黄炳超 周丽萍 邓辉敏 | 集群发展视角下世界一流湾区高等教育治理的主要特征、 实践路径及经验启示

纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区是公认的“世界一流湾区”，虽然发展定位各有特色，但共性特征都是通过高等教育集群发展与区域经济社会密切互动，促进区域资源优化配置，为湾区发展等提供有力支撑。

（一）纽约湾区：知识资本集聚+高等教育集群

纽约湾区是依靠知识资本集聚发展起来的区域。2020年的有关统计数据显示，纽约湾区集聚了2900多家世界级证券、期货、保险、外贸机构，集聚了许多500强企业的公司总部，逐步成为美国经济中心和全球金融中心。随着美国工业化进程和城市化发展不断推进，大学、城市、政府、企业之间的联系越来越紧密。纽约湾区集聚了办学历史悠久、科研实力雄厚、创新能力强大的世界一流大学。根据2018年美国国家教育统计中心、私立高等教育委员会及湾区各大学网站等公布的数据统计，纽约湾区共有副学士学位以上高校304所，以及四年制大学227所，包括哈佛大学、普林斯顿大学、哥伦比亚大学、耶鲁大学等常春藤高校，以及私立顶尖高校麻省理工学院等，形成了世界顶尖研究型大学集群；纽约大学、罗彻斯特大学等9所高校形成了世界高水平大学集群。纽约湾区多种形态的大学集群组成了湾区有层次、有梯度及紧密联系的高等教育集群，为区域经济社会发展提供了有力的知识创新支撑。纽约湾区高校集群发展的整体优势引领区域发展，不同类型大学功能要素相互作用与相互补充的“共生”关系，形成了“知识资本集聚+高等教育集群”发展新形态，对湾区科技、经济、文化等方面产生了很大的辐射效应和社会影响。

（二）旧金山湾区：科学技术创新+高等教育集群

旧金山湾区以创新与创业精神和多元化而闻名于世，是世界领先的高新技术孵化地，拥有许多技术领域的行业领先者，如苹果、谷歌、雅虎、Facebook、英特尔、思科等。［6］旧金山湾区的高等教育系统呈现多样特征，根据2018年美国国家教育统计中心、私立高等教育委员会、职业教育局及湾区各大学网站等公布的数据统计，旧金山湾区的各级各类高校共376所，其中教育部备案大学129所（公立大学30所、私立非营利性大学44所和营利性大学55所），其他高中后学校或者社区服务型学院247所。［7］旧金山湾区拥有世界顶尖私立大学和一流公立高等教育，斯坦福大学、加州理工学院、加州大学伯克利分校、加州大学旧金山分校、加州大学戴维斯分校等构成了高水平大学集群。旧金山湾区高密集度的世界一流大学集聚发展模式形成跨区域的高等教育知识网络，涌现出一大批全球著名的科技创新型产业集群，提升了技术交流和知识传播的频度、广度和深度。［8］旧金山湾区以研究型大学为核心，高水平大学的知识集聚与溢出效应非常明显，面向世界一流科技创新的高等教育集群，是硅谷科技创新的重要动力源泉，形成了“科学技术创新+高等教育集群”发展形态，构成了湾区大学的科技、知识、文化网络体系，实现了产学研创新系统的“倍增效应”。

（三）东京湾区：产业结构布局+高等教育集群

东京湾区是日本的经济、政治、教育与文化中心，湾区内有以东京为核心的城市群，包括横滨、千叶等几个特大城市。东京湾区在全球四大湾区中具有“制造业创新基地”称号，空间上形成以东京为中心的京滨、京叶两条沿海岸线工业带，两侧分布着六大港口，它们是东京湾区经济发展的重要基石。［9］东京湾区是大学高度集聚的地方，根据2020年日本教育部门及各大学公布的数据，东京湾区拥有的大学数量超过全日本总数的1/3，包括东京大学、东京工业大学、早稻田大学、筑波大学、千叶大学等著名综合性大学，提供人才资源和智力支持，促进国际科技人才交流与集聚，形成了“产业结构布局+高等教育集群”发展形态，对区域高水平科技成果转化具有积极的推动作用。东京湾区是政府主导的顶层设计和规划布局，对区域高等教育发展具有重要的推动作用。从东京的“单极”空间地理结构逐步向周边发展核心区和新的增长极，通过教育与文化功能辐射到更大范围，为转移东京城市功能在近郊建设筑波科学城，在全球范围内寻求资源最佳配置，对湾区科技人才聚集、高科技研发与转化、城市群均衡发展等具有积极推动作用。

高等教育治理体系和治理能力现代化是影响世界一流湾区国际竞争力的重要因素。集群发展态势下世界一流湾区高等教育治理特征发生了显著性变化，形成了具有国际特色、湾区特点和时代特征的治理经验。

（一）纽约湾区高等教育治理的主要特征

纽约湾区高等教育系统具有典型的分权制衡特征，主要表现为分权型、多层面、协同化。

1.分权型高等教育治理结构

纽约湾区高等教育系统的分权制衡是通过不同主体之间的分权实现的，旨在建立多层次、相互制衡的权力结构。“三权分立”的政治体制是纽约州政府高等教育治理权力来源多元化的制度基础，纽约州政府教育行政机关设置了“高等教育服务公司”，立法机关中设置了“高等教育委员会”，并明确它们在各自权限范围内享有高等教育的公共治理权，州司法机关通过司法执行介入高等教育事务。［10］从高等教育系统外部来看，纽约湾区高等教育权力的主体是联邦政府和州政府，两级政府通过高等教育分权实现权力的转移和制衡。政府通过放松管制将权力下放到高校，将更多主动权让渡给教师和学生；将权力授予社会组织，通过多元资金援助方式吸引社会各界人士参与大学治理。从高等教育系统内部来看，董事会是高等学校的最高权力机构和决策机构，是大学治理权力的主体，构成了以“授权式分权”为主线的多层交错的权力体系架构。［11］普林斯顿大学内部治理结构分为纵向分层授权和横向分散授权两种形式。哥伦比亚大学是依据特许状设立的一所私立研究型大学，在入学标准、课程设置、学位授予等方面都拥有较大的自主权；康奈尔大学通过确立和完善大学教务委员会、教授委员会、学术事务委员会、学位委员会等保障学术自由，行政权力和学术权力明确分开、各司其职。［12］

2.多层面高等教育治理制度

纽约湾区高等教育分权治理以法律制度为基础，相对完善的立法机制和法律体系保证了高等教育立法活动的规范、有序运行，为高等教育法治化提供了制度性保障。高等教育治理的法律制度体现了对学术自由的充分尊重，给予高校师生自由学习、教学和研究的权利。纽约湾区高等教育系统在权责明确、权责统一的基础上建立了与分权授权相配套的问责制度，如果高校及其管理者在教育教学、人才培养、科学研究和社会服务等方面的高等教育职责行为存在过失，那么地方政府、社会组织、家长、学生等利益相关者有权对后果进行追责。政府对高校的问责最为严厉，不但进行合法性监督，而且进行合理性和合目的性等方面的监督。从湾区高等教育系统内部治理制度来看，普林斯顿大学形成了教学、科研、管理和社会服务等多层面治理体系，正是由于董事会的董事任期、类型、定期轮换的制度设计和正当运行程序，有效地形成对董事会权力的无形制约，保证了学校内部治理的公平、效率与民主。

3.协同化高等教育运行机制

20世纪80年代以来，美国公共部门管理方式发生了很大变化，政府对高等教育主要是经济拨款支持和教学质量监控，较少直接干预大学内部事务，通过与大学之间的社会第三方组织广泛协商、互动合作，推动高等教育治理运行。纽约湾区高等教育系统设立多层面、多类型的专门委员会，发挥有序、高效的媒介作用。纽约湾区高等学校行政管理组织在结构设置、职能分工、职员配备等方面呈现专业化、专门化特色，始终坚持以服务师生为导向，按师生工作、学习和生活等实际需求设置。纽约湾区高等教育治理协调机构包括联邦和各州两个层面。美国大学联合会（AAU）的主要职责是协助制定和实施全国性或区域性高等教育政策，促进高等教育领域的广泛合作和资源共享，协助解决高等教育治理的矛盾与争端。［13］纽约湾区的各州高等教育治理协调机构包含统一治理委员会、协调委员会和规划委员会，主要代表州政府或者充当第三方机构行使规划、治理、协调、服务等方面的职能，旨在促进高等教育机构之间、区域之间的沟通、协同与合作。［14］

（二）旧金山湾区高等教育治理的主要特征

旧金山湾区高等教育系统通过集群发展形成了高等教育“共同体”，具有多层次、科创式、协作式治理特征。

1.多层次高等教育治理结构

旧金山湾区中加州政府颁布的《加州高等教育总体规划（1960～1975）》明确加州公立高等教育系统划分为研究型大学、教学型大学和社区学院，各个层次公立大学职能定位清晰明确、分层发展，资源配置合理。旧金山湾区多层次、多元化、集群化的高等教育布局及优质资源领先全球，按照学校类型分为公立大学、私立非营利性大学、私立营利性大学；按照学制类型分为研究型大学、教学型大学、社区学院等：公立大学和研究型大学比例相对较低，私立大学及教学型大学、社区学院比例较高。旧金山湾区的地缘优势和历史社会背景造就了大批世界一流研究型大学，包括斯坦福大学、加州理工学院等，以及加州公立大学高等教育系统，包括加州大学伯克利分校、加州大学洛杉矶分校、加州大学圣巴巴拉分校、加州大学圣地亚哥分校等。整个湾区的大学集群形成了国际知名的系统化空间结构高等教育系统，再加上大批聚焦于职业培训、短期进修的私立大学、营利性大学和社区学院，共同构成了旧金山湾区的高等教育“共同体”。

2.科创式高等教育产学研合作

旧金山湾区研究型大学之间、研究型大学与行业企业之间密切合作，促进了当地高等教育系统整体实力提升。斯坦福大学和加州大学伯克利分校是湾区研究型大学的代表，创新性人才培养特色鲜明，注重学生创新创业意识、创新创业能力和企业家精神的培养，强调实践性学习的高等教育模式促成大学与企业通过产学研合作紧密结合。加州大学旧金山分校、加州大学戴维斯分校等发挥地缘优势，促进优势学科与行业领域深度合作，形成了产学研一体化体系，服务和促进了区域经济社会发展。旧金山湾区的研究型大学高度重视科技创新与成果转化，科技创新协同机制是湾区发展的重要动力源泉。湾区高等教育系统的公立机构与私立机构合作、高等教育系统与国家实验室合作、非营利性实验室与高等教育系统合作、高等教育系统与行业企业合作等，多种形式的产学研合作促进创业公司、风险投资公司进行快速有效的成果转化，激发了科技创新与促进了产业优化升级，成为推动湾区经济社会发展的重要引擎。

3.协作式高等教育技术文化

旧金山湾区高等教育治理的主要方式是立法规划和拨款支持。加州政府对高等教育治理的法律职责是规定高等学校的职责、权利与义务，调和各个高校之间的关系，对高校进行财政拨款。加州政府有权设立公立高等教育院校，监管和资助私立院校，为学生提供奖学金和其他财政支持，州政府通过拨款行使公共治理权力，强化对高等学校的监管。除了法律框架之下的合作以外，高等教育系统的协同合作结构避免150多所公立大学对州政府稀有资源的无序竞争，实现资源分配和共享。英格里斯-卢克（J.A.English-Lueck）认为技术创新使得各种形式创新活动的参与者获得启发，这是不同类型人群、行业企业共享具有融合性的“技术文化”。［15］欧小军指出，旧金山湾区研究型大学较好地实现了技术创新和文化要素之间的自由组合，从而形成了以高水平研究型大学和高新技术企业为主的技术创新文化体系。旧金山湾区高等教育“共同体”与企业合作具有优越的先天条件，高等教育系统、国家实验室、高科技公司、风险投资公司等形成相互合作、互惠共赢、不可分割的网络系统。［8］

（三）东京湾区高等教育治理的主要特征

东京湾区高等教育治理具有鲜明的政府规划色彩，注重长远性的宏观规划，高等教育与产业结构布局高度融合，开放式的治理环境赢得了良好发展契机。

1.长远性高等教育目标规划

日本政府重视区域发展的长远规划，通过制定湾区统一发展规划，打破各自为政的行政区划格局，在法律层面为湾区建设提供强力保障。东京湾区坚持国家层面的顶层设计和统筹规划，实现政府主导下的长远谋划，突破区内行政区划的制度约束，实现区域发展与高等教育资源的深度融合。日本国会制定的《首都圈整备法》《多极分散型国土形成促进法》等以及一系列专门性、补充性的法律法规，为东京湾区的建设发展提供了法律制度保障。日本在政府主导下统筹制定一系列的国土、资源、产业、教育等政策法规，通过整合区域优势资源为东京湾区高等教育发展奠定了基础。日本制定配套的教育、科技、文化等政策法规，支持高校、研究所、企业和政府开展多方面的共同协作，在共享教育、科研、资源、人才的基础上，促进知识链、人才链和产业链之间的联结和流动，帮助高校学术知识、科技成果和人力资源等转化为现实生产力。东京湾区从“世界最大工业地带”转向“知识型湾区”，为高等教育发展提供了经济支持和创造了资源条件。

2.产业化高等教育跨界融合

东京湾区以京滨、京叶工业区为核心，建立了专业化的产学研合作平台和制度机制以激励科技创新发展，将原来隶属于多个省厅的大学和科研院所调整为独立法人机构，赋予它们独立的行政权力，建立了更有竞争活力的产学研创新体系。东京湾区是大学、科研院所、企业研发机构集中的区域，实现了政府机构、学术界、产业界三方的跨界融合，实现了科学研究和产业技术创新的有机结合。湾区内产学研合作促成了人才培养的融合与协同，大学和科研院所的科技人员向企业流动，激发大学和城市的活力，优化湾区的人力资源配置。东京湾区的大学和研究机构为区域经济发展、科技创新、产业优化等提供科技成果和人才资源，产业界将发明专利等研究成果转化成生产力，政府机构提供政策导向和支持，由此形成良性互动的循环系统。东京湾区通过政府主导协调运作产学研体系，发挥各个部门共同协作、联合攻关、相互促进的作用。东京湾区提出“技术研发—实用化开发—产业化应用”的链条式生态创新研发体系，有效地加快科研成果的市场化、产业化应用，根据企业需求及时调整技术研发，打通知识链与产业链的创新通道，使之成为大学集群与产业集群之间的联结桥梁。［16］

3.开放式高等教育治理环境

高校、研究所、行业企业等多方深度融合、错位发展，是东京湾区高等教育发展的宝贵经验。东京、横滨、川崎等都是日本的国际化大都市，浓厚的国际化氛围辐射周边区域，推动整个东京湾区的开放和国际化。开放的国际化市场激发湾区内产业创新和变革的活力，吸引了大批国际化的高素质人才，跨区域合作为不同产业带来了更多的发展机遇。东京湾区开放的经济结构和国内外交流网络，通过地区、高校和国家之间的合作引进教育、人才、信息、资金等重要资源，提升湾区产学研发展潜力，促进各类社会资源要素自由流动。东京湾区是亚太地区的航运枢纽、国际金融中心以及制造业创新基地，湾区实施对外开放的政策导向，聚集了世界各国的大型企业，善于学习和引进尖端的技术和服务。东京湾区港口之间和城市之间的相互协作，基础设施保障要素的自由流动，促进京滨工业区源源不断地吸引和聚集大批高新科技企业和研发机构，带动制造业转型升级，促进科学技术持续发展升级。东京湾区注重强化产业界、金融界、学术界精英的国际合作，搭建高水平国际交流平台和国内外交流网络，对于前沿科技探索、技术创新、成果转化等具有重要作用。

世界一流湾区有效地促进高等教育治理主体、治理组织、治理制度、治理手段、治理环境等要素多元互动，通过集群发展与区域经济社会紧密联动，不断提升区域高等教育治理现代化水平。

（一）实行多元主体治理，构建高等教育多元共治体系

美国高等教育治理结构复杂多样，由许多不同等级子系统组成，良好的制度设计使得各子系统之间交互影响、相互协同、形成合力。加州大学院校研究中心主任常桐善深入分析了加州大学的高等教育治理模式，总结了旧金山湾区高等教育行政组织、学术组织、学生组织、社会组织、校友会等多个组织机构“共同做主、共同履职、共同担责”的共治模式。美国区域高等教育多元共治体系，具有三个方面的治理特征：一是治理主体的多元化，美国高等教育系统的治理主体分为内部治理主体和外部治理主体，包括董事会、校长等管理层、师生，以及政府机构、社会组织、校友、社区和捐赠者等利益相关者；二是治理结构的多维度，既涉及治理权力的运用，也涉及举办教育的责任以及大学师生的权利；三是治理系统的协同性，美国的公立大学都隶属州政府，私立大学是学校自己管理，二者之间的合作是多维度、深层次的，各高校发挥其资源、人才等优势，在课程开发、教师培训、创新研究等方面寻求与其他高校的合作，促进相互之间的资源共享、信息互通、经验互鉴，形成了多元化的高等教育“共同体”。东京湾区通过发挥政府部门统筹规划的宏观职能，制定法律法规和开展规划设计，利用政府权威提升湾区治理效能，增强治理决策的科学性和系统性。

（二）建立协同化治理组织，构建府际协同治理伙伴关系

世界一流湾区的高等教育治理，以美国高等教育州际协同治理为典型。美国州际高等教育协定和学费互惠协议是重要的州际高等教育协调合作机制，政府是州际高等教育协调与合作的参与者、支持者和服务者。区域高等教育合作组织的运行经费主要由各州政府拨款，非政府组织为区域高等教育协调和合作服务，合作双方或多方经过谈判与协商，实现高等教育资源互补、利益共享、成本共担。［17］美国州际高等教育协调与合作机制的作用包括四个方面：实现区域高等教育资源共享和互补，提高资源使用效率；解决州际高等教育矛盾和争端；帮助制定和实施区域性高等教育政策；增加高等教育入学机会，为区域受教育群体提供服务。美国的单个州政府难以协调不同区域间的合作，由州政府自愿联合成立的半官方性质合作组织能够起到桥梁与纽带作用，有效地解决湾区高等教育发展过程中的矛盾与冲突，强化了区域协同合作的作用。旧金山湾区政府协会等半官方性质合作组织获得了官方认可与支持，容易被地方政府与社会所接受，具有推动各方磋商的功能，充分发挥了府际协同治理的作用，有效地提升了协同治理效能。

（三）健全规范化治理制度，注重法律制度与区域规划有机结合

纽约湾区和旧金山湾区合理运用美国联邦宪法和州际法律手段强化湾区治理。美国联邦宪法调控州际行政法律冲突，美国联邦最高法院在州际诉讼中发挥调控作用，通过合宪性审查机制等协调区际行政法律冲突，避免州与州之间产生行政分割。［18］《美国联邦宪法》涉及州际法律冲突的条款有正当程序条款、充分信任与尊重条款、平等保护条款和商业条款，联邦立法互动互联机制为纽约湾区和旧金山湾区的区域协调、行政治理和合作发展奠定了制度基础。从20世纪开始，美国国会通过《紧急银行法令》《社会保障法》《哈利逊法》等系列法案，确立了联邦政府在宏观经济、市场监管和社会保障领域的主导地位。日本国会先后制定与出台了《首都圈建设法》《首都圈整备法》《多极分散型国土形成促进法》等多部法律法规，规范土地合理开发利用，优化了东京湾区的产业空间布局。世界湾区注重加强战略规划促进内部治理。旧金山湾区成立了区域性地方政府协会，以规范性机构和常态化会议的形式统筹管理，突出各个城市的比较优势和发展特色，避免城市间无序竞争。

（四）加强社会化治理手段，完善社会多元参与联动机制

从世界一流湾区的治理经验来看，提升全球高等教育竞争力，不断完善社会多元参与高等教育治理的联动机制，主要包括三个方面。一是建立政府、高校、市场联动机制。通过政府与非政府、行政手段和市场手段相结合，通过各方行动者与社会行为规则之间互动演化，为高等教育发展与治理提供保障。旧金山湾区侧重推动湾区政府、社会组织和高等教育行政部门共同磋商、互相协作，打造高等教育“共同体”，集聚优势资源，通过实质性合作共享资源，寻求共同发展的最佳途径。二是建立社会资源优化配置机制，促进跨区域社会组织、学术团体与高等教育行政部门、高等学校等协同合作，促进了中心城市以及城郊区域整体教育资源的优化配置。纽约湾区高等教育系统分化治理权力和合理配置资源，在高等教育治理过程中引入社会组织的力量，发挥社会组织的智库作用，形成社会参与治理的合力，构建科学合理的协同治理机制，持续推动了湾区高等教育稳步发展。三是建立市场主导型机制，充分利用全球高等教育资源和先进科学技术，通过合理的区域布局、市场组合以及产业结构调整，实现高等教育发展的协同融合。纽约湾区引入了非政府组织的参与，实行由非政府组织跨行政边界协同治理、多方联合开展区域规划与治理，这对纽约湾区的规划产生了重大影响。［19］

（五）营造开放式治理环境，促进资源要素集聚及环境优

随着全球知识经济时代的到来，区域经济增长越来越依赖于产业结构优化、人力资源集聚、知识创新和科技研发等方面，高等教育与区域经济社会协调发展的关系越来越密切。［20］高新科技资源和金融资源要素集聚是世界一流湾区成功的主要动力，环境条件是保障世界湾区持续发展的重要基础。纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区集聚了大批现代化高新科技企业，拥有世界一流科技创新能力。纽约湾区是全球金融中心，形成“知识资本集聚+高等教育集群”发展模式，实现经济社会高速发展。旧金山湾区是全球科技创新策源地和风险投资集聚中心，形成“科学技术创新+高等教育集群”发展模式，高科技产业与高等教育系统深度融合。东京湾区以高度发展的工业制造业和港口著称，形成“产业结构布局+高等教育集群”发展模式，集聚了具有时代特色的创新要素，有力地促进了产业转型升级。旧金山湾区和纽约湾区的科技发展受惠于美国《史蒂文森-怀德勒技术创新法》《拜杜法案》《联邦技术转移法》等系列法案，它们形成了具有法律效力的制度性保障，为科技成果转化、风险投资等领域营造了法治性、多样性、创新性的制度环境。［21］

纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区等世界一流湾区的高等教育治理有效提升了区域高等教育全球竞争力，主要体现为三个方面的“相结合”。

（一）实行多元共治和长远规划相结合，强化区域高等教育治理的多元性与战略性

纽约湾区和旧金山湾区高等教育治理主体多元化、治理结构网络化、治理机制协同化，形成了美国区域高等教育多元共治体系。《加州高等教育总体规划》为加州公立高等教育系统的发展奠定了基础。东京湾区以政府为主导完善区域发展规划，颁布实施《东京规划1960———东京结构改革方案》等战略规划，形成以中央政府为主导自上而下的区域治理模式，为后续发展奠定了坚实基础。对比世界湾区，我国高等教育实行自上而下的垂直式治理，在借鉴世界一流湾区经验的基础上，亟须进一步发挥中央政府的宏观调控职能，建立系统化区域高等教育多元主体协同机制、利益协调与制衡机制，不断深化区域高等教育交流合作。近年来，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等国家战略发展区域，在搭建区域交流合作平台，有机整合区域要素，推动区域政府、高等教育主体、区域社会组织之间的开放融合等方面发挥了跨区域协同的作用，为构建区域高等教育协同体系、提升高等教育资源共享水平、推动区域高等教育高质量发展做出了积极贡献。［22］我国人口基数大，人民对接受高质量教育的需求越来越多，这意味着对办学层次、类型等的诉求越发多元。［23］因此，新时代中国大学要扎根中国大地、养成全球视野，切实践行社会职能。［24］我国区域高等教育治理有待发挥区域多元主体协同机制的功能，优化顶层设计、长远规划的战略性安排，在充分协商的基础上尊重高校办学自主权，构建多层次协作网络体系，促进协同治理长远规划更加符合整体战略考量，推动资源互补、利益共享、成本共担，以助推区域高等教育高标准定位、高水平建设和高质量发展。［25］

（二）完善治理组织和制度建设相结合，加强区域高等教育治理的协同性与制度性

世界一流湾区通过构建相对完善的高等教育治理组织、治理制度及运行机制有效协调政府、大学与社会之间的关系，美国联邦体制的州际法律冲突通过宪法条款进行调控的模式，为高等教育集群发展提供了制度保障。从现实情况来看，对于我国以京津冀、长三角、粤港澳大湾区等为代表的国家重点发展区域，区域高等教育治理组织的权责边界有待进一步厘清，特别是“一国两制”框架下粤港澳大湾区治理涉及跨境协同的现实问题，治理组织不健全和治理制度存在差异性势必在一定程度上造成区域内部交流合作的不畅。因此，我国区域高等教育治理一方面亟须通过建立高等教育治理组织多元联动机制和合作机制，搭建多元交流合作平台，开辟多元协同渠道，积极挖掘互补优势、实现协调联动，增强治理组织的协同性；另一方面，需要广泛调动学术团体、事业单位和社会团体参与，探索政府、市场、社会等有机结合的协同治理模式，形成政府宏观指导、高校自主办学、社会广泛参与的立体格局。从治理制度建设来看，我国区域高等教育治理亟须重视制度需要、制度供给、制度均衡等问题，在综合考量区域制度结构、制度功能等的基础上进行制度供给，构建高等教育“系统融合”协同治理制度体系，包括立法及统筹协调制度、顶层规划及决策制度、资源配置及服务制度、信息公开及评价制度和监督及支持保障制度等一揽子制度，以期形成整体化、系统化的制度结构，促进治理制度体系规范、有序、高效运行。

（三）优化治理手段和环境文化相结合，提升区域高等教育治理的效能与包容性

世界一流湾区推动高等教育与区域经济社会深入协调发展，不断优化高等教育治理手段和环境文化，建立区域互惠互利关系，提升区域协同合作凝聚力、治理效能和包容性，逐步形成了世界一流大学集群发展的新形态。从国际经验来看，我国区域高等教育治理情况比较复杂，京津冀、长三角等区域属于省域关系范畴，粤港澳大湾区面临“一国两制”框架下跨境协同的现实问题，三地存在较大的体制机制差异，这在很大程度上增加了区域协调的难度。有鉴于此，我国区域高等教育治理有待充分运用多元化治理手段，包括行政手段、经济手段、协商手段和技术手段等，进一步提升区域协同治理效能。一方面，我国区域高等教育治理亟须通过行政手段加强区域高等教育统筹协调，中央和省级政府分别采取科学有效的经济调控手段，促进高等教育交流合作、取长补短，减少资源要素流通障碍，促进区域高等教育办学条件、规模、结构等方面均衡可持续发展；另一方面，区域还须充分采取多元合作协同的民主协商手段，打破传统条块分割的权力边界，提升区域高等教育协同治理的系统性和协同性，进一步运用现代信息技术手段打造公共服务智慧平台，提升公众实现社会参与的深度和广度。世界一流湾区不断吸收各国先进文化理念，形成了良好的高等教育治理生态环境，涌现出大批世界一流大学，大大提升了区域高等教育的国际竞争力。新发展阶段，我国区域高等教育治理亟待形成区域历史观、文化观、包容性等凝练形成的区域治理环境氛围，以人才培养、科技创新、社会服务、文化传承等方式回应区域经济社会发展需求，实现大学文化自觉与区域协同发展的良性互动。