随着社会发展和人民生活水平的提高，人们对身体健康的关注和投入越来越多、越来越舍得，此种关注和投入对应的是疾病种类的多样化和防治形势的复杂化。各大医院人满为患，拥挤是常态，很多民众为看病难、住院难而懊恼，在病痛和死亡交织的场合，“要是早点知道、早点预防、早点治疗就好了”之类的语言和心声不断被听到、感受到。很多人开始加入运动、调理、养生的行列，那些向“未病”之人提供问诊、体检、休整、专项指标控制等预防性医疗服务的机构得以迅速发展壮大，已形成可与治“已病”、治“大病”的医疗机构分庭抗礼之规模。这样的行业格局有效扩充健康和医疗资源体系，开辟多样化预防通道，让民众看到，生命除了被挽救，还可以因个体选择和社会供给的有序搭接而主动减少甚至避免走到需要被挽救的境地。
在社会治理层面，如何防治并举保持机体健康，同样是值得深入研究和大胆实践的。否则会有愈加庞大的“已病”群体涌入法院，“诉讼爆炸”趋势下的司法公正和司法效率难以保障，“健康运行”更是无从谈起。2023年2月20日，“社会秩序的‘未病’之治——完善中国式预防性法律制度”主题研讨会在海南省三亚市举办。会议聚集了很多有名的法学专家以及诸多公证、律师行业从业者，参会人员各抒己见，围绕以公证为代表的预防性制度的价值、问题和建议等展开讨论。会上，“公证是最具发展潜力的预防性社会治理机制”之共识基本达成，同时也出现了更多直言困难、担忧未来的声音。这次会议给公证行业带来一定的信心，盛宴散场之后，很多同行意犹未尽，仍在就如何让公证更广泛、更深入地在“未病”之治中发挥效用进行交流。我们认为，这个问题并非靠公证行业一己之力可以解答，行业自身的努力固然重要，然而如果没有顶层设计者、资源配置主体的有效支持，再努力也只能在狭窄空间里自娱自乐。
01
困难：
公证发展正在遭遇前所未有的环境桎梏
长期以来，中国公证一直挺在预防纠纷的第一线。从解放前后到上世纪九十年代期间，公证广泛作用于收养、婚姻、涉外、公私合营等事务，承担了大量的审核、监督职能，为国民经济的健康发展、人身关系的有序公示、对外往来的顺畅通达贡献专业力量；新世纪以来尤其是在《公证法》颁布实施后，公证服务开始在不动产交易、家事调处、招标投标、债权文书及其强制执行、知识产权保护、资金监管、保全证据、现场监督、文书代理等领域全面开花，公证人活跃于“未病”群体中，通过指导当事人法律行为，为各方剔除不适法、不真实因素，将纠纷弥除在萌芽之前，为法院抵挡了大量的案件；2015年至今，经部分公证机构先行先试并获得制度文件肯定，公证参与司法辅助事务在全国多地实验成功，公证调解、公证调查取证、公证代理司法文书送达、公证协助财产保全、公证辅助执行、多元解纷公证综合服务六大版块内容被多地法院、行政机关采纳，成为转“已病”为“未病”的重要法律工具。短短几年间，公证迅速成为非讼纠纷解决机制的典型代表和中坚力量，深度引入公证参与司法辅助的法院，在结案率数据、多元化纠纷解决机制建设效果等方面的优异性都是有迹可循的。公证行业付诸大量努力，使得公证不局限于单一的证明形式，而是呈现为综合法律服务，也自下而上地推动部分制度建设（如公证参与司法辅助）。与公证人的期望和努力相反的是，外部环境对公证发展越来越不利：法定公证无存、公证遗嘱效力优先性被取消、部分省份明文要求招标投标活动不得公证、房地产等重要财产交易和登记管理主体去公证化趋向明显、涉外法律服务发展会议未提及公证、政府采购公证模式弱化公证服务的差异性和能动性、公证被定为普惠服务而不是需要高质量发展的行当、降低复杂疑难公证服务收费标准而未顾及公证机构的生存发展……公证的作业空间正在一步步被挤压。在经济社会转型发展过程中，公证行业未感觉受到重视，甚至于可以说从未被真正拉入法治建设主力军的行列。边缘化的处境让一支有理想的队伍力难从心，热烈讨论之后，归于冷静的治“未病”者之前途和命运并不明朗、坚挺。
根源：
法律对公证的定义不够准确和全面，导致管理主体和社会公众对公证的认知有偏差
中国是成文法国家，一个行业、一项事业能走多远、走向何方，很大程度上取决于法律给出怎样的定义和定位。我国公证法将公证定义为一项证明活动，而且此种证明意义成立的前提是“依照法定程序”而不是“依从（实体）法律规定”。如此定义下，公证机构被称为“证明机关”，公证活动被视为是一项标准的程序性工作。政策制定者和管理主体依据公证之“公”和“证明”的字面意思而将公证行业纳入公共统筹的范围，以对待行政机关的方式来管理公证机构，往往是限制多于鼓励、重稳定而轻创新，或者直接把公证创新等同于公证简化，要求公证标准化、条块化、单一化，而少考虑“合法性证明”所包含的“审查、修正、指导、监督、沟通”等实体法律服务功能及其表现形式的多样化，忽视公证机构是“独立承担民事责任”主体的事实，是对民事活动“法无禁止即可为”原则的破坏。《公证程序规则》部分条款机械参照《民事诉讼法》的规定，如对公证执业区域的限制，背后的逻辑是把公证当作程序性诉讼辅助活动来调整，将公证成果的流通途径笼统地理解为提供民事诉讼证据，相比《律师法》规定的律师执业区域不受限制，法律赋予公证的活动空间实在太小。《公证法》提到公证的审查职责，却因没有明文配置公证员的调查取证权而致“拿证来证”方式的盛行，即一贯被诟病的“拿证来证”并不是公证行业主动选择的方式，而是在法律定义下的无奈之为。部分公证机构通过提供“绿色继承”等服务主动为当事人搜集证据，在法无明文规定的情形下尝试突破重重障碍，个中艰辛难以言喻。同时受到影响的还有社会公众对公证的选择，很多老百姓认为公证处就是在证明文件上盖章的部门，并不知晓公证员需要通过司法考试才能担任、其他任职条件严于律师，遇到法律问题时基本不会想到寻求公证处的帮助。多年来，公证行业主动作为，在用法、普法之路上不断用实践扩充公证的内涵和外延，但仍无法撼动法律定义之根基、改变主管部门对公证的认识、扭转民众的预防和治疗动向。
03
矛盾：
公证获得的发展资源与国家对公证的发展期望不匹配
《公证法》第一条明确规定：公证是预防纠纷的专业法律制度。司法部提出公证是“小队伍，大制度”的行业，肩负预防纠纷、提前排解法律隐患的使命。但从行业发展来看，20多年前，公证，律师改革同时开始，执业人员都在三万人左右。然而，迄今为止，我国公证员数量不足二万人，而同为在法律服务市场拼搏的律师行业，执业人数已达近七十万人。从人数上看，公证的发展已远远跟不上律师，国家对公证队伍建设的规划不够，“小队伍”名副其实。从公证制度建设方面看，我国民商事实体法律制度鲜少提及公证，同为大陆法系国家的德国和法国，其民法典中涉及公证的条款分别有80余条和70余条，相比之下，中国公证除了一部定义和定位不准的《公证法》以外难寻痕迹，在法律体系中找不到支撑点，发展底气不足，“大制度”名不副实。正所谓巧妇难为无米之炊，公证人立足于贫瘠的制度土壤辛苦耕耘，很多先进的理念、前瞻性的尝试都因找不到法律依据、破不了制度的“穹顶”而不得开花结果，以公证参与司法辅助事务为例，在实验之初就因无制度依据而被各方质疑，险些夭折，最终在少部分参与者的坚持下才得以获得小范围内的成功并被逐步推广，而在公证从业者的记忆里，更多的是冲闯失败的案例。“多设一家公证处就可以少设一家法院”，这句流传于大陆法系国家的谚语生动阐释了公证作为预防性法律制度的重要价值，然而在我国，几乎所有的法律资源都注入到“已病”之治中，国家主导、社会共推的司法改革、律师改革硕果累累，律师服务高质量发展会议等平台映射一个行业生机勃勃，与相邻共同体服务对象应接不暇、发展成效有目共睹、改革目标更显高远形成鲜明对比的是，真正的、自上而下都支持和认可的公证改革尚未到来。出台《公证法》、设定公证员准入的高门槛，表明国家和社会对公证是寄予厚望的，但后天资源配置的持续缺位却让公证行业在夹缝中艰难求存，无法自力构建积极、繁荣的发展局面，此为公证面临的核心矛盾。
04
建议：
加速推进公证改革发展，促成坚强有力的“未病”之治
随着司法改革的持续深化，法院收案量还是只增不减，“案多人少”、机构超负荷运行、法官疲于办案的状态愈加明显，提升司法效率、实现司法公正困难重重、路途甚远。这就指向我国预防性机制建设不力、繁简分流渠道不够通畅的问题，亟待加以解决。在三亚参与研讨会的法学专家学者们一致认为，在各类治“未病”机制中，只有公证具备足够的专业性和业务体量基础，可以与司法制度、律师服务机制一同分担解决上述问题的重任。全国公证机构年业务办理量连续二十余年超过1000万件，与近年来全国律师处理的平均年度业务总量相当，而公证员数量不到律师数量的二十分之一，也就意味着公证以极小规模的队伍承接了一半左右的法律“事件”分流、处置工作，又因公证人是专业法律人，此种分流、处置过程和结果是值得信任的。司法资源是最宝贵的社会治理资源，应精准使用在“刀刃”上，我国公证若能在法律制度设置和法律资源匹配各方面、各环节得到适当的支持，则必当能成社会“病状”分类施治的排头兵，为节约司法资源做出更大贡献。
1.回归公证之本源，还公证以准确法律定义
公证包含“证明”的意思和功能，但绝不仅仅是一项证明活动，而是表现为中立性法律服务制度，若拆分其内涵，则它是法律事实的一种特殊审验方式、是法律行为的一种特殊表达方式、是一项民事担保机制、是一项法律监督机制、是一项法律信息传介机制、是一项证据编译机制、是一项法律事务协理机制……公证人和律师的区别在于，律师在法律允许的范围内为当事人利益最大化服务，公证人则需要站在中立立场衡平各方利益，不得为申请人（委托人）利益最大化而损害任何公共利益或其他人的利益。“公证人不出庭，律师不出公证书”高度概括了二者的交叉和不同之处，即公证人不得作为一方当事人的代表对立于其他相关方，而是必须兼顾公共利益和各方的共同利益，公证的公信力源于法律对中立第三方服务主体的信任和授权。公证人具有代书人、监督人、当事人的共同代理人等多重角色属性，尽管分工不同，但公证人与律师的专业能力建设标准和价值追求是一致的，公证制度与律师制度应当是法律服务机制的两大最重要组成部分。我们希望看到立法者在充分理解公证涵义的基础上，在未来的立法成果中还公证一个准确定义，若届时尚无法凝练成统一的概念，建议相应法律语言采用开放式表述而非限定性词句，如此才能留出自主改进、灵活填补的空间。即宁可不下定义，不宜轻下定义。
2.构建健康发展环境，清除不合理限制
公证作为民商事法律行为的指导和审查机制，作为国家利益和私人利益的协调机制，作为一项预防性法律服务制度，值得被鼓励发展。而实际情况是，公证一直在被动接受否定和抑止，一些权力主体如政策制定者乐于以节省成本、便利民众为名，实行“不公证”引导，是对公证性质的曲解，错将公证视作负担而不是“法律行为效力加持”，这就好比劝导诉讼当事人不要选择律师代理。为了让此类荒诞现象不再发生，应加强对公证的正面解读和宣传，释明公证的法律意义和社会作用，将公证拉回到由民众“自愿选择、理性消费”的服务行列，禁止各类主体以任何方式误导公众、妨碍供给。公证机构作为与当事人平等对话的民事主体，其工作方法和执业活动也不应受到不合理的行政干预，比如收集何种材料、如何进行审查等本应交由公证机构与当事人自行协商、确定，管理部门可以要求公证机构不得加重当事人的举证负担，但不应把公证审查等同于行政审批工作进行清单化、统一化规整，因为即便是同一公证事项，不同当事人的现状和诉求是有差异的，公证人所需关注的重点、审验的资料也是不一样的，对公证工作方法、公证生产流程的强势介入应适时中止。眼下，国家正在全力建设法治化营商环境，公证行业在不遗余力参与建设的同时，也在向往一个健康的、善意的公证法律服务“营业”环境。
3.制定公证行业发展规划，投入资源推动改革
人们只知“上医治未病”，却很少了解“上医”成长经历和求索过程的痛苦，以及社会应向想成为“上医”者提供什么样的支持和帮助。公证走到今天，在治“未病”领域做出过不少努力，也因此而在“去公证化”声音不绝于耳、政策环境不友好的形势下还能继续存活、保持着业务体量的正增长。但想要成为分担社会治理重任的“上医”，还需外力牵引改革、推动重构，这将是一条漫长的道路。律师行业历经三十多年的改革，取得优异的发展成绩，已成为法律职业共同体中独树一帜的存在，其在法律服务市场上的“主力军”地位被普遍接受，获得广泛的社会支持，此为法律资源投放于参与治“已病”者改革的结果。但是到目前为止，数量庞大、改革成效亮眼的法官和律师群体身上的担子越来越重，而公证的预防性服务性治理功效还没有全面发挥，如果国家能把与用于司法改革、律师行业改革等量的资源投放于公证改革，也许就能解决病症区隔、诉源治理、案件分配过程中遇到的大部分问题。现在的公证行业苦于在定义不清，法律价值模糊，无法定公证事项的立法禁锢，依然在前途未卜的境况中摇摆。若能由顶层设计者站到高位，在尊重公证发展规律、理解公证价值的基础上对公证的目标、功能、结构、流程进行全方位分析，为行业发展指明方向、规划路线、配置资源，公证人必同心协力、坚定前往。同时，公证的长远发展也需要实体法的包容和滋养，若能在《公证法》以外的实体法律相关条文中得到引述和肯定，在“大制度”内核得以丰富的前提下，公证的前景及其在参与社会治理中的价值将难以估量。
公证预防和解决纠纷的作用的发挥，离不开社会层面的正向引导，更离不开顶层设计对法定公证的支持，唯有形成双向的合力，公证才能更好地服务于人民、服务于社会。
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编辑 垚垚
