张璐：《能源法》绿化的理论阐释与制度表达
文摘
社会
2024-04-12 22:56
山东
【内容摘要】法律体系在整体上的绿化转型，已经成为我国生态文明新时代立法发展完善的明确趋势，《能源法》的绿化也势在必行。《能源法》的绿化不仅体现为时代发展的外部需要，更是一种内生的制度需求。《能源法》的绿化应坚持异质思维、协同思维和系统思维，异质思维主要解决《能源法》绿化的基本定位问题，协同思维主要体现《能源法》的目标取向问题，系统思维主要明确《能源法》绿化的立法表达问题。《能源法》绿化的系统表达，应体现在多元立法目的并进、结构性制度优化以及衔接性规范设计等不同立法层次。
【关键词】《能源法》 绿化 立法目的 制度结构 衔接性规范
文章来源：《政法论丛》2024年第2期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
作为“世界上最大的能源生产消费国”，我国面临着严峻而复杂的能源形势和能源安全问题。在我国全面推进依法治国的进程中，能源问题的解决有赖于完善的能源法治保障，不断推动我国能源立法的健全发展，是加强我国能源法治的基础性环节。长期以来，我国能源立法主要以行业性和专业性的单行立法为主，作为能源领域综合性立法的《能源法》并未适时跟进，《能源法》的长期缺位已经成为制约我国能源法律体系完善发展的瓶颈因素。事实上，我国早在20世纪80年代初就已明确提出《能源法》的立法动议，“2005年，《能源法》立法工作浩大启动，多次列入立法计划”，但至今并未取得实质性进展。2023年9月第十四届全国人大常委会立法规划公布，将《能源法》作为第一类立法项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，《能源法》的出台应指日可待。任何立法都是时代的产物，带有鲜明的时代烙印。生态文明建设被纳入中国特色社会主义“五位一体”的整体布局，2015年10月29日，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。因此，“绿色一定是中国迈向生态文明新时代所不可缺少的‘底色’”，在我国新时代绿色发展背景下，《能源法》的绿化也势在必行。因此，在《能源法》的立法推进中，如何体现以生态文明建设为导向的绿色要求，应成为现阶段《能源法》立法研究的核心命题之一。为什么绿化？怎么绿化？将成为推动绿色《能源法》出台必答问题。本文将以上述问题为导向，对于《能源法》的绿化在立法的不同层面进行系统探讨，以期对于推动绿化《能源法》的立法进程有所裨益。生态文明在我国的提出是政治决断的产物。中国共产党提出生态文明建设是一个历史性贡献，生态文明建设在我国首先作为政治顶层设计提出，并在政治部署中不断深入推进。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严明的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，明确提出了以法治保障推进生态文明建设的政治要求。“生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物，是反映人与自然和谐程度的一种新型文明形态”，作为超越工业文明的一种新的文明形态，生态文明有着与工业文明完全不同的法治保障需求。然而，“中国40年的改革开放进程实质是工业化进程”，“这在很大程度上决定了我国既有的法律体系构建必然以工业化进程的持续推进为目标，并形成强大的制度惯性”，这意味着对生态文明法治保障的回应，并非是单个法律部门或者特定法律领域的问题，而是一个在整体上法律体系的理念更新和制度变革的系统工程，需要通过对原有法律体系各有机组成部分定位与目标的重新调整，不断推动生态文明从政治顶层设计向法治语境的转变。绿色作为生态文明的象征，也应成为生态文明法治保障中法律体系整体转型的底色。“从文明发展的历史角度来看，绿色化是人类社会由工业文明向生态文明演进中一切法的发展方向和当然之举”，法律体系在整体上的绿化转型，在我国新时代的立法完善发展中已经形成明确趋势。从我国近年来的立法实践看，法律体系的绿化转型首先体现在《宪法》层面。在2018年十三届全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》》中，“生态文明”被明确写入《宪法》，这是我国法律体系对生态文明最高层次的回应，奠定了生态文明建设法治保障的基础。“在实证法的秩序中，宪法的根本法地位毋容置疑。宪法上的生态观将形塑部门法上的基本概念，”因此，“生态文明建设不仅需要政治决断，《宪法》的规定，还需要具体的法律部门提供专门、系统的法律保障。”在具体法律部门的绿化转型上，我国绿色《民法典》的出台形成了具有导向意义的示范效应。“从已经出台的民法典相关规定来看，对‘绿色原则’在总则编予以确认，各分编也在相关部分对‘绿色原则’进行了贯彻和具体化，充分体现了民法典对生态文明建设的系统回应”，因此，我国的《民法典》也被称为“绿色民法典”，可谓具体部门法绿化的典范。在通常的法学认知中，民法具有“万法之源”的地位，民法典也被称为“社会生活的百科全书”，《民法典》在我国法律体系中的重要性和象征意义不言而喻，绿色《民法典》的出台既体现了原有法律体系在整体上绿化转型的趋势，也为其他部门法的绿化发展形成了明确的示范性影响。在我国原有法律体系整体上绿化转型的背景中，《能源法》的绿化也势在必行。相较于其他相关法律部门，《能源法》的绿化需求更为迫切，其不仅体现为时代发展的外部需要，更是一种内生的制度需求，无论是从能源与环境交互影响角度考量，还是立足于我国《能源法》立法进程中环境保护立场演进历程的分析，都能充分展现《能源法》绿化的必要与可能。生态文明内涵丰富，可对其进行多维的深入阐释，但环境保护作为生态文明建设最基本的立足点，决定了生态文明的绿色底色。因此，从实质意义上来说，我国原有法律体系在生态文明背景下的绿化转型主要是指法律在整体上以环境保护为导向的系统性调整，以回应生态文明的法治保障需求。具体至《能源法》的绿化而言，从环境保护视角对能源问题的分析，应成为对《能源法》绿化展开研究的第一步。从世界范围内看，全球两次能源转型均以环境保护为内在驱动力。20世纪五六十年代，美国、西欧与日本等发达工业化国家逐步完成从煤炭向石油和天然气的第一次能源转型，“此次能源转型的本质是实现能源的清洁化，解决能源的环境安全问题”，20世纪50年代前后在美国、英国等国家相继发生的大范围煤烟型污染事件，直接推动了第一次能源转型的发生。20世纪80年代，气候变化问题逐步引发国际社会的高度关注，为有效应对气候变化，以低碳能源甚至零碳能源使用为标志的第二次能源转型开始启动。从成因上看，因温室气体排放所导致的气候变化问题虽然不同于传统环境问题语境中的污染，但二者本质上是一致的，都是环境问题在不同人类发展阶段的具体表现。因此，从能源开发利用的历史进程来看，环境问题从来与能源问题交织共存，环境保护是能源不断优化演进的主要推动因素。就中国的能源开发利用形势而言，能源问题与环境问题之间的交叉关联关系更为复杂。“不少研究表明，在一国的经济系统中，环境、能源、研发和经济增长存在相互影响和相互作用的内生关系，而不是单向的作用关系”，环境污染与能源消耗之间的关系历来是我国经济学以及相关学科研究的重点问题。我国所特有的能源资源禀赋，决定了我国的能源开发利用过程必然面临系统性的环境问题挑战。根据国家统计局的相关数据，在2020年的一次能源生产总量与能源消费总量的构成中，以煤炭、石油、天然气为代表的高碳能源所占比重之和分别达到80.4%与84.1%，尽管在“双碳”背景下我国可再生能源的开发利用取得了长足进展，但我国以化石能源（尤其是煤炭）为主体的能源结构短期之内很难从根本上发生改变，化石能源生产和消费所带来的传统意义上的污染排放以及碳排放，决定了环境保护必然成为我国能源治理的内生需求。对《能源法》绿化的理解，应在两个层面上逐步推进，首先是在整体意义上的能源法制对环境保护立场的选择，然后则是以此为基础，《能源法》作为我国能源领域的综合性立法，在其立法进程中环境保护立场的体现。对此需以历史的视角予以观察和分析。尽管能源问题与环境问题同源共生交织共存，但在一个国家的不同发展时期，基于经济与社会发展情势的不同，能源与环境的关系存在明显的阶段性差异，这也决定了一个国家的能源法制在不同的发展阶段对环境保护的关注程度也有所不同。在我国能源法制发展的早期阶段，环境保护并不为能源立法所关注，“我国能源法起步于以技术产业法为主的散碎立法阶段，在早期的四部能源单项法中，最初的《电力法》和《煤炭法》对环境保护关注也仅是浅尝辄止。”进入21世纪以来，随着长期以来我国粗放经济增长过程中能源的高消耗以及由此造成的环境污染和生态破坏日趋加剧，加之国际社会对气候变化议题的高度关注，我国面临着来自国内和国际社会前所未有的环境治理压力，节能减排成为我国能源与环境治理基本抓手，环境保护的理念也开始对我国能源立法形成明确影响，“为促进可再生能源快速、健康发展，推进节能降耗，应对气候变暖的挑战，2005年颁布的《可再生能源法》就是一个突出的例子。”随着2020年我国“双碳”目标的提出，降碳成为我国能源法制发展的内在要求，从本质上来说，降碳实际上是立足于应对气候变化立场对能源利用的环境保护取向的强调，“双碳”背景下我国能源法制的环境保护立场更为坚定和明确。从我国《能源法》的立法进程来看，环境保护一直是核心的立法理念之一。《能源法》的立法工作起步于2005年，从我国能源法制整体发展的时代背景来看，环境保护理念已经对我国能源立法形成明确影响，经济、能源、环境的协调发展也已经成为作为能源领域综合性立法的《能源法》基本的立法目标。2007年12月，由国家能源领导小组办公室向社会各界公布了《能源法》（征求意见稿），第1条有关立法目的的规定明确提及“构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系”“推动资源节约型和环境友好型社会建设”，第5条明确规定“促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”，非常明确地体现了《能源法》的环境保护立场。时隔13年，2020年4月国家能源局再次向社会公开新的《能源法》（征求意见稿），本次征求意见稿第1条将《能源法》的立法目的确定为“促进能源高质量发展”，在与本次征求意见稿同时发布的起草说明中，明确指出“能源高质量发展”的基本特征为“安全高效、绿色智能、开发共享”，彰显了《能源法》的绿化取向。在生态文明背景下，《能源法》的绿化已经形成确定的发展趋势，当前围绕该问题研究的重点应在于如何对《能源法》的绿化进行理性认知和定位，并在立法中形成系统表达，推动《能源法》绿化从理论推演向立法实践进行转化。异质思维主要解决《能源法》绿化的基本定位问题。《能源法》的绿化主要是指环境保护理念在《能源法》中的确立及其对立法取向的整体性影响，而并非要将《能源法》改造为《能源环境法》或者将《能源法》作为环境立法的组成部分。能源立法与环境立法的异质性客观存在，《能源法》的绿化建立在能源立法与环境立法明确区分的基础上，如果把能源立法与环境立法混同，也就无所谓绿化问题了。从能源立法形成的基本动因来看，对能源开发利用问题的回应是能源立法的内生制度需求，而能源开发利用主要围绕能源或者能源服务的生产、供应和消费活动展开，在最大程度上保证能源或者能源服务在生产、供应和消费过程中的供需关系平衡，历来是能源立法的逻辑主线。在我国能源立法形成初期，国家对能源发展的基本定位是保障能源供应安全，满足国民经济发展的能源需求，“这个阶段的能源立法刚刚起步，本着急用先立的原则，主要着眼于解决资金短缺、促进能源资源开发，缓解供需矛盾。”20世纪90年代以来，随着我国能源消费需求的快速增长，在原有能源立法侧重供给侧增加供给量的基础上，加强需求侧节能管理也开始列入立法议程，1997年《节约能源法》的出台即为典型代表，进一步完善了我国能源立法的立法结构。党的十八大以来，中国经济发展进入新常态，能源供需平衡有了更多的外在约束条件，尤其是“双碳”目标的提出，进一步凸显了环境保护对于保障能源供应安全的导向性影响，决定了能源立法需要更加丰富的制度维度实现能源供需平衡的目标。从我国能源立法的发展历程不难看出，虽然在我国的不同发展阶段能源供需平衡的基本社会情势有所不同，能源立法也在供应侧与需求侧的制度设计中有不同的选择与侧重，即便在当前面临更为复杂的能源供需局势，能源立法的基本立足点与核心逻辑并未发生根本转变，即以能源与能源服务为中心、以保障能源供需关系平衡为基本目标。环境立法与能源立法有着完全不同的内生制度需求。从世界范围来看，现代意义上环境法的出现则是在19世纪中后期，工业革命以来积累的以大气污染和水污染为主要代表的环境问题是环境法出现的根本推动因素。就中国的环境立法形成过程来看，20世纪70年代初工业污染初步显现，直接引发了我国决策层对环境问题的关注，这是我国环境立法出现的重要契机。因此，环境立法的形成与发展并非以能源开发利用过程为参照，而能源立法始终立足于能源供需关系平衡，二者之间存在明显的异质性，也正是因为二者之间异质性的存在，才需要通过《能源法》的绿化在一定程度和范围上使二者形成关联，以有效回应能源供需关系中的环境保护诉求。如果因《能源法》的绿化导致能源立法与环境立法的混同，将从根本上违背《能源法》绿化的初衷。协同思维主要解决《能源法》绿化的目标取向问题。如前文所述，《能源法》与环境立法之间存在明显的异质性，而《能源法》的绿化则体现为《能源法》与环境立法的关联。那么《能源法》绿化的目标取向应究竟为何，这就涉及到在现代社会对不同法律部门或者法律领域关系的理解问题。法学语境中特定的法律部门或者法律领域，往往立足于特定类型社会关系的法律调整需求而形成，特定类型社会关系最本质的特征以及以此为基础形成的制度需求，决定了特定法律部门或者法律领域具有特定的功能定位和作用领域。简而言之，各法律部门或者法律领域彼此分立，分别解决不同类型社会关系运行中出现的问题。然而，学理上对社会关系类型看似清晰的划分往往只着眼于某类社会关系最具特殊性的一面，但社会现实是复杂多样的，学理上抽象意义的社会关系类型划分事实上并不能全面反映真实的社会关系运行状况，强调彼此分立的法律格局也并不能完整回应社会现实的法律调整需求。因此，“如果无视社会关系的综合性和复杂性，而刻意强调法学学科的独立性，甚至刻意强调法学学科知识相互独立，那么，法学势必难有好的发展和新的突破”，“说到底，法学特别是部门法学，是要为法律问题提供可能解决方案的一门技术，而要解决问题，首先要把问题放在不同学科背景下进行审视，再进行对比，找出异同所在，进而进行知识粘合，共同协力解决问题。”所以，对于能源法律问题的解决，同样需要《能源法》与环境立法的“知识粘合”和“共同协力”，这就提出了《能源法》与环境立法协同的问题，而《能源法》的绿化的目标即在于使《能源法》与环境立法的协同不仅可能而且可行。以《能源法》绿化推动《能源法》与环境立法协同之所以可能，主要取决于能源法律问题的多维性。围绕能源社会实践所形成的法律问题包括两个基本类型，一类围绕能源开发利用过程形成，而另一类则涉及能源开发利用中所形成的环境问题治理，这两类能源法律问题相互依存，无论《能源法》还是环境立法都无法单独对上述能源法律问题进行完整回应。从《能源法》角度来说，其作为能源领域的综合性立法，必须坚持能源立法一贯的法律逻辑，以能源和能源服务为中心，以保证能源供需关系平衡为宗旨，环境问题虽然形成于能源开发利用过程，但是《能源法》的重心始终在于“能源开发利用之因”而非“环境问题之果”。对于环境立法而言，虽然以解决环境问题为基本使命，但对于能源开发利用中形成的环境问题，环境立法只能着眼“环境问题之果”而难以溯及“能源开发利用之因”。因此，只有《能源法》与环境立法的协同，才能完整覆盖“能源开发利用之因”与“环境问题之果”，为能源法律问题提供系统的解决问题方案。以《能源法》绿化推动《能源法》与环境立法协同之所以可行，则基于能源开发利用过程中的环境问题治理制度需求作为“知识粘合”连接点的客观存在。如前所述，不同法律系统“共同协力”的基础在于“知识粘合”，而把不同法律系统进行“知识粘合”则需要恰当的“粘合”连接点，连接点的形成实质上是不同法律系统求同存异的产物，换言之，需找到不同法律系统具有共性的交集。具体至《能源法》与环境立法而言，《能源法》虽并非以环境保护为主线，但能源开发利用所引发的环境问题治理需求必须在立法中有所体现，这就导致《能源法》形成了与以环境问题系统应对的环境立法具有共性的立法取向。而这种共性的立法取向则成为《能源法》与环境立法两个原本不同的法律系统进行“知识粘合”的连接点，并推动《能源法》与环境立法的协同从可能迈向可行。整体而言，《能源法》绿化的目标在于通过在立法中对环境保护立场的展现，形成《能源法》与环境立法具有共性的交集，并以此为基础推动《能源法》与环境立法的协同。系统思维主要解决《能源法》绿化的立法体现问题。《能源法》绿化是指《能源法》以环境保护为导向在整体上的调整转型，因此，不能将其机械地理解为在立法中增加若干环境保护条款或者设置单独环境保护篇章，这种整体上的绿化转型首先要体现为《能源法》贯彻环境保护要求具有内在一致性，同时也要保证《能源法》作为一个整体基于环境保护立场而与环境立法形成外部协调性。因此，《能源法》绿化的立法表达应坚持系统思维，在立法目的体现、结构性制度优化、衔接性规范设计等不同立法层次系统展开，在《能源法》内部形成前后呼应连贯的绿色脉络同时，对外体现《能源法》在整体上的绿色取向。具体而言，《能源法》绿化在立法上的系统表达应从以下三个方面逐层展开：立法目的中环境保护立场的确立。“立法目的，是立法者通过制定法律文本，意图有效地调控社会关系的内在动机，它既是法律创制也是法律实施的内在动因”。法律目的不仅体现了一部法律抽象的法律精神和价值，同时决定了具体法律规则的走向，因为“目的是全部法律的创造者，每一条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机”。因此，《能源法》的绿化应首先体现在《能源法》的立法目的中，将环境保护作为《能源法》立法目的的有机组成部分，不仅在法律精神与价值的抽象层面宣示《能源法》环境保护立场的确立，也为《能源法》制度与规范贯彻环境保护要求提供了具有指导意义和约束性的法律依据。从2007年和2020年有关部门先后两次公布的《能源法》（征求意见稿）对立法目的的规定来看，虽然都包含了环境保护的内容，但具体表述却有所不同，2007年《能源法》（征求意见稿）有关环境保护的关键词是“清洁”“环境友好”，2020年《能源法》（征求意见稿）则将环境保护的目标纳入“促进能源高质量发展”之中。这种立法表述上的差异一方面体现了我国《能源法》制定中坚持环境保护立场的一贯性，同时也体现出基于我国现阶段的能源发展情势，需要对《能源法》多元目的体系中的环境保护立场进行新的阐释和定位。以环境保护为导向的结构性制度优化。前文提及，在能源环境问题的应对上，能源立法主要围绕“能源开发利用之因”展开，而环境立法则主要应对“环境问题之果”。因此，能源立法对环境保护要求的体现，应首先从原因环节着手，以环境保护需求为导向优化能源开发利用过程。《能源法》作为能源领域的综合性立法，其立法的绿化应首先对上述问题进行基础性、结构性的制度设计。能源环境问题主要形成于能源开发与加工转换环节，而能源加工与转换环节所形成的环境效应又因能源类型的不同而不同，为提高制度设计的针对性，首先需要对能源进行类型划分，并以此为基础形成优化能源开发与加工转换的制度结构。从2020年《能源法》（征求意见稿）的相关规定来看，在立法层面把能源区分为化石能源和非化石能源两个基本类型，其中非化石能源包括可再生能源和核能。由于核能在我国能源结构中所占比重有限，事实上我国立法中具有实际意义的能源类型划分主要包括化石能源和可再生能源。化石能源与可再生能源开发利用和加工转换所形成的环境效应完全不同，需要分别进行针对性制度设计以优化其开发利用和加工转化过程，从原因环节最大程度上消除或者控制形成环境问题的可能。因此，以化石能源与可再生能源的类型划分为基础，对能源开发利用与加工转换以环境保护为导向进行结构性的制度优化，是《能源法》绿化在制度层面的集中体现。针对不同能源类型环境问题的衔接性规范设计。《能源法》绿化的目标在于推动《能源法》与相关环境立法的协同，实现法律规范层面的协同是《能源法》与环境立法形成协同的基本立足点。从法律规范的具体内容来看，《能源法》主要围绕“能源开发利用之因”展开，而环境立法则主要针对“环境问题之果”，因此，在法律规范层面协同的形成，需要《能源法》在“能源开发利用之因”的基础上，确立对于“环境问题之果”应对的衔接性规范设计，并以此作为《能源法》与环境立法形成协同的法律基础。绿化《能源法》针对“环境问题之果”的衔接性法律规范设计要满足两个方面的要求：其一，这类法律规范设计只能是衔接性的，该类规范的基本功能在于使《能源法》与相关环境立法在具体的法律规范适用上建立关联，因此，《能源法》中这类衔接性规范不应直接规定具体的环境治理要求，以免与相关环境立法的规范形成竞争或者重叠。其二，这类衔接性法律规范的设计应循类型化思路展开。该类衔接性法律规范以环境问题为导向确立，环境问题的类型决定了规范设计的类型，而能源开发利用所形成的环境问题类型则取决于能源类型，化石能源与可再生能源开发利用形成的环境问题各有不同表现和治理需求。因此，《能源法》中针对环境问题的衔接性规范设计应区分化石能源与可再生能源的不同类型，以体现该类规范设计在适用上的针对性和结构上的完整性。整体而言，上述在不同层面对《能源法》绿化的立法系统表达的分析侧重于框架性和结构性的阐释，而事实上，《能源法》绿化在不同立法层面的体现有着不同的功能预设和理论阐释重点，下文将围绕该问题系统地展开。从世界范围来看，能源立法的目的经历了从一元向多元演变的发展历程。从一般意义上来说，能源立法是能源对策体系的重要组成部分，一个国家特定时期能源对策体系的基本定位决定了该阶段能源立法的目的。从某种意义上说，以石油为主体的化石能源支撑了人类社会近代工业文明的发展，但在20世纪70年代初因阿拉伯等主要产油国的石油禁运所引发的第一次石油危机，使各国开始意识到能源安全尤其是能源供应安全在能源对策体系中的基础性和决定性的地位，各国开始寻求各种可能的途径应对能源危机确保能源安全。因此，在各国能源立法发展的早期阶段，保障能源安全尤其是能源供给安全成为能源立法的主要目的。为实现该目的，大力发展可再生能源成为各国的优先选项，“从世界范围看，发展可再生能源诉求的提出，主要起始于替代化石能源（主要是石油资源）以应对能源危机”。因此，能源安全作为能源立法的目的，最初主要立足于供给侧的能源结构优化。但随着能源消费需求的不断扩张，各国的能源对策设计开始从供给侧向需求侧拓展，需求侧的节能管理也逐渐被作为优化能源需求保障能源安全的重要举措。节能的目标并非字面意义上的“减少”或者“节省”，节能的实质在于提高能源效率，通过提高能源效率扩大能源供给，能源效率由此成为与能源安全并列的能源立法目的。20世纪80年代，气候变化议题逐渐为国际社会所关注，能源与环境的关联性表现日益明显，环境保护目标成为对能源开发利用的新要求，环境保护开始被写入各国能源立法的目的条款之中。从世界各国能源立法目的发展演变的历程不难看出，能源立法的目的经历了最初一元的能源安全到能源安全与能源效率并重，再到能源安全、能源效率与环境保护并存的多元目的体系演变。中国能源立法的形成与《能源法》的立法进程虽然与工业化国家能源法制发展并不同步，但在立法目的的发展演变上却具有相似性。20世纪70年代，“经历了第一次和第二次石油危机, 国家对能源供应安全问题更加重视”，我国改革开放初期，“煤炭、电力、石油天然气供应短缺，制约了经济发展”，这样的时代背景决定了我国能源立法在起步阶段即立足于能源的供给安全。我国20世纪八九十年代相继出台的《矿产资源法》《煤炭法》《电力法》等单行立法均体现了这一目的。1997年《节约能源法》的出台实际上体现了我国能源领域立法从供给侧安全保障向需求侧节能管理的拓展，能源效率开始成为在前一阶段确立的能源安全立法目的的基础上的新发展。事实上，我国能源生产与消费所形成的环境影响一直存在，加强能源发展中的环境保护要求逐渐在顶层设计中有所体现，并在《能源法》的立法进程中有明确的回应。2007年，党的十七大报告中明确提出“建设资源节约型、环境友好型社会”，在同年12月公布的《能源法》（征求意见稿）中，第1条作为立法目的条款，明确规定了“提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设”，将“环境友好”作为与能源效率、能源安全并列的立法目的之一。党的十八大以来，随着生态文明建设的持续深入推进，我国能源发展中的环境保护内涵日益明确，尤其在2020年我国明确提出“双碳”目标背景下，能源与环境的一体化成为未来能源发展的基本定位。2020年的《能源法》（征求意见稿）明确回应了这一发展趋势，第1条将《能源法》的立法目的确定为“促进能源高质量发展”，而从与本次征求意见稿的起草说明可以看出，“能源高质量发展”涵摄了能源安全、能源效率与环境保护的多元立法目的。（二）能源高质量发展中安全、效率与环境保护的多元目的并进能源高质量发展是以绿色为底色的高质量发展。党的十九大报告明确指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展”。其中，“绿色发展是高质量发展的基本要求与主色调”，“改善生态环境，既是实现高质量发展的重要目标之一，也是高质量发展的路径。”因此，整体意义上的高质量发展是一种绿化的发展，“能源是经济和社会发展的基础，能源高质量发展是国家高质量发展的必然要求”，作为国家高质量发展的重要组成部分，能源高质量发展同样应当体现绿色发展的主色调。2020年《能源法》（征求意见稿）将“能源高质量发展”写入立法目的，实际上体现了在《能源法》多元立法目的体系中对环境保护目的的强调，但对环境保护目的的强调并不意味着对能源安全和能源效率目的的忽略，而是推动了新时代对能源安全和能源效率目的理解和定位的更新，确定了能源高质量发展中安全、效率与环境保护的多元目的并进格局。环境保护目的对能源安全目的拓展。能源安全是个多维的概念，通常认为，“能源安全至少有五个可确定的维度：供应的安全、需求的安全、可获取的安全、可支付的安全和可持续的安全”，其中能源供给安全是传统能源安全观的基础与核心，在能源安全的多重维度中，需求的安全、可获取的安全、可支付的安全均围绕供应安全而衍生。“而在能源安全诸多的维度构成中，可持续的安全本质上是一种外部性影响的表达，其体现的是能源开发利用与环境保护的关联，并确立了符合环境保护目标的能源安全价值取向，推进能源安全从现实安全向长期安全拓展。”“新时代能源安全是生态文明建设理念下的能源安全”，《能源法》立法目的中环境保护目的的确立，彰显了我国在生态文明新时代能源安全观的新发展，丰富了能源安全的理解维度，拓展了能源安全目的的适用范围，是《能源法》立法与时俱进的重要体现。环境保护目的与能源效率目的互促。在通常的理解中，一般认为《能源法》中环境保护目的的确立是对能源开发利用的一种外在约束，因为环境保护目的的落实有赖于各种环境规制手段的展开，而环境规制与能源效率的关系在相关理论研究中一直是一个有着不同理解的问题。有学者认为“环境规制与能源效率间呈现非线性的关系”，也有学者认为“发达地区的环境规制与能源利用效率之间仅存在正相关的线性关系”。事实上，环境规制与能源效率的关系与所处的经济发展阶段有关，“环境规制随着经济发展阶段的升级能够对能源利用效率形成倒逼机制，可以推动绿色技术创新、产业结构高级化及能源消费结构优化，从而会促进能源利用效率的提升”，因此，“总体上中国的环境规制对全要素能源效率是有利的”。2013年以来，我国经济发展进入新常态，意味着我国经济发展阶段的升级转型，环境规制作为对能源效率提升的倒逼机制，已经成为我国经济新常态发展中能源开发利用的内在要求。这也体现了《能源法》多元目的体系中环境保护目的与能源效率目的互促，环境保护目的的确立推动了能源效率目的的实现，能源效率目的的实现也体现了环境保护目的的内在要求。围绕化石能源和可再生能源开发利用的制度设计，形成了《能源法》的基本制度结构，《能源法》绿化中的结构性制度优化，同样需要立足于化石能源和可再生能源的基本类型划分平行展开。需明确指出，从立法定位来说，“我国当前正在进行的《能源法》立法应当是能源领域的综合性立法，……所发挥的是宏观管理和对单行立法之间加以协调的作用。”因此，从规范内容看，《能源法》中有关化石能源和可再生能源的规定应该是事关全局和长远的问题，而不应该着眼于具体的开发利用要求。基于上述考虑，《能源法》绿化中的结构性制度优化，应体现为回应环境保护立法目的，化石能源与可再生能源开发利用的基本策略定位和发展路径选择的立法需求。化石能源对人类文明的进步功不可没，但随着国际社会对气候变化问题共识的形成，化石能源的逐步淡出已是大势所趋，这也是我国《能源法》绿化的基本立场。然而，基于我国特有的能源资源禀赋和现阶段的能源开发利用现实国情，化石能源在我国能源结构中的淡出面临更为复杂的局面，为引导形成对我国化石能源逐步淡出的理性认知和稳定制度预期，并引领化石能源专业性和行业性单行立法的发展，《能源法》作为能源领域的综合性立法，至少应从以下两个方面明确事关我国化石能源淡出的基本法律立场。明确现阶段化石能源的发展定位。我国化石能源的淡出面临两方面的基本情势：其一，基于我国的能源资源禀赋，以煤炭为主体的化石能源在未来一段时期将依然在我国能源结构中发挥难以替代的作用；其二，基于可再生能源的特点和现阶段的发展态势，可再生能源尚不能作为保障我国能源供给安全的主力军。因此，我国化石能源的淡出需建立在对我国化石能源地位客观评价以及化石能源和可再生能源关系的理性认知基础上，不能操之过急。我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确了化石能源的发展定位，即“实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠”，“兜底”“自保”“可靠”成为我国化石能源发展定位的战略性要求。但是，“能源战略只是理论和原则的综合体，并不是行为规范，它所确定的方向和目标的实现有赖于能源法的实施，与作为政府行为的能源规划和能源政策相比，能源法可以通过法律规范，将能源战略的要求构造成具体可行、有效力且可以操作的法律制度，为能源战略的实施形成稳定的行为机制。”因此，有关现阶段化石能源发展定位的战略性要求不仅应体现于宏观的发展规划，还应在相关能源立法尤其是《能源法》中进行明确的落实和回应，将国家既定的化石能源发展定位从“理论和原则”转化为“稳定的行为机制”。从2020年《能源法》（征求意见稿）对化石能源的相关规定来看，主要围绕能源结构调整以及化石能源清洁利用展开，有关化石能源发展定位问题并未明确体现，而事实上能源结构调整以及化石能源的清洁利用需要建立在对化石能源发展清晰定位的基础之上，化石能源发展定位是化石能源制度设计的前提性和基础性问题，也涉及基于我国现实国情对《能源法》绿化的理性认知，针对该问题需要在《能源法》中予以明确回应。明确化石能源退出的总体安排。从发展趋势上看，化石能源将最终退出历史舞台的结局已无可避免，我国的化石能源发展也要顺应这一历史发展潮流。但就我国的现实国情而言，“我国能源转型是一个长期深刻的渐进过程，要把能源的饭碗端在自己手里，在守住能源安全底线过程中扎实推进以煤炭为主体的化石能源的有序退出与替代。”在这一长期渐进过程中，为引导形成对化石能源最终退出的稳定预期，并满足“有序退出”的制度需求，《能源法》作为能源领域的综合性立法，需要对化石能源退出的总体安排作出明确规定。针对该问题，需要在《能源法》中确立化石能源退出的基本场景，即以可再生能源替代作为化石能源退出的前提。化石能源退出并非是一个单一维度问题，必须将其置于化石能源与可再生能源在能源结构中的关系进行分析。2021年中央经济工作会议首提传统能源退出问题，要求“传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上，”将“替代”作为“退出”的前提和基础。《能源法》有关化石能源退出的制度安排应贯彻这一要求，体现化石能源退出的渐进性、相对性和系统性，那种建议在《能源法》的规定中“煤电须有一个‘退役’的时间表”的设想并不可行。因此，化石能源退出在立法上的总体安排涉及对化石能源与可再生能源的关联性制度设计，针对化石能源退出的立法规定可以考虑在《能源法》总则部分专设一条，条旨为“化石能源退出”，具体内容要体现化石能源退出与可再生能源替代的关系以及在退出语境中对化石能源利用和可再生能源发展的整体要求，通过该立法规定，一方面有助于形成化石能源退出的稳定预期，另一方面也明确了化石能源退出背景下后续相关化石能源开发利用和可再生能源发展具体制度设计的基本定位。（二）《能源法》绿化中可再生能源制度设计的基本定位从世界范围内可再生能源发展的基本动因来看，各国最初对可再生能源的选择并非以环境保护为目标，而主要是为了调整能源结构以减轻能源需求对化石能源的依赖，但在后续的发展过程中，随着能源环境问题的日益凸显，可再生能源相较于化石能源因其与环境保护要求的契合而逐步成为各国优化能源结构的优先选项。从某种意义上来说，大力发展可再生能源已经成为能源领域环境保护的象征。所以，对可再生能源发展的促进，应成为《能源法》绿化中可再生能源制度设计的基调。对此，《能源法》作为能源领域的综合性立法，需要明确促进可再生能源发展的基本立足点和路径选择，即以什么起点促进？怎么促进？如何回应这些问题，决定了《能源法》绿化中可再生能源制度设计的基本定位。首先，我国可再生能源的发展本质上是一个产业问题，对可再生能源发展的促进应立足于对可再生能源产业发展的促进。尽管当前在世界范围对可再生能源发展的优先选择已经成为各国共识，但事实上，不同国家在环境保护的前提下对可再生能源发展的内在需求和目标并不相同。欧盟在国际社会中对可再生能源发展的立场最为激进，其内在动因在于欧盟需要借助可再生能源发展实现能源独立，并以此为基础抢占世界能源转型的话语权，助推欧盟国家在国际社会的创新领导地位并争取更大的国际事务主导权。我国对可再生能源发展的促进则需要立足于我国的现实国情。根据《“十四五“可再生能源发展规划》相关统计数据，“截至2020年底，我国可再生能源发电装机达到9.34亿千瓦，占发电总装机的42.5%，风电、光伏发电、水电、生物质发电装机分别达到2.8、2.5、3.4、0.3亿千瓦，连续多年稳居世界第一”，我国可再生能源发展已经形成了明确产业优势，保持并不断扩大可再生能源产业的优势地位，并将其作为经济发展重要引擎，是促进我国可再生能源发展的基本立足点。因此，我国可再生能源的发展本质上是一个产业促进问题，这一点在《能源法》中应有明确的体现。其次，对可再生能源产业发展的促进，应充分发挥市场机制的基础性作用。以政府驱动为导向还是以市场机制为基础，历来是可再生能源发展面临的选择性难题，而事实上这是一个阶段性和发展性的问题。可再生能源发展初期，面临高风险、高投入、收益预期不确定等问题，决定了在可再生能源发展起步阶段必然需要以政府的支持和驱动为发展的内在动力。但是，“可再生能源市场化是个历史过程，从寻求应对能源危机的替代能源到发展实现气候政治的清洁能源，可再生能源产业已经起飞”，就我国现实国情而言，“当可再生能源的发展开启‘起飞’阶段，需要以产业为载体，而产业本质上是一个经济或市场范畴，政府并非其基本内在逻辑”。对此，我国《“十四五”可再生能源发展规划》明确指出：“十四五”时期要大力推进可再生能源市场化发展，实现“由补贴支撑发展转为平价低价发展，由政策驱动发展转为市场驱动发展”，在整体规划层面确定了我国可再生能源产业发展中市场机制的基础性地位。就当前我国所面临的基本能源情势来看，“‘十四五’规划期是转型的五年，能源发展必须抓住低碳革命机会，促进并完成市场化转型。”确立市场机制在可再生能源产业发展中的基础性地位，应成为《能源法》事关可再生能源发展促进制度安排的基本路径选择。基于上述分析，针对可再生能源制度设计基本定位的立法规定，建议对2020年《能源法》（征求意见稿）第14条条旨为“能源市场化”的规定内容进行拓展，增加 “可再生能源产业促进”的相关内容，可以考虑具体表述为“国家大力促进可再生能源产业的发展，充分发挥市场机制在我国可再生能源产业发展中的基础性地位”，通过对该条内容的拓展，不仅丰富了《能源法》中“能源市场化”规定的维度，也彰显了对可再生能源促进的基本立法选择。当前，《可再生能源法》的修改也已被列入我国立法机关的工作日程，《能源法》总则中“可再生能源产业促进”条款的确立，一方面明确绿化《能源法》在促进可再生能源发展问题上的基本立场和路径选择，同时也为我国《可再生能源法》本次修改提供方向性的引领。《能源法》绿化在衔接性规范设计层面应以具体环境问题类型为导向，而化石能源与可再生能源开发利用中形成的环境问题有各种不同表现和治理需求，因此，《能源法》绿化中衔接性规范设计应区分化石能源和可再生能源的不同类型分别展开。（一）《能源法》中有关化石能源环境问题的衔接性规范设计化石能源开发利用形成的环境问题由来已久，但将哪些问题纳入法律框架内形成系统对策设计，却是一个认识不断深化的过程。在传统语境中，化石能源开发利用所形成的环境问题主要体现为煤炭燃烧所导致的硫化物、氮化物以及粉尘颗粒物的排放，这些排放被定义为污染，对这类污染排放的治理需求是推动形成现代意义上环境法的重要动因之一。随着气候议题的提出，尤其是“双碳”目标的确定，化石能源利用过程中的碳排放也作为一类新的环境问题类型受到高度关注。现代意义上的环境法在“以污染防治为中心的认知模式”的基础上发展形成，对于传统意义上的污染排放治理已经形成较为完整的制度体系，而碳排放并非环境法形成的原生问题，这也决定了环境立法对于化石能源开发利用形成的环境回应并不均衡，碳排放规范体系的设计先天不足。然而，2015年修改的《大气污染防治法》第二条明确提出：“对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”，明确了“减污”与“降碳”协同的制度发展趋势。所以，《能源法》中有关化石能源环境问题的衔接性规范设计应以“减污”与“降碳”协同为导向，而“减污”的问题在既有环境立法中已经形成系统性制度设计，因此，《能源法》中有关化石能源环境问题的衔接性规范设计应围绕“降碳”展开。《能源法》中有关“降碳”的衔接性规范设计基本定位是“衔接”，“衔接”的对象是环境立法中系统性的污染治理规范体系，“衔接”的目标是将“降碳”纳入已有污染治理规范体系，在拓展已有的污染治理规范体系同时实现“降碳”与“减污”的规范协同。从主体构成来看，已有的污染治理规范体系主要围绕环境影响评价与总量控制两项制度展开，以环境影响评价作为事前制度设计的代表，并将其作为后续排污许可、环境监测、执法监督、跟踪评价等系列制度的前提，同时以总量控制为主要抓手，并将其作为环境保护目标责任制和排污许可制度的基础。因此，“降碳”的衔接性规范设计应首先以环境影响评价制度和总量控制制度的规范接入为目标。针对该问题，相关政治部署与政策安排已经提出明确要求。2021年，在中共中央、国务院印发《关于准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，要求“统筹建立二氧化碳排放总量控制制度”，同年，生态环境部也相继出台一系列规定明确了将碳评价纳入环境影响评价的政策导向。围绕上述要求，建议《能源法》在总则部分设置专门条款，条旨为“碳排放协同治理”，具体内容可以表述为“将碳排放纳入环境影响评价管理，逐步建立碳排放总量控制制度，推动碳排放与污染的协同治理”。基于上述规定，可以在三个方面理解《能源法》中有关“降碳”衔接性规范设计的功能：其一，落实有关“降碳”与“减污”协同治理的政治部署和政策要求；其二，确立将碳排放治理纳入已有污染治理规范体系的合法性；其三，推动现有污染治理规范体系以“降碳”为目标的发展完善。（二）《能源法》中有关可再生能源环境问题的衔接性规范设计可再生能源开发利用确实带来明显的正面环境效益，但环境保护具有多重维度的目标指向和判断标准，可再生能源产业发展虽然在特定方面与环境保护目标契合，但其也导致了不容忽视的环境问题。风电、光伏与太阳能热利用等可再生能源产业的主要类型，在产业发展中导致了系列环境问题的发生，这种情形在各国可再生能源产业发展中普遍存在，国外学者将这种可再生能源产业发展与环境保护之间的冲突称为“绿色与绿色冲突”（Green vs. Green Conflict）,就我国当前可再生能源产业发展实践来看，这种“绿色与绿色冲突”中以下两类环境问题尤为典型和突出：其一，可再生能源发展产业链中的环境问题。以太阳能光电原材料的多晶硅生产项目为例，“生产1千克多晶硅光点需要约10公斤多晶硅，而制造这些多晶硅需要6000度左右的电能并排放超过40公斤的有毒有害物质”，所导致的环境污染和生态破坏触目惊心。其二，可再生能源产业发展用地需求与环境保护的冲突。可再生能源发电主要通过改变土地利用方式对生态环境产生影响，在生物多样性减损、水土流失、文化价值降低等多个方面具有体现，“可再生能源用地与生态保护法律制度的冲突，亦是影响中国能源转型的障碍之一”。“绿色与绿色冲突”的出现，实际上体现了可再生能源相关立法与环境立法的脱节，因此，现阶段我国可再生能源产业发展中“绿色与绿色冲突”中的主要环境问题类型，决定了《能源法》中有关可再生能源环境问题衔接性规范设计的方向和内容。就解决问题的思路来看，针对可再生能源发展产业链中的环境问题，应强调对清洁能源认定的系统性，着眼于可再生能源产业发展的完整周期和全产业链对其环境影响进行全面分析评估，针对可再生能源产业发展用地需求与环境保护的冲突问题，一方面需要在规划层面协调可再生能源产业发展用地与环境保护的关系，同时也要加强对具体可再生能源产业项目的环境管理。基于上述思路，《能源法》中有关可再生能源环境问题衔接性规范设计可以考虑在以下两个方面展开：其一，建议在2020年《能源法》（征求建议稿）第二章“能源战略和规划”部分增加条旨为“可再生能源产业发展用地规划”条款，具体内容为“将可再生能源产业发展用地规划纳入国土空间规划体系，协调可再生能源产业发展与环境保护的关系”，该规定将为从整体上解决可再生能源产业发展用地与环境保护冲突提供基础性法律依据。其二，建议在2020年《能源法》（征求建议稿）第三章“能源开发与加工转换”第三节“非化石能源”部分增加条旨为“可再生能源环境影响评估”条款，具体内容为“加强对可再生能源产业发展全产业链环境影响评估，建立具体、可量化的清洁能源项目评价标准。加强对可再生能源项目的环境影响评价管理。”通过上述规定，把可再生能源产业发展中环境问题的应对纳入标准体系建设和已有环境法律制度之中，为《能源法》与相关环境立法的协同提供必要的规范基础。促进我国生态文明新时代能源高质量发展，是现阶段能源立法的基本使命。《能源法》作为能源领域综合性立法，应充分体现能源高质量发展理念，并确立促进和保障能源高质量发展的基本法律框架。能源高质量发展以绿色为底色，决定了《能源法》的绿化势在必行。对《能源法》绿化的推动，应建立在对其与环境立法关系理性认知的基础上，将《能源法》与环境立法的协同作为《能源法》绿化的基本目标。在立法表达上，《能源法》的绿化应在不同立法层次系统展开，在多元立法目的并进、结构性制度优化、衔接性规范设计等方面形成相互呼应与支持的绿色立法脉络。《能源法》绿化的立法系统表达，在保证《能源法》贯彻环境保护立场内在一致性的同时，也体现了《能源法》作为一个整体与相关环境立法进行协同的可能与可行。从发展趋势看，《能源法》的绿化将引领我国能源法律体系的整体绿色转型，不断提高促进我国能源高质量发展的法治保障水平。张璐（1976-），男，河南登封人，法学博士，华东政法大学经济法学院教授、博士生导师，研究方向为能源法、环境与资源保护法。
本文原载《政法论丛》2024年第2期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
