刘超：“双碳”目标下“减污降碳协同增效”在生态环境法典中的立法表达
文摘
社会
2024-03-31 22:50
山东
【内容摘要】我国生态环境法典编纂既要实现环境立法的体系化，也要吸纳生态文明体制机制改革制度成果，为我国的“双碳”战略提供法治保障。实现“双碳”目标，“降碳”是战略方向，“减污降碳协同增效”是重点路径。“双碳”法治建设应秉持整体论法治理念、重视调整对象的关联性、彰显治理制度的协同性。现行减污降碳法律规范体系未确立减污降碳协同治理的整体性法治理念，未将温室气体排放作为调整对象，减污降碳协同治理制度阙如，亟待予以针对性制度创新，同时也要回应减污降碳协同效应的多层次复合关系。生态环境法典污染控制编应从更新立法理念、完善污染控制一般制度和大气污染控制专章制度等方面实现减污降碳协同治理的制度创新。
【关键词】“双碳”目标 生态环境法典 污染控制编 减污降碳协同增效
文章来源：《政法论丛》2024年第2期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
全国人大常委会2023年9月发布的《十四届全国人大常委会立法规划》将生态环境法典编纂纳入立法规划第一类项目，要求“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作。”这标志着我国编纂生态环境法典作为贯彻习近平生态文明思想、落实党的二十大报告提出的“统筹立改废释纂”新要求的明确举措进入立法程序。法典被视为法和成文法的最佳形式，各国较为普遍认为法典代表着法律发展的高级阶段并追求部门法的法典化。虽然关于法典编纂的价值与功能有诸多论述，总体而言，在我国已经制定大量单行法的背景下编纂生态环境法典，预期功能可以概括为两个维度：（1）实现环境立法的体系化。法典编纂研究的重要任务之一就是“发现单个的法规范相互之间和规则体系之间，以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络，并将该意义脉络以可被概观的方式，即以体系的形式表现出来”。各国环境法法典化的经验也证明，体系的科学化是法典编纂的灵魂。通过法典化的形式实现法律体系效益。在当前对我国现行环境法治存在的诸多弊病的检讨中，较有共识、亟待矫正的问题是环境法体系化的不足，由于缺乏统一的立法思路，生态环境保护立法虽然数量较多，但并未真正实现体系化，提高立法质量为善治提供良法、加快体系化步伐始终是环境立法的内在需求，是编纂环境法典的强劲动力。（2）吸纳最新的生态文明体制机制改革制度成果。自党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的“五位一体”总体布局以来，至二十大报告将“人与自然和谐共生的现代化”作为中国式现代化的五个方面的科学内涵之一，在此阶段，我国密集地推进多个领域的生态文明体制改革，以构建系统性、整体性、协同性的生态文明制度体系。这些生态文明体制机制改革制度成果，有些被2014年修订的《环境保护法》以及随后制定或者修改的单行法吸纳，有些则尚未转化为立法，或者零星地出现于立法中。亟待在制度探索和实践试点的基础上，通过编纂生态环境法典巩固制度改革成果。近年来，随着碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标的提出，实施“双碳”战略成为我国进一步深化生态文明体制改革的最新部署。“双碳”目标的法治保障，既要制定专门立法，也应贯彻于生态环境法典中，体现为具体法律制度。这既是我国生态环境法治建设实现中国特色创新的契机，也是法典编纂回应中国之问和时代之问的需要。基于此，本文拟阐释“双碳”目标下生态环境法典制度创新的重点与路径。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣告：“中国将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。”党的二十大报告重申，“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。推进实现“双碳”目标是在人类命运共同体理念的指导下全面部署和系统推进的全球气候治理的中国方案。自该目标提出后，我国颁布一系列重要政策文件、制定多项改革措施以推进“双碳”战略目标的实现。2021年9月22日的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》从总体要求、主要目标、工作重点等方面对贯彻新发展理念、做好“双碳”工作进行了系统规划。综合梳理我国推进“双碳”目标的“1+N”政策体系，实现“双碳”目标是一个涉及经济、政治、社会、文化、生态、科技、教育等几乎所有领域的大战略问题，是一场深刻的系统性变革。“凡属重大改革都要于法有据”，“双碳”目标实现过程中涉及到涉碳事权的系统配置、涉碳利益的多元调整、涉碳关系的全面变革，必须通过制度更新提供法律依据，这是当前在推进“双碳”目标实现过程中高度重视法治保障的内在机理。在我国推进“双碳”战略，并非一项从无到有的事业，而是在既有的经济社会发展路径上实现的绿色低碳转型，这需要在实现“双碳”目标的系统工程中把握其核心本质和关键环节，进而在探析其事理的基础上归纳其对法律关系的变革以及提出的制度需求。我国在推动构建地球生命共同体和生态文明建设整体布局下提出的“双碳”战略，是一项涵盖经济、社会、能源、环境和气候等众多领域，亟待政府、社会、企业和公众等多元主体协同参与的复杂的系统性工程，其本质指向中国提出的两个阶段的碳减排奋斗目标。从概念内涵审视，“碳达峰”意指二氧化碳的排放在某一个时点达到历史峰值，不再增长，之后逐步回落；“碳中和”是指企业、团队或个人测算在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量，通过植树造林、节能减排等形式，抵消自身产生的二氧化碳排放，实现二氧化碳的“净零排放”。我国确立的到2030年“二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降”的中期目标和到2060年“碳中和目标顺利实现”的长期目标，既是阶段性目标，又是约束性目标。从“双碳”目标的阶段性划分上看，其核心要义和战略方向在于阶段性地实现碳排放减量控制，经过相对碳减排逐渐过渡到绝对碳减排，进而实现零碳的最终目标。质言之，我国确立的“双碳”目标以碳减排的阶段性量值和实施效果作为显著指标。这要求“双碳”目标推进的各个阶段均须坚持降碳这一本质性导向要求。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》在“主要目标”部分对2025年、2030年和2060年三个阶段如何做好“双碳”工作的规划，亦是从实现二氧化碳排放量下降的指标和程度的角度提出的要求。申言之，我国“双碳”战略预期通过在经济社会发展全面绿色转型、深度调整产业结构、构建清洁低碳安全高效能源体系等多领域、多行业综合施策，以实现阶段性减少碳排放量为目标。“双碳”工作的这一目标导向和战略方向也决定了“双碳”法治建设的方向和路径。（二）“减污降碳协同增效”是实现“双碳”目标的重点路径我国在推进“双碳”工作时，既明确了以“降碳”为战略方向，又确定了“减污降碳协同增效”的实现路径。生态环境部2021年发布的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》（环综合〔2021〕4号）(以下简称《应对气候变化指导意见》）将“突出协同增效”确立为基本原则之一，要求“协同控制温室气体与污染物排放，协同推进适应气候变化与生态保护修复等工作，支撑深入打好污染防治攻坚战和二氧化碳排放达峰行动。”生态环境部等七部门2022年印发的《减污降碳协同增效实施方案》（环综合〔2022〕42号）从总体要求、源头防控、重点领域、环境治理和管理模式等方面系统规划了减污降碳协同增效的任务措施。之所以在“双碳”目标实现过程中要实现减污降碳协同增效，内在原因在于环境污染物和碳排放具有同根同源的特征。在一般原理上，大气污染物和碳排放的主要排放源相同且具有互相反馈效应，二者的排放领域高度重合，均主要来源于对化石能源的利用过程。从我国特殊国情来看，中国以煤炭为主的能源消耗量持续增长是产生大气污染物和碳排放的主要原因，我国以煤为主的能源结构、以重化工为主的产业结构、以公路为主的运输结构，决定了降碳与减污之间可以产生很强的协同效应。因此，大气污染与碳排放属于同根同源、具有内在关联性的两类环境问题，减污与降碳属于具有动态耦合与互馈关系的同一系统内的两个子系统。减污降碳机理的协同性和目标的一致性，要求实现“双碳”目标的政策与法律应当从控制对象的基本一致性方面予以重视。“减污降碳协同增效”是实现我国“双碳”目标的特色路径，为我国“双碳”法治建设明确了目标与方向。然而，《应对气候变化指导意见》《减污降碳协同增效实施方案》等政策性文件基于政策的宏观性，仅从总体要求、重点领域和管理模式等方面作出系统部署，如何通过制度建设将政策话语层面的“减污降碳协同增效”转化为法律表达，还有待于阐释“减污降碳协同治理”的法理。多个政策文件在健全“双碳”工作的法律规范部分均提出“加强法律法规间的衔接协调”的要求。《应对气候变化指导意见》进一步要求，统筹融合政策法规、探索协同控制温室气体和污染物排放的创新举措和有效机制以推动减污降碳的协同增效，其具体法治建设路径是将协同控制温室气体排放、应对气候变化的相关内容纳入现行的生态环境法律法规中。这一工作要求实质上在立法理念上提出了“双碳”法治建设的目标，即应当以整体性思维构建“双碳”法治体系。环境（大气）污染物排放和温室气体排放虽然“同根同源”，但二者属于有紧密关联性的两类环境问题。其中，大气污染物排放问题长期以来作为一类“环境污染”一直处于“环境问题”的核心地带，世界各国在环境法治发展进程中针对大气污染频繁制定或者修改专门的法律法规。而温室气体是否能作为空气污染物长期以来存在较多争议，被认为适宜的治理路径是通过制定专门的低碳发展促进法或者气候变化应对法以专门规制碳排放。申言之，长期以来温室气体排放与气候变化问题并不被认为是“环境污染”问题或者传统意义上的“环境问题”。而我国“双碳”战略提出的“减污降碳协同增效”的方案对“双碳”法治建设的需求，实际上是要求生态环境法律法规体系统筹融合原来分属不同规制领域的大气污染防治与温室气体排放治理问题，这首先要求更新生态环境法治理念。现行环境法律规范秉持还原论法治思维，将“环境问题”分解为“环境污染”与“生态破坏”，进而将“环境污染”“生态破坏”进一步分解为各种具体环境要素与资源要素遭受的污染与破坏，然后针对具体环境要素的污染与资源要素的破坏进行分别立法。这种立法理念下形成的环境法律体系难以因应环境污染的多介质传输与空间转移，并且多个环境要素的分散保护难以保障整体环境质量。这也是当前环境单行立法虽然频繁颁布或修改，但环境治理效果与环境质量状况仍然难以尽如人意的内在原因。为了从根本上应对这一问题，近些年来，我国生态文明建设与体制改革注重从单一、分散的环境问题治理到生态系统保护与整体环境质量维护的跨越，我国当前的“双碳”战略被有机嵌入到我国生态文明建设的整体布局中，这要求“双碳”法治建设秉持整体性法治理念：第一，我国的“双碳”战略既是我国生态文明建设的重要组成部分，又是进入“十四五”后生态文明建设的重点战略方向。“生态文明”是一个整体性概念，它以“生命共同体”为核心，以“整体观”为要旨，以“协同推进”为目标，是对人与自然和谐共生关系的高度凝练。自被作为2014年修订的《环境保护法》的立法宗旨和进入2018年的《宪法修正案》后，生态文明成为生态环境的立法理念和价值目标，也应当成为“双碳法治”建设的立法理念。第二，我国实施“双碳”战略并非仅为了解决传统意义上的“环境问题”，而是为了贯彻新发展理念。在“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念体系中，“绿色发展”是中国建构新发展格局的新发展理念之一，体现了“可持续发展”的核心价值和系统性思维，这就要求“双碳”法治建设应在系统思维下展开。“减污降碳协同增效”转换为法律表达，要求“双碳”法治在制度建设和实施过程中注重作为调整对象的大气污染物和温室气体之间的内在关联性。只有将科学机理上“同根同源”的二者在制度设计上定位为具有关联性的调整对象，才能使“减污降碳协同治理”具有制度基础。从概念内涵及其现实指涉来看，纳入法律规制对象的大气污染物与需要控制的温室气体各有所指，且调整的目的和路径也存在差异。根据我国《大气污染防治法》第2条的立法界定，大气污染物包括颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等。《京都议定书》中规定控制的六种温室气体包括：二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化合物（HFCs）、全氟碳化合物（PFCs）、六氟化硫（SF6）。控制大气污染物的原因在于大气污染物进入大气影响到大气环境质量进而影响到人体健康和公众健康；控制温室气体的原因在于温室气体的排放会导致地球表面的温度升高，扰乱地球生态系统。从概念内涵上看，虽然温室气体本身并非“大气污染物”，但大气污染物可减缓或加剧气候变暖，而气候变化也会干扰大气污染物的生成与传输，这就使得相互之间影响到对方的控制预期效果，客观上要求制度设计在注重二者关联效应的基础上予以兼顾。在制度设计时注重二者的关联性，根本上源于生态系统的整体性。大气污染物排放影响的大气是生态系统的气体成分，温室气体的排放会导致“温室效应”扰乱地球的气候系统。地球生态系统由相互联系、相互依存、相互作用和相互影响的亚系统和次亚系统构成，法律无法调控生态系统本身，但可以在遵循自然规律的基础上，通过规范人类利用自然生态的活动实现“人与人”“人与自然”的双重和谐目标。这要求在设计“双碳”目标保障制度时，应充分尊重和体现大气污染物和温室气体在影响生态系统层面具有关联效应的内在规律。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》要求从清理和修改现行立法、研究制定专门立法这两个方面健全“双碳”法律法规。从逻辑上看，对于“双碳”战略这一需要在多个领域和行业协同推进的系统工程，法治建设应延循二元进路展开：第一，构建直接规制法律机制，是指以生产、生活中的碳排放总量和强度作为直接调整对象、采用行政规制和市场机制进行控制的一整套法律制度，这类机制构建可以通过“研究制定碳中和专项法律”实现，既包括制定气候变化相关立法和碳排放权交易管理立法，也包括有研究论证的分步制定“全国人大常委会关于推进碳达峰碳中和的决定”“碳达峰碳中和促进法”“气候变化应对法”等。第二，构建间接规制法律机制，是指在现行的污染防治、生态环境保护、资源能源利用立法中兼顾重视针对碳产业链生产消费活动对企业等主体的行为以禁止、限制或激励等方式施加的法律机制。从立法基础和立法成本角度考虑，当前的生态环境保护领域单行法众多，清理和修改现行法律法规中与“双碳”目标不相适应的内容、增设契合“双碳”目标的相关制度，与制定专门立法同等重要。当前的污染防治、资源能源利用等领域的单行立法聚焦单一立法目的，大气污染物与温室气体分散治理，《大气污染防治法》以防治大气污染、改善大气环境质量为目标，《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》等单行专项立法以控制和减少人为活动产生的温室气体排放为直接立法目标。两类立法分头推进、各有侧重，导致了立法对象上的区隔、法律性质上的分野、管理体制上的抵牾和具体制度冲突等问题，迫切需要借由生态环境法典编纂的契机予以回应与矫正，强化制度协同性，为减污降碳协同治理提供法律依据。“双碳”目标的实现要求通过专门立法和改造、拓展现行的生态环境立法，以综合提供法治保障。本文聚焦于探讨生态环境法典编纂语境下如何实现“减污降碳协同治理”的制度创新。生态环境法典编纂以对现行生态环境法律规范体系的科学整理为基础，因此，本部分探讨现行以减污和降碳为立法宗旨的单行法规范的制度现状，检讨其在“减污降碳协同治理”中的制度效果。我国现行的生态环境法律规范主要是针对环境要素、重点污染物质分别制定的环境要素污染防治立法和保护立法。虽然基于因应“环境问题的广泛性、起因和未来影响引发的不确定性困扰着环境法律和政策的制定”这一环境问题特殊性的需要，以及从国家发展和政治抉择角度出发，我国近几年陆续制定了《长江保护法》《黄河保护法》《黑土地保护法》《青藏高原生态保护法》等特殊地理、特定区域或流域的生态环境保护法，但整体上还是以针对具体环境要素与资源要素的单行立法为主体。在此法律体系中，以“减污”为立法目的的法律规范主要有：第一，《环境保护法》作为环境保护领域基本法规定的污染防治的基本原则与制度；第二，《大气污染防治法》等关于大气污染防治法律原则、基本制度和具体措施的专门立法和配套法律规范；第三，《环境影响评价法》《环境保护税法》等以规范污染排放行为或者减少污染物排放为立法目的综合性单项立法。可以为“降碳”提供法律依据的法律规范主要有：第一，《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等以促进绿色发展为理念的政策性立法；第二，《节约能源法》《可再生能源法》等与节能减排相关的能源立法；第三，《全国人大常务委员会关于积极应对气候变化的决议》《碳排放权交易管理暂行条例》《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》等直接关于碳排放、应对气候变化的多类法律规范与规范性文件。现行数量众多、类型庞杂的规范体系，分别在应对大气污染和规范控制温室气体排放、应对气候变化两大领域发挥了各自的重要作用，并且，同样是基于大气污染物与温室气体排放具有的“同根同源”属性，对大气污染物的严防严控也会在客观上实现“降碳”效果，而规范碳排放权交易、促进温室气体减排也会在客观上规范大气污染物排放行为。但若从“减污降碳协同增效”的需求和前述的“减污降碳协同治理”的法理角度审视，则存在以下不足：1.现行法律体系未确立减污降碳协同治理的整体性法治理念。现行的污染防治单行法体系针对大气、水、土壤、生物等环境要素和噪声、固体废物等重点污染物进行分别立法，难以尊重和彰显各环境要素具有相互联系、相互依存的自然规律。各环境要素分散立法的现状不能因应物质和能量在各环境要素之间传递与转换所提出的环境污染综合防治需求。污染防治立法针对单一环境要素、污染物质进行分散立法，遵循的是一种还原主义方法论，从部分（环境要素）解释整体（环境）、从低层次（环境基质）解释高层次（环境整体），导致了生态环境系统的组成要素之间被不同的法律、相互冲突的制度规制，在这一立法逻辑下，定位于大气污染物排放行为控制的污染防治法会以“减污”作为立法目的，虽然温室气体排放会对大气污染物控制产生积极影响，规制高能耗和化石能源利用行为以控制温室气体排放的制度设计亦可以有效规制大气污染物排放，但温室气体排放行为并不等于大气污染行为，“降碳”本身不会成为污染防治法的立法目的。其根本原因在于，现行的污染防治单行法体系是在还原论方法指导下展开制度设计，缺乏“减污降碳协同增效”预设的从生态系统整体效应角度展开的制度建构。2.现行法律体系未将温室气体排放作为调整对象。大气污染物与温室气体有关联但性质有异。在现行生态环境法律体系针对具体环境要素和重点污染物分别立法的思路下，《环境保护法》《环境影响评价法》等综合性立法未将碳排放行为纳入调整对象具有逻辑必然性。由于我国的大气污染物主要来源于以煤炭为主的能源消耗量的持续增长，这同时也是碳排放的重要原因，通过控制大气污染物排放行为客观上也控制了温室气体排放，但这是制度实施的客观效果，并非对碳排放行为的直接规制。在温室气体并非《大气污染防治法》予以立法界定的“大气污染物”的制度语境下，若为了契合“减污降碳协同增效”的政策目标而生硬地修改法律、在《大气污染防治法》中规定温室气体排放行为的直接控制制度，是罔顾立法规律和制度逻辑，在制度效果上可能会适得其反。因此，这一问题在当前污染防治单行法的立法逻辑和规范体系中难以解决，其出路在于借助生态环境法典编纂的契机，在科学整理现行污染防治单行法体系基础上，通过提取公因式立法技术，提炼一般性制度和创设新型法律制度予以回应。3.现行法律体系关于减污降碳协同治理制度阙如。现行法律体系中防治大气污染与规范碳排放是两类不同事项，我国当前没有关于气候变化应对的专门立法，已制定的《碳排放权交易管理暂行条例》《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》等规范碳排放权交易、控制温室气体排放等立法的位阶较低，甚至在是否属于生态环境法律规范体系上都不无争议。在这种针对“减污”与“降碳”分别立法的背景下，二者的协同治理首先在立法理念与对象上缺乏基本的制度基础。值得重视的是，《大气污染防治法》第2条第2款规定：“防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。”该条规定在大气污染防治专门立法中规定了对大气污染物和温室气体“协同控制”，是重要的立法理念更新，但因为没有具体的制度措施贯彻落实“协同控制”理念，使得该规定仅为宣示性规定而难形成实质约束力。前述梳理的可以作为“降碳”的法律规范，主要是关于推行清洁生产、循环利用、绿色消费、节能减排等的规定，没有涉及对大气污染物的协同控制制度。这是在分解“环境问题”进行分散立法阶段，必然会出现的问题，亟待通过生态环境法典编纂，针对生态系统整体性、环境要素耦合性和环境问题关联性，创新减污降碳协同治理制度。现行的生态环境法律规范体系未能契合减污降碳协同治理的法律需求，这亟待在当下的生态环境法典编纂中进行减污降碳协同治理的制度创新。然而，需要警惕的是，大气污染物与温室气体的性质、复杂关系与控制路径的差异性，决定了在经由生态环境法典编纂实现减污降碳协同治理时，需要在辨析与尊重二者呈现的多层次复合关系基础上进行制度表达。1.大气污染物与温室气体控制逻辑的差异性。污染防治法律控制的大气污染物是人类生产生活过程中排入大气的并对大气环境质量产生有害影响的物质，《大气污染防治法》第2条列举了“颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物”。我国生态环境部、市场监管总局2023年10月19日发布的《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》第八章“附则”第48条对“温室气体”进行了界定：“温室气体，是指大气中吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）。”控制大气污染物是因为大气污染物本身是有害物质，会对大气环境质量造成损害，进而会损害公众健康。而温室气体本身为大气中的特定气体成分，对其予以控制是因为这些气体的排放会造成全球变暖等气候变化。从控制逻辑上看，对于大气污染物的控制虽然也强调“源头治理，规划先行”，但实践中很重要的实施领域是在“避害”思路下秉持末端治理制度措施，重视规制企事业单位和其他生产经营者对其排放的大气污染物造成的损害承担法律责任。而温室气体排放的来源、方式的特殊性决定了需要从多个重点领域和行业进行全过程控制，比如，《2030年前碳达峰行动方案》重点实施“碳达峰十大行动”，将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，生态环境部等11部门印发的《甲烷排放控制行动方案》系统地从加强甲烷排放监测、核算、报告和核查体系建设，推进能源领域、农业领域、垃圾和污水处理领域，技术创新和监管控制等诸多领域，综合加强对甲烷这一温室气体的排放控制。2.大气污染物与温室气体排放监管模式的异质性。在我国现行法律体系中，“减污”的制度路径相对清晰，以《环境保护法》为统领、以《大气污染防治法》为核心的大气污染防治法律体系主要以规制燃煤和其他能源污染防治、工业污染防治、机动车船等污染防治、扬尘污染防治等重点行业和领域的大气污染物排放行为，作为展开污染防治措施制度的逻辑主线。根据《大气污染防治法》的规定，“县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”随着经济社会发展，大气污染强流动性问题显现，大气污染防治从点源控制转向兼顾重点区域大气污染联合防治，也更加凸显政府在大气污染防治中行为主体与责任主体的重要性。我国当前控制温室气体排放的直接法律依据虽然只有《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，且气候变化应对工作的主管部门亦为生态环境部门，但“降碳”工作本身是一个涵盖清洁生产、节能减排等多个领域的复合体系，这些领域的法律规范类型众多、制度庞杂，不同领域的法律规范存在多类监管主体。3.大气污染物与温室气体控制协同效应的多元性。有论者在论述控制大气污染物和温室气体关系时将二者关系理解为简单机械的一一对应的正反馈关系，据此提出制度完善的建议。实际上，基于大气污染物与温室气体“同根同源”，虽然减污降碳整体上具有很强的协同效应，呈现紧密耦合的互馈关系，但在实践中这种协同效应具有更为复杂的多元性，主要表现为两个方面：第一，在某些情形下大气污染也对温室效应具有抵消作用。比如，作为大气污染主要成分的大气气溶胶对辐射的散射作用趋于冷却气候，而吸收作用则效果相反，随着全球范围内空气质量政策的收紧，预计未来人为气溶胶的排放量将减少，届时失去制衡的温室效应将会加重。第二，减污降碳协同效应呈现了显著的时空特性。减污降碳协同效应并非是静态的、均质的，而是在不同经济区、不同省份存在时空差异，能源消费总量、能源消费结构、能源消费强度、产业结构和进出口贸易总额等5个因素对减污降碳协同效应的影响存在显著的空间异质性。质言之，大气污染物与温室气体控制在一般意义上的确呈现紧密耦合的互馈关系，但这种关系会因为大气污染物或温室气体的具体种类呈现不确定性。并且，科学研究表明协同效应是动态的和不均质的，这使得现实中减污降碳协同治理对象会呈现多样性和复杂性，在生态环境法典中的创新减污降碳协同治理的制度设计应当充分重视和高度尊重这一特性。以“减污降碳协同增效”为重点的“双碳”法治建设不是针对单一事项立法，要求秉持整体法治理念，重视立法对象之间的内在关联性，在制度设计上为大气污染物和温室气体排放协同治理提供法律依据，这一综合性立法需求只能通过当前的生态环境法典编纂得以实现。（一）“减污降碳协同增效”在生态环境法典中立法表达的脉络我国的“双碳”目标是一个系统性的整体概念，“需要从‘源头—过程—末端’全过程一体化构建减污降碳协同制度体系”。学界既有研究主要是从完善生态环境法律体系或者融入我国生态环境法典的宏观思路层面提出相关制度建议。笔者认为，在我国生态环境法典编纂思路、逻辑和框架结构已基本达成共识的前提下，应当进一步深入细致地梳理减污降碳协同增效在生态环境法典中的立法脉络，以增强减污降碳协同治理制度建设的针对性。当前，我国生态环境法典按照总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编五编体例展开编纂工作。虽然生态环境法典在整体上应当融入“减污降碳协同增效”的理念、为其改革措施体系提供法律依据，但基于各编的定位和重点差异，在规定减污降碳协同治理制度时功能有别。生态环境法典总则编功能在于确立环境保护的基本原则和一般性规则，统领环境法典各分编内容并指导环境单行法律的立法和适用，应从生态文明体制改革以来党中央国务院有关建立系统完整和最严格的生态文明制度体系的具体内容中提取生态环境法典总则所创新的制度和规则。因此，生态环境法典总则编应为减污降碳协同治理提供基本原则和一般制度，具体而言：第一，在“总则编”“第一章一般规定”之立法目的条款中将“促进绿色低碳发展”作为立法目的之一。第二，在“第二章生态环境治理体系”关于“企业的环境自治”的条款中，除了“鼓励企业事业单位和其他生产经营者通过环境信用评价、环境认证、环境评级和环境审计等方式”以实现绿色发展内容之外，还应增加“鼓励符合国家有关规定的法人、其他组织和自然人参与温室气体自愿减排交易”作为实现绿色发展的方式之一。第三，在“第三章生态环境治理手段”之“生态环境规划”的规定中，除了当前关于生态环境规划的类型规定中列举的污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展等生态环境治理领域的总体规划、行动计划、专项规划、实施方案和年度计划等，还应将应对气候变化专项规划的目标和主要任务全面融入生态环境保护规划，使温室气体控制目标、任务与大气污染防治的目标、任务协调一致。在生态环境规划制度层面纳入应对气候变化规划的规定，可从源头治理层面控制温室气体排放，实现温室气体控制与污染物减排的同步推进。第四，在“第三章生态环境治理手段”之“环境影响评价”的规定中，在目前的政策环评、规划环评和项目环评这一涵盖了决策链条全过程的评价对象体系中，纳入评估碳排放引发的气候影响的碳评价，以建设项目的碳排放核算和碳减排措施评价结果为依据，可实现环评审批的过滤器功能，并实现对运营期碳排放管理的效力覆盖，最终实现对建设项目碳排放的全过程控制。生态环境法典污染控制编以现行污染防治立法为基础进行编纂，这是创设减污降碳协同治理制度的重点，将在下文系统展开论述。自然生态保护编以现行自然资源立法、生态及生物多样性保护立法、特殊地理区域保护立法为基础进行编纂，有学者基于“客观上增强了自然生态的碳汇功能”，有助于实现碳中和，从而建议修改各自然资源保护法以融入减污降碳综合治理理念，按照此逻辑，则也要在生态环境法典自然生态保护编中系统规定减污降碳协同治理制度。虽然基于生态系统的整体性和联系性，在生态环境法典污染控制编和自然生态保护编的编纂过程中，应注重两编的区别与衔接，即自然生态保护编也有污染控制条款。但笔者认为，“增汇”与“降碳”是实现“双碳”目标的并行的两大方向，“增汇”虽与“降碳”具有内在关联性，但毕竟不等于“降碳”，不宜过于宽泛地扩大“减污降碳”的专门立法或制度创新范围。对于“减污降碳协同增效”的立法需求而言，生态环境法典绿色低碳发展编与污染控制编的制度创新同等重要。因为当前在组织编纂研究的绿色低碳发展编以现行循环经济、清洁生产、节约能源、综合利用相关法律为基础，并充分体现中国的新发展理念和“双碳”目标。绿色低碳发展编法律规范建构的主体内容直接以“减碳”为重点，促进减碳目标的实现，该编的制度设计中设置清洁能源消纳监管、碳排放监管等制度规则，从而将碳排放约束义务规范渗透到经济活动全流程之中，这是直接围绕“降碳”为目的展开的系列制度设计。因此，对于“减污降碳协同增效”的立法需求而言，绿色低碳发展编的制度创新重点在于如何创设与环境（大气）污染物减排相衔接与协调的内容。目前，该编制度设计虽然注重了工业废物、工业废水、余热余压、建筑废物、生活垃圾、废电器电子产品、废塑料制品等循环利用的条款可能与工业污水、固体废物污染环境防治等内容关联，仍亟待在其“第六章应对气候变化”关于温室气体控制的相关规定中增设与大气污染物协同治理的条款。（二）“减污降碳协同增效”在污染控制编中的立法构造生态环境法典的污染控制编与绿色低碳发展编在创设减污降碳协同治理制度体系中的功能同等重要，但方向与重点有别。污染控制编以科学整理现行的污染防治单行法为主体，亟待在引入减污降碳协同治理理念、遵循前述归纳的减污降碳协同治理法理的基础上进行系统的制度创新。立法理念更新是制度创新的先导，污染控制编系统创设减污降碳协同治理制度，应首先在整体论法治思维下引入减污降碳协同治理理念。这主要可以通过以下几个方面实现：第一，完善法律原则。当前污染控制编在研析法理和考虑与总则编基本原则条款的衔接与区分基础上，确立污染控制法律原则为“坚持预防为主、防治结合、综合治理、污染担责原则”，可以论证引入“减污降碳协同治理原则”，以发挥原则条款的立法功能，为污染控制编具体制度部分增设协同规定温室气体排放制度提供指引与依据。第二，完善“政府环境污染防治监督管理职责”条款。在规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，加强对环境污染防治工作的领导，采取措施防治环境污染，组织、协调、督促有关部门依法履行污染防治监督管理职责”的基础上，重视“降碳”与“减污”协同治理对于环境质量的影响，将其完善为“……，采取措施防治环境污染，组织、协调、督促有关部门依法履行污染防治以及协同控制温室气体的监督管理职责。”第三，完善“环境污染控制监督管理机构”条款。该条款中明确“国务院生态环境主管部门对全国环境污染防治工作实施统一监督管理”，2018年国务院机构改革，将原环境保护部的职责与国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排等职责整合，组建生态环境部，增设应对气候变化司。污染物防治与应对气候变化、温室气体减排的监管机构的统一，为减污降碳协同治理提供了组织保障，该条款可以完善为“国务院生态环境主管部门对全国环境污染防治工作与温室气体减排工作实施统一监督管理。”污染控制编的一般制度是普通适用于多种类型的环境污染控制的共性制度。目前，专家建议稿中污染控制的一般制度主要包括“污染控制规划”“污染控制领域基准与标准”“排污许可与重点污染物总量控制”“环境保护税”等。因此，契合减污降碳协同治理需求的污染控制一般制度的完善，主要包括以下几个方面：第一，完善污染控制规划制度。应当增设规定，将大气污染物与温室气体协同控制的目标及其要求纳入污染防治规划中。第二，完善污染控制领域基准与标准制度。当前建议稿的规定在一定程度上注重了环境污染控制标准与相关标准的衔接，规定“制定燃煤、石油焦、生物质燃料、涂料等含挥发性有机物的产品、烟花爆竹以及锅炉等产品的质量标准，应当明确大气环境保护要求。”下一步的完善方向是在厘清前述的减污降碳复杂多元效应关系的基础上，将温室气体控制要求融入污染控制标准体系中，强化污染物排放标准与碳排放标准的衔接与融合，为减污降碳协同治理制度实施提供支撑。第三，完善排污许可制度。环境许可制度是各国环境法律体系中的支柱性制度，随着我国生态文明体制改革的逐步深入，排污许可制度已被确立为我国固定源环境管理的核心制度，也正朝向一证式综合许可的制度改革方向演进。在此背景下，我们应该动态地对待我国当前确立的碳排放许可与排污许可分属两套制度体系的现状，在污染控制编的排污许可制度中融入与整合碳排放许可制度内容，发挥排污许可制度实现减污降碳协同治理的基础性制度功能。《减污降碳协同增效实施方案》在“加强减污降碳协同管理”部分提出了“研究探索统筹排污许可和碳排放管理”的要求。实践中，已有地方政府作出了将碳排放控制要求纳入排污许可的管理的制度探索。这些经验均有待总结和提炼。当前的生态环境法典污染控制编专家建议稿采取“总—分”结构，第一章“基本规定”采取提取公因式立法技术，提取现行污染防治单行法规定的基本原则、监管体制和共性制度，第二章之后的各章按照“环境要素—污染物质/能量—有毒有害化学物质与新污染物”的内在逻辑编排顺序，整合现行的污染防治单行法的规定。在此编纂体例与规范结构下，规定于各污染防治单行法中的“总则”部分的内容，被统一规定于污染控制编的“基本规定”中，各章的环境要素、重点污染物的污染控制规范主要规定的是特色的具体针对性制度。因此，有些研究提出的完善《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》等现行生态环境法律体系，为减污降碳协同治理提供制度供给的建议，大多体现于前述的更新污染控制立法理念、完善污染控制一般制度的具体建议中，以发挥法典的体系化功能。这里所论述的大气污染控制专章中的制度完善，是在此体系化语境下论述的在污染控制编专章中的特色制度完善。需要强调的是，我国“双碳”目标要求的“减污降碳协同增效”不宜也不能直接转换为立法。有些研究激进地主张“将二氧化碳等温室气体纳入大气污染物范围”以直接实现减污降碳协同治理的建议，并不可取。美国将二氧化碳等温室气体纳入“空气污染物”范畴，借助立法对象的性质界定，实现温室气体的大气污染物的一体监管，但在我国的制度语境中，二氧化碳被视为空气的组成部分，并不被作为污染物对待。我国关于二氧化碳等温室气体的法律定性决定了大气污染防治立法不能直接通过将温室气体解释为大气污染的方式，实现减污降碳协同治理。同时，我国在“双碳”战略的多份政策文件中表述的“减污降碳‘协同’增效”，“协同”本身也意味着并非同一。这就决定了，无论是对《大气污染物防治法》的完善建议还是对污染控制编中大气污染控制专章的立法建议，均应当在现有的《大气污染物防治法》第2条规定的“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”的定位与思路下展开“协同治理”的制度设计，当前的生态环境法典污染控制编专家建议稿的大气污染控制专章也作出了“协同控制和减排”的规定。具体而言，生态环境法典专家建议稿的污染控制编大气污染控制专章特色制度构建的逻辑，延续《大气污染防治法》的立法思路，即在一般规定基础上，针对重点区域、重点行业的大气污染行为构建具体制度。实现大气污染物与温室气体的协同控制，重点区域、主要行业以及关键环节的协同治理是重点。因此，在污染控制编大气污染控制专章创设减污降碳协同治理的制度路径包括：第一，在重点区域大气污染联合防治制度中增设减污降碳协同治理的规定。进一步完善“统筹协调重点区域内大气污染防治工作”“制定重点区域大气污染联合防治行动计划，明确控制目标，优化区域经济布局，统筹交通管理，发展清洁能源，提出重点防治任务和措施，促进重点区域大气环境质量改善”的规定，将统筹温室气体控制与大气污染物控制作为促进重点区域大气环境质量改善的重要组成部分。第二，大气污染控制专章中大部分条款是针对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业和其他大气污染等领域行业分别制定具体的大气污染控制制度，建议在这些具体规定之前，增加一个条文，规定根据不同行业的大气污染物与温室气体控制的效果与路径，制定协同减排的指标体系、开展综合目标管理。我国当前“双碳”目标以“降碳”为战略方向，以“减污降碳协同增效”为重点路径，这也决定了我国“双碳”法治建设的方向和路径，要求生态环境法律体系为“减污降碳协同增效”提供法律依据。减污降碳协同治理提出“双碳”法治建设秉持整体论法治理念、重视调整对象的关联性、彰显治理制度的协同性的需求，针对性矫正当前分别为“减污”“降碳”展开的分散立法存在的未确立减污降碳协同治理的整体性法治理念、未将温室气体排放作为调整对象、减污降碳协同治理制度阙如等问题。这一从立法理念到制度体系的系统变革，可借助当前正在稳步有序地研究推进的生态环境法典编纂工作得以实现。生态环境法典中的总则编要为减污降碳协同治理提供法律原则和基本制度依据，直接以“减碳”为重点的绿色低碳发展编，应加强与大气污染物减排相衔接的制度。本文重点从完善生态环境法典污染控制编的法律原则条款和监管体制以更新立法理念，完善“污染控制规划”“污染控制领域基准与标准”“排污许可与重点污染物总量控制”等污染控制一般制度和大气污染控制专章制度等几个方面，系统论述如何实现减污降碳协同治理在生态环境法典污染控制编的制度创新。需要强调的是，减污降碳协同治理是一个法治系统工程，虽然生态环境法典污染控制编的编纂目标是在法典编纂完成后基本废止现行污染防治单行法，但当前确立的生态环境法典编纂思路是采用“适度法典化”模式，将选择半开放性的“双法源”结构，在生态环境法典编纂语境中，“双法源”结构不仅意味着自然生态保护编将与一些自然资源单行法规范并行，也意味着即使污染控制编科学整理了污染防治单行法，也会有并且需要一些配套性法律规范。因此，本文仅从立法理念和制度框架角度，探讨了污染控制编如何实现减污降碳协同治理的制度创新，这一宏大体系也有赖于通过配套性规范系统构建减污降碳协同治理的管理机制、监督机制，以及在实践中因应减污降碳协同的时空差异性构建的地方立法机制。刘超（1980-），男，湖北黄冈人，法学博士，华侨大学法学院教授，中南财经政法大学法学院博士生合作导师，华侨大学教育立法研究基地（教育部政策法规司—华侨大学共建）主任，研究方向为环境法学、能源法学。
本文原载《政法论丛》2024年第2期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
