张忠民：能源法的法权构造及其体系展开
文摘
社会
2024-04-10 22:23
山东
【内容摘要】能源法的核心范畴界定较为模糊，亟待澄清。基于能源权利与能源权力的交互性、能源公益与能源私益的均衡性、能源监管与能源市场的协调性等需求考量，法权可作为能源法的核心范畴。能源法法权结构可从本体论、运行论和价值论三个层面予以构造，形成体系化安排。本体论上，应以公民能源权利与国家能源权力的交互为基础，强调公民能源权作为法权结构的逻辑起点、以落脚为能源普遍服务的能源权力作为法权结构的基本保障；运行论上，应以能源合同作为法权结构运行的具体承载；价值论上，应以能源正义作为法权结构价值的最终目的。由此，可仰仗能源法的法权结构构筑能源法学体系。
【关键词】法权 能源法法权 公民能源权 能源普遍服务 能源合同 能源正义
文章来源：《政法论丛》2024年第2期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
伴随着“碳达峰碳中和”和“能源革命”战略的提出，能源法的法律属性和制度理性进一步引发学界的关注，在能源发展大势中，能源法面临着革命性的时代转向。能源法是对能源开发利用等现象进行概括与提炼的产物，是能源社会关系的理性化配置，然“作为部门法的能源法却没有为还原能源商品属性及建立现代能源市场体系提供制度设计与选择”，能源法的元规则尚未真正明确，能源法的基本分析框架亦未得到系统性描述，整体观之，能源法核心范畴界定较为模糊。然而，核心范畴是能源法的基础与关键，关涉着能源法价值取舍和制度设计的初衷，进而对于能源开发利用等行为具有指引、评判等功能；从学理的角度说，也是学科独立成熟的重要标志，反映着能源法学科发展的水平。能源法的核心范畴理应是相对包容的、系统的和动态的，而非较为孤立的、片面的和静态的，故可从能源法的运作结构上进行把握。对此，学界存在论争：比如能源法以政府权力与市场产权之间结构性均衡制度而实现现代能源市场体系建构，又如能源法是以当事人的能源权利和能源义务为内容的法律规范。如此看来，到底是以权利和义务为核心范畴构造能源法框架还是以权力为基本作用对象，存在商讨的空间，能源法的交叉性共识有待进一步发掘和提炼。事实上，这些分歧并未逃离权利与权力的互动，区别只是在于两者的结构性配比与优先性关系，也即孰轻孰重、谁先谁后。近年来，不少学者所偏好的法权理论在宪法、环境法等部门法（领域法）得到了一定程度的应用与发展，特别是对于新兴法学学科的认知具有重要的理论价值，法权结构俨然成为了一种方法论模型。于是，本文想借助这种理论，探讨法权结构作为能源法核心范畴的可能性与可行性；以及若是成立，是否存在一定的特质、如何予以重释。一来，验证法权理论的解释力；二来，探求能源法的内在结构与实现机理，从而夯实能源法的学术体系乃至学科体系。法权作为一种分析框架，以权利和权力的组合作为法学运作的内在结构，区别于传统的权利义务结构，形成了法学核心范畴中另外一道“风景”。能源法兼具公法与私法的双重属性，侧重能源监管与能源市场的关系，天然地与法权所要求的能源权利和能源权力的组合样态相近。“法权”概念最早由童之伟教授所主张，是针对权利义务作为法学核心范畴的不足而作出的基础性法学理论。法权提出以来，引发了学界的巨大关注和争议。作为一种新的法学基础概念，法权能否成为更为普遍接受的核心范畴有待时间的进一步检验，因为传统的部门法学往往是以权利和义务相统一为一体或者单单以权力为核心的一种构造模式。因此，有必要考究法权的学术史，以正本清源。法权顾名思义为法律所承认的“权”，也就是说，“权”的范围决定了法权的内涵与外延。在法律上，权的概念是较为确定的，总体上主要是指权利和权力两方面内容。“权”是一个从整体上表述权力、权利和剩余权及它们体现的全部利益内容、财产内容的法学范畴。其中，权力是指统治机关的权限，权利代表公民等个人行为自由的权能，二者共同构成了社会关系生成的两端。所谓“ 法权”，就是从法学角度认知的，法律承认和保护的社会整体利益，它以某一社会或国家中归属已定之全部财产为物质承担者，表现为各种形式的法律权利和权力。据此可知，法权实际上是把权力提到了与权利同等的位置，把二者并列作为法学的核心范畴，权力从权利的“幕布”中走向前台，实现了与权利的同频共振，这一概念构成了我们理解法权的基础。但是法学理论上权力与权利往往呈对立状态，二者存在着一定张力。从来源上看，权利代表着个体利益，权力代表着公共利益，二者冲突的可能性较为明显，并且常以权力侵害权利的形态出现。从而在更为抽象的意义上来说，法律所保护的利益不是权利就是权力，二者非此即彼地存在着。而且权力经常被隐藏于权利的话语之中，作为权利实现的手段而存在，是故，权利与权力的统一组合结构就成为理解法权的关键。概括来看，权力与权利之间关系比较简单，通常二者之间也难以作出明确的界分。但是法权并非是指权利和权力的单向度联结，而是互动性地嵌入，构成了一种多元性交织的结构框架。其具体构成从宏观上看有两个层次三种关系，即权利——权力关系，权利——权利关系和权力——权力关系，其内容为相应的利益关系和财产关系。具体细分之，可以认为法权整体上形成了以权力和权力以及权利和权利为内容的横向法律关系与以权力和权利为内容的纵向法律关系的统一集合，并且呈现出以权利为交织点的基本架构，权利与权力的关系仅仅是其中的一环。从目的上来看，权利与权力是维护利益的两种基本手段，法律所认可的利益基本上都是通过权利体现出来的，而权力在背后发挥着保障的作用。因此，权力与权利构成了法律利益保障的“一体两面”。而且在法权结构中权利和权力关系是动态性的交互，存在必然性的联系，而非生搬硬套。权利和权力既相互对立，又具有同一性，能够相互转化，这决定了法权是以追求权利与权力的统一性为目的的结构性分析工具，于是乎，权利、权力以及它们之间的冲突是一种内部性的存在，可被最大程度上予以化解。具体运作上，法权则要求权利与权力协同推进，一体化建设，从而实现共同的法律目的。与单纯以权利或者义务为核心范畴的社会关系相比较，法权具有覆盖范围上的周延性，体现出了其独特的优势。由上可知，法权是一个具有普遍适用性的理论框架，特别是涉及到兼具公私属性的法律领域，法权作为一种合理的分析工具之可行性就大为增加。法权在宪法、经济法、环境法等具体法律领域中都有一定程度的适用，形成了一种较为普遍的现象。一般层面上的法权可以表达为法权主体、法权客体和法权内容三方面内容，但是具体到法律领域，法权的具体框架可能存在差异之处。其中，在宪法中，法权的权利与权力常以共同体的身份出现，也即有些权利本身具有“权利+权力”双重属性。例如，童之伟教授认为现行《宪法》第102条中的两个“有权”在理论和逻辑上都只能被理解为法权利与法权力的共同体，不能仅仅被理解为法权利或法权力。以此来看此条所涉及的权利和权力都进入到宪法所建构的分析框架之中，进而增强了利益衡量的容许度。而在环境法中，史玉成教授借助法权理论，基于法权与环境法运作结构的契合性，提出了环境法的法权结构，认为环境法的结构是以“环境权利——环境权力”这一概念共同作为核心范畴的框架构成的。由此，推动环境利益实现的多种手段都被囊括进一个分析范式之中，实现了对环境法的整全性认知和分析。此外在经济法领域，有学者认为政府购买公共服务过程中也存在类似的法权结构，其基本关系为：公共服务的购买方政府处于权力侧位，提供公共服务的社会组织和公共服务的接受方二者处于权利侧位。由此，经济法对资源的配置是以权利、权力的相互平衡和统一二元结构为基础的，从而促进市场的有序运转。基于上述分析不难发现，诸多法律领域都在“接受”法权，这本质上源于法权的结构内在性地契合了这些法律运作的特点：都在强调权利和权力的共存性以及可界分性，这也反映了法权是权利和权力相互作用以及彼此协同的框架结构。那么，法权可否作为能源法的核心范畴？新时代的能源法治不再满足于义务本位话语的价值自证，“能源开发、生态保护与经济发展的内在张力使得新一轮能源革命蓄势待发”，本质上源于能源私益与能源公益之间内在冲突的进一步加剧，单向度的“义务——控制”的立法路径已然不足以应对如此复杂的利益难题，这决定了如今须将“权利——权力”的二元互动贯彻于能源法律系统中。相较于其他理论，法权作为一种覆盖“权利——权力”互动的法解释和法评价工具，可以更好地作为能源法研究的逻辑起点和认识能源法律现象的理论概念，因应新时代能源的转型需求。从能源法律的发展历程来看，义务本位一直被视为是能源法的基石范畴。原因在于当今世界对于能源的核心关切就是能源原材料和产品的开发、生产、利用和消费以及与之有关的国家安全、民生福祉和生态环境保护。而从利益本质来看，该议题产生的根源既在于以自由市场为基础的能源配置中政府与市场协作的方式选择，又在于人类需求的无限性与资源能源的有限性之间的根本矛盾。能源法首选的规范模式就是通过规定行政机关的引导、服务、控制与监管，来对能源市场与能源消费者的活动进行适当限制，从而平衡好能源需求与能源供给之间的关系。这一进路与义务本位具有极大的契合性。因此，能源义务成为能源法的核心范畴有其客观必然性，也为能源法的话语形成与制度建设提供了较为丰厚的理论支撑。然而，义务本位理论面对日益复杂的能源利益体系，愈发缺乏足够的解释力与指引力，不能对能源法现象给予普遍的解释，具体体现在以下几方面：（1）义务本位决定了能源法会为公权力机构授予较多的能源权力，不可避免地会在很大程度上忽略了“权力——职责”这一重要进路的边界与风险。在能源权利缺位的前提下，“以权力制约权力”极易限制对行政机关执法评价与矫正的能力，从而导致行政权力运作效能的低效。（2）义务本位决定了能源义务可能会先验性地设定在能源生产企业等能源市场主体中，主张通过控制能源生产主体的能源生产、运输、加工等行为来达到能源供给与低碳节能的目的，但这个过程中可能会产生过度限制私主体权益的风险。（3）义务本位下能源法的形成逻辑会在潜意识上回避对能源权益的关注，然而缺失权益承认与保护的能源法律在治理中必然会面临行动力不足的困境，无法契合当前多元治理的科学理论，低碳节能的法律引导难以内化为公民的自觉行动。而法权理论较义务本位更能涵盖丰富的能源利益关系、统摄能源监管与能源市场的博弈，可以在很大程度上缓解义务本位的解释压力。如前所述，作为“权利——权力”互动性质的法权，核心是协调权利与权力的冲突和对抗。因此，法权作为能源法的核心范畴，既可以为能源行政机关的义务履行提供更为明确的价值牵引，平衡“能源权利——能源权力”的内在冲突，承担判定能源行政机关不作为、滥作为的认识标准；又可以为现代能源治理迈向多元共治提供规范导引，通过建立不同类型“能源权利——能源权力”的协调平衡机制，在共治维度中促进私主体的多重参与。在此指引下，能源法既能从公益视角出发，以义务构造为调控形式来发挥政府监管在能源市场的倾斜配置、校正能源权益分配的主导作用；又能从私益视角出发，以权利保护为保障形式突出对人性尊严和能源市场经验自由的保护，以此在能源供给安全与生态环境安全之间找到平衡。2.法权体系化的理论优势进一步激活了其在能源法中的运用能源法律关系与能源法律机制的新样态不断涌现，于是囊括私权与公权的法权理论在体系化塑造方面的价值功能日益凸显。其一，在法律关系层面，法权能够更好地解释和回应多元的能源法律关系。从当前能源法律规范的利益范围与结构来看，能源法律关系已然从原本的行政主体与相对人的“二元结构”拓展至“公民能源权利——政府能源义务”“公民能源权利——公民能源义务”“市场主体能源权利——政府能源义务”“市场主体能源权利——市场主体能源义务”等多重的法律关系。而法权可以对能源利益之上的能源权利与能源权力进行系统性整合，既不直接偏向私主体范畴的权利，也不直接偏向行政机关范畴的权力，而是同时尊重公权的建设与私权的保障，以此在更广泛的“权利——权力”逻辑框架内探讨各类权利与各类权力之间由“互侵”走向“互动”的协同机理，更好地应对复杂多元的法律关系需求。其二，在法律机制层面，法权能够更好地协调多元能源法律机制。当前，能源法律系统既包括已经成熟的行政行为类型形态，也需要在“双碳”目标要求下构筑更多尚未成熟、灵活多元的制度手段。然而，从规范性的行政行为理论视角看，关于能源行政机关所实施的新兴控制、监管手段是否可以完全纳入既有的行政行为类型这一问题本身就存在争议，譬如能源行政合同的法律性质如何界定依然众说纷纭。而法权理论可以通过直击权利与权力，将能源行政机关采取的所有新兴行政活动手段全部纳入，根据“保障能源市场主体的运营自由——保障公民能源的消费自由——保障与控制行政机关规制的公权力”的三重限定来衡平、调整、解释各类新兴的行政活动手段。以此尽可能规避掉制度异化与失序的风险，进而可以暂时回避具体的行政手段应当纳入到何种行政行为模式等系列性难题。基于上述分析，法权理论可以更好地作为能源法的逻辑起点和认识能源法律现象的理论基石，使得能源法律系统兼具稳定性与灵活性，从而在新历史时期得以承继和发展。不过必须注意到：尽管“权利——权力”作为法权构造中最为基本、最为重要的两个模块，在面对能源法复杂的利益链条时能够表现出较为稳定的核心功能；然而，囿于能源法纷繁复杂的调整领域、变幻莫测的国际能源局势以及时而发生调整的能源政策与战略，能源法理论范畴还必须具有相当的局部调适功能，至少是在基本坚持其本体论基础之上，在运行论上相对遵循较为稳定的路径、在价值论上比较专注某一目的的聚焦。由此，本文试图从方法论层面构造出一个较为周全的系统性分析框架，尽力将本体论、运行论和价值论揽入其中；如此，既能立足法权的本体，强调其共性的解释，又能因应不同的法律部门（领域），侧重其在运行和价值上的个性表达。详言之，本文尝试在遵循法权构造一般性分析框架的基础上，基于能源法特性对其适度调适和延拓，即在“权利——权力”统合的顶层设定的基础上，再嵌入具体的运行分析与价值分析：运行分析旨在明确操作实施层面对“权利——权力”统合的原则性共识所需要形成的核心制度范畴，主要涉及行为策略和保障措施等内容；价值分析则是“权利——权力”统合的原则性共识的内在层次，主要涉及价值秩序与利益选择等内容。如此构造可以形成颇具本体性和自足性的法权理论框架，对于观察和探究各类能源法律现象的实践规则与发展方向来说更具操作性指引作用。二、能源法法权的本体论：以公民能源权和能源普遍服务的交互为基础能源法法权结构是基于整体视角对公民能源权和国家能源权力进行整合配置而构成的统一体，公民能源权和国家能源权力是核心范畴中的两大基石，对其相互关系的观测构成了认识能源法法权结构的基础。从某种意义上来说，法律文明史也是一部权利演化史，当下我们正处在一个权利扩张的时代，权利已然成为现代社会的一种基本生活方式。详言之：其一，从历时性视角，权利演化反映了不同社会类型下社会矛盾的重心迁移，以及人们对于不同时期“权利应该是什么”的理性探索。经典权利在新的社会背景下衍生出新的权利范畴，而新的社会关系要求在权利谱系中增设新的权利类型，新兴权利与日俱增，法学权利谱系呈现扩张演化的基本趋势。其二，从共时性视角，“权利繁荣”抑或“权利泛化”业已成为当代法学论辩的焦点议题。一方面，当下新兴权利研究的兴起，印证了“权利本位”的法文化价值迁移的现象，也证立了“社会现实生活中权利话语的勃兴”；另一方面，新兴权利泛化已成为现代社会公共论辩领域的一种突出现象，甚至于危及到人们对于权利观念本身之理性认知。因此，权利作为现代法学的一个具有奠基性意义的概念，已成为当代社会人们应对新兴社会问题的重要手段之一。那么，借由权利演化的思维方式，我们可从法制层面回应当下能源治理实践的普遍性问题，进而在规范层面探寻能源法法权的理论范式，最终达成契合时代要求的能源法体系建构目标。申言之，现代能源治理面临全球能源危机、新能源转型、气候变化应对等时代挑战，且目前人类社会尚未具备与之相适应的能源治理能力，以致于能源问题愈发严峻，这对能源法体系变革提出了迫切要求。概括而言，从权利演化分析的视角可凝练出一系列的法学命题：公民能源利益如何在新兴能源法律关系中得到保障？既有权利谱系是否可以涵摄新兴能源利益？若不能，可否有必要创设新兴权利？若有必要，如何定位和理顺能源权利谱系的层级架构？在权利谱系不断扩张的趋势下，应对诸如此类的问题，公民能源利益保障不应在新兴权利讨论中缺位；公民能源权作为能源利益的关键载体，是实现能源正义、达成能源伦理共识、完善能源治理机制的较优制度方案。综上，以公民能源权为逻辑起点的能源法法权架构理论或是应对能源治理挑战的重要突破口。并非每一种能源利益都需要法律予以调整，只有那些有必要通过法制化路径予以保障的利益才归属权利的保障范畴，而广义的能源权包括了能源私权和能源公权双重维度，前者是公民享有公平、经济、安全、绿色的能源合理使用权利，后者是国家基于能源战略、规划、管理等领域的国家能源监管权力，而能源私权具有目的性，能源公权具有工具性，故而前者优位于后者。这也印证了能源法的法权结构应以能源私权——公民能源权作为建构逻辑的基础和起点。权利的核心要义在于承认并保护权利人某方面的利益。因此，公民能源权的实现应当遵循利益论的分析路径，理由有二：一是，利益论的解释路径相较于意志论而言，权利的适用范围更为宽泛，更契合能源价值的多元性——自然、经济、安全、生态等，以及公民能源权作为第三代人权具有公、私权双重属性等复杂特性，更易于被接受和理解；二是，在利益论的解释路径下，公民能源权的客体可以通过利益衡量来表达，这为准确理解公民能源权的私权面向提供了根基。譬如，公民能源权的客体不仅包括物，还包括资格与人格利益等。因此，公民能源利益保障的关键载体是法律权利，而公民能源权的理论证成需要依循利益论的解释路径。当代社会，能源已经成为继阳光、空气、水之后人类生存的“第四自然要素”，能源不仅具有资源、商品、金融和政治等多重属性，还直接关切生态环境保护和可持续发展等关键议题。因此，能源具备多重价值向度——自然价值、经济价值、安全价值和生态价值等，能源善治要求若干价值向度之间应保持协调和统一。从利益论的分析视角，能源利益可以类型化为私主体利益、公共利益和国家利益。而单就公民能源权的权能范畴来看，享有公民能源权的私主体，其利益需求应包括三个层次：自然生存利益、社会生存利益和精神生存利益。具言之:第一层次，自然生存利益，即权利主体的基本生存需求，具体表达为作为生活资料的基本用能需求；第二层次，社会生存利益，即满足权利主体合理获取体面生活所需的能源利益，具体表达为争取权利主体最大化的社会发展利益；第三层次，精神生存利益，即满足权利人舒适生活和可持续发展的需要，具体表达为人格利益面向，例如，使人“居住时感到愉快”，以及平衡生存与发展的代际关系等。纵观人类文明史，秩序和正义并不统一，二者相一致时，社会和谐有序，达致善治目标，二者相对立时，便会产生社会问题，陷入治理危机。能源变革往往紧随着技术跃升、文明迭代的关键节点，这决定了我们需要以双重历史视角审视能源治理的基本进路。而前已述及，“法权”涉及双层三种关系，其中以权利和权力的互动为中心。故应当着眼于人类文明发展史与能源行业演进史的动态互动关系，整体检视能源“权利”与“权力”的演化发展进程。实现“能源善治”是一项关涉主体多元、方式多样、运作机理复杂的一项系统工程，它不仅关联能源“产、供、储、销”各环节的整体运转流程，也关涉到公法、私法的功能定位与权力（利）限度，以及国家、市场、公民等主体在能源流转过程中的身份属性。“能源善治”背后所蕴含的是能源契约的理念革新、能源合同的制度机理和能源正义的伦理共识。因此，结合当下我国能源治理实践，能源法律制度改革虽围绕政府与市场的关系展开，但整体上仍呈现出以公权力配置为主导的“集权治理”特征，表现为赋予权力主体职权与职责、适度约束相对人义务的运行模式，本质上仍属于“能源管理法”。相较于以政府为主导的一元化的“能源管理”模式而言，“能源善治”则谋求国家、单位和个人等多元主体参与，以实现自然、经济、生态、安全等多重利益衡平。这在能源法的法权配置表达上，可以抽象为“国家能源监管权的合理配置”“公民能源权的基础保障”，及其二者权利（力）体系内部的规范架构；而在能源法的法权运行逻辑表达上，可以抽象为“能源公权与私权的良性互动”，且实现良性互动的逻辑前提是能源私权的保障，“因为法律的永恒话题皆为张扬和保障私权、规范和控制公权”。在能源法法权结构的理论框架下，需要重新认知、界定并合理配置各种能源权力的关系。其中，最为核心的议题在于能源权力主要面向的选择及其制度化表达。按照传统的权力构造学说，能源权力包括了能源立法权、能源执法权和能源司法权，而作为执法权的能源监管等事权又在很大程度上代表了能源权力的运作样态，因为在法治的全链条中，它具有承上启下、接驳左右的功能。从表层看，能源权力是为了规范能源市场、维护能源秩序、最大化地实现能源多种价值的工具；而从深层看，能源权力则是为了更好地保障能源私权、唤醒和保护普通公众基于能源最基本的需求和日益进阶的利益诉求之手段。所以理应从本质和目的上去理解能源权力。于是乎，从对应于自然人的基本人权出发，能源领域公共事业者的普遍服务义务作为能源法中具有基本性的法定义务，在一定程度上可以成为理解能源法法权结构中权力要素意义和内涵的重要观测点。能源普遍服务作为权力要素主要范畴的理由和原因，与能源产品和服务的公共性息息相关。稀缺性、必要性、基础性是能源的客观属性与根本特征，属于国家垄断或控制的资源要素。从国家财产制的创设目的来看，国家对能源的垄断权或控制权是一种通过管理来实现公共福利的权力，这代表着国家应当保障能源利用契合全体社会成员的公共增益目标。而普遍服务在基础层面上所要解决的问题是落实政府生存照顾的担保责任，其为能源服务的供给预设了“创造一种公平、平等的供给环境，照顾到个别性主体、特殊性情境等场域下的能源服务诉求，成为公民获得基本能源服务的方式和保障”的应然要求和任务，因应着公共福利的最基本内涵。因此，能源普遍服务很大程度上可以被视为是国家义务与相应的国家权力要素在能源领域的具体化与制度化，这也是能源普遍服务得以成为能源法法权结构中权力要素主要面向的原因所在。2.能源普遍服务的结构化定位。具体而言,能源普遍服务作为能源法法权结构框架下权力要素的主要范畴，可以依托“价值内核——功能属性——模式结构”的分析框架进行基础的定位和剖析，以此来彰显其权力的印迹。第一，为提升能源基本服务供给质态、保障能源服务的普遍性获得而为国家权力设定的任务要求，是能源普遍服务的价值内核。规范意义上的普遍服务理念在一定程度上可以看作是根源于美国1934年的《电信法》，而后拓展至邮政、交通、能源等其他公共事业领域。具体到能源普遍服务制度，是指国家通过制定专门化的法律政策、采取针对性的制度措施，确保所有用户都能以合理的价格来获得可靠、持续的基本能源服务。在此制度范畴下，相应的能源普遍服务，一方面旨在对获得特许经营权的能源企业赋予向社会提供持续、平等、合理的能源基本服务的责任和义务，通过能源企业对能源普遍服务责任和义务的履行与承担，推动现代能源服务供应体系的完善；另一方面，能源普遍服务还可视为一种内生性的自发理念或价值导向，贯穿于能源企业的行为和活动，引导能源企业关注我国少数民族地区、边远地区和贫困地区的现实用能困境，关注低收入困难群体，促成并保证能源企业提供安全、方便、稳定和价格合理的能源服务。第二，可得性、可靠性、稳定性是能源普遍服务所追求的功能属性。基于能源普遍服务的生成原因、现实需求与制度期待，能源普遍服务至少应当具备以下三个功能属性或制度特征：一是可得性。能源普遍服务是为了保障全体社会成员最为基础的用能权利而产生的国家义务，目的是使每一名社会成员都能获得与社会经济发展状况相适应的基本的发展起点，故国家对此所附的义务就是为所有人提供能源服务。二是非歧视性。能源普遍服务强调的是一种更加平等的供给关系，要求全体社会成员最为基础的用能权利绝不受种族、性别、宗教、信仰等因素的干扰。三是可负担性。由于能源普遍服务指向的是保障全体社会成员最为基础的用能权利，因此，既要求基本能源服务供给价格需要具备合理性，又要求能源供给质量必须具备稳定性。第三，能源企业的供给义务与政府的规制权力是能源普遍服务的模式结构。能源普遍服务的有效履行是以授权的合法性、主体的明确性、监管的制度性为基本条件。具体而言，可以从能源企业供给义务的生成以及政府对能源普遍服务义务履行规制的角度予以重点关注。首先，在能源企业的能源普遍服务义务生成层面，由于电力、燃气等垄断性产业提供的普遍服务具有准公共产品的性质，应当属于强制性提供的范畴。而在公用事业特许经营制度的改革进程中，公用产品的提供者由政府转变为企业。这就决定了能源企业承担提供能源普遍服务的供给义务具有应然性，同时也意味着在法律层面对能源企业设定科学性、合理性的能源普遍服务义务实属必要。其次，在政府对能源普遍服务义务的履行规制层面，由于能源普遍服务的权力定位以及追求的可得性、可靠性与稳定性的功能属性，决定了能源企业的供给活动既需要国家围绕“提供基础设施和能力保障”进行特定的规则支持，以此强化被许可人普遍服务义务的履行保障；又需要协调平衡好能源企业的私益与普遍服务所承载的社会公共利益之间的关系，通过形成价格规制、质量规制、对普遍服务和公众参与及知情权保障等专门化的监督管控体制机制，避免能源企业不履行能源普遍服务义务。3.能源普遍服务的发展路径。如前所述，能源普遍服务既是承认和固化公民能源权利的国家能源权力运行过程，也是消除能源贫困、保障公民获得最基本的能源供应和服务的制度化过程。因此，无论是公民能源权利的意涵变动与范畴调整，还是能源权力的制度环境与实施条件的变化，都在召唤能源普遍服务的制度功能与规则形成须在未来得以精深化发展。一是消除能源普遍服务施行的观念性障碍。能源企业普遍服务意识的淡薄势必影响能源普遍服务义务的履行，但基于“理性经济人”的限制，能源企业普遍服务意识不可避免地会有所损减。因此，未来能源法的相关立法应当从自我规制的视角出发，通过教育机制、激励机制的措施形塑，以期对能源企业建立起普遍服务的基本理念，强化能源企业对普遍服务理念的认知和接受，促使履行普遍服务义务成为其生产经营行为的潜在价值取向。二是充实能源普遍服务履行的监管性规则。市场是配置资源最有效的手段，但是由于能源产品和服务的特殊性，需要辅以必要的监管性措施来保障能源普遍服务及时、高效地履行。而当前的立法对于能源普遍服务的监管制度规则相对短缺，许多实体性规定与程序性规定还有待完善。因此，未来能源领域的相关立法可围绕能源普遍服务的市场准入、价格、质量、信息披露等方面进一步完善监管规则，建立健全能源普遍服务的监管体系。三是平衡能源普遍服务牵涉的目标和利益。首先，在法律目标层面，能源普遍服务与其他法律目标之间可能会存在一定程度的价值冲突，主要体现在生活性能源供应与支撑经济发展的生产性能源的市场运行以及生态环境保护之间。因此，相关立法需要在能源普遍服务与生态环境保护、经济发展之间建立系统性的利益协调机制，根据立法目标与基本原则的引导以及外在环境的紧急需求，来理顺不同情境下的价值序位。其次，在主体利益层面，能源普遍服务在具体运行过程中也许会导致能源企业与能源消费者之间的利益冲突，在法律视域中主要可化约为企业经营权与公民用能权之间的矛盾。因此，未来能源法一方面要以公民用能权等公民能源权的保障为出发点，通过市场竞争机制的引入来适度弱化供电企业的“强势”地位，以此减缓利益矛盾；另一方面，能源法也应当尊重能源企业经营权，通过建立普遍服务基金和财政支持机制来为能源企业提供能源普遍服务提供支持条件和制度性保障。法权作为利用抽象方法对权力与权利的关系凝练而成的统一概念范畴，共有两层含义：其一，法权是一个统一体，具有相对稳定的外在价值诉求；其二，法权的统一本质为对立统一，是在外在目标引导下权利与权力的总体稳定。在此基础上，分析能源法法权的运行既要包括对抽象能源利益的解析，又要寻求具体承载来描述权利与权力的内在平衡动态，如此方能勾勒出能源法法权运行的整体样貌。能源法法权运行的架构包括价值引导和具体实践两个维度。前者相对稳定，体现的是“对事物之价值或可能性的评价的观念或普遍原则”；后者则处于变动状态，是外界发展压力和内在演进动力综合作用的结果。就两者关系而言，后者以前者为变动方位坐标；前者为后者的变动设定了边界约束。法权是由法律承认和保护的社会的全部利益。作为法权的具象表达，能源法法权可以被解释为在能源治理中产生的公益与私益的总和。由此，能否实现利益总和的最大化必然会成为评判能源法法权运行质量的终极标准。与此同时，能源法法权在具体运行中会涉及效率、安全、自由等多种价值，最终以利益为底色的能源法权运行的价值谱系得以形成。谱系中的各种价值的实现并非等同，而是要遵循一定的标准来衡定不同价值的实现序位。该评判标准在当前可以具象为两个方面：一是价值实现序位的确定要有利于利益总和的增加。前已述及，能源法法权所指涉的利益总和具体由能源私益和能源公益共同确定，那么利益总和的增加就分为能源公益与能源私益分别增加、能源公益或能源私益仅一方的增加这两种路径。基于公益与私益存在张力与制约的传统认知，后一路径下的利益总体增加可能意味着能源公益或能源私益其中一方的减损。现实中，为了提高能源利用效率、减少能源浪费而实施的落后高耗能设备、产品淘汰制度是例证，即为满足能源节约的能源公益需求限制了私主体自主选择能源利用方式的行为自由。利益总和增加路径在时间向度上具有阶段性，当下的利益增加模式以“卡尔多改进”为主；未来的利益增加模式则应该追求“帕累托最优”，要肯定能源私益的合法性存在并寻求能源私益、公益的合法性共在。二是价值实现序位并非固定，需要结合具体场景需求进行动态性考量。这意味着分别代表公益、私益的权力和权利的实现存在特定情形下的侧重。从空间向度上看，该场景需求可以分为实现国家长期发展目标和承担短期发展任务两种。前者如实现能源利用结构转型等，实现此长期目标需要以市场化为手段，并推动民营资本作为能源市场化的自变量。此时，能源法法权运行必然偏向于效率并侧重于权利的实现；后者则如消除国际能源危机影响，需要强化政府的宏观调控和能源监管，强调权力运用优先实现能源安全价值。能源权利、权力分别作为个人利益和受保护公共利益的能源法律表达是能源法法权的基本构成。从能源权利、权力的配置和互动两个角度出发可以更好地分析能源法法权的运行样态。由于我国能源基本法尚未出台，所以能源权利、权力的配置情况仅能从能源单行法中管窥一斑。一是能源权力、权利规定配备不甚均衡，存在单方侧重。如煤炭法作为煤炭行业的保障法，其过度强调政府及其职能部门的监管公权，并实质限制了煤矿企业的自主经济私权。强调对煤炭开发利用过程中纵向行政管理是受到计划经济时代行政指令影响的结果，这不利于唤起煤炭市场主体的权利实现自觉。二是单方侧重规定仍缺乏对内部多元主体的关注。以电力法为例，当前的电力立法以电网企业为核心并以维护电网利益为始点和终点，对其他电力法律关系主体如电力生产企业、电力消费用户等私主体的利益关照乏力。这不利于电力市场的良性竞争和长久发展。能源法法权的配置现况难免会影响到能源公权与私权的互动，并弱化了二者传统互动方式如听证、公众参与等的存在价值。在此情况下，能源合同成为观测和成就能源法法权运行的最佳“哨岗”和“桥梁”。将能源合同作为能源法法权运行的具象承载具有独特优势。首先，能源合同内蕴平衡能源公权和能源私权的功能。某种意义上，能源合同为各能源法律关系主体构建了商谈场域。能源公权和能源私权主体通过表达自主意愿可以提高能源利用决策的“合法性”，进而增强能源公权、私权主体的行为配合度。其次，能源合同具有降低能源供给主体准入限制的特征。用能方式的多样化促使能源供应主体和消费主体超脱于传统意义上能源生产者和消费者的单一身份定位，典型如在分布式发电项目合同中，用户既是能源消费者又可能是能源生产者。借助合同明确能源供给“散户”的能源生产身份是对传统能源供给需要行政许可的灵活变通。最后，能源合同契合能源发展的现实情况。在强调能源要素合理配置的背景下，作为市场资源配置工具的能源合同可以满足能源市场化需求，提高配置效率。能源合同作为能源法法权运行的具体承载，其具体实现过程不仅是能源法法权内部平衡的过程，而且是能源公益与能源私益博弈的过程。遵循于学理上利益分配和矫正的基本研究框架，能源合同的成立和救济环节理应成为能源法法权运行的焦点。能源合同的成立通常具备主体、意思表示、合同形式等要件。在主体上，能源合同对能源私权、能源公权的衡平功能一定程度上源自于合同的主体平等特性。该特性在能源公法合同和能源私法合同中存在差异。主体平等在能源私法合同订立前后为从始至终，但其在能源公法合同中会随着合同订立前后阶段变动而略有变化。在能源公法合同订立之时，能源公权主体与能源私权主体会基于商谈方式如招标等形成平等地位，但在能源公法合同订立之后，能源公权主体除作为合同平等一方外，还会基于能源公益目的充当监管者身份。其双重身份有利于保障能源合同的顺利实现，但也在一定程度上实质限制了能源私权主体的行为自由。在意思表示上，能源合同订立时的主体平等是合同双方自主作出真实意思表示的基础。当前订立能源合同应当以意思自主为一般原则，同时辅以例外规定。比如《民法典》第494条之内容就是该例外的规范呈现之一，即国家可以根据能源管理的需要要求依据法律、行政法规规定负有义务的能源主体发出要约并作出承诺，不考虑能源主体的内心意思。在合同形式上，能源私法合同应以“不要式为主”，能源合同双方享有形式选择权；能源公法合同则以“要式为主、不要式为辅”，以此对能源公权进行必要的限制。能源合同的救济应当以诉讼为基本选择。一方面，借助司法力量对能源公权和能源私权再次衡平；另一方面，避免合同主体“合谋”客观上减损能源利益总和，提高能源法法权运行质量。当下，能源公法合同和能源私法合同分别对应归属于行政诉讼和民事诉讼程序。此分类型救济可能会导致不同审判思维定式下审判人员对能源利益的理解片面、能源公私权衡平侧重差异等问题。对此，能源合同救济的专门化可以妥善应对。参考环境司法专门化指标，能源合同救济的专门化也体现在审判机构、审判程序、审判人员等方面。其一，审判机构的专门化应当分步骤进行，现阶段应当将能源合同诉讼进行集中管辖，如由环保法庭进行集中审理；后续则可以借助能源诉讼的专门化进展实行专属管辖，将能源合同诉讼排他性地归属到能源诉讼专门审判机构之中。其二，审判程序则应当突破民事、行政分别审判的路径依赖，基于能源合同公私权互动衡平的特征实现民行的审理合并。其三，要增强诉讼审判人员的专业化。提高审判人员能源合同理论的同时结合司法能动发展趋势，充分发挥能源合同诉讼审判人员在利益衡量上的主动性，如当能源合同一方当事人诉讼请求不利于能源利益的整体实现时应主动释明，建议增加请求内容等。能源法的法权结构是为了权利和权力的平衡而配置，在这种基础上，满足了能源法律及其制度设计的终极目的，即能源正义。具言之，法权结构满足了能源正义统摄价值、衡平价值、实践价值等三方面功能。能源正义是价值化约于能源法法权结构中的体现。能源正义作为正义项下诸多的子域之一，并非正义概念在能源领域的简单映射，除包含正义的基本范畴外，能源的基本特性也附着在能源正义之上。能源正义有环境正义的成分，但也拥有自身独立价值，无法从属于环境正义之中被其所囊括。“环境正义”侧重关注生态善物和生态恶物在人与人之间公平分配的问题。更多意指于污染物质的输入输出、风险的配比与污染者的付出和受污染者的补偿呈比例相关。能源正义除了保有环境正义的核心内涵外，较多关注能源使用的不充分和低效率状态，即反能源贫困；同时将绿色发展纳入能源正义的视域，旨在推广清洁、高效、充足、可负担的能源类型；此外，气候正义也被吸纳进能源正义考量范围之列，对于气候变化“贡献”较小的群体不应为过度使用能源的群体买单。概言之，能源正义的价值锚向了能源供给问题、能源结构问题、能源效率问题和能源环境问题。能源正义在能源法法权中具备统摄价值，既可以作为最高价值目标统领能源法法权，又可以作为普遍的价值原则辐射至整个能源法法权之中。能源正义是能源法法权的最高价值目标，这是由能源正义的内涵与功能所决定的。正义作为人类对美好社会的向往，浓缩了人类社会的最高理想与终极目标，因此，能源正义在维度上高于能源安全、能源效率等原则，在价值体系序列处于最高阶地位。在能源法法权中，能源正义作为最高准则统摄公民能源权、指导国家遵守能源普遍服务义务、贯彻于能源合同之中。能源正义是正义作为古老的议题在能源领域的全新展开，分配正义、矫正正义、程序正义、社会正义的多重维度解构并重构了能源正义的多元意蕴。法律原则清楚地指向法律所蕴含的某种意向、目标、权利和价值。因而，法律价值须得内化于法律原则之中。法律原则具有向上归纳和向下演绎的结构性功能，向上依托能源法法权所要表达的价值，向下为具体能源法律规则作出指导。能源正义原则是指能源的所有方、供给服务方、消费方等主体不因其身份性质、地域分布和禀赋强弱等因素，而应在能源的勘探开发、加工转换、仓储运输、供给服务等领域享有平等的对待和实质的参与。实然地，能源正义原则贯穿于能源法法权中的能源利益——能源负担、能源权力——能源权利主线，能源全流程中的多方主体正当地使用能源权力、平等地享有能源权利、公平地负担能源义务是为能源正义的焦点所在，其维系了能源承认正义、能源分配正义、能源矫正正义与能源程序正义。衡平价值是正义的天然价值，法律有义务矫正不公平的不均衡状态以恢复圆满状态。能源不公表现为能源权利不富裕群体所拥有能源权利的克减、承担能源义务的畸重以及能源风险的被迫承受；能源事权与财权、人权的不匹配，能源权力与职责承担的不对等。在能源利益的分配与危害的分担上，不同阶层、不同地区的境况有极大的不同。不同主体因其身份、地域的差异在能源产品的使用、能源服务的享有、能源要素的占用、能源废物的消纳等方面遭遇不公正对待，足见能源正义发挥衡平价值的空间仍然宽绰。能源正义在能源法法权中的衡平价值主要有宏观抽象化和微观具象化两大表现。其中，宏观抽象化具体体现为：首先，在能源法律体系的框架内，若存在过于追求形式平等而忽视实质正义的法现象，整体的法律秩序呈现失序格局时，能源正义可以统一对此进行矫正。其次，若能源权利、能源权力在配置与运行上滑向失衡轨道，能源正义天然的衡平性对其进行匡正。此外，即使能源权利与能源权力的诉求都以正当性为前提，权力——权力、权利——权利、权利——权力之间仍会相互龃龉，这就要求能源正义对法权内部的各种正当性区隔进行调适。最后，当能源法对部分价值过于重视而忽视其他价值时，能源正义以其位阶上的优先性能够规避传统能源法律价值在利益识别与平衡等方面容易存在的排列困境。而微观具象化的主要体现则是在群体、代际、区域三大领域。能源正义以其衡平价值对不同群体、代际、区域的能源不公进行矫正，尤其可以纠正能源系统“正外部性上涌与负外部性下流”的结构性扭曲。低收入阶层在能源政策与决策博弈中影响力较少、竞争力较弱、参与度较低；能源产品与服务的负外部性溢出造成了低收入者向高收入者的逆向补贴；欠发达地区向全球提供能源产品与服务，而发达地区通过产业转移、国际分工与贸易等渠道向后发达地区转嫁了污染。能源资源富集区与消费区逆向分布，造成的能源生产和利用的负外部性向资源富集区聚集，特别是经济不发达地区人群附近，而经济发达地区的大型能源消费群体却较少暴露在其产生的污染之中。能源正义包括程序上和实体上的正义，代际之内和代际之间的正义，强调不同的能源主体参与能源活动各个过程都享有利益分享和责任分配上的公正与公平。能源正义要求个人和社会考虑到在只服务于部分人群的能源系统中谁是被忽视的一方，同时思考解决对策来瓦解这些漠视。能源正义还要求在能源政策制定的过程中考虑程序上的正义。能源正义并非空谈的乌托邦理想，而是应当并能够转换为切实可行的实施路径，调适和优化能源法法权结构来实现其正义功能的迸发。通过保障能源法法权的起点——公民能源权，控制能源法法权的权力工具——能源普遍服务，强调公权力与私权利的混合样态——能源合同，能源正义方得以运行。在能源法法权的逻辑起点层面，能源实体性权利和程序性权利可以嵌入能源正义之中。应当在源头性的立法层面厘定公民能源权的概念、内容、核心范畴；执法层面规范政府能源权力、保护公民能源权；“最后一道防线”的司法层面救济公民能源权利受损后的异常状态。在能源法法权的保障工具层面，应当均衡配置中央和地方政府的能源事权、财权和人权，平衡地方政府的权力与职责；解决能源权力的运行冲突，协调不同区域、各个部门的能源权力与职责；厘清政府能源权力运行的边界，减少公共权力的不当使用对公民私权的侵犯。正义会在某些东西相对需要而供应不足或者被意识到供应不足的情况下出现。在这种情况下，人们所关心的是要得到他们的公正的份额，协议就此而达成，或者制度由此产生，以在需求它们的人们中间对稀缺物资进行分配。在能源法法权的运行方式层面，强调在遵守国家法律法规前提下的能源合同中私权、合意所发挥的作用，在保障能源安全的前提下逐步突出能源市场的效率优势，注意到能源合同在勘探开发、加工转换、仓储运输、供应服务、贸易规制等方面的全局性影响，通过能源权力和能源权利的混合性样态折射能源正义的价值所在。由此，公民能源权是能源正义的基石和权利依据，是能源正义的终极归宿；能源普遍服务与公民能源权伴生，是国家在义务层面以及公用事业在责任层面对于权利的对等落实，亦是实现能源正义的重要手段；能源合同勾连了私主体和公主体，是润通公民能源权和能源普遍服务之间关联的重要承载，更是以实现能源正义为价值追求；能源正义作为能源良法善治的最终价值目标，统摄了上述若干要素、衡平了可能性的偏差、指导了具体化的实践。能源法律形态是经验性因素和规范性因素结构耦合与动态演化的结果。面对“双碳”目标的规范性要求与现代法律系统的多元分化趋势，能源法格局面临着转型升级的迫切需求，同时也为能源法学研究确立了新的议题。从形式层面看，尽管经济法学和环境法学的相关研究成果可以为能源法的新边界、新形态和新命题提供宝贵的、局部的支撑，加之能源法学自身的持续性努力，但因为不同部门法视角下相对缺乏法教义学的统一转译与领域法意义上的逻辑关联，因此严苛来说，目前的研究成果并未能真正托起部门法意义上的能源法学建构，由此导致当前的能源法理论体系无法真正有效地至少是相对周延地指导和解释我国的能源法律现象与治理实践。这些表象更是呼唤新时代中国能源法的转型须相应的能源法学研究的与时俱进，应依托中国的本土资源建构自主的能源法学学术体系、学科体系和话语体系。归根结底，能源法律系统的更新应当与社会系统的发展在总体上保持协同，需要在方法创新、利益均衡、风险控制、体制调整等多维治理情境中寻求突围或发展。因此，能源法学者需要以更加宽泛的视角对能源治理的新样态与能源法的新发展进行历时性考察和共时性审思。能源法学者需要避免片面、狭隘、孤立、静止地看待和认识能源法，要从更高的学术站位、更广的研究视野、更多的学科维度去观察和审视能源法。不难想象，如果将研究仅仅局限在能源法义务层面的制度领域，只用浅表化的制度证成代替深层次的教义论证，可能会造成反基础主义的盲动风险；而如果在更为宽泛的意义上运用法权的研究范式，那么至少多了一种可能性：法权建构可以视为在遵循传统能源法研究范式的基础上，扎根于中国式现代化与法学话语体系建设进程的一般规律，而形成的与中国能源治理实践“共时性”的理论存在，从而赋予了能源法与能源法学应对时代变革的能力和动力。在此情况下，法权构造不只是能源法律演化过程中的认知视角，同时会不断推动着能源法律的持续演化：一方面，在能源法面临着传统理论研究知识输出与话语形成上的困境时，法权分析视角可以为当下能源法律研究范式的转换提供路径依据；另一方面，在能源法律回应社会现实问题力有未逮时，也需要以法权为桥梁逐渐找到克服传统法律制度缺陷的策略。落脚到实践，能源法法权理论所强调的能源权利与权力的共生和协同，既未刻意追求私权的偏好而导致能源国家战略、能源政府监管的束手束脚，也未片面强调公权的侧重而导致能源普遍服务和能源权益享有的搁浅或者落空，这对于公权意味惯性充足、私权意识日渐增强的当下中国来说尤为重要且妥帖。若是从学科类比的角度看，更能说明问题。与能源法学最为相似的当属环境法学，这本质上源于环境、资源和能源等核心概念的范畴大小，详言之，能源、资源和环境是种属关系，能源是一种特殊的资源、资源又是环境的一部分。环境法学的发展也经历了慢慢独立的过程，最初设置在经济法学内，后来环境法人从环境法学科自身的调整对象和调整方法等特殊性入手，从环境哲学、环境伦理学等一般学科中寻求支持，从公民环境权等权利的大讨论等话题不断切入，持续探究其存在的特性，慢慢被认可后逐渐独立，发展至今，越发侧重其法言法语的运用和规范性的研究。能源法学的发端与环境法学的肇始处在不同的历史阶段，现如今，国际局势错综复杂，百年未有之大变局正在加速演进；社会主义法律体系已经基本建成且日趋完善；法学研究的格局某种程度上也陷入了社科法学与法教义学的论战。如此，对于能源法学这样的新兴学科来说，挑战巨大，不能再走“从无到有、从外到内”的学科建设老路，而应走“从有到优、由内及外”的新路，换言之，须更加强调其本土资源、重视规范色彩，从既有的法学准备中找给养、从已有的法律框架内找支撑。于是乎，能源法法权应运而生。为此，本文在法权结构的框架下，提出了“公民能源权、能源普遍服务、能源合同与能源正义”四个相互关联且兼具能源法学特征的研究议题，希望以此为基础初步构建中国能源法学的体系框架，朝着自主知识体系迈进；更是期待据此引发更多的同仁参与到能源治理理论与实践的对话当中。毕竟，这些议题在能源法学学科体系、学术体系和话语体系中兼具相当的普遍性和一定的特殊性，对于能源法如何实现中国式现代化具有些许的启示性指导意义。当然，本文尚显稚嫩的能源法法权构造，仅仅是在方法论层面上进行的开篇式的解构和建构，是迈向自主知识体系的探索。如若将法权构建作为一种根本性的理论范式在能源法学研究中运用和扬升，还须在组织法、行为法、救济法等不同层面予以理论拓展和规范表达，这是一项注定艰巨的理论和话语体系塑造任务，详尽的方案设计必须结合能源法的具体场域，比如要素、流程、领域等，开展更为针对性与精深性的研究。张忠民（1979-），男，河南方城人，法学博士，中南财经政法大学法学院及生态文明研究院教授、博士生导师，研究方向为能源法、环境司法、生态文明学。
本文原载《政法论丛》2024年第2期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
