杜鹏 | 行政激励的村治悖论与实践出路

一、问题的提出

取消农业税以来，农民与国家关系发生变化，国家不仅不再从农村汲取资源，而且推动了资源下乡。资源下乡深刻地改变了乡村治理的逻辑。在资源下乡过程中，国家的权力、制度、规则也进入乡村社会，乡村治理压力显著增加。依照“乡政村治”的体制结构，村委会属于党领导下的村民自治组织，乡村之间存在着一个缓冲地带，乡镇政权无法以制度化的方式将其承接的治理压力直接传导至乡村基层。然而，“乡政村治”的体制结构无法抑制乡村关系在实践层面的丰富性。在治理现代化转型过程中，国家越来越倾向于采用行政激励的方式，以强化乡村治理的动力机制，将国家自上而下的治理压力转化为村治主体的动力。行政激励是科层体制中上下级之间的一种激励模式，注重运用考核、监督、过程管理等制度手段实现初始目标。乡村关系本不属于科层制中的上下级关系，行政激励机制因而在事实上改变了乡村关系形态，形成了乡村之间紧密联动的治理模式。然而，从田野调查的情况来看，行政激励常常会产生非预期的治理后果，由此产生了行政激励的村治悖论。

村治动力是行政激励的基本指向。长期以来，学者关于村治动力研究的文献可谓浩繁。回顾这些文献，研究者大致从两个维度展开研究，即村庄的内生动力和外生动力。在村庄内生动力的维度，研究者通常着眼于村庄本身的资源状态分析村治主体的激励问题。有研究者基于村庄选举的制度框架，从精英权威授权的角度阐述了村治主体的行为逻辑。还有研究者基于村治主体作为村庄成员的社会性身份，从关系、面子等社会价值的角度阐述了村治主体的治理责任。这两种视角均强调了村治主体作为“当家人”的行为逻辑。与此不同，一些研究者发现了村治主体为了占有集体资源而争当村干部的谋利取向，这种取向可能被乡镇策略性利用，以至于滋生乡村利益共同体。在村庄外生动力研究维度，研究者主要以自上而下的视角阐述村治主体的激励问题。在这方面，不少研究者关注到了项目制实践对于村治动力的影响。项目资源的分配推动了自下而上争资跑项的项目竞争，基层政府渐趋“悬浮”，村治主体的谋利冲动与村庄社会的项目诉求相互交织，滋生了利益取向的“新代理人”。在体制压力扩张背景下，一些研究探讨了问责、“一肩挑”等对于村治主体的行政激励效应。

既有研究从不同角度揭示了乡镇政权调动村级组织的不同方式。大体而言，村治动力的源泉经历了从内生动力为主向外生动力为主的转变。村治内生动力的问题在于其可能失控，这要求国家的调控和监督，以避免其扭曲国家意志在基层的贯彻。取消农业税以后，国家权力下沉和行政事务增加凸显了乡村治理场景中激励机制的重要性。村治动力越来越依赖于激励机制的驱动，村治效能在很大程度上还原为激励效应。在现代国家政权的制度化建设进程中，行政激励逐渐主导了乡村治理的激励体系，以至于政治压力在很大程度上依赖行政激励机制的传导，形成了政治压力驱动的行政动员模式。行政激励突破了“乡政村治”格局的体制性规定，促进了压力传导和动力激发。然而，乡村治理场景的非正规性和不规则性约束了自上而下的行政激励效应，故为了行政激励的效能最大化，地方政府倾向于在原有乡村关系之上再造一套激励结构，推动体制压力向村庄扩展，形成行政激励的体制闭环，进而重构乡村关系。

在本文中，激励结构是指为了实现压力传导和动力激发而建构的一种乡村之间的关系模式，而行政激励因其直接承接体制压力，故激励结构呈现出较高的制度化色彩。治理结构则是治理主体与治理资源在特定场景下形成的一种关系模式。其中，村干部是上述两种结构的交接点。由于村干部不一定能将其承受的压力转化为治理动力，故行政激励强化的村治效果存在不确定性。近年来，随着行政激励不断强化，激励结构与村庄治理结构渐趋错位，行政激励释放的动力陷入体制内部循环，难以有效地转化为治理动力。因此，行政激励如何通往有效治理，亟待进一步研究。本文将基于行政激励的村治悖论，反思村治场景下激励相容的实践基础，进而探究乡村治理现代化进程中乡村关系的走向。行政激励的村治悖论源于乡村治理的独特性。村庄治理天然地具有一线治理的特征。在一线场景中形成的村庄治理结构是行政激励的基准，因此，仅在行政激励契合村庄场景中的治理结构，才能实现预期的激励效应。

二、行政激励取向下的村治主体再造

囿于“乡政村治”格局的限定，面向村治主体的行政激励存在制度阻隔。因此，行政激励在乡村关系中的扩张驱动了村治主体的再造，以建立压力承接的载体。这在客观上塑造了以村治主体为中心的激励结构，并推动了村治精英的更替。在这部分，笔者将结合近年来一些地方的实践探索，从不同维度概述行政激励取向下的村治主体再造逻辑。

一是村干部的职业化。长期以来，村干部是一种兼职身份。改革开放以前，村干部与普通农民一样从集体领取“工分”。改革开放以后，村干部的收入依然属于“务工补贴”的性质。所以，村干部在其工作之余往往还要从事副业，贴补家用。在20世纪90年代，由于农业税费和计划生育这两项工作不好干，且影响家庭生产，一些人甚至放弃当村干部，外出打工挣钱。兼职化的村干部具有更强的“当家人”色彩，对于上级布置的工作，他若认为不合理，可能推卸或应付了事，故无法承接行政激励。为此，提高村干部的工资待遇，推动村干部的职业化，是强化行政激励的重要基础。所谓职业村干部，即以村干部作为一门职业，村干部可从这一职位中获得比较体面的经济收入，无须再从事其他副业，他们对于职业生涯有了比较稳定、长期的预期。这样一来，职业村干部对于行政激励具有较强的回应性。

二是村干部的行政化。兼职村干部的工作内容主要是村务。例如，矛盾调解、水利设施的管护维修或其他鸡毛蒜皮的小事，等等。这些工作内容直面群众的生产生活，回应了农民的迫切需要。由于这些事务本身是琐碎且不规则的，这些事务常常不能清晰地纳入科层体制，限制了行政激励的适用范围，从而驱动了村干部的行政化。村干部的行政化是指村干部越来越多地承接自上而下的行政事务，乡镇考核村级组织的工作情况名正言顺，村级组织在事实上成为乡镇的下级。这些行政事务中，一部分属于村务的转化，例如在“12345”收集或网格化系统巡查之后，通过后台系统自上而下派单，另外则是一些与村民没有直接关联的事务。与村务不同，行政事务的显著特征是即事化，这种工作模式不需要直接地、频繁地面对群众，尤其是日益密集的行政事务客观上导致村干部的工作空间逐渐集中到村委会办公楼，村干部成为坐班式干部，这进一步强化了科层体制对于村干部的监控和管理。

三是村干部的年轻化。长期以来，由于乡村社会的不规则性，细小琐碎的治理内容常常缠绕在复杂微妙的乡村关系之中。因此，村庄治理主要依赖村干部自身的工作经验和高度个人化的能力和威望。这意味着，年轻人常常缺乏担任村干部所需的能力禀赋和工作经验，中老年人很自然地成为村干部的主要来源，而且，从家庭生命周期看，这一年龄阶段通常完成了诸如子代婚配的人生任务，负担不重，也愿意当村干部。然而，在上级行政事务增加、工作考核压力增大的情况下，中老年村干部要么难以承载强行政激励模式下的工作要求，例如无法应付大量的电脑操作或留痕的资料工作；要么缺乏回应行政激励的积极性，陷入消极甚至“躺平”的工作心态。在这种情况下，年轻化的村干部被视为承接行政激励的重要对象。在近年来的村级组织换届过程中，各地组织部门将村“两委”班子的年龄作为重要工作指标，积极推动村干部的年轻化，并且规定了村干部任职年龄的上限不能超过60岁。从行政激励有效的目标着眼，年轻人学习能力强、思路更开阔，接受新事物比较快，对于上级政策的执行意愿强，而且，年轻人对于未来职业生涯的预期为行政激励提供了较大的空间。

四是村干部的条线化。在村干部传统工作模式下，村干部之间并不存在非常明确的条线分工。虽然村委会设置了会计、治保主任、民兵连长、妇女主任等职位，但是，除了妇联这方面工作之外，这些职位分工的意义并不大，在实际工作中遵循“小分工，大合作”的原则。村干部的分工一般针对村庄责任区域，即各个村干部负责个人所在片区（自然村或村民小组）大大小小所有事情，若超出个人能力和职权范围，再由村书记或村主任出面协调。这种分工模式与村务本身的连带性和综合性的特征有关，却不适用于行政激励。行政激励的有效性取决于行政事务，而且还取决于能否将这些事务依据行政逻辑细分，从而固化村干部个人的事权范围。毕竟，责任到人，才能压实责任。因此，条线干部应运而生，由此锁定了村干部的责任分工。不过，在上级条线部门看来，村“两委”制度框架下的条线分工依然是不彻底的，不仅可能存在一个人身兼数职的现象，重要工作的传达往往无法绕开村书记，更重要的是，村干部因其权力合法性的选举授权而不敢得罪人，故难以完全贯彻即事化的工作原则。所以，乡镇一些部门倾向于直接聘用专职人员，并将其纳入部门直接管理，作为其延伸到村的“脚”，构成了行政激励强化的载体。在工作内容不断细分的背景下，条线干部甚至可以突破村“两委”的组织架构。

五是村干部的流官化。按照村民自治的制度设定，村干部经本村村民选举产生，属于名副其实的“土官”，与村民同属于村集体成员，且与村民之间保持着千丝万缕的联系，常常是村庄社会权力网络的节点。村干部与村民之间的社会关联和利益关联是村民自治有效运行的重要基础。“土官”的身份赋予村干部天然的“当家人”色彩，是孕育村庄内生治理动力的条件，而这为行政激励的效果带来了不确定性，比较直观地体现在村干部的“当家人”与“代理人”的角色冲突上。村干部的流官化可视为职业化和行政化的升级版。所谓流官化，是指村干部人选（主要是主职干部）不再产生于其所在的村庄，从而打破了必须由本村人担任村干部的制度，这样一来，乡镇可在其下辖各村之间统筹配置村干部。村干部的流官化目前主要可见于苏南农村。流官化削弱了村干部与其本土势力的关联，强化了其代理人的属性。

以上从村干部的职业化、行政化、年轻化、条线化和流官化等五个维度阐述了行政激励取向下的村治主体再造逻辑。在现有乡村关系格局下，由于行政激励缺乏制度通道，地方政府推动了村治主体的重构。在迎合行政激励的精英更替过程中，上述五个方面紧密相关，相辅相成。例如，村干部的行政化势必要求村干部的职业化，否则，沉湎于行政事务的村干部不仅无法获得体面的经济收入，而且因政务压缩村务空间而侵蚀了村干部的社会性价值反馈，最终损害行政激励的效能。需要承认的是，由于各地制度基础、社会条件和财政状况存在差异，村治主体的再造存在程度之别，最终体现为村级组织行政化的程度之别。事实上，村级组织行政化可区分为激励导向和问题导向两种路径。比较而言，后者始于对现实治理需求的自发回应，因而更具系统性，激励与治理之间的适配度较高，故在东部沿海发达地区的农村比较典型。而前者囿于自上而下的激励取向，激励强度需求和地方财政能力决定了村级组织行政化的路径和水平，故在实践中呈现出更大的差异性和灵活性。因此，中西部地区村级组织的行政化通常呈现为不完整的形态，即可能仅着眼于其中特定一个或几个维度。虽然这在一定程度上影响行政激励的整体效能，但是，村治主体再造逻辑的基本取向具有根本的一致性。

三、行政激励强化的村治悖论

行政激励取向下的村治主体再造隐含了激励结构的生产，从而促进了体制压力传导和治理动力激发，这也在无形之中改变了村庄治理结构。然而，村庄治理天然具有的一线特征意味着行政激励结构与村庄治理结构之间存在张力，行政激励的强化不一定可以实现预期的村治效应。尤其随着体制压力强化和行政激励机制扩张，必然加剧激励结构与治理结构之间的紧张。在这一部分，笔者将着眼于行政激励强化的背景，基于激励结构与治理结构之关系的反思探究面向村治主体的行政激励何以产生意料之外的治理效果，揭示行政激励的村治悖论。

（一）治理场景的悬浮

村庄治理是在特定场景中展开的，治理场景决定了权力、资源、规则等治理要素配置的方式，进而承载了特定的治理结构。“乡政村治”格局下的村治场景是嵌入式的：由于乡镇原则上不能直接干预村庄事务，村庄治理具有较大的主体性，从而在顺应乡村社会基础的情境下形成了灵活、流动且去中心化的治理场景。这种治理场景的运转主要依赖内生性治理动力的支撑，事件是激活治理场景的契机，而随着事件的平复和流转，治理场景暂时消散转移。在这个意义上，村治场景并不追求空间层面的固定和集中，分散和流变才能最大化地回应群众需要，及时将问题化解在萌芽状态。因此，治理场景可以具体化为田间地头、街头巷尾的形态。

而行政激励旨在构造乡村一体化的治理场景，以超越“乡政村治”体制的阻隔。在行政激励视野下，流变的、弥散的治理场景无法纳入行政体制监控。为了规避权力非正式运作的风险，上级倾向于推动村庄治理场景的集中化，从而将村庄权力运作纳入制度监控。治理场景逐渐制度化为相对固定的空间场所，而这构成了行政激励和行政监控的物质载体。后税费时代，各地依靠国家项目资源支持兴起了村委办公楼建设的热潮，且配之以“党群服务中心”的名义，接受各个部门的挂牌。可见，行政逻辑主导的空间细分与原来事件激活的治理场景之间形成鲜明的对照。这样一来，村庄治理场景越来越局促于这个制度化的空间之中，村干部被要求在这个空间中完成上级布置的工作，为村民提供服务，迎接上级的检查。在一些地方，上级甚至将村干部的到岗率作为考核指标，而这恰恰背离了村庄治理的基本模式，从而产生了颇为吊诡的景象：本来作为党群服务阵地的空间反而在一定程度上隔离了党群关系。村庄治理场景在这个空间中沉淀下来，逐渐悬浮于乡村社会之上，导致乡村治理活力的衰退。

（二）治理动力的钝化

治理动力驱动了治理过程的展开，并决定了治理的深度。治理动力是一个“矢量”，不仅有强弱之别，而且还有方向、路径之差异。行政激励旨在将村治动力纳入党政科层体制的调控，进而以上级目标引领村治过程。沿着行政激励路径，国家自上而下的压力可以直接延伸到村庄治理的场景，从而重构了村庄治理的动力机制。在强行政激励模式下，村庄治理主要是完成上级布置的工作任务。这些任务不仅数量大，而且要求严格，尤其过程管理极大地增加了村级工作负担。处于体制末端的村干部不得不疲于应付，工作状态越来越简化为单纯的执行，而无暇反思这些政策本身的适用性。因此，行政激励虽然可以激发村干部的工作动力，但是却面临着治理动力钝化的代价，其典型表现是，因疲于应付繁多的行政事务而产生的无意义感，形象的说法是“心态麻木”。当直面群众、身处一线的村干部只是机械地执行上级的任务时，就难以敏锐捕捉村庄治理的复杂情况，进而无法根据治理场景的转换而调控治理动力。

村庄治理不是一个单向的权力实践过程。村治主体对于群众的责任、群众对于村治主体的认同是相辅相成的关系，二者相互交织和强化，由此形成正反馈且可持续的治理动力。行政激励在一定程度上挤压了村干部对于村民的治理责任。繁重的行政事务挤压了村干部回应村务的精力，村干部无暇回应村民琐碎的需求，致使干群关系疏离。群众认为村干部的工作内容与他们无关，甚至认为村干部每天坐在办公室“造假”，长此以往，难免导致权威的流失。即使行政事务是村庄事务的转换形态，却因为其脱离了干群互动的一线场景，而难以培育群众对于村治主体的权威认同，导致治理动力的单向化。这样一来，村治主体的行政激励强化可能进一步吞噬群众对村治主体的权威认同，进而抑制村民的协同联动，村庄治理成为单向度的治理。

（三）治理团队的分裂

治理主体是治理结构的核心，村庄治理的有效依赖于治理主体的协同与整合。行政激励具有个体指向性，即治理主体之间的权责划分越清晰，考核才能量化到人，激励才越有效。行政激励的个体指向与治理主体的团队协同之间因而存在张力。问题是，村庄治理效能不仅依赖于特定治理主体的动力和能力，还依赖于不同治理主体的能力和动力可在多大程度上转化为村治的合力。换言之，治理团队的整合度是影响村治效果的重要变量。这个普遍性的判断在村庄治理场景中的适用性尤其显著，这意味着村“两委”班子的团结程度直接关系到村级组织的战斗力。由于乡村社会本身的总体性特征，村庄治理内容往往相互缠绕纠结，这不仅限制了村干部之间条线分工的程度，而且客观上对治理团队的包容性和异质性提出了要求。面对复杂、连带的村治事务，需要团队成员各尽其能，充分调动每个人的能力、资源和禀赋实现治理。而行政激励追求的是以条线事务细分为基础的责任清晰，如此才能压实责任，使量化到人的考核得以落地。问题是，行政激励的强化却可能导致村治主体的分裂与隔膜，反而抑制行政激励的治理效能。

治理主体的分裂效应主要体现在两个方面。一是激励效应在团队内部的分化可能导致治理团队的分裂。前几年，为了强化村干部激励，中部某省委组织部提出，村主职干部享受副科级岗位的待遇。其他村干部意见很大，“干脆工作都让你书记一个人干得了”。可见，过于精细化的正向激励却可能孤立激励对象。更要注意的是，随着问责等负面激励机制的强化，清晰的责任划分可能导致各个治理主体“蜷缩”在自己的“一亩三分地”之中，避责的行为逻辑可能消解治理团队的整体性。可见，无论是正向激励还是负向激励，有效的行政激励其实都应当兼顾个体的动力、能力与团队合力之间的平衡。二是行政激励对于村治主体构成与治理能力配置的影响。上文述及行政激励结构对于年轻人的制度吸纳和对于老年人的制度排斥。在现实中，若地方财政能力有限，不能为村干部提供具有吸引力的工资待遇，则难以实现年轻人对老年人的替代。若地方政府提高村干部经济待遇，进而强化行政激励，则在事实上排斥了老年村干部，可能造成村治团队能力的单一化，降低村庄应对复杂治理事务的能力。

（四）激励内卷与治理结构的脱嵌化

以上从治理场景、治理动力和治理主体三个方面阐述了行政激励强化的村治悖论。行政激励体现了国家自上而下重构乡村治理体制的努力，隐含了规范化、制度化、精细化、程序化的价值取向。在这个意义上，行政激励的制度结构在其初始动机层面即超越了问题导向的逻辑，追求的是自上而下的控制，将村庄治理更直接地纳入科层体制的运转过程之中。其中隐含的预设是，不规范的村庄治理形态本身是有问题的。因此，在乡村治理场景下，行政激励取向下的激励结构再造驱动了村庄治理结构的再造。

激励是在既定目标之下的治理动力激发机制。治理目标直接决定了权力、资源配置的方向，因而是有效激励能否转化为有效治理的前提。在行政激励模式下，治理目标的设定权来自于乡村场景之外，在纵向的党政科层体制中，设定治理目标的层次越高，则激励结构承载的压力越大，而治理目标与其需要落地的村治场景的距离却更远。可见，行政激励结构内部存在着张力。行政激励是基于行政事务而展开的。若要维持行政激励结构的运转，则需要另辟问题发掘和收集的制度通道，将村庄事务转化为行政事务。行政激励的强化因而扩展了其承载的事务规模，进而推动了更多行政事务下沉到村庄治理场景。问题是，能否有效地、准确地识别农民真实的需求，始终是困扰科层体制的一个问题。更重要的是，即使是村庄治理中的真实需求，在吸纳并转化为行政事务后，因脱离村庄的场景，这些治理内容难免抽象化，常常超出了村庄场景的还原能力和村治主体的应对能力。同时，强行政激励释放的刚性压力抑制了在乡村场景中具体协商的空间，难免产生治理目标替代，成为形式主义和痕迹主义的重要动因。

伴随着行政权力的集中化配置和治理目标的设定权上收，反而更应在激励结构中赋予基层以一定的自主空间，如此才能实现政策转化和政策协商。就此而言，村治悖论的根本问题在于，行政激励遵循的是单向的控制逻辑：在治理目标设定权上收的情境下依然遵循着刚性的压力传导路径，而忽视了村庄社会内部动力的引导、集聚和动员。行政激励取向下的村庄治理结构最终脱嵌于乡村社会。因此，行政激励强化可能陷入激励的内卷化，即行政激励释放的动力陷入激励结构的内部循环，进而导致村庄治理结构难以扎根乡村社会。反过来，由于激励结构中释放的压力无法被村庄治理结构消纳和吸收，最终可能反噬激励结构，行政激励结构内部的张力趋于问题化。近年来，一些地方出现了“无人当村干部”的现象，这可在某种程度上视为行政激励强化最终反噬治理结构的一种表现。基于村治主体的职业化、行政化、年轻化、条线化和流官化的配置结构的激励强化一定是高成本的，这对于中西部地区的地方政府而言是一笔不小的负担。而且，随着行政激励的强化，下沉到村庄的行政事务必然增加，村干部的工作压力增大，如若还不能从中获得意义感（群众认可、工作效能感），则必然进一步强化其对于提高经济待遇的预期，这就使行政激励的可持续性成为一个问题。

四、激励相容的制度基础

在中国现代国家治理转型过程中，行政激励是国家意志在乡村社会贯彻的重要方式。然而，行政激励存在着适用性的边界，尤其是在乡村关系这个环节，行政激励释放的过于刚性的动力机制往往难以回应村庄有效治理的内在需要，甚至排斥了村治的内生动力。乡村治理并不是国家在乡村中的治理，乡村社会以自下而上的方式影响着乡村治理的场景形态、动力机制和治理结构。更重要的是，变迁乡村社会中的传统与现代、伦理与利益等元素的交织不是降低而是增加了乡村治理的复杂性，这本身即超越了科层行政逻辑的复杂性化简的能力。若仅强调行政激励的压力传递效应，而忽视其释放的动力是否可以感知到变迁乡村社会涌现出的新现象和新问题，这可能导致行政激励陷入激励结构的内循环。在这一部分，笔者将结合前文论述，反思乡村治理中激励相容的基本原理，从而提出突破激励困境的思路。

激励反映了上下级之间的关系。上级向下级布置工作任务，设定工作目标，根据工作完成情况考核下级，给予奖励或惩罚。在这个框架下，上下级属于典型的“委托—代理”关系。激励的必要性源于上下级之间存在的信息不对称。一般来说，上下级关系是在科层体制中界定的，然而，如果将乡村关系还原为高度形式化的“委托—代理”关系，这不仅背离了《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村级组织性质的规定，而且也背离了村庄治理的实践形态。因此，达成乡村治理中的激励相容，关键是超越行政激励主导的单向激励，激发村庄内生治理活力，形成更多元、更包容的激励结构。具体而言，可从如下三个方面设计与乡村有效治理兼容的激励结构。

第一，通过自下而上的动员激励扩展行政激励的链条。村庄是典型的一线治理场景，一线治理的典型特征是直面问题，且在问题导向下具有实践的紧迫性。因此，无论是面对面的社会关系还是党群关系，都蕴含了在一线场景中激发内生动力的可能。与其投入高昂的成本推动村治精英更替，再造行政激励结构，倒不如着眼于村庄一线场景中的动员，实现治理动力的传导和扩散。相对于行政激励的即事化取向，动员激励具有更强的嵌入性，可推动国家意志低成本且有效地扩散。在这个意义上，行政激励本身不是问题，关键在于以治理内容的可考核性作为基准来配置激励模式，而非片面追求对于村治主体的激励。

第二，尊重村治实践对于整体性治理的要求，在行政激励的动力传导中维系激励对象的个体化和治理结构的整体性之间的均衡。在科层制内部，行政激励可以“事”为中心实现压力传导，既然如此，强调权责清晰自然无妨。然而处于行政激励链条最末端的村庄治理则面临着以动力整合来应对问题的现实需要。所以，激励只是手段，它服务于有效治理的目标。村治场景特征客观上要求治理主体的高度整合。这是在村治过程中凝聚共识、开展群众动员的前提。因此，须将行政激励的对象置于具体的村治场景中，利用村治主体之间的社会连带和利益连带实现压力传导，以降低行政激励对于整体性治理的切割效应。

第三，在激励中兼顾动力和能力的均衡配置，提高行政激励的包容性。当前行政激励具有显著的动力指向。从有效治理的目标着眼，需要兼顾动力和能力的均衡。理论上，能力依赖于村干部的培养和选拔，然而，行政激励取向在事实上影响了村干部的构成，尤其是对于老年村干部的排斥直接影响了村治能力。村治的一线场景尤其凸显了能力的重要性。原因是，这种能力的核心是群众工作能力，它有别于机关部门的能力要求，是一种实践的智慧。村治能力是村治动力的基础，若缺乏能力适配这一基础条件，释放出再大的动力也无法转化为治理效能，由此凸显了激励包容性的重要意义。在苏南的某些村庄，由于村“两委”干部高度职业化和年轻化，为了弥补其群众工作能力之不足，一种有意思的做法是，返聘退下来的老干部来协助年轻村干部开展工作，形成与年轻村干部分工协同的村治格局。

总之，乡村治理的激励相容之关键在于保持激励结构的弹性。中国国家治理长期以来存在着“一收就死，一放就乱”的周期性循环，在微观层面，这典型地体现在乡村关系的变迁逻辑之中。由此观之，强化行政激励的初衷本是为了解决此前基层权力失控的弊端，然而，面对当下行政权集中化配置产生的负面效应，须适当地赋予基层一定的自主空间，降低激励体制的刚性，这才是基层治理的辩证法。从这个角度来看，前述的这种周期性循环也可表述为“乱了就收，死了就放”，反而可见中国国家治理体制的弹性。

结  语

前几年在鄂西乡村调研时，一个乡镇党委书记形象地说，调动村干部工作的积极性，现在主要靠自己家里的一桌饭。这个说法虽有夸张的成分，却可以说明两点问题：一是制度下乡促进了基层权力运行的规范化，乡村之间的非正式激励空间大大压缩，乡镇基层政权调动村干部的制度资源非常有限，不得不依赖人情面子的运作；二是对于当前乡镇工作而言，村干部的积极性确实非常重要，以至于需要乡镇党委书记出面“拉拢”村干部，配合乡镇完成工作。上述乡镇党委书记的苦衷在中西部地区颇有代表性，反映了当下乡村关系的困局，其中的焦点是，压力日增的乡镇政权到底如何有效推动工作？前文基于行政激励的村治悖论的分析，质疑了当下正处于快速扩散中的行政激励模式的治理效果。事实上，行政激励强化主要聚焦于村治主体更替和村治结构的改造，如果从乡镇层面着眼进行机制调整，是否可能？

这一设问有助于扩展思路，带着这个问题来审视当下浙江乡镇治理中的一些做法，颇具有启示意义。浙江省处于东部沿海发达地区，治理任务繁重，且在乡村治理实践中涌现了较多的治理创新，然而值得注意的是，浙江在乡村关系行政化方面的改革则颇为迟缓，其典型表现是，相对于当地经济发展水平而言，当地村干部工资不高，不用坐班，村级组织的行政化程度较低。这种状态无疑限制了乡村关系中的行政激励强度。尤其是与邻近的苏南地区不同，浙江省的乡村关系维持了一种协商型模式，乡镇政权和村级组织是相对平等且具有能动性的主体。在乡镇政权方面，为了推动工作，乡镇主要采取的是片区干部联村的方式，即建立了以“联村干部”为媒介的乡村互动机制。联村干部的实践兼有制度化和人格化的特征，不仅可以调动人情、关系、面子等社会性资源推动村干部工作，而且便于及时地反馈村治中的诉求和难题，最终形成乡村之间紧密联动的格局。应该说，联村干部的机制创新在延续了“乡政村治”格局的基础上为乡村治理注入了强劲的动能，从而开辟了不同于行政激励的压力传导路径。更重要的是，联村干部是一种兼职，属于乡镇组织结构的机制创新，并没有显著增加治理体系运行的成本。正是以联村干部作为节点，将不完整乡镇政权和村民自治组织各自的活力纳入组织调控，并导入乡村有效治理的轨道。概而言之，浙江的乡村关系实践提供了一种“管活”的思路，这其实正是行政激励的原初目标，即利用组织的、制度的方式调动基层活力，但行政激励却因陷入自身单向控制的路径依赖而背离了这个目标。“管活”依赖于辩证逻辑，而非单向的控制，其呈现出来的富有弹性的关系模式在一定程度上超越了“一收就死，一放就乱”的周期性循环。

以上结合浙江的协商性乡村关系讨论了治理激励的可能形态，尤其强调了乡镇组织机制调整的激励效能，绕开了村级组织行政化的体制变革路径。作为乡镇治理体制规定下的治理机制创新，其优势是以较低的经济成本推动了自上而下的政策在基层的贯彻。总之，行政激励并非唯一的激励方式，乡村社会基础在根本上限制了行政激励的治理效能。对于中西部地区而言，乡村普遍面临人财物的流出，乡村治理的基本定位是基本秩序的维持。在这个意义上，行政激励取向下的村治主体再造必然脱嵌于乡村社会，动力虽然被传导和释放出来了，却陷入体制的内部循环，造成“无事找事”和体制空转的景象。总之，乡村治理中的激励问题直接关系着乡村治理的走向。当前的乡村治理和国家治理紧密联动，但这不意味着国家治理可以替代乡村治理。中国地域广阔，在大一统的国家纵向治理体制下，压力在基层末端的集聚始终需要包容基层末端的政策转化空间，以兼顾大国治理的统一性和灵活性。因此，在乡村治理现代化转型过程中，须注重发掘乡村治理制度传统的积极意义，尤其是通过治理机制的创新，构造一种低成本、高效能的乡村联动模式。

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