化，才形成了党和国家监督体系。

人民至上的权力监督的要旨在于发展全过程人民民主。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。党和国家为确保人民当家作主不被异化，从制度上设计了全过程人民民主。全过程人民民主是一条民主新路，这条民主新路始终坚持以人民为中心，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。在监察体制改革的推动下，党和国家监督的触角不断在横向上拓宽，在纵向上延伸，成为全过程人民民主的重要内容。具言之，在横向上，党和国家监督已覆盖至所有公共领域；在纵向上，党和国家监督已延伸至基层；在过程上，公权力行使的各个环节均受党和国家监督。可以说，权力监督保障着人民民主运行的每一环节和运行链条。权力监督及时纠正破坏人民民主要求、权利和原则的行为。权力监督的实践对全过程人民民主作出了要求，强调以实现人民民主为权力监督的重要目标。权力监督丰富了全过程人民民主的内涵，借助权力监督把全过程人民民主转化为具体的现实的民主实践，在国家政治生活和社会生活的各方面体现人民当家作主，在人民对自身利益的实现和发展上体现人民当家作主。

（三）权力监督的法治逻辑

党和国家监督体系的价值功能是加强对公权力运行的监督制约、确保公权力依法规范行使。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法治之外行使必然祸害国家和人民。权力腐败有多种表现形式，比如权力滥用、权力寻租、权力异化等。权力腐败是对法治的最大破坏，是对人权的最大侵害，更是对执政党权威的最大损害。党和国家监督体系在国家治理现代化中占有突出地位，是保障公权力有序良性运行的核心要素，也是提升治理效能的关键变量。因此，依法治权是依法治国的应有之义，坚持权力由法律授予，并对权力的运行进行监督和制约。依法治权首要做到的是依法治官，对贪腐官吏要从严惩治，这是依法治国的重要基础。同时，要特别关注领导干部这一“关键少数”，督促领导干部自觉遵守法律、依法办事。领导干部及其手中权力的运用，必须接受法律的约束。申言之，依法治国必须依法治权，依法治权必须依法治官，从法律和制度的根本上解决权力腐败、权力失控和权力滥用问题。

反腐必须治权，治权必靠法治。依法治国的 “治”，主要是指 “管理”“治理”“规制”以及必要的 “奖励”和 “惩罚”“整治”，决不能把 “治 ”直接等同于惩罚和整治。法治就是法律之治，是制度之治、程序之治、规则之治，其核心要义就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。邓小平曾经一针见血地指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性……我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”习近平也强调，“要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。依法治国就是要强调以制度规范权力，以民主监督权力，建立并完善以法律控制权力、以权力和权利制约权力的制度机制，最大限度地减少权力腐败的机会，最大限度地增加权力腐败的成本。“法治需要名目繁多的程序和控制方式，目的是明确政府行为的范围和方式。”依法治国就是要通过依法治权、依法治官，破解绝对权力的神话，破解“一把手”监督难题，用法律和制度防止权力的滥用和腐败。“如果法治的堤坝被冲破了，权力的滥用就会像洪水一样成灾。各级党政组织、各级领导干部手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的，不是可以为所欲为、随心所欲的。”任何时候都要把厉行法治作为规范制约权力的治本之策，把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来，真正做到谁把法律当儿戏，谁就必然要受到法律的惩罚。法治思维强调，应当通过制度和法律加强对权力运行的制约和监督，“最大限度减少权力出轨、权力寻租的机会”，努力形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。而所有权力主体，尤其是各级领导干部必须牢记: “任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”

二、党和国家监督体系的制度特色

党的十八大以来，党中央从全面从严治党和国家长治久安的战略高度，全面推进监督制度改革，持续推进党和国家监督体系“四梁八柱”建设，构建党中央的集中统一领导机制、党内监督主导机制、纪检监察统筹机制、一体推进“三不腐”的运行机制，从总体上彰显了中国共产党治国理政的制度特色。

（一）监督框架的“一元多体”

在党和国家监督体系制度框架中，党中央的领导指挥制度居于监督体系的首要地位，涵盖党对监督体系中各个监督要素的集中统一领导。党内监督制度居于党中央的领导指挥之下，在党和国家监督体系中起着主导作用。纪检监察监督制度在党中央的领导指挥和党内监督的主导下，发挥党和国家监督的专责统筹作用，衔接巡视巡察监督和派驻监督两种监督方式，衔接权力监督和权利监督两种监督类型。巡视巡察监督制度作为党中央领导指挥和各级党委履行全面从严治党主体责任最直接有力的抓手，与纪检监察监督紧密衔接，通过纪检监察监督对权力监督和权利监督发挥作用。派驻监督制度作为党的统一领导下纪检监察机关的分支机构，在党和国家监督体系中发挥纪检监察的“哨兵”和“探头”作用。

党中央领导下的“一元多体”监督制度，涵盖了“以权制权”的权力制约和“以利监权”的权利监督两大监督场域。权力监督的本质是党内监督和国家机关监督。党内监督是执政党的自我监督，国家机关监督包括人大监督、行政监督和司法监督。其中，人大监督制度在权力监督中居于最高层次，通过宪法和法律对行政权、监察权和司法权进行监督，以保证行政监督、监察监督、司法监督依法规范运行。行政监督制度在权力监督中居于主干地位，主要体现为上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的监督，本级行政机关对所属工作人员的管理监督，以保证国家行政权的依法规范运行。司法监督制度在权力监督中居于终局地位，通过行使检察权和审判权保证公权力依法规范运行，是党和国家监督体系中的刚性支撑。权利监督的本质是人民民主监督，包括民主监督、群众监督和舆论监督。民主监督是人民政协和各民主党派对国家机关及其工作人员的工作监督，在权利监督中居于首要地位，作为完善全过程人民民主的重要方式，通过对“一府一委两院”的参议型监督，保障和促进公权力依法规范运行。群众监督和舆论监督在权利监督中居于基础地位，通过网上举报、电子信访、信息负面公开等多种方式和途径，监督和促进公权力依法规范运行。

（二）监督导向的政治统摄

党和国家监督价值上的政治导向是指党内监督。习近平强调：“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”以党内监督为主导，首要的是牢牢把握“两个确立”在监督体系中的核心地位，加强政治监督，强化“政治体检”，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，通过一系列制度安排，监督检查系统组织内部履责情况，促进各类监督的集聚合力、系统集成、同频共振、同题共答。党内监督具有其他监督所无法替代的优势以及重要的示范、纠偏、统领作用。在监督的示范上，中国共产党是执政党，党内监督失效，党外监督也会虚化；内部监督乏力，外部监督必然受到局限，流于形式；党内监督有力有效，党外监督才能正常运转。在监督的纠偏上，党内监督对党的领导弱化、违反政治纪律和组织纪律、全面从严治党不力、纪律松弛和意识缺失、组织涣散和观念淡薄、权力异化、管党治党宽松软等倾向性、根本性问题及时进行提醒和纠正，确保“药到病除”“治已病、防未病”。在监督的统领上，在党的领导下，严格执行“党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督”的党内监督体系，引导各类监督统一意志、行动和步调，凝聚监督力量，全方位提升监督质效，形成常态长效的监督合力。

（三）监督力量的统筹协调

党和国家监督权力的统筹协调是指行使党内监督和国家监察专责的纪检监察机关统筹协调各类监督的一系列制度安排。在纪检监察监督的统筹下，各类监督力量各司其职、各负其责，相互支持和配合，在协调互动中推进党和国家监督体系取得新进展新成效。其具体职能涵盖两大方面：

第一，在“以权制权”的以权力监督权力方面，主要是跟进和落实党内监督，保障和接受人大监督，指导和衔接行政监督，衔接和促进司法监督。在党内监督上，一是填补党内监督管辖“空白”。党内监督的管辖对象是党组织和全体党员，党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。监察监督的对象是所有行使公权力的公职人员。而在我国公职人员队伍中，80%以上的公职人员都是共产党员，虽然两者在监督对象上存在大范围的交叉重合，但对非党员的公职人员的监督覆盖正好填补了党内监督管辖的盲区，两者在多个方面的监督内容上高度一致，是党内监督框架下的补充性再强化。二是解决党内监督执纪“盲区”的法律适用难题。作为党内监督的重要抓手，纪检监察执纪执法的“四种形态”将党员干部和非党员公职人员一体纳入纪检监察监督的范围。在保障和接受人大监督上，把握监察监督与人大监督的监督关系，认清监察监督本质上是国家监督的程序化、法定化、具体化，人大监督本质上是体现人民主权的国家监督。纪检监察监督就是要通过程序化、法定化的手段保障人大及其常委会的人民主权监督落到实处，形成监督联动的综合优势和整体效应。在指导和衔接行政监督上，把握监察机关对行政管理监督中公职人员违法行为监督查处的程序和实体指导，充分体现“纪在法前、法在刑前”的运行规则，正确适用《中华人民共和国公职人员政务处分法》等相关法律法规，并对政务处分是否恰当给予确认，对属于第四种形态的涉嫌职务犯罪行为的移送司法机关追究刑事责任。在衔接和促进司法监督上，要将“四种形态”的监督模式与刑事司法程序进行对接，对构成犯罪的腐败案件，依法向审判机关提起公诉，实现罪刑法定；对于司法工作人员相关职务犯罪，监察机关和检察机关依法实行双重管辖；将纪检监察机关与司法机关内部监察机制衔接，依照《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国监察官法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国法官法》等法律法规追究责任，监督处置的结果应相互通报。

第二，在“以利监权”的以权利监督权力方面，主要是保障和支持民主监督，接受和引导群众监督和舆论监督。在保障和支持民主监督上，把纪检监察监督作为人民政协民主监督职能实现的重要保障和支持力量，督促各机关、单位落实人民政协提交给党委和政府研究办理的提案、改进工作意见、与国计民生相关的各类监督意见等，建立民主监督与纪检监察监督的绿色通道，把提案、监督意见纳入纪检监察法律法规，将人民政协宏观性、针对性监督意见落到实处。在接受和引导群众监督和舆论监督上，有效拓展和丰富纪检监察监督线索获取渠道，畅通群众监督和舆论监督的社情民意，在改进党和政府职能部门工作、减少执政行政失误、防止权力滥用、提高决策质量等方面发挥重要作用；正确引导群众监督和舆论监督权利的行使，对获取的群众监督和舆论监督信息资源调查核实，去伪存真，引导人民群众和新闻媒体正确行使监督权和确立正确的导向，建立健全举报人奖惩、保护、保密等机制，完善信访举报机制，调动人民群众和新闻媒体的积极性和主动性，充分为群众监督和舆论监督拓宽渠道和释放空间。

（四）监督运行的“三不一体”

党和国家监督从监督公权力运行和党员干部、公职人员廉洁履职两个维度确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。“不敢腐、不能腐、不想腐”的一体推进，既是实现党和国家监督价值的根本途径，也是贯穿于各类监督工作的一条主线，是党和国家监督体系运行的基本方式。

党的十八大以来，习近平不断总结反腐败斗争实践经验,从提出构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制，到将一体推进“三不腐”作为反腐败斗争和全面从严治党的方针方略,为我们在新的历史起点上推进反腐败斗争指明了前进方向。一体推进“三不腐”要把握“三不”之间的内在联系。即不敢腐是不能腐、不想腐的前提，重在惩治和震慑。不敢腐，其实质就是保持惩治腐败高压态势，提高腐败案件查处概率，降低腐败收益和违法成本之间的比率，要使教育、监督和制度“带电”“长牙”，成为“真老虎”“真猎人”，就必须让惩治这个必要手段持续发威。科学有效的制度是不能腐的关键所在，是不敢腐、不想腐的有力支撑。可以为权力套上制度笼子，对不敢腐划出制度红线，为不想腐提供制度导引。教育和自律是不想腐的内生动力，不想腐是不敢腐、不能腐的最“廉价”防线，申言之，无论制度多么完善，执法多么严厉，抗拒腐败的最后防线，都取决于思想防线、精神意志和道德操守的崩溃和破防。它为不敢腐、不能腐构筑起坚固的思想堤坝和精神长城。一体推进“三不腐”关键在内外贯通，协同推进、同向发力，做到三者相互作用、相辅相成、相得益彰，形成辩证统一的有机整体。在当前反腐败斗争形势依然严峻复杂的情况下，要把握好不敢腐、不能腐、不想腐的整体性以及相互之间的内在关系和外在联系，既要注重整体质量和效能的发挥，又要发挥出各自的职责功能，做到贯通思想、道德、纪律、法律、制度、规矩等各方面的要求，着力抓重点、补短板、强弱项，从而从根本上推动实现“三不腐”的战略目标。

三、党和国家监督体系的法治路径

习近平在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中强调，“全面推进依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑”。党和国家立足于现实问题和矛盾，着眼于长远的战略谋划，对全面推进依法治国作出部署。跳出历史周期率，实现长期执政，实现党和国家长治久安，是我们面临的重大问题。全面推进依法治国，是解决这些重大问题的基本路径。形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，在法治的轨道上推进民主建设和自我革命，用法治的方式约束和监督权力，是跳出历史周期率、实现长治久安的关键所在。

（一）依宪执政、尊崇宪法和党章

党的二十大对新时代新征程党和国家事业发展作出全面部署，强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”；提出要“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”；“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。党领导人民制定和实施宪法的最根本目的是为了人民，具言之，为了使人民利益得到维护，为了使人民意愿得到倾听，为了使人民权益得到保障，为了使人民福祉得以增进。全面实施宪法，要“坚持宪法确定的党的领导地位不动摇，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，保证党领导人民依法有效治理国家”。宪法是国家的根本大法，党章是所有党内法规的母法。宪法上人的形象是国家之内的人（公民），党章上人的形象是党内的人（党员），宪法从最低要求出发，规定了社会生活的基本条件，划定了社会有序运行成为可能或使整个社会运行能够达致设定目标的基本规则。党章的规定不仅仅是维护这个团体存在的必要义务，而且体现了对一定政治理想和道德理想的追求。宪法由国家强制力保证实施，党章依靠党员的政治认同、领导人的超凡魅力以及具有强制性的纪律手段来贯彻落实。反腐败斗争的政治性和法定性，决定党和国家监督的法治化、规范化。必须以宪法和党章作为最高尊崇，既要积极推进以宪法为基础的法律规范体系建设，又要大力加强以党章为根本内核的党内法规体系建设，实现依法治党和依规治党相结合。从维护宪法和党章尊严的高度，贯彻实施监察法及相关法律法规、党纪党规，使监督监察覆盖至全体党员和所有行使公权力的公职人员，使党和国家对权力的监督具有宪法和党章有效实施的崇高价值追求。尊崇宪法和党章要贯穿到治国理政各方面全过程。统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军，全面推进国家各方面工作法治化，都必须尊崇宪法和党章，坚持一以贯之，不断提高党依宪治国、依宪执政的能力。在立法、执法、司法、守法各个环节，始终贯穿以人民为中心的发展思想。加快完善法律制度，在法律制度中体现权利、机会和规则的公平，保障公民各项权利不受侵犯，保障公民各方面权利得到落实。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，坚持宪法的国家根本法地位，坚决维护和贯彻宪法规定、原则、精神，保证国家统一、法制统一、政令统一，通过立法实现权力法治化，达到预防腐败的目的。

（二）完善党的自我革命制度规范体系

党的二十大报告提出，“坚持制度治党、依规治党，完善党的自我革命制度规范体系”。自我革命制度规范体系既是党的建设新的伟大工程的制度保障，也是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。必须持之以恒深入推进党的自我革命，为此，要进一步构建系统完备的自我革命制度规范体系，强化外部制度规范的强制力，从而约束党员干部的行为。党的十八大以来，随着全面从严治党的持续推进，党的自我革命制度规范体系基本定型，面向新时代新征程高质量推进党和国家监督体系建设的重要使命，应当在自我革命制度规范体系的建立和完善上再下功夫。一是落实全面从严治党责任制度。在党和国家监督体系建设中，落实全面从严治党责任占有重要地位，可以说，其是坚持和完善党和国家监督体系的重要保证。一方面要落实各级党委（党组）的主体责任，特别是要强化主要负责同志的政治担当和主体责任，将党建工作深入到每条战线、每个领域、每个环节中去，把党建责任具体化；另一方面要落实各级纪委的监督责任，做好协助党委持续深化全面从严治党的工作，推动管党治党责任贯通协同、一体落实。坚持严字当头，以问责督促各级党委（党组）和各级纪委牢记并落实管党治党责任，巩固和发展全党一起抓监督的良好局面。二是完善党内监督体系。中国共产党是执政党，处于执政主体的地位，这就决定了在党和国家监督体系中，党内监督起主导作用。比如，党内监督具有政治属性，要进一步突出党内监督的这一属性，切实加强政治建设。坚持把“四种形态”作为强化党内监督的抓手，将其同执行新形势下党内政治生活的若干准则结合起来，强化党组织的政治功能和组织功能，让党员干部在严格的政治生活中锤炼党性。强化日常监督，将监督前移，综合运用谈心谈话等方式，增强监督实效。坚持以问题为中心，提出解决问题的策略，确保策略的精准性，加强对主要领导干部和领导班子的监督，并对相应的内部监督制度予以完善，充分发挥纪委作为党内监督专责机关的职能，加强同级监督，严格约束权力。三是强化纪委监委专责监督。在党和国家监督体系中，纪检监察机关处于主干位置，起着保障性作用。纪检监察机关应充分发挥监督执纪问责和监督调查处置职责，将党中央关于纪检监察体制的要求全面落实。在纪检监察工作中，监督检查、审查调查等是关键环节，纪检监察机关应在这些关键环节上，进一步强化对下级纪委监委的领导和对派驻机构的领导。持续完善“室组”联动监督、“室组地”联合办案机制，监督检查和指导驻在部门机关纪委履职情况，提升机关纪委工作专业化规范化水平。健全纪检监察法规制度体系，规范和完善纪检监察机关派驻机构工作规则。贯彻落实监察官法，强化对监察官的严格监督。认真落实“打铁还须自身硬”的要求，锻炼过硬本领，忠诚党和人民事业。

（三）推进“三不一体”法治化建设

第一，从宪法法律和党规党纪中汲取法治化资源。“三不一体”法治化建设应当以宪法和党章为基础，以《中华人民共和国监察法》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》为主干，实现法纪合力、法法贯通，形成高效的预防与监督机制。例如，通过观念引导、案例展示等方式进行事前预防，通过考核、问责等方式开展事后监督，通过党务公开、政务公开、村务公开等方式进行过程性监督等。对于实践中出现的争议问题、疑难问题，特别要强调规则意识，寻找法律依据并依法定程序解决。要提高立法站位，推进相关法律法规的立改废释，实现党内法规、国家监察法与其他法律法规的紧密衔接，推动反腐败立法体系的全面升级；要构建权威协调高效的权力运行体系，确保决策权的科学、执行权的坚决、监督权的有力，健全反腐败工作体制机制的组织机构、工作原则、职权范围、办案流程以及法律责任；要强化法法衔接意识，严把事实关、程序关和法律适用关，构建防范、惩罚、治理相结合的反腐法治行动方案，实现“党纪与国法相辅相成、相互促进、相互保障”的反腐治理体系。

第二，锚定公平正义、以案促治的执法要旨实现不敢腐。法律的本质在于惩恶扬善，确保社会秩序公正运行，实现社会公平正义。在现实生活中，腐败是对法治的最大挑战。法律面前人人平等，无论官大官小，只要违反了法律，就应受到法律的惩处和制裁。因此，坚持严格执法的法治特点就在于让腐败无特权，让反腐无禁区。在强化不敢腐的震慑中，既坚持有案必办、有腐必反，又坚持程序正义、实体公正，还要做到以案示法、以案促治。纪检监察机关查办腐败案件不仅要合理合法，还要让当事人感受到处分、判决过程的公平、公正，遵循监督调查、执纪执法审查工作程序，确保查办腐败案件工作始终在法治轨道上运行。执纪执法和司法活动要以纪律法律为准绳，重事实、重证据、重调查研究，客观公正地查办案件，尊重和保障嫌疑人的合法权利，准确把握法律政策界限，增强办案的客观性和准确性，让人民群众从每一个反腐案件中感受到公平正义。纪检监察机关内设部门应当站在腐败治理全局的高度，推动观念的转变，坚持“全周期管理”理念，在案件办理的全过程坚持以案促治，从前期预警研判、中期应对执行、后期复盘总结形成有机闭环，以强化不敢腐的法治防范功能。

第三，以抓“两端”、治“两病”的法治理念实现不能腐。习近平强调：“古人说：消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前。”法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。这一重要论述揭示了法治建设的科学要义，一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”，蕴含着既“治已病”，又“治未病”的法治逻辑。从已病早治、防患未然、防其传变、防止复发持续发力，让腐败无处遁形。在一体推进“三不腐”的实践中，加强以“扎紧不能腐的笼子”为要义的廉政建设也日益重要，应将其提高到与查办腐败案件同等重要的位置。从事后补救式的整改走向事前预防，在改革的同时，谋划与推进预防性制度建设，此外，系统谋划廉政制度建设与赋权授权，并一体落实，从而进一步增强廉政建设的主动性。基于此，纪检监察机关应进一步健全相关法规，明确廉政建设的主体、目标、程序、制度等。党的十八大以来，纪检监察机关把查办违纪违法案件与堵塞制度漏洞、强化监督监管结合起来，把巡视巡察与推动深化改革、完善体制机制结合起来，坚持问题导向，做实以案促改，有针对性开展专项治理等，取得了明显成效。实践证明，健全法规、完善机制需重视制度治理和监督约束。要把监督贯穿于党领导经济社会发展全过程，把完善权力运行和监督制约机制作为实施规划的基础性建设，构建全覆盖的责任制度和监督制度。防止腐败扩散蔓延，既要靠依规依纪依法惩处，又要靠制度治理和监督约束。一方面，建立健全制度，明确权力边界和运行规则，把权力关进制度笼子里；另一方面，完善监督约束机制，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接，推动党内监督同其他监督贯通融合，使党员干部适应新时代全面从严要求，习惯在受监督和约束的环境中工作生活，习惯规范、公正、干净地用好权力。

第四，以德治与法治的有机结合实现不想腐。依法治国和以德治国相结合，是习近平法治思想的重要内容。反腐败斗争的实践证明，腐败现象之所以屡禁不绝，有多方面的因素，但起决定性作用的是干部自身的思想、党性、人格。因此，要坚持惩教并举、德治与法治相结合，切实解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题。把坚定理想信念作为党的思想建设的首要任务。惩教并举注重惩戒挽救、教育警醒的功效，这是连接“不敢腐”与“不想腐”的重要纽带。应充分认识“四种形态”的深刻内涵，正确处理好抓大案要案与抓早抓小的关系、查办案件治标与教育制度治本的关系，既要用霹雳手段尽早发现问题、处理问题，又要严管厚爱、惩戒挽救来“正歪树”“治病树”，充分发挥查处一案、挽救一批、警示一片的治本作用。法德结合强调要坚定理想信念。马克思主义信仰、共产主义远大理想、中国特色社会主义共同理想，是中国共产党人的精神支柱和政治灵魂，也是保持党的团结统一的思想基础。凭空产生不出理想信念，轻易坚守不住理想信念，在理论与行动上必须时刻保持清醒与自觉，同时，还要及时更新观念。共产党人理想信念的理论基础是马克思主义，只有坚定地选择马克思主义，并笃信之，才能在信仰上保持坚定。为使我们拥有坚定的信仰，必须对马克思主义科学理论进行系统学习并掌握。尤其是在当前社会发生深刻变革的情况下，必须坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想这一当代中国马克思主义、二十一世纪马克思主义武装头脑，切实做到学思用贯通、知信行统一，真学真懂真信真用，用信仰追求打造“金刚不坏之身”。

第五，纪法贯通、同向发力，推进“三不一体”工作规范化。纪法贯通、同向发力就是要突出“纪律防线”和“法律底线”。一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，需要党内法规与国家法律的衔接协调，以求二者形成合力，相辅相成，在功能上实现对接。要坚持把纪律挺在法律前面，使党纪拥有国法这一坚实的依靠，成为管党治党的坚强后盾。全面从严治党对党的纪律与国家法律的关系作了要求，在处理违纪违法问题时，坚持党纪优先于法律进行适用，坚持党纪严于国家法律。“违法”与“违纪”并不完全割裂，党员干部的职务违法行为往往是从违反纪律约束开始的，纪律的红线一退再退导致法律的底线被践踏。只有把纪律挺在前面，才能使党员干部特别是领导干部意识到党规党纪的重要性，在遵守国家宪法和法律的基础上，坚守纪律红线，在“国法不可违”与“党纪不可破”的交集内严格要求自己，并履行相应职责。推进“三不一体”工作规范化，要坚持问题导向，“补短板”“强弱项”，加强联动机制、公众参与机制和绩效考评机制建设。各级反腐败协调小组应充分发挥其统筹协调作用，建立健全相关制度机制，进一步推动巡视巡察监督与监察监督的贯通衔接协调。适应公众诉求表达方式的变化，运用现代科技手段，畅通公众表达渠道，深入基层，倾听群众意见建议；对政务信息公开工作进行监督和督促，记录业务办理全过程，确保所有业务办理有据可查。此外，由于公众享有知情权和监督权，在此过程中要充分保障公众的合法权利。加强控告举报工作，重点完善举报人保护机制。优化考评内容，增加办案人员对案外因素的调查和审理情况。建立廉政建设责任倒查机制，对于廉政制度建设、漏洞整改不到位等现象，应当对负有责任的领导人员依法问责并追责。

结  语

本文从党和国家监督体系的法理基础、制度特色、法治路径三个维度进行探讨，阐明了党和国家监督的宪制意涵是巩固党的执政地位，跳出历史周期率“两个答案”；诠释了党中央的集中统一领导机制、党内监督主导机制、纪检监察统筹机制、一体推进“三不腐”的运行机制；论证了在法治的轨道上推进民主建设和自我革命，用法治的方式约束和监督权力，是巩固党的执政地位，实现国家长治久安的关键所在。这些研究论证与党的二十届三中全会提出的“规范全面从严治党主体责任和监督责任”“强化权力配置和运行制约机制刚性”“推进执纪执法和刑事司法有机衔接”“健全巡视巡察工作体制机制”“优化监督检查和审查调查机构职能”等均有着价值趋同的内在逻辑。特别是全会关于推进反腐败国家立法、修改监察法、出台反跨境腐败法的创制举措，将为新时代新征程党和国家监督体系的持续健全和完善提供与时俱进的法治遵循，为确保进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供坚强有力的政治保障。

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