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· 张晶 ·
常州工学院师范学院副教授
常州工学院 托育产业学院副院长
《后朴幼教人专业学习笔记》专栏 · 第2085篇
4508字丨阅读时间约9分钟
中国出生人口比率在下降，但是每年新出生人口数量并不少，大几百万的新生儿需要社会提供相应的服务。
托育服务作为教育中的一环，它既是促进幼儿发展的有效手段，也是减轻家庭育儿压力的有效手段。
从科学喂养到科学养育，每一步都需要专业人士的支持，每一个环节都需要人力、物力的投入。
托育服务质量关系到婴幼儿健康成长，也关系到许多家庭的幸福生活。
正文
2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，对新时代人口工作做出全面部署。
2022年7月，国家卫生健康委、发展改革委等17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（下文简称《意见》）对建立与发展普惠托育服务体系、加强优质教育资源供给等工作做出了具体的指导，其中明确指出托育质量的监管须从财政、税收、保险、教育、住房、就业等各个方面形成全社会综合施策的良好局面，为人口长期均衡的发展提供有力支撑。
自此，宏观政策布局完成，高质量托育监管体系的建设进入到实践阶段。
一、审视托育基础条件
规范完善监管体系
“十四五”时期是发展普惠性托育服务的关键期。
《意见》明确规定，为了提升托育服务的质量，会在2020~2022年间持续开展普惠托育专项工作，中央累计投资20亿元，并带动地方政府和社会投资50亿元，以此保障托育服务的供给和质量。
另在新华社的一项调研工作中显示，我国在“十四五”时期平均每年出生的人口会比“十三五”时期少200万以上。
两个先决条件，可以为学前教育建立高质量的公共服务体系奠定客观基础。
与此同时，我们也应该看到，我国现代托育服务体系起步晚、搭建难等客观事实，以2022年的统计数据来看，我国每千人口的托位数是2.73个，这与“十四五”定下的4.5个托位数还有较大的差距。
因而，高质量学前教育公共服务体系中托育质量监管体系的建立至少需要明确两个方向：
一个方向是增加普惠托育服务的供给数量，以此降低托育机构的运营成本，另一方面是建立统一的标准，为托育服务质量的提升提供依据。
而相对于提高供给数量工作的长期性和循序性，建立一个标准统一、内容规范的体系显然转化成果更快。
首先，各地各级政府应该对国家层面关于“幼有所育”的政策，结合本地实情制定更细致、更扎实的地方政策。
该类政策需要得到资源、财政、人才等各个方面政策的支持。《意见》由17个部委联合颁发即释放了这样的信号。
政策的制定需要考虑配套体系的全面性与衔接性。当中各个部门在托育服务中可以贡献哪些资源、权责如何划分和配置，这些都需要在前期进行充分的沟通。
例如北京、上海等经济发达的城市建立的是“以家庭为基础、政府为主导、社区为依托、社会多方力量办园”的模式，各方力量基本均衡，但在经济欠发达地区，家庭、政府、社区、社会等各方的力量其实是极不均衡的，很多主体甚至是社会力量能不能有效纳入、纳入的程度如何，都会面临更多考验，这就需要以国家的标准为一个基准做体系的内部建设。
其次，针对托育服务应该建立起质量监控机制。
登记备案制度、信息公开制度、评估制度、机构设置与管理制度均需健全。
场地、人员、课程、费用的标准需要结合当地实际情况统一标准。
为了保证机制的长期可持续性使用，各级各地可以设立独立的督导评估部门，部门的监控运行采用市、县（区）、镇三级联动模式：地市随机监管、区县定期监管、镇办常态监管的监管体系，对托育机构依照标准和规范进行全过程监管。
除此之外，应尽快建立托育服务的信用评价机制，以奖励守信、惩罚失信为必要手段，推动托育质量的提升，由他律迈向自律，让学前教育行业整体进入生生不息的健康运行状态中。
二、建立成本分担机制
优化财政补助政策
高质量的托育服务必须以坚持公益性、公平性原则为前提。
因此，各地探索合理的成本分担机制，是在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》制定“学前教育经费占地方教育经费比例要达到9%”定论基础上的进一步科学探索。
从这项定论颁布至今的实施情况来看，除了北京、上海等发达城市能够达到9%的标准之外，更多的地区却是无法达到的。
以经济发展水平较高的江苏省为例，学前教育经费占财政性教育经费的比例是6.2%，截止2022年底，全省已经备案的托育机构超过2900家，完成备案的托育机构900余家，托位22.1万个，但是千人口托位数只能达到2.6个，不仅距离“十四五”末期需要达成的托位数有很大的差距，也没有达到国内当下的平均水平。
南京、苏州等地的托育资源供不应求，苏北地区的托育资源供量不足，再加上城镇化流动等因素，又会进一步加剧经费保障不足、生均补贴标准过低、师资队伍建设不到位等问题。
所以结合地区实际情况建立合理的成本分担机制，是提高学前教育公共服务质量的一个有效途径。
首先，政府必须秉持“政策引导，普惠先行”的发展理念，对普惠性托育机构的建设持续进行投入。
不仅仅是通过政策制定保障托育经费足量到位，还要对财政资金的走向做出明确的引导。
如把托育公共服务体系纳入公共财政支撑的范畴，以托位数对参与普惠性托育的符合条件的机构进行补贴。
通过政府购买服务、财政补贴、提供托育场地、减免房租、税费优惠等支持措施，加大对托育机构的支持力度；也可以探索发放服务消费券，补足家庭托育差价；在公立幼儿园普及托班等形式，提高托育普惠率。
总而言之，政府需要做好公共服务体系的建设者和兜底者，把政府的资源有效地转化出去，形成一个稳定且长效的财政运行机制。
其次，吸引社会资本进入托育行业。
政府在财政补贴、税收、人员等各个层面给予支持，让不同的社会机构参与到不同层次的托育机构中来，一方面是为了扩大托育服务的供给渠道，满足人们对托育服务差异化、个性化的需求，另一方面是降低托育的成本，从人文精神层面激活民众的生育愿望。
在多个生育意愿调查结果中都显示出，民众生育意愿不高最重要的原因是在生养育成本太高的事实面前，仅仅依靠政府持续投入人力物力改善问题，其程度和速度都是有限的，所以让全社会参与进来发挥辅助的作用是很有必要的。
再有，因地制宜地制定一些创新性的财政补助政策，让财政机制灵活调整，与提供托育服务的机构联系得更加紧密，也应该成为财政体系重要的组成部分。
以广东省为例，其出台的《广东省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》中对普惠性民办幼儿园的财政经费采取了分层补助的方式。
一面给予民办幼儿园和公办幼儿园一样的财政经费拨款标准，一面鼓励有条件的地区提高补助标准。
在年底的考核中，又为优秀普惠性民办幼儿园发放了综合奖补，这一类灵活的财政补助政策确保了财政经费有效且均衡地支出，还让参与提供托育服务的机构躬身自检，真正从提供优质的托育服务的角度出发，向社会提供优质的托育服务，所以可以成为更多地区借鉴的样本。
三、组建多元托育服务
推动创新融合发展
托育服务的本质是民生实事。因此，鼓励和推动各类社会主体参与到托育公共服务体系的建设中，受益者并不止于学前教育领域，而是全社会都会得到长足的发展。
认清这个事实后，因地制宜地建设服务与监管体系，必然会呈现出多元化的性态。
首先，需要建立的是托育服务的主干网，上至省市一级，下至乡镇街道，可以先建设起一批示范性的托育机构，一是为了作为模板把有益的经验推广出去，二是为了在具体实践的过程中发现问题，及时纠正。
在一边探索一边实践的背景下，扩大托育工作的范围，逐步建立起普惠托育网。
网点的建设一定要深入到社区中，实现嵌入式托育形态。如江苏省推进的“1+N”模式即以一个示范园带动N个社区普惠托育机构。
其次，随着托育工作实践的深入，托育机构不仅要提供婴幼儿早期的发展服务，还要提供家庭教养指导、托幼产品研发、教育咨询等一系列工作，让有托育需求的家庭能够得到及时、有保障且在价格上可以接受的服务。
考虑到托育服务愈趋多元化，对多元主体的监管也要更加细致到位。
如医疗卫生机构需要介入到婴幼儿早期健康管理工作中，从膳食、照护、治疗、安全保障等若干个方面进行监管；
制造托育产品的企业需要接受来自市场监督部门的对于婴幼儿用品、玩具、图书、游戏活动材料等产品的监控；
保险机构要对当地的婴幼儿保险产品进行市场调研，适时地推出综合性保险保障产品……
从中可以看出，我们对托育服务的监管实际上还是处于一边实践一边监管的阶段，这样做的好处在于可以让参与本体及时发现与纠正问题，缺点则是不容易规避监守自盗的问题。这就是我们所说的艰巨性的表现之一。
另外，随着智慧城镇的建设进入实质性阶段，学前教育也要纳入智慧托育平台。
为托育服务设置独立的应用端，并细化出管理端、机构端和家长端，既能优化便民服务的通道，还为互联网服务过程的全程监管提供了便利的条件。
更为有效的监管方法是国家、省、市、县和托育机构五级托育信息统一接入一个系统中，对托育资源布局、从业人员、机构运营等实行动态监管，实现数据共享、业务协同和统一监管，为优化服务、加强管理、统计监测等提供信息支撑。
其不仅可以实现有效监管，还能让县、区一级的托育服务掌握更多信息，以线上资源弥补线下教育不均衡的问题。
更为可贵的是，线上线下的融合式发展可以为社会培育出新的业态，让学前教育为社会提供更多的就业机会。
就业机会的多寡即意味着该类事业的发展程度，如果智慧平台发展能够推进“互联网+托育”工作的有效开展，则优质的机构、行业协会也会参与进来，在托育服务上让家庭得到更多公益支持，使其形成一个良性的业态。
四、提高人才供给能力
建设高素质教师队伍
2022年底的统计数据显示，幼儿园专任教师编制缺口已经超过了20万，公办幼儿园教师缺编情况更为严重。而这一问题其实已经困扰了我国学前教育事业长达十年之久。
为了解决这一问题，不得不招收更多编外教师，这里就存在着同工不能同酬的问题，继而引发编外教师流动频繁、学前教育质量久久不能提升等一系列连锁反应。
托育工作的引入，无疑需要更多的教师数量，各地政府只得通过各种方法去解决教师的编制问题，最常见的解决方法就是扩编扩招、转岗、巡回支教等。但是因为基础薄弱，这些方法远远赶不上发展的速度。
虽然《“十四五”学前教育发展提升行动计划》和“教育部2022年工作要点”都对解决幼儿园教师的工作做出了指示，但是落实到一线，显然还需要一个过程。
为此，广开渠道，加快人才教育培养的途径，就成为一个当务之急。
这些渠道包括鼓励有条件的职业院校开设托育服务专业、委托院校培养专职人才、运用校企合作的形式建立实训基地，等等，以缓解“人才荒”。
在教师队伍基本组建起来之后，政府部门要引入资格准入制度，通过“职业培训包”“工学一体化”等培训模式提升专业培养的质量，把好人才监管的第一道门槛，为监管工作奠定一个优质的客观基础。
人才的培育质量提升后，接下来需要做的工作就是对教师队伍进行规范管理，各级卫生健康行政部门、教育主管部门等应继续组织相关的培训，确保教师队伍常学常用，紧紧跟随幼教事业的发展提高综合素质和岗位胜任能力。
与此同时，建立健全托育服务人才评价机制、激励机制、信用追溯机制，在提高从业人员福利待遇，让教师在职业中感受到成就感与荣誉感的同时，也能自觉地提高个人的职业道德水平，从而形成监管的整体化与个人化融合推进工作，为托育工作向着高质量的方向发展奠定最坚实的基础。
五、结语
人口是国家发展综合实力最基础的因素，人力资源和人才资源是国家最宝贵的资源。建设高质量的托育服务体系并对其进行有效的监管，实则关系到国家发展与民族的复兴。
因此，从政策上进行引导、在财政上予以保障、鼓励进行多元化创新化的尝试，从人才培育上助力托育事业等一系列措施，可以帮助我们强化和完善学前教育公共服务体系，并让各类各级主体找到发力点，在统筹监管中实现托育事业的高质量发展。
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快点亮这颗爱幼的心吧！
