富阳丽 眭依凡 | 大学治理评价——内涵、 原则与要素

富阳丽，女，甘肃民勤人，浙江大学教育学院博士研究生

眭依凡，男，江苏镇江人，浙江大学高等教育研究所所长，教授，博士研究生导师，中国高等教育学会学术发展咨询委员会委员

大学治理评价是推进大学治理体系和治理能力现代化的重要途径，是实现大学治理过程科学、民主、法治，提升大学治理效能的关键手段，是立足时代要求和大学善治理念促进大学高质量发展的有效推力。党的十八大以来，我国进入大力推进国家治理体系和治理能力现代化、拓展中国式现代化的新时代，大学治理也进入了创新治理体系的新阶段。这一阶段的重要改革举措包括党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”；《中国教育现代化2035》提出的“大力推进治理现代化”；党的十九届四中全会提出的“把我国制度优势转化为治理效能”；党的十九届五中全会提出的将“国家治理效能得到新提升”作为“十四五”时期的主要目标；党的二十大提出的“推进中国式现代化，实现高质量发展”。因此，“提升治理效能，推动高质量发展”将成为我国未来一段时间内实现治理现代化的题中之义，亦是作为国家治理之基础的大学治理现代化的题中之义。如何在治理现代化的背景下有效提升大学治理效能，成为高等教育治理的一个时代命题，而如何在抽象的治理概念下有效衡量治理效能，成为治理评价理论与实践的一个难题。本文在借鉴已有研究的基础上，聚焦大学内部治理结构的基本构成要素，立足“效率优先、民主决策、整体设计、依法治校”的善治原则，尝试将治理结构、治理制度和治理行动的效能纳入同一逻辑体系之中，从价值层面思考构建三角互证的大学内部治理评价“不倒翁”框架，为能够把握和评价大学内部治理效能水平、推进大学内部治理现代化实践进程提供参考。

近年来，在推进国家治理现代化的大背景下，大学治理越来越受到社会各界的关注和重视。大学治理评价作为大学治理的重要内容，也因此受到了国内外理论界的一些关注。李海龙提出大学是使命驱动的组织，对治理方式的评价与监督才是未来关注的重点，决定大学治理能力的效果来自“治理目标专项化、权责运作条线化、程序规范技术化”［1］，这是大学治理评价关注的核心特征。李立国认为治理评价体系要以实现“善治”为目标，体现高校治理的基本价值准则。［2］世界银行制定的中东和北非“大学治理筛选卡”从“目标、管理、自治、问责、参与度”5个维度来评价大学对善治准则和实践的遵守程度。杨晓莹参照国外学校评价标准，提出应从“愿景与规划、分权与问责、参与和互动”角度构建我国大学现代化评价标准。［3］王绽蕊融合价值理性和工具理性的善治要素构建了包含7个维度、23项二级指标和43项三级指标的中国特色大学治理评价指标体系。［4］郭锦鹏认为对大学内部治理现代化的衡量，至少可以包括章程制度的完备与公正合理性、章程的实际执行与落实度、权力架构的明晰与科学性、学校事务的公正与透明度等评价要素。［5］笔者认为有必要将“治理效能”作为一级指标纳入大学治理评价体系，以引导高校自觉把内部治理体系和治理能力的现代化落到办学治校的实处。［6］尽管已经有学者提出了大学治理评价的必要性，但当前对大学治理评价要素的研究还没有引起足够的重视，对大学治理评价的系统讨论尚十分缺乏。

（一）大学治理评价的基本内涵

关于治理，全球治理委员会做了如下界定：“治理是公共的或私人的机构管理其公共事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突或多元主体利益得以调和并采取共同行动的持续过程；它既包括规范人们行为的正式制度与规则，也包括人们认可的或符合其利益的各种非正式制度安排。”［7］整合多重视角的治理内涵可知，治理是指关系的重构和优化，诉诸权威及合法性规则［8］4；由多元利益主体协商合作、共享共管［9］290；以实现公共利益最大化为目标的管理活动和管理过程［10］；等等。关于大学治理，既关涉外部治理和内部治理，也关涉宏观层面的治理和中观及微观层面的治理。由于研究者选取的视角不同，所以形成了大学治理概念界说上的不同。整体来讲，大学治理是指在国家和组织层面，制定、执行和审查高等教育政策的结构、关系和过程。本文由于聚焦大学内部治理，主要关注的是大学内部的价值决定，大学决策和资源分配系统，大学的使命和目标，大学的权威和科层模式，大学内部关于目的、政策、规划和程序的决策结构和过程。［8］6大学内部治理的本质在于大学内部利益主体间权责利的分配与协调，包含治理结构和治理过程两个相互联系的要件。［11］其中，治理结构是包括组织设置、制度安排、运行程序设计在内的基础性框架，治理过程是以治理主体为载体的治理行动。

何谓大学治理评价？评价是一种价值判断，是对一种尚未存在的、有可能通过活动而被创造出来的价值承载者的判断，是一种基于分析、权衡、预测的认识性活动。［12］这种主观的认识性活动有利于人们对客观事物及其规律的认识和把握，从而采取有效措施，改进组织，提高效率。［13］一言概之，大学治理评价指在对大学内部治理要素及其价值加以选择和确定的前提下，对大学内部治理结构和治理过程尤其是治理效能的一种评判。

据文献，关于高等教育的评价在20世纪60年代左右就开始兴起，但主要指向教学、科研的单项评价。直到20世纪70年代末，“大学评价”（universityevaluation）首次作为一个完整的概念出现，囊括大学对自身各项活动的测量与判断。［1］目前，大学评价已有诸多形式，比如学科评估、本科教学评估、学位评估、专业认证等系列评估活动，但这些评价基本都属于政府主导下的结果性评价，而对大学治理过程性的评价却有所缺失。从程序本位主义理论来看，对程序或过程的评价可以独立于对实体或者结果的评价，过程的评价能在相当程度上决定对结果的评价。而且，对于大学的充实和提高来说，自我评价也是一个不可缺少的前提。［14］总之，大学评价是一个具有系统性完整性的上位概念，缺失了大学治理评价的大学评价是不完整的，在大学治理体系与治理能力现代化之于大学的改革发展日益重要的新时期更是如此。

（二）大学治理评价的重要意义

关注大学治理评价既是大学评价自身具有系统性所决定的，也是大学治理评价具有重要性所决定的。

首先，开展大学治理评价是推动大学治理现代化的前提。大学治理体系和治理能力现代化是当前大学内部治理改革的目标，也是推进大学高质量内涵式发展的题中之义。大学治理现代化并非虚空无实的概念系统，而是由诸多大学内部治理活动得以有效运行的治理主体、治理理念、体制机制、方式方法的现代化的集中体现。然而遗憾的是，当前我们对大学治理现代化的重视大多停留在概念层面，在实践层面相对滞后和薄弱。由于大学治理评价具有“改进治理决策，提供关于行动的关联性、效率、效益、影响和持续性的可靠证据的重要工具”［15］作用，因此把大学治理评价纳入大学评价的一级指标体系，对大学及其相关成员自觉于并积极于大学内部治理的现代化具有激励和导向作用。

其次，大学治理评价是大学进行有效治理的必要选择。大学有效治理的本质是实现“善治”的价值目标。所谓善治是以组织的核心目标为价值选择，注重在组织及其权力架构、资源配置及其管理的合法性、以高效率为原则的顶层设计下，追求治理效果的整体性、可持续性、长远性、高质量的管理结构，是使不同利益主体缓解或放弃冲突，并以共同的目标为纽带，以互动合作为方式，追求效率的管理模式。［9］292就大学治理而言，“善治”仍是不少大学理想化的治理目标，如何积极有效地践行还是一个难题。大学治理评价或许是解决这一问题的有效途径。这是由于大学治理评价具有导向性，融入了“善治”价值理念的大学治理评价制度设计，有利于大学在大学评价制度的规范和引领下，自觉于大学善治结构的建立及有效运行。

构建大学治理评价体系需要优先厘清建构思路和建构原则，因此既需要从治理要素出发探讨它们之间的逻辑关系，也需要从大学治理效能的内生动力出发，明确以实现大学“善治”为根本目标的个性化原则。

（一）大学治理评价体系的建构思路

基于前文对大学治理评价内涵的分析，大学治理评价是对大学治理结构和治理过程的评价，但无论是对治理结构还是对治理过程的评价，它们都是在制度框架下进行的，由此可以说制度是治理评价的基石。有鉴于此，本文将“制度”与治理结构区分开来作为一个独立的要素进行考察。虽然将治理结构、治理制度和治理过程三要素独立开来进行强调，但始终是在同一逻辑体系中进行探讨的。因此，本文构建“结构-制度-行动”的分析框架，将决定大学内部治理效能的条件和动力结合起来测度大学内部治理效能。其中，“结构”是基础，以一些模式和关系的形式存在，是治理行动得以落实的工具和基本要素；“制度”是核心，主要强调的是制约和规范结构与行动的正式和非正式的制度规则；“行动”是落实，强调治理者及其观念、能力和采取的治理方式。在具体的治理过程中，治理结构、治理制度、治理行动三者之间交互作用：一是治理结构是治理行动的前提条件，在一定程度上制约着治理行动，而治理结构本身必须通过特定的制度来巩固和体现；二是治理制度在很大程度上制约和规范着治理结构和治理行动；三是治理行动维持而又改变着治理结构和治理制度（见图1）。可见，大学内部治理的三要素间存在相互依存、相互制约的关系。

作为大学治理评价的核心要素，“治理结构、治理制度、治理行动”三者间的交互关系在治理评价中依然存在。不同的是，它们在评价中，应该是互为验证的评价结果的耦合关系，旨在评价三者各自的效能情况和三者之间的有效性匹配情况，通过耦合结果发现问题维度并对照有效维度予以解决，从而检验和提升大学内部治理的整体效能水平。如正向的治理制度评价结果，对存在问题的结构和行动具有指导和重塑作用；正向的治理行动评价结果，对存在问题的结构和制度具有反思性的改进作用；对于其他耦合情况的分析原理类似，具体的耦合关系分析将在下文中进行详细阐述。

（二）大学治理评价体系的建构原则

大学治理的复杂性决定了大学治理评价体系构建的特殊性。因此，大学治理评价标准的确定，不仅需要遵循一般评价的通用原则（科学性、导向性、可行性、系统性），还应当遵循大学治理内生动力的个性化原则。《论大学的善治》一文提出了大学善治必须遵循“效率优先、民主决策、整体设计、依法治校”［16］的原则，同样大学内部治理评价体系的构建，也应遵循这一原则。

所谓“效率优先”原则，旨在强调大学内部治理体系创新及治理能力水平提升，必须把提高大学办学治校的效率即人才培养质量和知识创新能力作为高校治理的目标。高等教育是需要强调效率优先的社会活动，而旨在促进高等教育高质量发展的大学治理评价体系也应强调效率优先的价值内涵，这是构建大学内部治理评价体系的必然遵循。

强调“民主决策”原则，一是治理不同于管理，其本身就强调多元利益主体参与共治，二是大学作为一种专业性极强的学术组织，诸多重大决策需要专业人士的参与。这决定了大学内部治理天然的民主性，也决定了在构建大学内部治理评价体系的过程中，具体评价要素对民主决策理念的融入与映射。

“整体设计”原则的提出，主要是基于大学内部“组织与组织、组织与个体、个体与个体”之间高度依存而又不乏独立性的特征，大学内部的结构方式直接影响其存在的意义和价值，进而影响其治理效能。这决定了大学治理必须做好整体发展的顶层设计，确保治理目标实现。大学治理评价是价值导向的指挥棒，评价要素的设计也必须考虑到大学内部的整体发展，统筹兼顾各要素及其结构性，从而有效发挥大学治理的整体效能。

“依法治校”原则就是要在依法理顺大学内部各利益主体关系的基础上，完善大学内部的民主管理制度，实现内部管理与运行的制度化、规范化、程序化，依法保障大学内部利益相关者的合法权益。大学章程是大学内部治理的根本制度依据，具有规则制定和程序保证的双重作用，在很大程度上保障了大学的有效治理。大学治理评价作为治理的元治理，必须在构建评价体系的过程中关切依法治校，通过评价强化大学内部治理的法治意识以及提高对大学章程的重视程度。

评价要素的明确和提炼不仅关系评价能否进行，亦关系评价的结果是否有效，能否实现以评促建及以评促改的目的。故评价要素是评价体系建构的基础。本文基于上述提出的建构思路及原则，从结构、制度和行动三要素的逻辑关系出发，构建大学内部治理评价体系。

（一）大学治理的结构效能

大学内部治理结构是指大学内部围绕权责所形成的多元治理主体之间的结构形态和相互关系的总和，其实质是高校内部权力结构的配置与行使，这种权力结构在很大程度上决定了大学内部治理能力及治理效能的高低。但如果只从权力结构的角度来评价治理的结构效能可能会忽略一些实体组织和人员所发挥的效能。所以，这里将权力的载体即组织本身和组织人员的结构也作为衡量治理结构效能的要素。具体而言，大学内部治理的结构效能指治理结构在治理过程中所具有的功能和有效性，其高低主要取决于组织结构效度、权力结构效度和人员结构效度的水平。

1.组织结构效度

合理的组织结构是大学内部产生良好治理效能的先决条件。组织结构效度是指大学内部组织设置的科学合理性。组织生态学理论指出，组织设置对该组织形成的生态环境及生态过程具有决定性影响，即有什么样的组织设置就会形成什么样的组织生态以及产生什么样的组织生态过程，而影响组织设置及其运行效率的主要因素在于组织种群密度和组织生态位。［17］当下的大学内部组织机构设置和职能配置，同实现大学治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，同构建高质量高等教育体系的要求也不完全适应，仍然存在“管理层级过多、组织结构不合理不科学”［18］的问题。这些都是衡量大学内部组织结构效度所要考虑的因素，通过构建响应时代要求、检验现实问题的评价要素，来探寻大学内部组织结构的问题症结及其改革创新的突破口。

2.权力结构效度

良好的权力结构是大学内部实现高效运转的核心条件。权力结构效度旨在衡量大学内部权力在横向和纵向分配上的科学合理性。大学的内部权力结构主要由政治权力、行政权力、学术权力、民主管理和监督权力构成，目前在这个架构的权力关系中存在诸多权力失衡与冲突现象，较为突出的是行政主体与学术主体间的权责关系及权力的合理配置问题、师生参与的民主管理和监督权力机制的缺失问题等，这些在很大程度上影响了大学治理效能。所以，设立权力结构效度这个评价要素的目的在于，通过评价区分各主体的权责边界，发现并引导解决党委领导、校长治校、教授治学、民主管理相互协调的问题，夯实和加强我国大学内部权力关系有效处理的理论基础和治理实践。

3.人员结构效度

人员结构奠定了大学内部治理的运行基础，是影响治理决策、效能、质量的根本因素。人员结构效度旨在衡量大学内部治理人员组成的有效性和专业性。大学内部治理的人员结构既关涉宏观层面的总体数量与规模，也关涉微观层面的学历、学科、性别与年龄等人口特征。目前，高校内部普遍存在对管理人员结构的规定形式化、泛在化现象，无法保障管理人员队伍的合理性和专业性。因此，大学治理评价应该设立人员结构效度这个评价要素，它“能够监测一所大学内部的人员构成和变动情况，发现一所大学的资源和权力配置关系、服务能力和服务水平、组织特性和发展方向等深层次的问题”［19］，有助于促使大学内部治理人员结构规范化、合理化。

（二）大学治理的制度效能

制度是规范大学内部治理活动的关键条件。科学合理的大学治理制度是大学治理理念得以践行的行动指南，是大学治理结构有效实施的法治基础，是规范约束大学内部治理行为的基本前提。因此，大学治理制度的科学有效性也是影响大学内部治理效能的因素之一。制度效能取决于制度的科学化、民主化、法治化，也就是说，大学治理制度的科学效度、民主效度、法治效度越高说明内部治理效能越高。其中，科学效度是基础，要求制度设计符合大学的发展规律，保障秩序和效率；民主效度是核心，要求制度内容包含多元主体共同治理、民主决策的权利；法治效度是保障，要求制度执行要有法治效力。

1.制度设计的科学效度

制度的合规律性和系统性是制度设计科学性的直接体现。首先，符合大学学术组织特性及遵循大学办学治校育人规律是大学制度科学有效设计的必然遵循；其次，制度设计要注重协调统一，只有规则、制度、体制机制之间相互协调形成一个有机系统，才能使组织及其制度的整体效能最大化。在迈耶关于制度化学校行为研究的经典案例中，学校制定的很多规章制度和它的组织内部运作没有任何关系，因为这些规章制度制定的目的是满足联邦政府的要求，而不是优化学校内部运作。［20］时至今日，这种现象依旧存在于高校之中。因此，考察大学治理制度设计的科学效度非常必要，应当通过评价来保障现代大学内部治理制度设计的规范性、合理性与时代性。

2.制度内容的民主效度

制度内容的民主效度，实质就是民主管理与民主决策制度化的问题，它是指大学内部治理制度及相关规则在多大程度上有效表达了多元利益主体的意志。民主决策是观念的存在，只有将观念民主有效转化为程序民主，才能更好地服务于多元利益主体的公共利益，进而保障大学内部的民主管理。大学制度的民主意志主要关涉大学内部的各种利益关系和权力的界定规约，如大学内部党委、校长、教师、学生以及学校与院系之间权责关系的均衡协调，大学内部治理运行机制的公开、公正、公平，尤其是师生知情权、参与权和监督权在制度中的表达等。当然，这里主要强调的是这些象征民主管理的内容是否形成有效的规章制度。关于大学内部民主管理的规章制度越完善，说明大学内部参与共治的氛围越好，治理效能越高。

3.制度执行的法治效度

合法性制度既是根据组织的宗旨、意志建立起来的法规制度，也是组织成员依法办事的程序。但需要强调的是，制度执行的法治效度主要衡量大学内部治理制度得以执行的法治效力。对于任何组织，如果没有强制力保证治理制度的执行和实施，再科学的治理制度也只是静态的规则条文，起不到规范约束作用。［21］大学章程是中国特色现代大学制度的重要组件，是从制度层面确保大学决策及其执行具有合法性、稳定性及权威性和秩序性的治理要件，也是大学治理行动高效践行的法治基础。因此，大学章程的完善性和有效性是在分析大学内部治理制度法治效度时必须考察和评价的一个重要视角，既关涉大学章程本身是否健全完善，也关涉重要的治理程序是否被纳入大学章程，或其他重要规章制度是否依据大学章程修订（制定）。

（三）大学治理的行动效能

在理想模型中，大学内部治理应该是一套正式的、理性化的体系，按照制度规范运作，完成办学治校育人的目标。但在实践中并非完全如此，制度的更新完善还有所滞后，治理行为有时取决于行动者在治理过程中的判断与决策，尤其是取决于行动者的观念、能力和采取的治理方式。因此，治理行动理应是大学内部治理效能评价所需关注的评价要素，它是从大学内部治理活动中治理行为的规范性和有效性视角来反映大学治理效能的高低的。所谓大学治理的行动效能就是治理者的治理观念、治理能力和治理方式对实现治理目标的有效性和影响力。

1.治理观念的效能

理念先于行动，观念决定行为。观念效能是决定治理行动效能的先决条件，旨在衡量治理者的观念理性对治理行动的有效性和影响力。观念理性的本质是对在社会实践中获得的事务的看法进行再思考并分析筛选提炼，以形成或选择能够正确反映和揭示事务之整体、之本质及其内部联系亦即规律性的正确观念。［9］8大学治理观念效能旨在衡量治理主体能否依据大学本质规律及其价值做出既客观又正确的认识和判断，关乎治理者对治理活动的重视程度，对新理念的掌握程度，对治理执行的决策思考的有效性等。若存在对大学治理“应然”的不甚清晰，必然会导致大学治理“实然”的不尽如人意。大学内部治理存在诸多积弊，根本原因就在于大学治理理念的偏失，这与大学治理主体对大学本质理念及新教育理念的模糊有着必然联系。因此，将治理者的治理观念效能纳入治理行动效能的评价极为重要也极为迫切。

2.治理能力的效能

高效能的治理能力是确保和提升大学治理质量和效率的基础。治理能力的效能反映的是对大学内部治理主体的能力素质和能力水平的检验。在整个大学内部治理过程中，作为治理主体的领导者的治理能力是影响整体治理效能的一个关键变量，因为它是大学治理水平的最强态，是大学向富有国际竞争力的治理能力整体提升的努力方向、价值目标和实践过程。［22］伯顿·克拉克认为，在高等教育系统中，权力存在于学生、教授、行政人员、政治家或利益团体的代表中，其权力理性在于洞察非凡的个人品质。［23］舒斯尔特（Jack H. Schuster）等人研究发现大学治理过程的效能和可行性与行政及学术领导者的领导力紧密相关，所以大学内部治理主体的领导力可以作为考察大学治理能力效能的一个重要因素。［24］目前，大学内部对治理能力的评价还较为粗泛，甚至是缺失，没有针对性、专门化的评价标准。因此，将治理能力效能纳入大学治理评价的目的在于构建系统的治理能力评价标准，发挥它对大学内部治理主体治理能力提升的激励和约束作用。

3.治理方式的效能

治理方式的效能是具体行动中人的行为能力的充分发挥，它展现了方法论、方法在人的行动中的具体实现，以及运用新时代科学技术解决问题的实践操作效能。［25］大学治理方式效能的实质是治理程序和治理技术的问题，可以通过评价治理程序的理性程度和治理技术的数字化程度来反映大学治理方式的效能。首先，程序理性强调治理运行中的公开性、参与性、协商性、监督性，通过评价治理程序的合理性来提升大学内部治理效能。其次，新时代的数字化、智能化技术是推进大学治理现代化的重要抓手，不仅能使更扁平、更灵活、更分权的结构成为可能，而且有助于提高获取问题和机会的速度与精度，加快决策的速度、改善决策的质量。［26］通过评价大学内部治理数字化、智能化技术应用的科学合理性来衡量大学治理技术的有效性，进而促进大学内部治理效能的提高。

（四）“结构-制度-行动”评价的耦合关系

根据上述讨论，本文最终得出大学治理评价的3大维度9个要素：一是治理结构效能，包括组织结构效度、权力结构效度、人员结构效度；二是治理制度效能，包括制度设计的科学效度、制度内容的民主效度、制度执行的法治效度；三是治理行动效能，包括治理观念效能、治理能力效能、治理方式效能。本文在治理评价体系的建构思路部分就谈到了各要素评价结果存在理论上的互为验证的耦合关系，故此基于具体的分项评价要素，建构大学治理“结构-制度-行动”评价的耦合关系框架。其实，这种耦合关系就是一种相互促进、互为约束的逻辑关系，是一种三角互证的模式，类似于“不倒翁”的存在（见图2）。当然，治理评价“不倒”之状态或“平稳”之态也必须是在大学“善治”原则的引导之下才能够较好地实现。