美帝的野心：美国的经济制裁
文摘
搞笑
2024-06-07 01:15
广东
主权国家最常见的制裁行为主要包括经济制裁（或称金融制裁）、出口管制、外交制裁以及市场准入类的制裁（比如美国的涉疆法案、FCC禁令等）。出口管制的核心是物项（items），而经济制裁管控的是交易（transactions）。人们通常根据制裁的适用对象不同，将美国的经济制裁分为一级制裁（Primary Sanctions）和次级（二级）制裁（Secondary Sanctions）。一级制裁是指基于交易与美国存在连接点（nexus），美国进而主张管辖权的交易。常见的交易点主要是交易涉及美国人、交易通过美元、美国金融机构或美国金融系统(CHIPS、SWIFT等)进行结算以及交易涉及美国商品、技术或服务（这里的美国商品指美国原产物项，与出口管制中subject to EAR有所不同）。
每个连接点都可以再去细化，比如美国人除了包括美国公民、有永久居留权的外国人，还包括美国境内的个人、美国企业实体及其国外分支机构和外国企业在美子公司。在古巴和伊朗的制裁法案中，美国个人或实体在境外控制的企业也被视为“美国人”。这里只是最基本的列举，不做深入。很多制裁措施虽然措辞上好像仅限制美国人，但非美国人参与的交易如果涉及美国连接点（美元/美国金融机构/美国金融体系）也同样适用。
古早时代的美国经济制裁，尽管美元属于连接点之一，但实践中也极少在仅有美元这一个连接点、而完全没有美国人介入的时候去处罚制裁的违反者。然而这十几年美国不断放飞自我、对连接点的认定越来越宽泛（适用“最小连接点”规则，minimum contact）。现在的违规交易只要能逮到个美元因素就往死里处罚，哪怕是两家中国企业在境内的美元交易。
美元作为实打实的全球货币，被制裁的主体一旦不能使用美元及其结算系统，几乎相当于从此跟国际贸易说再见。因此，人们也普遍认为经济制裁的威力大于出口管制制裁。尤其是金融机构的风险偏好普遍极低，宁可过度合规舍弃交易机会也不愿意从事高风险国家的交易，甚至还会主动要求客户承诺其未在特定国家从事经营活动。美国经济制裁和出口管制有着相同的上位法：《国际紧急经济权力法》（The International Economic Powers Act）。因此在处罚措施上，二者有着相似之处。最高刑事处罚都为20年监禁，行政处罚是每次违规罚款311,562美元或者交易价值的两倍，两者取较大值。对于具体的制裁行为，则应查阅作为其制裁依据的单行法案，比如制裁朝鲜的《马格尼茨基制裁法案》，制裁古巴的《敌国贸易法》等等。经济制裁和出口管制的黑名单近年来也出现了混用的情况，比如违反SDN清单的实体也可能被列入实体清单。这是基于列入SDN的处罚过于激烈，对于违反美国经济管制不太严重的实体，一般列入实体清单的处罚力度也就足够了。但本质上经济制裁和出口管制还是独立的两套制度。次级制裁是指交易跟美国不存在任何连接点，但美国仍要主张管辖权进行的制裁。也就是说，哪怕交易中没有美元、没有美国人、没有美国金融系统，也会被是为违反刺激制裁。而且在实践中，要想让一个交易完全没有美国元素实在是太难了，哪怕一家中国公司里有美国籍的高管经手审批了这个交易，都能构成和美国的连接点。如果以后美国说因为买卖合同是用word起草的，所以和美国有连接点，我对此也毫不意外。假如评价美国用美元的霸主地位来扩张执法管辖权是恬不知耻，那次级制裁纯属脸都不要了，甚至远远超出了人们对“长臂管辖”四个字的认知。当然，美国也自知理亏，因此在进行次级制裁时也会尽量克制。一般只有对某些重点制裁行业（包括伊朗的汽车、金融、石化、保险业，朝鲜与委内瑞拉的石油、黄金业等）或制裁个人（SDN清单主体）的“重大交易”，或是对交易提供“实质性协助”的，才会进行二级制裁。至于如何定义重大交易（significant transaction）和实质性协助，则需要进一步的检索并查看过往的案例。OFAC的常见问题解答认为认定重大交易需要考虑交易规模和交易频率、交易类型和交易目的、管理层对该交易的知情程度、交易与被冻结财产的实体间的联系、是否存在欺骗行为等等。从过往案例来看，像是在石油行业年度累计交易达到100万美元就可能构成所谓的重大交易。从罚则上看，次级制裁不会像一级制裁那样对违反者处以罚款或监禁，但违反次级制裁的主体可能会因此被列入SDN清单并被切断美国的金融服务，这对绝大多数公司而言远比罚款可怕。一级制裁中有一类特殊的行为“Causing Violation”，即非美国人不得教唆、共谋、导致、促成美国人违反禁令。比如，如果一家非美国人的企业故意隐瞒，导致美国银行帮助该企业进行伊朗交易的结算，美国银行违反了制裁，而该企业的欺骗行为则构成Causing Violation，即使该交易中没有其他任何美国元素。另外，美国的金融制裁是针对直接或间接通过“美国人”与制裁对象进行的交易。故意利用皮包公司、合作伙伴完成对制裁对象销售的，也构成“间接”对经济制裁对象的交易。经济制裁的主管部门是美国财政部海外资产管理办公室（OFAC），既负责更新制裁名单、调查和处罚违反制裁规定者，也负责审查和批准各类许可申请。尽管OFAC名为制裁名单的管理单位，但是否把一个主体放入黑名单、是否把一个主体拿出黑名单，这些都不是OFAC一家就可以说的算的。OFAC需要与国防部、国土安全部、司法部等部门进行协同，并经总统签发executive order。比较来看，OFAC在执法和颁发license的权力还算相对完整。没错，经济制裁也有许可，且分为通用许可和专项许可。毕竟美帝该赚的钱还是要赚，该要的虚伪名声（一些民生交易）也还是要占。美国的金融制裁可以分为全面制裁和特定制裁。全面制裁是美国特有的霸道做法，其他国家都无此制裁方式。全面制裁一刀切的把特定国家或地区的全体国民（自然人与法人）都给制裁了，禁止该国进行任何含有美国元素的交易。美国的全面制裁对象往往是美国的头号敌人，包括古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚，以及现在被俄罗斯实控的克里米亚、卢甘斯克和顿涅茨克。是的，即使是俄罗斯，美国亦没有对其进行全面制裁。相对来说，特定制裁是更普遍的制裁方式。特定制裁通常是用清单（黑名单）精准地管理被制裁对象的范围。美国人喜欢将特定制裁称为聪明制裁（smart sanction）、定向制裁，认为这样可以用最小的代价换取最好的制裁效果。因为遵守制裁势必会导致合规方丧失交易机会，如果过度扩张制裁范围势必会导致各国企业为了经营利润而集体无视制裁规则，法不责众下反而让美国的制裁成了笑话。如果美国四处喊打喊杀，到最后可能既罚不过来，又因树敌太多而被敌对势力结成联盟。因此，通过包括SDN在内的各类黑名单来实施定向制裁就成了美国人经济制裁的第一选择。经济制裁下的黑名单包括SDN、Non-SDN CMIC、SSI、FSE、CAPTA等等。其中最重要的黑名单莫过于特别指定国民清单（Specially Designated Nationals List, SDN）。被列入SDN清单的实体和个人不仅被禁止进行任何与美国有连接点的交易，其在美国境内的资产也会遭到冻结。被冻结的资产既包括有形资产，也包括含知识产权在内的无形资产。也就是说，被列入SDN清单的个人或实体本身会产生一级制裁的效力。美国曾因香港的政治动乱而将香港时任特首林郑月娥列入SDN清单，导致没有任何一家银行（可能包括中资银行）愿意为其开立账户和信用卡，林郑月娥不得不每天使用现金进行消费。SDN清单主体具有穿透效果，适用“50%原则”。大概是说清单主体持有超过百分之五十以上股权的公司，即使本身并没有被纳入到清单内，也同样被视为清单主体。需要注意的是，这里的“50%原则”只是向下穿透，并不会向上穿透或向左右穿透。OFAC的50%原则只考虑股权而不看控制权，这点和以欧盟为首的许多司法辖区并不相同。50%原则采用合并计算的方式，比如某企业被一家SDN企业持股30%，被另一家SDN企业也持股30%，那么该企业共计被SDN企业持有60%股权，亦满足50%原则的要求。50%原则给企业带来的麻烦是，企业很难通过清单查询的方式就筛查出所有的SDN主体，进而拒绝与之交易。因为这些基于50%原则而被视为清单主体的公司实际上并不在清单上，你自然对应不来。没办法，企业只好通过一些旁敲侧击的办法进行解决，比如在合同中加入经济制裁条款、敏感交易事先进行尽职调查以及对于筛查时名字相似度超过一定比例的公司启动人工复核等。除了一级制裁之外，OFAC也可以决定对部分SDN主体的制裁产生次级制裁效力。我们可以通过查阅这些主体被列为SDN时是否被打上“subject to secondary sanctions”的标签，或是看导致其被制裁的具体法律是否具有二级制裁的效力。因此，不是所有对SDN主体的制裁都会产生二级制裁效力，还需要查阅标签及依据的法规方能最终确定。标签有的时候并不准确，是否具有次级制裁效力最终还是要以该制裁依据的法规为准。一旦个人或企业被列入SDN清单，理论上制裁就将立即生效。这对于企业的合规是非常困难的事情，需要时刻通过IT系统实时关注交易伙伴有无被最新列入SDN清单。而且交易也不是说断就能马上断掉的，大公司内部的协调、走解除合同的程序都需要时间。因此，在这些制裁下美国政府可能也会颁发通用许可证（license），给交易相对方设置一定的宽限期（wind-down period）来关闭与SDN主体的交易。经济制裁黑名单中对中国企业影响排名第二的大概是中国军工综合体清单（NS- CMIC List, Non-SDN Chinese Military- Industrial Complex Companies List）了。该清单不同于《2021财年国防授权法》（2021 NDAA）第1260H节规定的中国军事企业清单（Chinese Military Companies，CMC清单），但确实从文义上很难替美国人做出一个令人信服的名词辨析。第14032号EO规定CMIC的制裁对象是：1）目前/曾经在中国国防及相关物资领域或者在监控技术领域从事经营活动的企业，以及2）与前述企业存在控股和持股关系。这也表明CMIC清单不适用于50%原则，只能通过列入清单的方式将制裁范围拓展到其下属子公司。CMIC的制裁效力相对较弱，只禁止美国人购买CMIC被制裁主体公开发行的证券产品，相当于只禁止这些企业从美国人处获得股权融资。其他的经济制裁清单在实践中相对无关紧要，像是FSE清单中只包含一个土耳其人、CAPTA清单中只有昆仑银行。SSI清单（行业制裁清单，Sectoral Sanctions Identifications List）是2014年克里米亚危机时为俄罗斯定制的清单，该清单禁止美国人为SSI清单实体提供股权融资和债权融资（包括为其提供超过14天的账期）。随着2022年俄乌冲突带来的新一轮制裁，这个清单已经温柔的有些过气了。
