罗云开|再论竞争中性之正当性及实践问题

罗云开，商务部国际贸易经济合作研究院副研究员。

竞争中性（Competitive Neutrality）概念是在20世纪末提出来的。自那时以来，这一概念逐渐受到广泛关注。一些国家还有国际组织积极推动竞争中性在实践层面的落实，并且随着实践的推进，竞争中性的内涵也得到拓展和深化。就国内情况来看，我国学者近些年对竞争中性做了大量的研究，取得了不少研究成果，这些研究及其成果对推广竞争中性理念起到了重要作用，对深化国企改革具有较好的理论指导价值，有利于推进国际经贸合作。但在笔者看来，已有的研究也存在不足或瑕疵，比如对竞争中性的某些方面还缺乏阐述或是阐述得不够清晰，个别观点有不当或失误之处，或是值得商榷等。本文对竞争中性继续做些深入分析，希望通过更为客观和严谨的学理性探讨，在一定程度上弥补或矫正已有研究的不足之处，为深化竞争中性的理论研究起到抛砖引玉的作用。

一、 竞争中性的提出及其含义演进

（一） 竞争中性的提出

竞争中性概念起源于澳大利亚。20世纪90年代，澳大利亚认为国有企业通过税收减免、财政补贴等方式，享有对私人企业的竞争优势，从而扭曲市场，不利于公平竞争。为了消除市场扭曲，促进市场公平竞争，澳大利亚政府开始制定并实施竞争中性政策。政策的实施产生了不错的效果，表现在改善了竞争环境，提高了经济效率，有力地推动了澳大利亚的经济发展。按照澳大利亚1996年发布的《联邦竞争中性政策声明》（Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement），竞争中性是指“政府的商业活动不能仅因为公共部门所有权而享有私人部门竞争者所不能享有的净竞争优势”，这一要求适用于重要的政府商业活动（significant government business activities），但不适用于非营利性、非商业性的业务。这里的“净竞争优势”是纯粹因为“公共部门所有权”而带来的，至于国企跟私企一样，通过改善经营、技术革新等途径提升自身的竞争力，这是正当的也是应鼓励的市场行为，“净竞争优势”当然不是指这样的竞争力提升。国企凭借其国有属性经常享有一些竞争优势，比如税收减免、更低的融资成本等，但国有属性也可能给国企带来一些竞争劣势，比如相对私企来说，国企往往承担着更多的社会责任等，如果竞争优势大于竞争劣势，国企就获得“净竞争优势”，澳大利亚推行竞争中性政策就是要消除“净竞争优势”。

（二）竞争中性含义演进

2011年，时任美国副国务卿罗伯特·霍马茨（Robert D.Hormats）在题为《竞争中性：确保全球竞争的良好基础》的报告中认为，竞争中性是指“政府支持的商业活动不因其与政府的联系而享受私营部门竞争者所不能享受的人为竞争优势”。跟“政府的商业活动”相比较，“政府支持的商业活动”涵盖的范围明显扩大，除国企外还可涉及私企。美国相当于在澳大利亚的基础上进一步指明了一点，即无论是国企还是受到政府支持的私企，政府给予其竞争优势，对其他市场主体都构成不公平竞争，这样的竞争优势都应该消除。

经济合作与发展组织（OECD）将竞争中性界定为“经济市场中没有任何一个实体享有不正当的竞争优势或劣势”，可以说在这个定义下，竞争中性的内涵得到比较完备的阐释。这里做三点说明。一是无论国企还是私企，在私企的情况下无论是否属于上述“受到政府支持”情形，只要享有不正当的竞争优势，便是不合理的，便应消除这样的竞争优势。二是在澳大利亚以及美国的定义中，从字面上理解，竞争优势显然是政府赋予的，但在经合组织的定义中，因为没有明确出现“政府”的字样，就可理解为只要是不正当的竞争优势，不管是什么主体赋予（虽然一般都是政府赋予），都是不合理的，都违背竞争中性理念。三是以“竞争优势或劣势”取代澳大利亚以及美国定义中的“竞争优势”，这倒不存在实质性差别，因为优势或劣势是相对而言的，某主体享有“竞争优势”，自然便有其他主体处于“竞争劣势”。

（三） 竞争中性理念溯源

竞争中性概念是在20世纪末由澳大利亚首次提出，但竞争中性的理念或精神实质，其实早已出现，从这个意义上，可以说竞争中性不能算是一个全新的概念。竞争中性着重指国企应与私企公平竞争，国企不得享有不当的竞争优势。长期以来，一些国际组织都有相关规定，这些规定引申出来的或直接的含义就是，要求各类市场主体开展公平竞争，一般不允许某类或某些市场主体享有政府给予的人为竞争优势，这与竞争中性的理念相契合，只是当时还没出现“竞争中性”这一术语，并且这里的“某类或某些市场主体”并不专门指向或定位于国企，而是泛指各种所有制类型的企业。以世界贸易组织（WTO）和欧盟（EU）为例看看有关情况。《关税与贸易总协定（1947）》第6条和第16条涉及补贴与反补贴的问题，东京回合达成的《补贴与反补贴守则》是对第6条和第16条规定的具体化，后来在《补贴与反补贴守则》的基础上进行修改和补充，最终形成世贸组织的《补贴与反补贴措施协定》（SCM）。在国际贸易中，政府给本国出口企业提供补贴，经常会使得出口企业的产品在进口国市场更具竞争优势，从而可能损害进口国国内产业的利益。在救济措施方面，进口国可要求出口国政府取消补贴，或对产品征收反补贴税等。这里涉及的主要是出口企业与进口方国内产业的公平竞争问题，政府补贴给出口企业带来“不当的竞争优势”，这样的优势是应该消除的，显然，这符合竞争中性的理念。

欧盟及其前身欧洲共同体（EC）,具有成熟的竞争法体系。《欧盟运行条约》（TFEU）第107、108、109条来自原《欧共体条约》（TEC）第87、88、89条，是关于国家援助的规定，其中指出，某一成员国对某些企业或某些商品的生产提供援助，导致扭曲竞争，影响到成员国之间的贸易，这就与欧盟内部市场不相容，欧盟委员会有权要求该成员国取消或变更此种援助。

《欧盟运行条约》第106条（原《欧共体条约》第86条）还强调，关于国家援助的规定同样适用于公共企业及成员国授予特别或专有权利的企业。欧盟的规定也符合竞争中性理念，这里涉及的是各成员国的企业在欧盟内部的公平竞争问题，国家援助可能给某些企业带来“不当的竞争优势”，进而影响市场的公平竞争，损害其他企业的利益，所以要消除这样的优势。

二、 竞争中性是市场经济的本质要求

（一） 市场经济必然要求竞争中性

市场经济的一个核心要义就是公平竞争，可以说，竞争中性是市场经济的本质要求。各类市场主体开展公平竞争，在优胜劣汰的作用下，整个社会的资源得到有效配置，经济的增长潜能被充分挖掘出来，社会总产出和社会福祉有望最大化。在公平竞争中发展起来的市场主体，通常具有较高的经济效率，表现出经营稳健、技术先进等特征。反之，在公平竞争中没有发展起来或淡出市场的市场主体，其经济效率一般较低，表现出经营不善、技术滞后等特征。

倘若一些市场主体享有政府给予的人为竞争优势,这里不妨以国企为例（其他类型的企业也是同样道理），这就引致不公平竞争，会扭曲资源配置，妨碍其他市场主体的正常发展，抑制整体经济增长，减损社会总产出和社会福祉。享有人为竞争优势的国企，从短期来看固然是受益者，但从长期来看，一种时常发生的情况是，因为公平竞争机制缺失，这样的企业缺乏足够的动力去改善经营管理、开展技术创新等，从而导致自身的经济效率不高，或难以有实质性提升，其发展或业绩，只能继续主要依赖人为竞争优势，一旦失去人为竞争优势，此类企业的发展便可能难以为继。另一方面，在不享有人为竞争优势的其他企业中，如果一家企业本来在公平竞争的环境中有着不错的发展前景，表现出较高的经济效率，那么在不公平竞争的情形下，一种时常发生的情况是，该企业却发展不起来，或最终退出市场。

（二）竞争中性不是对国企发展的打压或限制

澳大利亚首先提出竞争中性概念，当时主要是在国内实施竞争中性政策，致力于为国企和私企营造公平竞争的环境。后来，澳大利亚将竞争中性推广至国际经贸合作中，在对外签订的一些自贸协定（FTA）中出现竞争中性相关规定，比如2003年签订的《新加坡—澳大利亚自由贸易协定》指出，“双方应采取合理措施确保各级政府不得仅以政府拥有所有权为由，向从事商业活动的政府拥有所有权的企业提供竞争优势”。但在国际上更为积极、更有力度地推行竞争中性的还是欧美国家，特别是美国。就美国来说，《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）对竞争中性的规定，在各种区域贸易协定中可以说是最详细和最严格的，随后，《美国墨西哥加拿大协定》（USMCA）也对竞争中性作了类似的规定。美国等发达国家在国际上大力倡导竞争中性，这其中的一个主要背景是，近十几年，以中国为代表的一些新兴经济体的国企纷纷走出去，开展对外投资或其他经贸合作的力度明显加大，而在美国等发达国家看来，这样的国企经常享有本国政府给予的人为竞争优势。

国内有一个观点曾颇有市场，现在也还有一定影响，那就是，美国等发达国家推行竞争中性，是对我国国企的打压，是要限制我国国企的发展。必须严肃、理性、客观地看待这一观点。正如前面的论述，竞争中性是市场经济的本质要求，要求各种类型的企业开展公平竞争，具有天然的正当性和合理性，能在最大程度上推动一个国家的经济与社会发展。而违背竞争中性，让国企享有其他企业所不能享有的人为竞争优势，则会损害整体经济的增长潜能，所以，不应偏离竞争中性。即便就享有竞争优势的国企自身来讲，尽管国企在一段时期内会是受益者，但从长期来看，偏离竞争中性的环境会抑制或制约国企经济效率的提升，从而不利于国企的可持续发展。竞争中性是要把国企不当的或不合理的竞争优势去除，很明显，不能认为这是对国企的打压或是对国企发展的限制，这是对扭曲市场竞争的一种矫正，符合市场经济的本质要求。并且在竞争中性环境下成长起来的国企，才可能更有竞争力或有真正的竞争力，才更有可能实现可持续发展。

改革开放以来，我国不断地推进国企改革，国企取得长足发展，其绩效有了显著的提升。从四十年来国企改革的一系列政策措施来看，我国国企改革实质上就是要把国企打造成为真正意义上的市场主体，推动国企和其他所有制企业在社会主义市场经济中公平竞争，在改革过程中，政府对国企的各种显性或隐性的支持在逐渐减少，市场竞争的公平性有了很大改善。当然，跟成熟的市场经济相比较，目前我国政府对国企的支持力度还是偏高，我们应认识并承认这一点，这是实事求是的态度。在未来的改革中，仍要进一步消减国企“不当的竞争优势”，改进市场竞争的公平性。可见，我国国企的改革历程，其实跟竞争中性的理念是相吻合的，在一定意义上可以说，我国的国企改革无竞争中性之名，有竞争中性之实。基于此，又怎能说竞争中性是对我国国企发展的打压或限制呢？！

自从竞争中性概念传入国内，对竞争中性就存在抵制或质疑的声音，这样的声音到现在都未能完全消除，但理性的思考和分析表明，竞争中性之正当性与合理性，不可否认。我国政府也明确表态支持竞争中性。2018年10月14日，时任中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上表示，将考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。2018年12月24日，国务院常务会议指出，按照竞争中性原则，在招投标、用地等方面，对各类所有制企业和大中小企业一视同仁。2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中进一步提出，按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。政府认可和支持竞争中性，对促进公平竞争和完善市场经济体制具有重要意义。

三、关于竞争中性不适用情形

推行竞争中性，主要是为各类市场主体营造公平竞争的市场环境，基于这一点，在某些情形下不适用竞争中性。澳大利亚的竞争中性实践以及TPP、USMCA等自贸协定的竞争中性规定，都涉及竞争中性不适用情形，这里主要谈谈其中的两种情形。一是不影响竞争或不对竞争产生实质性影响的情形。比如竞争中性适用于国企的商业活动，但不适用于国企的非商业性业务。这其中的逻辑是，非商业性业务一般都是特定主体去开展的，政府对这样的业务给予支持或扶持，不存在损害竞争的问题，因而是允许的或是可以接受的。又比如进一步来讲，在适用竞争中性时，国企的商业活动需满足“重要”（significant）的要求，不满足这一要求的商业活动，不适用竞争中性。潜在的理念是，国企的商业活动如果达不到“重要”标准，那么，即便政府对这样的国企给予支持或扶持，尽管会在一定程度上影响到市场竞争，但应该不会对竞争构成实质性损害，不会给其他市场主体带来重大的不利影响，因而这样的支持或扶持可以存在。

二是尽管有损公平竞争但保障了其他更为重要的公共利益或社会利益的情形。例如，TPP和USMCA都提到，当“任何缔约方采取或实施措施，以临时应对全国或全球经济紧急状况”时，或对于“一缔约方为应对全国或全球经济紧急状况而在紧急状况期间对其临时采取或实施措施的国有企业”来说，竞争中性不适用。“采取或实施措施”可能有损公平竞争，但如果不这么做，就没法应对经济紧急状况，就可能招致更加严重的公共利益或社会利益损失（与损害公平竞争相比较），那么，两害相权取其轻，“采取或实施措施”就是理性的做法。

四、 地方国企适用竞争中性

在我国，国有企业分为由中央政府监督管理的国有企业（央企）和由地方政府监督管理的国有企业（地方国企）。竞争中性要求国企不得享有不当的竞争优势，这里所讲的国企显然既包括央企也包括地方国企。因为无论是央企还是地方国企，只要享有政府给予的人为竞争优势，就都会损害公平竞争，给其他市场主体的发展带来不利影响。因而，央企和地方国企都适用竞争中性，这是毋庸置疑的。

有一种观点认为，从TPP等自贸协定来看，美国将地方国企排除在竞争中性适用范围之外，并认为美国这么做，是因为美国的国企主要集中在地方政府层面而不是国家层面，进而主张，我国地方国企同样不适用竞争中性。这其实是对TPP等自贸协定内涵的误解，有断章取义之嫌。TPP第17章（国有企业和指定垄断）第17.9条（缔约方特定附件）和附件17-D确实指出，第17.6条（非商业援助）中的若干内容不适用于“中央以下层级政府拥有或控制的国有企业以及指定的指定垄断”，但是，第17.14条（进一步谈判）和附件17-C又规定，“本协定生效后5年内，各缔约方应开展进一步谈判”，以推动上述内容适用于“中央以下层级政府拥有或控制的国有企业以及指定的指定垄断”。可见，TPP实质上相当于是给地方国企提供一个改革过渡期，过渡期内暂不适用竞争中性，过渡期结束后还是要适用竞争中性。TPP只是安排改革过渡期，并不是将地方国企排除在竞争中性适用范围之外。USMCA在竞争中性方面的规定跟TPP类似，并且USMCA还缩短了改革过渡期，要求“本协定生效后6个月内，各缔约方应开展进一步谈判”，此外还增加了一项要求，即“各缔约方应每季度举行一次会议，并努力在本协定生效后3年内完成进一步谈判”。USMCA的规定更加清楚地表明，美国等发达国家是主张地方国企适用竞争中性的。

我国在未来一段时期，应努力提升国际经贸合作水平，2020年11月，习近平主席在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上的讲话就提到，我国“将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”。在加入高水平自贸协定的谈判或其他类似的谈判中，我国可尽力为地方国企争取一个改革过渡期，这样的过渡期最好能宽松一些，但是，希望通过谈判让地方国企长期或永久免于适用竞争中性，则是不切实际的想法，是不可能的，地方国企同样应当适用竞争中性。在改革过渡期内，我们应加紧深化地方国企改革，按照竞争中性原则进一步弱化地方国企相对其他市场主体的人为竞争优势，打造更为公平的竞争环境，促进地方国企发展，为过渡期结束后适用高标准竞争中性规定打下良好基础。

五、 国际推行竞争中性面临的挑战

在一国内部实施竞争中性政策，享有人为竞争优势的市场主体通常不愿舍弃这种优势，这使得政策的实施往往受到干扰或掣肘，不过，实施竞争中性会提升国家的整体经济效率，增加国家的整体经济利益，正是基于此，我们说竞争中性具有正当性和合理性，一国内部应该推行竞争中性，政府也有能力去克服某些阻力以推动竞争中性政策的实施。

国际的情况要更复杂。在国际上推行竞争中性，提升的是国际的整体经济效率，增加的是国际的整体经济利益，也是基于此，我们说竞争中性具有正当性和合理性，国际层面也应推行竞争中性。但应注意，增加的是国际的整体经济利益，至于某个具体的国家，其经济利益不是必然增加，可能增加，也可能减少。一般来说，此前比较接近竞争中性状态或偏离竞争中性状态不明显的国家，随着竞争中性在国际层面的推行，其经济利益倾向于增加，这样的国家也积极要求在国际层面推行竞争中性；此前偏离竞争中性状态比较明显的国家，随着竞争中性在国际层面的推行，不仅其市场主体的个体利益受到冲击（至少短期内是这样），而且其整体经济利益也倾向于减少（至少短期内是这样），这样的国家对在国际层面推行竞争中性或许持不积极甚至抵触的态度。结果是，在国际上推行竞争中性，恐怕不是轻易能做到的一件事，其难度可能明显超出国内推行的情形。

偏离竞争中性状态比较明显的国家，可能宁愿维持目前的状态。从促进国际整体经济利益的角度考虑，可以说这样的做法是不妥的，但各国看重的往往是自身的经济利益，还是有很强的动力去这么做。因此，要在世界范围内或至少在大多数国家之间就实施竞争中性达成一致，应该是个长期的过程。这给我们的启示是，在未来一段时期，我国跟一些发达国家进行经贸谈判，对方可能要求纳入竞争中性议题，并希望就此作出高标准规定。对此，我们应积极和妥善应对，但跟其他国家进行经贸谈判，对方可能并无意愿涉及竞争中性内容，或即便有意愿涉及，也只是停留在简单的或浅层次的规定上，对此，我们不妨顺其自然，尊重对方对自身利益的考虑，不必提出竞争中性要求或更高标准的竞争中性规定。

六、主要结论与建议

（一） 主要结论

竞争中性概念在20世纪末由澳大利亚提出，但竞争中性的理念早已有之，比如反映在世贸组织及其前身关贸总协定关于补贴与反补贴的规定中，还反映在欧盟及其前身欧共体关于国家援助的规定中。在竞争中性环境下，国企和其他市场主体公平竞争，能提升经济效率，促进经济增长。竞争中性具有正当性和合理性，是市场经济的本质要求。竞争中性要求消除国企不当的或不合理的竞争优势，不能认为这是对我国国企发展的打压或限制，这是对扭曲市场竞争的一种矫正，是市场经济的题中应有之义。在公平竞争中成长起来的国企，才可能更有竞争力或有真正的竞争力，才更有可能实现可持续发展。在不影响竞争、不对竞争产生实质性影响或相对公平竞争有其他更为重要的公共利益或社会利益考量等情形下，不适用竞争中性。央企和地方国企都适用竞争中性。认为TPP将地方国企排除在竞争中性适用范围之外,其实是一种误解。TPP实质上是给地方国企提供一个改革过渡期，过渡期内暂不适用竞争中性，过渡期结束后仍要适用竞争中性。在国际层面推行竞争中性，利益受损的国家或许对此持不积极甚至抵触的态度。要在世界范围内就实施竞争中性达成普遍共识，应该是个长期的过程。

（二） 启示与建议

在未来一段时期，我国跟一些发达国家进行经贸谈判，对方可能要求采纳高标准竞争中性规定，对此，我们应积极和妥善应对。比如加入CPTPP，意味着我们将接受其高标准的竞争中性规定。这对我们是很大的挑战，但也是倒逼国企深化改革的机遇。在协定规则的硬性约束下，我们必须加快国企改革进程，特别是针对重点难点问题，强化改革力度，务求改革实效，进一步提升国企自主经营的能力，提高其经营活力和效率。通过改革，推动国企和其他所有制企业成为同等意义上的市场主体，形成更为公平的市场竞争环境。这既能契合CPTPP的竞争中性要求，从长期来看也有利于提升国企的竞争力，有利于国企的可持续发展。此外，我国在加入CPTPP或其他高水平自贸协定的谈判中，不可能让地方国企长期或永久免于适用竞争中性，但可为地方国企争取一个改革过渡期。在过渡期内加紧深化地方国企改革，按照竞争中性原则进一步消减地方国企的人为竞争优势，让地方国企在更为公平的竞争环境中发展，为过渡期结束后适用高标准竞争中性规定打下良好基础。

我国跟多数发展中国家进行经贸谈判，对方可能不想涉及竞争中性议题，或即便想涉及，也只是采纳一些简单的或浅层次的规定，对此，我们应顺其自然，尊重对方对自身利益的考虑，不必提出竞争中性要求或更高标准的竞争中性规定。比如“一带一路”沿线多数国家都是发展中经济体，它们基于自身的经济利益，可能还难以接受高标准的竞争中性规定。我们应尊重沿线国家的利益关切，不必纳入竞争中性议题，或至多纳入初级层面的某些相关条款，这也符合以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢为核心的丝绸之路精神。将来随着各国的经济社会发展，各国对竞争中性的接受意愿会逐渐提升，在未来的经贸升级谈判中，再酌情考虑引入高标准的竞争中性规定。