焦洪昌 杨立邦 | 党和国家监督体系中监察监督与人大监督关系论要

引  言

党的二十届三中全会擘画了进一步全面深化改革、推进中国式现代化的宏伟蓝图，全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调：“完善党和国家监督体系”“健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督法及其实施机制”“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。国人大公布的监察法（修正草案）增加了一条：“监察机关根据工作需要，可以从各方面代表中聘请特约监察员。特约监察员按照规定对监察机关及其工作人员履行职责情况实行监督。”从而为健全党和国家监督体系和监察工作领域贯彻全过程人民民主思想，提供了方向指引和法治遵循。国家监察体制改革以来，如何有效发挥监察监督效能和加强对监察机关监督成为研究热点。如韩大元教授认为人大对监察委员会的监督，可以采取听取工作报告、质询、设立特定问题调查委员会等形式。姜明安教授认为现行监督法规定的对“一府两院”的监督措施大多可以适用于国家监察机关，并列举了六项具体监督措施。刘艳红教授认为国家监察法与宪法的衔接问题依然存在，表现在人大及其常委会如何对监察机关进行监督制约的遗留问题，并从人事监督和权力监督的角度提出方案。吴建雄教授提出应当从反腐败格局中的职责定位来深刻把握腐败治理与社会治理在刑事诉讼领域的差异，在明确监察执法与刑事司法衔接主体责任的基础上实现监督制约和衔接配合。这些智识成果对纵深推进国家监察体制改革具有重要理论价值，但鲜有从党和国家监督体系的总体框架中研究监察监督与人大监督关系的成果。有鉴于此，本文以监察体制改革塑造国家监察专责机关的内在宪理为逻辑起点，以监察监督的基本构成与功能定位为取径，以党和国家监督体系中监察监督与人大监督的关系为依归，对人民主权派生的监察监督略陈管见，以期对党和国家监督体系在实践中贯通协调有所裨益。

一、党和国家监督体系中监察监督的宪制原理

党和国家监督体系是以人民代表大会宪制为根基，确保党和国家长治久安的重要机制。在人民代表大会制度下，以结构性分权和功能性分权为机构创设的底层逻辑，以纪检监察组织体系融合和执纪执法资源整合为关键路径，监察体制改革塑造了国家监察委员会这一法定的党直接领导下行使国家监察职能的专责机关。监察监督权派生于人大监督权，并与行政权、司法权处于同一权力位阶，此种国家权力架构改变了以往国家机器中反腐败事权长期分散于行政机关和司法机关从而缺乏权威性和独立性的弊端。

（一）以结构性分权和功能性分权创设监察机关

创设某一特定类型的国家机构并赋予其相应国家权力既蕴含着宪法规范的内在要求，也遵循着宪法实践的不同径向。西方议会制国家普遍采用分权模式，其核心在于将国家权力以行使主体为标准进行配置，且各个国家机关之间形成并行制约关系，即西方议会制国家实行权力分立，亦即分权，是结构性分权、主体性分权，强调某种国家权力排他性地归属于某一个国家机构。以相互制衡为内核的主体性分权将机构创设和权力配置视作“一体两面”，虽然在顶层设计上能相对简化国家机构创设的复杂难题，但暗含忽视各权力机关之间协调配合的先天不足，在增强权力对抗性的同时导致国家机器在整体上的灵活性较低，无法适应社会快速发展所带来的治理变革需求，因而会产生被动回应治理需要的非正式修补方案。如美国便出现了“第四分支”即“独立规制机构”，独立规制机构被称为没有顶头上司的第四分支，这些机构将不同的见解、专业知识和背景汇集起来，来处理法律上棘手、技术上复杂、政治上敏感的诸多问题，以应对复杂的经济和社会事务。事实上，这些独立规制机构已经在宪法实践层面打破既有的三权分割配置形态，在带来关于权力分立固有局限修正行动的同时引起关于国家权力结构的方法论反思。

我国人民代表大会制度以结构性分权和功能性分权相结合的方式实现国家权力的合理分工，其中结构性分权是国家机构创设的主线，功能性分权是国家权力配置的主线，因而国家机关之间的协同配合关系更为突出。在民主集中制原则下的机构改革过程中，宪法和法律赋予国家机关专门性地位和某项专门性权力，但同时基于限制国家权力的立场将个别重要事务划分为若干阶段或程序，不同国家机关只能行使对某一阶段性事务的管辖权限或决定权限，其显著特征在于国家机构的创设不是根据权力的类型化决定的，而是国家机构的种类决定了权力的类型化，并且我国国家机构之间的权力分工并不遵循三权分立的基本框架，而是可以在不同国家机构之间进行适当调配，也就是赋予不同国家机关行使某一阶段的职权，从而在不同国家机关之间依照事权进行横向分工。以我国司法权的配置为例，《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）并未明确某个国家机关作为“司法机关”，而是基于功能主义的立场采用“法律监督机关”和“审判机关”的文字表述，将司法的相关职权分散配置于公安机关、检察机关、审判机关，塑造分工负责、互相配合、互相制约的事权分工格局。此种基于民主集中制原则下事权整合的功能主义方法论，突破了分权理论在社会适应性方面的局限，既遵循了宪法规范关于权力分工和监督制约的内在精神，也能够为适应社会治理需求预留空间。

事权整合的功能主义方法论并不局限于社会公共治理领域，也表现在权力监督体制机制改革过程中。就国家监察体制改革而言，尽管改革前反腐败职能部门和工作机构均已建立，但作为中央事权的反腐败事权长期处于碎片化状态，存在制度规范集成化程度不高、权能运行缺乏制度统合等结构性短板，使得反腐败效率难以进一步提升、权力监督效果不彰。为提高权力监督的效能，创新依法监督与有效监督的国家制度，在先创设机构而后整合职权的合理分工原则指导下，监察体制改革科学分解并集中人大、政府、司法及其他公权力机构的反腐败职能，修改《宪法》、出台《中华人民共和国监察法》（下称《监察法》），创设国家监察委员会这一全新的国家机构并与党的纪律检查机关合署办公、一体运行，在组织形式、职能定位、决策程序等方面实现了反腐败事权体系的高度整合，最终构建起党直接领导下集中统一的反腐败领导体制和工作机制。在明确监察机关集中统一行使由人大监督权派生的监察监督权后，通过程序性分权的方式对监察机关、公安机关、检察机关之间互相配合、互相制约的关系做出安排，实现反腐败事权集中前提下的程序性分权制约。要注意的是，反腐败领域的程序性分权是有限分权，即监察机关在职务违法领域享有终局性权能；但在职务犯罪领域，监察机关必须接受来自检察机关的协助和监督，监察机关不能代替检察机关和审判机关行使司法职能，司法机关对职务犯罪案件的办理具有程序和实体上的监督制约。

（二）以组织融合和纪法贯通体现宪制权威

以组织融合和纪法贯通体现宪制权威的核心要义是加强党对反腐败工作的统一领导，建立党直接领导下集中统一、权威高效的国家监察体系。党对反腐败斗争的领导不仅体现在党委主体责任和纪委监督责任的落实、全面从严治党依规治党、把纪律挺在前面，而且必须体现在反腐败国家治理的组织载体与执法活动之中。在国家监察体制改革之前，我国反腐败机构是行政机关和检察机关的下设部门，这种处于二级位阶的监察机构设置不可能具有权威性和独立性的特质。改革前的反腐败执纪执法资源也处于条块化、零散化状态，并没有形成系统的发现、预防和惩治资源链条。因而在完成国家监察专责机关的机构创设和权能配置的同时，也要跟进实现执纪执法领域各项力量资源的高度整合。这既是纪检监察机关一体履行职责使命的重要基础，也是加强党对反腐败工作统一领导从而提高腐败治理效能的重要保障。

在系统思维的科学指导下，监察体制改革对党和国家权力监督的资源整合是以“集中统一、权威高效”的改革目标为方向引领，以纪检监察工作规范化法治化正规化为总体要求，以反腐败领导体制重塑、组织机构重塑、工作力量重塑、责任体系重塑为重点内容，以党纪国法规范衔接、执纪执法协同配合、纪检监察队伍融合、权力监督体系整合为行动路径。总体上看，监察体制改革对分散于各国家机关内部的权力监督资源进行了系统整合，建立起党中央集中统一领导、各级党委统筹指挥、各级纪委监委一体运行、相关职能部门互相配合的反腐败领导体制和工作机制。国家监察机关依法行使的监察职能，不是国家监察体制改革前行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党的统一领导下代表党和国家对所有行使公权力公职人员履职行为的监察督促。监察机关不仅调查行使公权力公职人员的职务违法行为，而且还调查其履职中的职务犯罪行为。在改革所塑造的高度复合型资源集合中，党内监督和国家监察得到深度融嵌，纪检监察机关一体履行纪检、监察两项职责，既依据党章对所有党组织和党员干部进行监督，又依据宪法和监察法对所有行使公权力的公职人员依法进行监察，形成党内纪律监督与国家监察监督的融合格局，为一体推进“三不腐”提供了重要支撑。

国家监察与党内监督的系统融嵌除人员融合、组织机构内嵌、领导融合、权能融合外，也重点实现了法律法规资源的配套供给和贯通衔接。中国特色反腐败监察体系的整合与优化，为反腐败治理体系和治理能力的现代化创造了条件，有利于推进国际反腐败治理体系制度化、规范化、科学化、程序化。其一，通过建立政务处分制度弥合腐败治理工具箱的结构性短板。改革前在违纪和职务犯罪的惩治架构中缺乏缓冲地带，对公职人员的日常监督虚化，导致轻微腐败问题得不到及时遏制，腐败问题一经发现便已构成刑事犯罪。政务处分制度的建立以及政务处分法的颁行将党纪要求转化为公职人员的纪律要求，通过渐次性和梯度性的规范安排填补了腐败惩治的空白地带，构建起“纪在法前、法在刑前”的党纪处分、政务处分、刑事制裁三位一体惩治体系。其二，优化刑罚资源要素，强化腐败犯罪刑事治理，强调监察执法与刑事司法有机衔接。我国《宪法》第一百二十七条和《监察法》第四条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”《中华人民共和国刑法修正案（九）》将受贿罪“数额”标准修改为“数额＋情节”标准，也对重特大贪污受贿犯罪被判处死刑缓期执行的犯罪分子，增加规定了可以终身监禁的特殊执行措施。《中华人民共和国刑法修正案（十一）》调整非国家工作人员受贿罪、职务侵占罪、挪用资金罪的刑罚配置，《中华人民共和国刑法修正案（十二）》从依法惩治民营企业内部人员背信犯罪和进一步从严惩治行贿犯罪对刑法作出局部重要修改补充。其三，提高法规集成化水平，以立法立规联动实现党纪国法贯通衔接。纪律处分条例对涉嫌违法犯罪党员的纪律处分作出规定，以设定专门条款的方式实现党纪与国法的有效衔接；监督执纪工作规则、监督执法工作规定为促进执纪执法贯通、有效衔接司法提供重要制度保障；监察法实施条例也将纪法贯通、法法衔接作为工作要求。

二、党和国家监督体系中监察监督的功能定位

在监察监督与人大监督的关系中，监察监督本质上是国家监督的程序化、制度化、法定化和具体化。监察监督以对“人”的监督为着力点，其范畴包含政治监督、纪法监督和以监察建议为载体的治本监督，是综合型监督与专门型监督。

（一）监察监督以对“人”的监督为着力点

在监督理论中存在着对公权力机关的监督和对机关中公职人员的监督两种观察视角，学界普遍将监察监督限制在对人监督的范畴加以考察，在此基础上对监察监督与法律监督、民主监督、人大监督之间的关系展开论证。监察体制改革最显著的特征是实现监督全覆盖，将所有行使公权力的公职人员一体纳入国家监察，从而在监督范围和监督对象上为增强党和国家自我监督的效能提供坚实基础。要明确国家监察机关的职责，首先应明确国家监察机关监察的对象范围，以监察对象为出发点进行考察有一定的合理性，为健全党和国家监督体系的具体建构提供了有益参考。笔者以为，监察监督并非孤立存在于腐败案件的查办上，监察机关的监督实践也包括日常监督、工作落实监督、制度健全监督、廉洁文化建设等等，这些都是监察机关以全周期管理方式一体推进“三不腐”的具体表现，也塑造了监察监督的主要内容。

就监察监督的功能而言，监察监督包括但不限于对“人”的监督，将监察监督视为对“人”的监督会在执纪执法实践中限制其实际效能。笔者以为，从《监察法》的结构安排看，对监察对象的列举出现于第三章“监察范围和管辖”第十五条，该条是对公权力行使主体进行实质化解释的列举条款，并非对监察权能特别是监督权能的授权条款和解释条款，其主要功能在于明确监察机关行使监督权能的着力点，为监察职能的具体展开提供正当性支撑。在序阶和功能上，第十五条并不具有对《监察法》第一章“总则”第一条中“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”进行整体解释并对监督内涵加以限定的功能。同时，《监察法》第一章“总则”第六条中“有效制约和监督权力”以及“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”的文本正表明监察监督是党和国家监督体系下的综合性监督，其功能维度和实践内涵覆盖并超出对人监督。因而尽管“对人监督”的视角强调监察机关对公权力行使主体本身的权力滥用等违纪违法犯罪行为的预防、调查和惩治，对理解监察机关监督执法的径向有一定理论意义，但无法为“有效制约和监督权力”并构建系统防腐治腐的体制机制提供方案构想和实践指导。

笔者以为，对人监督或对机关监督是一种权力或职能，将其定义为某种观察视角或是某种目的预期更为妥当。作为分类视角，对人监督能够较为便捷地指明监察监督的基本特点，为探究监察监督提供基本观察工具，能够帮助观察者聚焦监察体制改革的显著特征即监督资源整合下的监察对象全覆盖。但也要注意到，“对人监督”和“对机关监督”在概念本体上存在模糊之处，如人大机关内部监督也有对人监督和对事监督之分，司法机关内部也强调对人监督和对案件监督。针对二分法的局限，有论者认为监察监督权系大监督权，监察机关承担宏观监督与微观监督双重职能，并提出监察委员会宏观监督方式应当是间接的，即监察委员会不应就监督事项直接作出正误判断，并给予决定性处置。此观点是对二分法分析框架的突破，提供了理解监察监督的参照视野，笔者表示认同。从监察体制改革的立场看，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，就是要将公职人员和公权力机关均纳入监察监督范围。这种监察，恰恰反映了党和国家自我监督的性质。执掌公权力的主体是由“人”与“机关”构成的，在公权力的行使上，二者是不能截然分开的。根据《监察法》的规定，监察机关根据监督情况可以向相关国家机关提出具有刚性的监察建议，这表明监察监督的手段和方式并非单一的腐败案件查处，也体现为对公权力机关在制度建设上的监督。因而就方法论而言，在与其他类型的监督进行区分时，可以将监察监督的职能范围比照对人监督加以考察，在探究其本体构造时可以说监察监督的特点集中于对人监督，但不能将监察监督限制在对人监督的范畴，应在系统思维的指导下揭示监察监督的实践维度。

（二）监察监督以“三大向度”为范畴

一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”，既是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略，是纪检监察机关在新征程上开展反腐败工作的总要求。党的十九大作出健全党和国家监督体系的重大部署，此后，“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，以零容忍态度惩治腐败，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”被写入党章总纲，并作为党的建设必须坚决实现的六项基本要求之一。党的二十届三中全会强调“完善一体推进不敢腐、不能腐、不想腐工作机制，着力铲除腐败滋生的土壤和条件”，为在新的历史阶段推进监察体制改革指明了方向。在一体推进“三不腐”的方法论指导下，监察监督具有主动性和系统性特征，是包含监督、调查、处置三项具体职责在内的专门性监督，兼具违纪违法案件查处的终局性处置权能和职务犯罪案件查处的程序性移送权能，其功能通过预防、发现、评价、处置、纠偏得以实现。就监察机关监督执法的实践形态而言，监察监督的内在构造呈现出多维度、全链条的复合性特征，其中政治监督是根本，强调政治性和方向性；纪法监督是重点，强调常态化和长期性；治本监督是保障，强调系统性和长远性。三者目标一致、有机统一。

第一，政治监督是实现党的政治路线的重要保障，在监察机关的各项监督活动中居于根本性和统领性地位，是党的自我革命伟大实践的应有之义，也是监察机关作为政治机关的首要职责。政治监督源于党的十八大以来全面从严治党的理论和实践，是党中央在统揽“四个伟大”和“两个革命”的实践中逐步提出的。在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记就强调“党的各级纪律检查机关要把维护党的政治纪律放在首位，加强对政治纪律执行情况的监督检查”。此后，党的二十大报告强调“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，完善党中央重大决策部署落实机制，确保全党在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，确保党的团结统一”。党的二十届三中全会强调“健全政治监督具体化、精准化、常态化机制”。政治监督随着全面从严治党的制度健全和经验积累而不断深化拓展，经历了从强化政治监督到推进政治监督具体化、精准化、常态化，再到健全机制的深化发展。有论者认为政治监督是以坚持和加强党的全面领导为根本目的，以推动党员、干部深刻领悟“两个确立”的决定性意义、坚决做到“两个维护”为根本任务，以党的理论和路线方针政策和中央决策部署贯彻落实情况为基本内容的监督形态。

笔者以为，从内涵上看，政治监督并非局限于对国家权力运行的监督，也不是权力机关之间的相互监督制约，而是以保证党的集中统一领导下全党行动和国家行动一致展开为根本目标的特殊监督，蕴含从决策到执行再到监督的逻辑。当前，妨碍党中央决策部署落地见效问题的成因主要表现在政治、思想、组织、作风、纪律、制度和廉政建设等方面，这些因素分散于党的各级组织和国家机器运行的方方面面。因而作为党直接领导下的国家机关，监察机关在政治监督中扮演的角色具有复合性，既要依照党内法规与党的纪律检查机关一体运行同步开展对全体党员和党组织的监督，也要遵照宪法和监察法与其他国家机关协同联动，对所有国家机关公职人员在重大战略、重点任务、重点举措、重要政策的执行落实方面展开监督。

第二，纪法监督是监察机关监督职能的基本内容，包括各级监察机关依法对公职人员腐败行为进行监督、调查、处置的职能活动，在实践中通常与纪律检查机关的监督执纪活动同步展开，纪法监督的内容也不限于合法性，还包括合纪律性和合道德性。在这一点上，监察监督与党内监督的内容有所重合。具体而言，纪法监督包含以下几个方面：一是日常监督，即纪检监察机关及其派出机构、派驻机构以参加工作会议、个别谈心谈话、听取专项汇报、查阅文件档案、实地走访调查等软性方式对有关单位和个人的廉政情况进行监督检查；二是违纪违法犯罪案件调查处置，在广义上涵盖监察机关对公职人员违纪违法犯罪案件进行立案调查处置的各个环节，是以“四种形态”为导向的执纪执法活动的总称；三是对公职人员道德情操、个人作风等方面存在的问题进行监督检查，从政治品德、职业道德、家庭美德、个人品德、社会公德等方面提高公职人员的道德修养水平和拒腐防变能力。

第三，治本监督以监察建议为载体，是监察机关监督职能的目标要求，旨在做好“标本兼治、系统施治”后半篇文章。《监察法》第四十五条明确规定：“监察机关根据监督、调查结果，对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。”对此应做广义理解，即监察机关的监督权能不仅体现在对监察对象的日常监督和腐败案件的查办上，对监察对象所在单位的廉政建设主体责任和日常管理进行监督问责、督促整改，从而实现“标本兼治、系统施治”也是监察机关监督职责的重要体现。《监察法》第十一条、第十二条、第四十五条、第六十二条构建起监察建议的基本框架体系，其作用机理表现为：根据监督检查情况提出监察建议，明文督促单位整改落实，对整章建制跟踪督导调度，对整改情况再监督再检查，结果综合运用。治本监督的生发贯穿于日常监督、线索处置、案件查办等各个环节，如在对问题线索进行初核时监察机关可根据相关单位在业务管理中存在的漏洞和风险制发监察建议，在案件查办过程中监察机关也可聚焦群众反映强烈的急难愁盼问题及职能部门执行法律法规政策有偏差、不认真履行职责等问题制发监察建议。治本监督具有以案促改、源头治理的功能，是监察机关以个案查找行业性、领域性问题从而推进体制机制改革、清除系统性腐败风险隐患的体现。

（三）以权力监督与权利监督的有机统一为抓手

权力监督是“以权制权”的监督，权利监督是“以利监权”的监督。在党和国家监督体系中，监察机关与各类监督主体在党的统一领导下有机联结并形成合力，监察监督发挥衔接权力监督和权利监督的功能。权利监督以人民的选举权、知情权、监督权和批评权等政治权利为根基，在权利监督的子系统中，民主监督处于首要地位，群众监督和舆论监督具有基础性地位，监察监督发挥着保障和支持民主监督、接受和引导群众监督和舆论监督的作用。因此，权力监督与权利监督的有机统一无疑是监察监督的重要抓手。

以权力监督与权利监督的有机统一为抓手，由党和国家监督体系在结构和功能上的生成机理所决定。权利监督或人民监督强调来自权力系统外部的动能和约束，权力监督强调党和国家权力系统的内部动能和高度自律，监察监督因监察机关是党直接领导下的国家监察专责机关而成为权力监督与权利监督相互促进并形成合力的关键。从监督体系的整体性视角出发，党和国家监督体系的内部融贯并不是一种均质的融贯，而是以纪检监察为主干和中心的融贯。也就是说，监察监督是权力监督和权利监督的联结点，也是党内监督和国家监察的交汇点。监察体制改革蕴含的问题导向就是改变旧有反腐败工作的分散格局，破解影响腐败治理效能提升的体制机制积弊，以法治方式实现有效监督和高效反腐。这一目标的实现需要创新体制机制，以常设性和专门性监督机构作为强有力支撑并形成监督合力。监察机关的产生改变了旧有权力监督机构权能分散于各个国家机关内部并与人大之间的关系较为间接的格局，使权力监督机关与人大之间的产生和负责关系更为直接密切，也实现了权力系统内部监督资源的高度整合。在专责机关的制度安排下，其他各种类型监督功能的实现都离不开监察机关的权能启动，因而监察机关的监督权能在监督体系中处于基础性枢纽地位。同时，党对国家机器的监督，不能像党内监督那样直接实行，而必须通过法定载体来实现。监察机关根据法律规定接受党的直接领导和指挥，是推进党的自我革命的重要力量，也是以自我革命引领社会革命的重要支撑。监察机关作为专责机关，在监督执纪和监察执法中发挥着协助各级党委组织协调反腐败工作的重要职能作用，是整合党和国家反腐败全链条力量的关键。

三、党和国家监督体系中的监察监督与人大监督

党和国家监督体系中，人大监督是对国家权力运行的整体性、宏观性监督，监察监督是对国家权力运行的专门性、具体性监督。充分发挥监察监督与人大监督的联动效应，对完善人民代表大会制度和中国特色社会主义国家监察制度，践行全过程人民民主，确保党和国家监督体系在持续深化改革这一新的时代条件下高质效运行具有重要现实意义和深远历史意义。为此，我们可从以下三个方面来把握其深层逻辑。

（一）人大监督与监察监督的位阶性和分域性

由于我国实施“一元分立”的权力配置模式，在国家权力实行功能性分权的前提下，中国特色社会主义国家权力中的监督权被重新配置，形成以人大监督为根本、监察监督为主责、检察（司法）监督为保障的监督权力架构，在实现我国权力监督场域分型的同时也带来了监督权研究的关系论难题。笔者以为，要完成为监督体系中人大监督和监察监督的融合提供理论方案这一任务，就必须在阐释人民代表大会制度下监督权创设和运行理据的基础上，对监督权配置逻辑进行实践化表达，厘清不同国家机关所行使的监督权在运行向度上的分型，如此才能完整揭示人大监督和监察监督在实际运行中的互动关系。

在我国权力架构中，人民代表大会及其常务委员会在行使立法职能的同时，对由它所产生的国家机关通过人事任免、听取和审议工作报告、就重大事项作出决定等方式进行宏观性监督，对行政机关、司法机关等公共权力的监督主要通过监察机关、检察机关来实施。从实践情况看，中国的人大在监督公权力方面要受到很多牵制，监督的方式更加宏观和被动，各级人大及其常委会除了一年一度听取政府和司法机关的工作报告外，质询、罢免等监督方式很少被用到。加上旧有纪检监察体制机制在法治化规范化等方面存在效能困境与弊端，无法完全适应社会发展和政治改革的实际需求，因而有必要进行权力监督模式的全方位转型，在人民代表大会制度作为根本政治制度的前提下，建立高效运行的权力监督机制。

全国人民代表大会作为我国最高权力机关享有最高层级的监督权，监察机关实行对反腐败场域的监督，检察机关实行诉讼场域的监督。具体而言，监察机关直接承担起监督由人大产生的国家机关权力运行的职能，其着力点是“人”，通过对公职人员履职尽责和道德操守的监察实现权力监督，包括政治监督、纪法监督和治本监督；检察机关监督公共权力的着力点是“事”，即对公共权力的运行是否符合法律规定进行监督，主要包括立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督四个方面，检察监督属于诉讼领域的司法监督，是维护社会公平正义的最后一道防线。人大监督是人民代表大会制度原理的具体体现，是代议制逻辑下实现人民主权的一种保障形式。在此前提下，监察监督和检察监督分别以维护公权力依法有效运行和维护国家法治统一实施为运行目标，在性质、原理、程序、效力等方面都存在明显差异。就此而言，监察机关的监察监督和检察机关的法律监督都是人大监督之下的二级法律监督权力，并且在与行政权、审判权之间形成的平行权力结构当中相互制衡，共同构成一个完备、科学的国家权力监督体系。总体上看，场域化分权使抽象且宏观的监督权实现了专门化、具体化、程序化的二次配置，也为监督权的高效运行提供了制度支撑。

监察监督和人大监督的关系可概括为：在人民当家作主的基础上，二者的功能具有位阶性和分域性，整体上呈现为党和国家监督体系下的功能互补关系。第一，在国家权力结构中，人大监督和监察监督具有不对等性。在人民代表大会制度的政治体制下，监察委员会由权力机关产生，对权力机关负责，接受权力机关的监督。人大及其常委会监督监察机关的工作，具有单向性，体现权力来源与由其派生的权力之间的关系。第二，在监督体系中，人大监督和监察监督在实践场域上分属不同维度，二者都是党领导下的监督。党和国家监督体系是党集中统一领导下的监督系统，人大监督位于第一层级，是代表制下最高层级的国家机关监督，是对所有公权力机关的监督，体现的是宪法原则；监察监督位于第二层级，是党直接监督国家机器的法定载体，是实现党的自我革命的重要保障，发挥以党的自我革命引领和推动其他监督发展完善的治理功能。第三，人大监督和监察监督在功能上互补，二者的关系是权力监督事权分工基础上整体化监督与专门化监督的关系，体现出权力保留和权力授予的制度安排。通过将各监督机构整合成监察委员会这一综合性的监督机构并由人大掌握其人事任免权，国家监察体制改革提高了人大对上述各监督机构的掌控程度，在人民代表大会制度的政体框架内，间接地保障了人大监督权的实体性和有效性。可以说，人大监督和监察监督承担的分工不同，人大监督具有宏观性和周期性，监察监督具有直接性和日常性，二者以有效治理公权力腐败为目标并在这一过程中高度协同从而保障党和人民对国家权力的有效监督，并最终实现整体监督效能最大化。

（二）监察机关接受人大监督的主要体现

监察机关接受人大监督是宪法和法律所决定的。《宪法》第三条规定，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。《监察法》第五十三条规定，监察委员会由本级人民代表大会产生，要接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。新修改的《监督法》将监察机关纳入调整范围,明确各级人大常委会监督本级监察机关的具体方式，促进其依法监察。人大对监察机关的监督主要方式包括合宪性审查及备案审查、组织实施执法检查、听取和审议专项工作报告、询问和质询、特定问题调查、人事任免审查批准等。其中，合宪性审查和备案审查是人大立法工作和监督工作相结合的监督方式，针对法律实施情况的执法检查是人大作为法律主权机关的权力内容，听取和审议专项工作报告以及询问和质询是人大对监察权运行的过程性监督，特定问题调查是点面结合的监督措施，人事任免是人大对监察机关各项监督的保障。作为法定监督，人大监督监察机关是人大作为主权机关、立法机关、代表机关的外在体现，以知情权、提案权、审议权、处置权、任免权为内在支撑。人大及其常委会监督监察机关主要体现在以下三个方面：

第一，人大对监察机关的监督是党和国家监督体系中的国家监督，应在党的集中统一领导下展开。党领导下的党风廉政建设和反腐败工作的格局以协同配合为主，兼顾程序性分权，包括立法机关、行政机关、监察机关、司法机关、执行机关在内的国家机关承担不同的职责分工，在腐败治理的过程中既相互配合也相互制约。因而人大要恪守法定权限，在监督过程中兼顾党的反腐败政策和国家法律政策，协调处理好人大监督的地方性和国家性、反腐败工作的政治性和法定性，避免带来反腐败职能分工机制的紊乱。如在对监察法规进行合宪性审查时就应充分尊重纪检监察机关在党的集中统一领导下一体运行的制度安排，在审查专项工作报告时要把握党中央对反腐败斗争的决策部署，将党的领导落实到人大对监察机关的监督工作中。

第二，人大对监察机关的监督是支持保障型监督，人大监督应在尊重和支持监察机关依法独立行使监察权的前提下展开。监察机关作为专责机关行使反腐败中央事权这一制度安排基于权力分工而形成，其底层逻辑在于聚合腐败治理资源以保障党的自我革命和国家机器依法运行。从权力结构模式原理出发，与英美国家的平面化或半平面化权力结构模式不同，我国全国人民代表大会作为国家权力机关处于核心地位，国家行政、审判、检察和监察机关都由它产生，对它负责，受它监督，而且最高权力一般不参与第二层级的权力制约。因而人大及其常委会对监察机关的监督是以保障监察机关依法高效开展监察工作为目的，应避免消极意义上国家权力机关对下位机关职能工作的直接控制和干预。

第三，人大对监察机关的监督是宏观型监督和集体型监督。一方面，人大的监督权是集体性权力，其启动运行遵循集体性原则，应当避免将人大监督变成个人监督，如人大常委会领导审批案件或人大代表以个人身份影响监察机关案件办理工作；另一方面，具体案件的办理工作属于监察机关的职责范围，监察机关依法独立行使监察权且不受行政机关、社会团体和个人的干涉，而人大及其常委会对监察机关的监督应尊重监察机关的独立性，不能对监察机关办理的具体个案进行监督或提出处理意见。

（三）监察机关对人大机关公职人员与人大代表的监督

因构筑与其他国家机关不同的领导体制和运行机制，监察机关在监督权能实际运行中要特别注意与人大的关系，明确监察机关监督人大机关公职人员和人大代表的方式及其限度，不能侵犯人大的宪制地位。

第一，在监督全覆盖的改革目标下，人民代表大会及其常委会机关中行使公权力的公职人员成为监察机关的监督对象，监察机关对这一类人员的监督包括政治监督和廉政监督，但应以不干涉人大机关具体职能工作为限。尽管从国家机关和国家权力的整体性结构层面看，监察委员会不能监督人大，但就具体的监督实践而言，作为监察对象的人大及其常委会机关的党员和公职人员在行使公权力的过程中都要接受党组的领导，都应做到贯彻党中央的方针政策和决策部署，其在履行职务过程中的腐败行为同样要受到党内法规和国家法律规制。纪检监察机关对上述公职人员的政治监督和廉政监督与对其他国家机关公职人员的监督在方式和手段上并无本质差异，但在向度和限度上应充分尊重人大作为最高权力机关的宪法地位。监察机关对人大及其常委会的监督应恪守宪定的国家机关位序，不能越阶干涉人民代表大会作为立法机关和代表机关的内部职能运行。

第二，监察机关对人大代表的监督应严格区分身份属性和职权场景，尊重和保障人大代表作为民意代表依法履职。我国的人大代表属于兼职代表，人大代表的分布行业具有多样性。对于具有公职人员身份的人大代表的监督应结合具体形态进行区分，而非笼统地说“监察机关不能监督人大代表”，以避免带来实践中的理解误区。有论者提出将党政领导干部和人大代表纳入国家监察委员会的监察范围，并基于其人大代表的身份，建立不同于一般监督对象的特殊监察机制。笔者认同其基本观点。一是，当人大代表作为个体或集体在履行代表职能时，监察机关不能对代表本人及其代表活动展开任何形式的监督，这是因为人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会实质上的运行主体，其代表活动象征着人民主权，具有本源性和至上性。监察机关作为人大产生的国家机关，从制度上不能行使超越人民主权的权能，不能抑制代表权力的正常行使。二是，具有人大代表身份的公职人员在代表活动或人大职能之外行使公权力时，监察机关对该公职人员具有当然的监督权限，能依法行使宪法、监察法赋予的各项职权，但在采取限制人身自由措施时应严格依照代表法、选举法等法律进行，尊重宪法和法律赋予人大代表在人身和言论上的保障性权利。三是，人大代表在履行代表职能对包括监察机关在内的国家机关进行监督时，监察机关应提供必要的配合与保障，对代表在监督中发现的公职人员违纪违法问题和相关单位制度建设漏洞要依法跟进核实调查和督促整改，并及时向相关代表或人大机关通报工作进展。

第三，监察机关根据监督调查情况可以联合同级纪委对人大机关发出纪检监察建议，内容应限于党风廉政建设和反腐败斗争，以不干涉人大履行立法权、监督权、决定权、任免权等为限。实践中常见监察机关根据个案办理或监督检查情况对行政机关或其下辖职能部门提出监察建议，尽管未见监察机关对其他国家机关如权力机关、司法机关提出监察建议，但就制度授权而言，监察机关有权对人大机关中常委会的工作机构和办事机构发出纪检监察建议。理据主要有三：其一，人大机关主要由人大常委会的工作机构和办事机构、作为大会常设机构的专门委员会，以及代表资格审查委员会构成，其中的专门委员会是从代表中选举产生并在闭会期间受常委会领导的专业性辅助机构，包括常设性专门委员会和临时性委员会，各专门委员会不具有行使国家权力的职能。各专门委员会行使的是代表职能，是由人民代表大会选举产生并主要负责立法性事务的专门机构，具有鲜明的专业性和辅助性，监察机关的监督职能应对人大的代表职能保持尊重和谦抑，因而将专门委员会排除在监察建议监督范围之外。其二，根据关于实行党风廉政建设责任制的规定，各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关的领导班子、领导干部都要落实党风廉政建设责任制。各级人大都设有常委会党组和机关党组（或党总支），负有开展党风廉政建设和反腐败工作的政治责任和主体责任，必须将一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”纳入日常工作中，做好权力监督和防腐反腐的制度建设。其三，人大机关和监察机关都要接受党的领导，地方人大机关和监察机关接受地方同级党委的领导，监察机关作为专责机关在对人大发出监察建议时采用纪检监察建议的形式更为缓和，以避免监察机关作为下位机关与人大机关之间形成越级冲突。

结  语

如前所述，人大监督本质上是体现人民主权的国家监督。习近平在庆祝全国人民代表大会成立七十周年大会上强调“充分发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用”。笔者以为，党和国家监督体系中人大监督的重要作用体现为：对“一府一委两院”的监督，保证行政权、监察权、检察权、审判权得到依法规范行使。人大监督主要通过听取和审议监察机关专项报告、检查法律法规实施情况、审查规范性文件、询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等方式实现其监督职能，督促监察机关切实履行监督职责。监察监督就是要通过程序化、法定化的手段保障人大及其常委会的人民主权监督落到实处，形成监督联动的综合优势和整体效应。全国人大公布的监察法（修正草案）一方面对人大监督派生的监察监督赋予了新的监督权能，同时加强了对监察权运行的监督制约，“特约监察员”制度的设置，是人民主权监督在监察工作领域的具体化、法治化，为新的时代条件下党和国家监督体系的健全完善和有效运行提供了重要法治支撑。

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