任勇、周芮|面向实践的中国公共管理学自主知识体系建构

任勇，华东政法大学政府管理学院教授。

周芮，上海海关学院海关与公共管理学院讲师。

引 言

作为聚焦公共事务与公共治理问题的社会科学学科，中国公共管理学将解释以政府为核心的公共部门实践与公共治理实践中的问题作为学科重要使命，因而这门学科天然带有面向实践的深刻属性。从学科发展史角度来看，公共行政学诞生于19世纪晚期的美国。1887年伍德罗·威尔逊《行政学研究》的发表不仅标志着行政学成为一门独立的学科，还奠定了政治—行政二分思想在公共行政学研究中的基础性地位。从中国公共管理学发展的实际情况来看，改革开放以来中国经济社会蓬勃发展，已经形成较为完整的学科体系、学术体系和话语体系，并成为中国特色哲学社会科学的重要组成部分，而在这个过程中，中国公共管理实践无疑成为推动这一过程的重要动力之一。“社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。中国式现代化实践提出了大量亟待解决的新问题，特别是伴随着第四次工业革命而产生的数据、平台、场景、算法以及算力等新型技术要素进入到公共管理治理实践进程中，面对世界百年未有之大变局，为了更好地回答“中国之问、世界之问、人民之问、时代之问”，包括公共管理学在内的中国哲学社会科学都需要完成自主知识体系的建构以回应这些新命题与新挑战。中国式现代化过程中国家治理实践探索的推进，为中国公共管理学自主知识体系的建构提供了现实依据和具体指引，于是对中国公共管理学自主知识体系的建构进行深入研究就成为一个重要任务。从某种意义上来看，中国公共管理学自主知识体系可以被理解为在公共管理问题域内坚持以中国为中心与以世界为参考的基本原则，重视中国场景下的理论建构，进行蕴含中国情境的概念化理论化表达，面向中国实践并对中国特色的实践议题提出充分合理的解释，进行中国特色理论建构并与西方理论形成对话，进而形成本体论、知识论以及方法论相统一的中国公共管理学知识结构体系。在此基础上，本文尝试对中国公共管理学知识体系发展过程进行研究，并提炼出中国公共管理学自主知识体系建构的特点，系统探讨中国公共管理学自主知识体系建构的场域，结合中国公共管理学自主知识体系的评价，对未来中国公共管理学自主知识体系的建构路径进行展望，以期为推动面向实践的中国公共管理学自主知识体系建构的实现提供有益探索。

一、问题的提出

作为一门新兴的并且发展快速的社会科学，中国公共管理研究是与改革开放的进程同步进行的。改革开放之初邓小平提出对政治学、法学、社会学等研究“赶快补课”的指示，因而当时作为政治学重要组成部分的行政学开始得到快速恢复和发展。自此之后，行政学作为一门独立学科开始恢复重建，特别是在1982年夏书章先生在《人民日报》发表《把行政学的研究提上日程是时候了》一文后，中国行政学进入迅速发展阶段，行政管理专业成为当时政治学的二级学科，相应的本科以及研究生等人才培养体系也逐渐成形，中国政治学会、中国行政管理学会等学术团体相继建立。当时基于建设公务员制度实践的需要，联合国在北京召开了首次关于文官制度改革的国际学术研讨会，国家开始筹建以培训高级、中级国家公务员和培养高层次行政管理及政策研究人才为重要任务的国家行政学院。此后根据新的形势发展，1997年国务院学位委员会组织修订研究生专业目录，增加了管理学新门类，公共管理学科正式开始设立，行政学（行政管理）从政治学中分离出来与来自其他原有学科的二级学科共同构成新的公共管理二级学科，中国公共管理学科的范围得到拓展，标志着中国公共管理学科地位的正式确立。伴随着教育部三次对学科目录的调整与更新（见表1），2023年版学科目录正式将学术型和专业型学位进行明确区分，学术型学位学科目录中由“公共管理”修订为“公共管理学”，其下属二级学科指导性目录已变化为行政管理、公共政策、卫生政策与管理、教育政策与管理、社会保障、土地资源管理、应急管理、社会组织管理、数字公共治理、城乡公共治理、全球治理。同时，作为专业型学位的公共管理专业硕士项目（Master of Public Administration, 简称MPA）自1997年开始试点，至1999年正式批准设置，第一批MPA于2000年10月招生。次年3月，第一批学生正式入学，目前已经为公共部门培养了大批优秀人才。

经过二十多年的发展，公共管理学科通过组建专业性学术组织、创办专业学术期刊、举行专题讲习班、加快构建学术型学位与专业型学位人才培养模式、积极开展国际学术交流与国际合作等多种方式，其学科规模不断扩大，学科体系不断优化，进一步推动中国公共管理学作为一个独立学科进一步发展壮大。在这个过程中，中国公共管理研究在译介与推广西方公共管理理论与新近理论成果和新型研究方法的基础上，伴随着中国特色的公共管理实践议题的丰富，已经形成了一些具有原创性的中国特色公共管理的概念和理论，这说明中国公共管理学者已然完成部分知识生产并不断推动本土知识国际化概念化，从中国情境性走向国际一般性。但是从总体上来看，由于深受既有社会科学研究范式的影响，目前仍然是停留在初步的知识生产阶段，尚未将碎片化的知识进行逻辑上的串联并形成以公共管理问题域为中心的中国公共管理学自主知识体系，因而将中国公共管理学原创性知识进行体系化成为下一步重点推进的任务。尤其是在中国式现代化这一重大理论命题提出以后。中国式现代化“是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。可以看出中国式现代化的本质要求不仅为中国公共管理研究经典命题提供新答案，而且也赋予公共管理研究新的时代命题。因而，生动阐释总结中国式现代化的国家治理实践，提炼出具有中国特色的治理经验，在此基础上构建中国公共管理学自主知识体系，就成为中国式现代化赋予中国公共管理学研究的责任与使命。要在中国式现代化背景下推动公共管理研究的发展与创新，在新时代新征程中推动中国公共管理学自主知识体系形成就显得尤为重要且必要。

其实，自近代以来就有关于建构中国知识体系的论述，如梁启超对西方政治学、经济学知识的引入和译介，就是因为他意识到要创造现代国家，就必须理解作为“立国之本原”的理论和学说。这说明当时已经意识到了中国学术不能全盘吸收西方引进的知识，而是要将其进行本土化改造，这也成为建构自主知识体系的前提和基础。自改革开放以来，随着中国哲学社会科学体系的逐步完善，这一过程也在不断地向前推进。从知识本身来看，其要满足信念条件、事实条件以及知识不是碰巧为真等三个条件，即任何的（命题性）知识都是被辩护的真信念。总的来看，知识是人类在自己的历史活动中对实践经验的总结和升华，并以具有思想内涵、时代内涵和文明内涵的各种概念体系构成人类文明进步的阶梯和支撑点；体系即是有关事物或某些意识作为知识的整体化呈现。因而知识体系指的是诸多相对独立的知识概念或观点经过整合后，而形成的具有一定联系的整体性的知识系统。而要形成自主知识体系就需要在建立完整知识链条的基础上，分别从知识论、本体论以及方法论角度形成具有自身特点以及充分说服力的理论知识结构。从知识论与本体论视角出发，构建中国公共管理学自主知识体系可以被理解为在公共管理问题域内坚持以中国为中心与以世界为参考的基本原则，重视中国场景下的理论建构，进行蕴含中国情境的概念化理论化表达，面向中国实践并对中国特色的实践议题提出充分合理的解释，并与西方不同阶段公共管理理论形成对话，进而形成本体论、知识论以及方法论相统一的公共管理学知识结构体系。事实上，习近平总书记提出“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系”以来，围绕着如何建构中国公共管理学自主知识体系这一主题，学界逐步加以关注并进行了多方面研究。从现有文献来看，主要围绕中国公共管理学学科建设与学科身份、话语体系本土化建构以及知识体系建构路径等诸多方面积累丰富成果。但是对于中国公共管理实践与中国公共管理学自主知识体系建构之间的互动关系的关注较少。从知识社会学的角度来看，“所有知识也是由这个社会及其特有的结构共同决定的”。而场域概念则试图解释社会行动和社会结构之间的相互作用，以及个体在特定社会环境中的定位和行为方式，“各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或一个构型”，反映出知识体系建构过程中的不同知识生产环节的相互关系。因而在面向以政府为核心的公共部门实践的基础上，可以将中国公共管理知识体系中知识生产者与知识建构两者之间的互动关系称为中国公共管理学知识体系的场域，而要呈现出自主性状态则需要注重两者之间的平衡，“正是在这些位置的存在和它们强加于占据特定位置的行动者或机构之上的决定性因素之中”。基于此，本文通过梳理中国公共管理学知识体系的发展过程并从中提炼总结出中国公共管理学自主知识体系的特点，在面向中国公共管理实践的基础上，探讨中国公共管理学知识生产与自主知识体系建构，进而讨论两者之间的互动并形成面向实践的中国公共管理学自主知识体系的场域，试图对中国公共管理学自主知识体系建构进行评价，并对未来中国公共管理学自主知识体系的建构路径进行展望，以期为推动中国公共管理学自主知识体系建构提供有益探索。

一定意义上来看，学科既是一定科学领域或一门科学的分支，也是一类相对完整的知识体系。因而讨论中国公共管理学自主知识体系建构，就必须首先研讨公共管理学科的基本特点。任何一门学科都是以客观世界的某一类事物、现象或过程作为自己的研究对象并进行科学研究，探讨这类事物或现象及过程的本质联系或规律性，从而形成学科的概念、范畴、定理、原理和方法的理论体系。对于学科本质的探讨可以从公共管理的学科渊源、学科认同与学科面向三方面来进行探讨。具体而言，公共管理的学科渊源是从学科历史发展脉络来看，主要回答公共管理学科是传统学科还是新兴学科的问题；公共管理的学科认同既包括公共管理学术共同体内部的对话，也包括其他学科对公共管理学科的认同，主要回应公共管理学科是基础学科还是应用学科；公共管理学科面向是学科在面对不同的对象时所体现出的不同发展方向，主要是在面对政府、学界与大众的过程中体现出的公共管理学科发展张力。因而公共管理的学科渊源、学科认同与学科面向共同构成公共管理学科本质问题。

首先，从公共管理的学科渊源来看，争论的焦点在于公共管理到底是传统学科还是新兴学科。由于中国公共管理学很大程度是由行政学发展而来，而行政学的理论基础其实是政治学，并且公共管理学在这一基础上逐步吸纳管理学、经济学、法学、社会学等其他学科的知识基础。所以在这一维度上来看，公共管理学的理论基础来自对传统学科的知识积累而进行发展。与此同时，作为一门新兴学科，特别是由于公共管理学是伴随着改革开放成熟起来的学科，改革开放过程中产生的新的治理实践与治理议题也在催生公共管理学需要知识生产出与之相适配的理论框架、研究方法与概念体系等用以指导实践甚至是预测未来实践的发展趋势。因而中国公共管理学在学科渊源上既体现了传统学科面向也体现了新兴学科的面向。

其次，从公共管理学的学科认同来看，普遍认为公共管理学是一门研究“如何设计与提供公共服务和政府行政的具体工作”的应用学科，其应用属性明确，是致力于解释以及解决公共治理实践中问题的知识集成型应用学科。例如为回应“高风险社会”现实，公共管理学科下的应急管理方向就是通过风险管理与应急处置积极推动非常态化实践快速恢复到常态化目标。但是由于学科的产生发展和知识的演进变迁是相伴相随的，学科具有类似知识的本质属性，因而任何一门学科都不可避免存在自己的基础理论、概念体系、研究方法与适用场域，当然公共管理学也不例外，从这个意义上来看，公共管理学又不失为是一门基础学科。特别是在强调中国公共管理学自主知识体系建构的前提下，公共管理学的基础学科属性将会被更加深刻强调，就是要在中国公共管理研究中重视中国场景下的理论建构，进行蕴含中国情境的概念化理论化表达，面向中国实践并对中国特色的实践议题提出充分合理的解释，建构中国特色公共管理理论进而与西方理论形成对话。在这一基础上，中国公共管理学同时也存在基础学科和应用学科的多学科认同。

再次，从公共管理学的学科面向来看，由于公共管理学可以界定为一个研究公共组织尤其是国家或政府如何与其他社会组织合作而有效地提供公共物品与公共服务的学科，因而公共管理学在面对政府、学界与大众等不同主体的过程中呈现出不同面向，形成不同学科印记。一方面，学界专家、学者通过不断生成的学术产品这一直接转化机制以及研究报告、横向课题等间接转化机制回应当代中国公共事务与公共治理中产生的问题。另一方面，对于政府与公众来说，公共管理学呈现为一种理论永远走在实践身后的状态。“理论与公共组织的工作人员以及与公共组织打交道的人的实际经验是脱节的”，抑或是“脱离了真正的意义的”“表面化、过分简化和缺乏现实性”的“行政谚语”。可以看出，公共管理学在面对政府、学界与大众的过程中具有不同的学科面向，进而具有一定程度的学科发展张力。

最后，从公共管理学科本质出发，无法回避的是中国公共管理学在自身的发展历程中一直面临着“我是谁”这样一个基本问题。而要回答好“我是谁”的问题，就是要完成中国公共管理学自主知识体系的建构，事实上已有部分中国特色公共治理实践与经验成功上升为具有一般性的发展规律和哲学社会科学理论知识，但目前最为重要的仍然是要在知识生产与知识转化的基础上完成知识的体系化。而在这其中最首要的是从学科本质上来看，由于其具有面向实践的深刻属性，公共管理学科应具有以公共管理实践中产生的问题为导向的复合型学科面向，而不囿于学科面向的持续争论。可以说，一种理论对科学知识增长所能作出的最持久的贡献就在于它所提出的问题。从公共管理研究问题域出发，运用多学科、跨学科以及跨领域的整合集成式思维研究中国公共管理实践相关议题是中国公共管理研究未来发展趋向，诸如政务服务数字化转型过程中的繁文缛节与行政负担、共同富裕与风险防范、敏捷治理与新业态监管、环境生态与环保监督、国家治理模式下的全球治理等议题本身就自带多学科的属性，这就要求公共管理研究者以公共管理实践中产生的问题为导向，而不是以完全学科边界做严格区分。这不仅能够解决以往经常讨论的公共管理学科边界模糊化与学科边界危机等问题，而且可以合理确定公共管理学科独立身份和地位，基于实践面向来实现中国公共管理学自主知识体系的建构。

二、中国公共管理学自主知识体系建构的特点

从发展意义上来看，任何学科的发展都与实践是紧密联系的，以实践为导向的公共管理学的发展更是如此，“经验研究将会更好地揭示人类读心能力本质局限”。中华人民共和国成立特别是改革开放以来，中国经济社会建设的伟大实践催生了一系列诸如政府改革、城市治理以及社会治理等多方面的重要理论命题以及政策研究的理论，对这些理论命题的梳理与重构又进一步推动中国公共管理学迅速发展。从整体上来看，一方面，中国公共管理学发展迅速是由于在知识创造上以政府为核心的公共部门实践与公共治理实践议题丰富，推动中国公共管理学从概念到理论的知识生产过程快速推进。例如，在解释改革开放以来中国经济迅速发展的“中国奇迹”上，中国公共管理学界从中国政府运作逻辑视角出发，将这一经济增长奇迹归功于政策试点机制。基于此，以“摸着石头过河”为特征的政策试点已经成为极具中国特色的标识性概念。另一方面，在知识构成上，由于逐步形成更加强调学术人才与专业人才相结合的人才培养体系，而形成公共管理学术知识与专业知识相统一。同时在知识转化上注重将公共管理学学术研究成果进一步转化为中国国家治理实践经验与政府公共政策，在具体实践与政策落地的过程中进一步探索公共管理学术研究的未来发展方向。例如，公共管理学者尝试从理论视角出发建立测量指标，来对政务服务改革实际效果进行评估，而评估指标的科学化与规范性要在公共管理实践中体现，于是在实践中就呈现出以下的表现。

第一，治理实践倒逼知识创造。“所有知识是由这个社会及其特有的结构共同决定的。”也就是说公共管理学知识创造与理论建构会随所处的外在环境和生态的变化而变化，由于中国特色治理实践丰富，实践发展倒逼理论建构并进而推进公共管理学科发展。例如改革开放以来，先后进行了多轮政府机构改革，提高行政效率和治理效能，优化政府职能和组织结构，在实际发展过程中形成试点改革、行政审批制度改革、机构改革以及界面理论范式等原创性概念与理论建构。特别是随着第四次工业革命的到来，大数据、人工智能、云计算以及区块链等新一代信息技术的不断发展，中国经济社会发展在一些特定赛道上实现了弯道超车，这就需要中国公共管理研究结合数字时代最新发展，来形成或者重构基于中国发展与治理的数字时代公共管理学知识体系。第二，人才培养推动知识多元。人才培养是学科发展重要命题之一，形成体系完备的人才培养体系能够保障公共管理学科发展，特别是随着我国公共管理一级学科的设置和公共管理硕士专业学位研究生教育的启动，中国公共管理学日益形成闭环链条的人才培养机制，也就是说中国公共管理学在人才培养上建立起以本硕博为代表的学术型人才与以MPA为代表的专业型人才相结合的人才培养体系，进而赋予公共管理学科知识创造与知识应用的双重链路。而在这样的人才培养体系的影响下，中国公共管理学的知识构成也将会由学术知识与专业知识共同构成，在此基础上纳入公共管理学科形成过程中的多元化知识来源，其也能在一定程度上推动中国公共管理学科进一步发展。第三，知识转化反哺学科进步。公共管理学研究非常注重知识转化与成果应用，积极推进研究成果转化为中国内生的国家治理实践经验与地方政府公共政策，助力地方政府治理效能提升，以更好地服务地方经济社会发展，从而实现知识转化反哺学科发展，推动中国公共管理学高质量发展。

正是因为以上中国公共管理学发展迅速与治理实践丰富的典型特征，中国公共管理学自主知识体系建构过程也就出现知识体系内部新的变化，而这种变化又推动公共管理学科发展，使得建构过程具有明显的新的特点。这个特点可以集中概括为以下三对并行关系：

知识引进与知识创造并行。与其他学科发展路径类似，中国公共管理学在发展之初就呈现出鲜明的知识引进特点。首先是通过系统翻译西方公共管理学领域学术著作，在21世纪之初由中国人民大学出版社推出的大型经典译丛“公共行政与公共管理经典译丛”成为中国公共管理知识引进的真实写照。与此同时，类似商务印书馆推出的“公共管理名著译丛”等也有助于通过不断学习西方公共管理学经典概念与理论，进而开始尝试运用西方经典公共管理学理论解释中国国家治理与政府治理过程中的学术命题，其基本研究路径在于首先通过国外理论形成分析框架，再解释中国公共管理议题以进一步验证国外理论。这种类型的研究长期以来被看作是公共管理标准化研究，但很容易导致理论与案例“两张皮”情况的出现。这是因为西方行政学也只是一种地方性的行政学叙事，“美国的公共行政学也只是一种地方方言，是一种特殊性的叙事，并不是一种普遍性的叙事”。也就是说西方公共管理学理论并不具有普遍性，因而其不能作为公共管理学研究的唯一标准或唯一范式。“我们从一种地方性知识走向另一种地方性知识，而不是从普遍理论走向其特定例证。这一观点将优先性不是赋予了特定场合的语句，而是赋予了特定的场合——即我们在特定的情境中做（或能够做）什么。在我看来，甚至理论知识也必须按照这样的实践性、地方性的把握来加以理解。”在这一基础上，伴随着中国公共管理学自主性的形成，学界不断尝试公共管理学从概念到理论再到场域的知识创造，特别要强调的是，这一知识创造至少包括两个方面：一方面是在传承与反思已有知识的基础上发现其局限性进而提出新的问题；另一方面是要揭示问题发生的内部机制与逻辑链条并形成解决问题的理念、思路和方法，进而构建一种“术语的革命”。如从政策扩散或政策学习的过程来看，某地的政策创新在成熟之后从“地方性知识”逐渐被推广或扩散至相邻地区乃至全国并成为“一般性知识”，因而政策扩散或政策转移在实践中被视为一种政策再生产的过程。因而学科发展本质在于理论创新，为创造人类文明新形态，对任何一个学科来说都需要建构新的理论体系，尤其对当前推动中国式现代化的公共管理研究更是如此。

学术知识与专业知识并行。对于中国公共管理学知识构成这一问题的探索首先要从中国公共管理的人才培养体系出发，两者是一脉相承的关系。可以说从人才培养与专业设置的角度来看，自改革开放以来经过40余年发展，中国公共管理学已然建立起从本科到博士，包含学术型和专业型两类学位的完整人才培养体系，形成学术人才与专业人才并行的典型特征。而对于公共管理学知识构成来说，学术型人才一般是从理论视角出发，强调对中国公共管理学重大理论命题进行阐释，在中国特色治理实践基础上形成公共管理学概念与理论并能够与西方公共管理学相关理论对话，这一类知识可以称之为学术知识。而专业型人才一般是从实践视角出发，注重在公共治理实践落地与公共政策执行过程中积累经验性知识，这一类知识可称为专业知识。由于中国公共管理学科发展具有典型的实践面向，这两种知识类型的构成从学科形成之初就内化在公共管理学科发展当中，并体现学术知识与专业知识并行的特征，其后这个并行特征在人才培养方面就得到充分体现。在主要以学术知识传授为主的学术人才培养方面，现阶段中国高校已有百余所设立公共管理专业相关院系，设立1000余个公共管理类本科专业，硕士学位授权高校250余所，博士学位授权高校56所，北京大学、清华大学等高校陆续设置了公共管理博士后流动站，本硕博招生规模不断扩大，从而使公共管理学人才培养体系逐渐完整。在以专业知识传授为主的专业人才培养方面，中国MPA的设置对中国公共管理学科的发展起到了巨大的促进作用。MPA自2001年正式开设以来已经走过20余年的发展历程。相关资料显示，全国已有306个MPA学位点获准建设（见图1），已培养数十万名MPA学员，为政府部门及公共机构培养大量德才兼备、适应社会主义现代化建设需要的高层次、应用型、复合型的专业人才，在推动中国公共管理学科高质量发展与公共管理实践高效能治理等方面发挥重要作用。与此同时，各级党校和行政学院日益把公共管理作为干部培训的主要课程领域，通过干部、公务员培训积极促成中国公共管理实践的知识传播。一定程度上来看，中国公共管理学人才培养和专业建设成就很大程度上得益于高水平师资队伍建设。现阶段中国公共管理学师资队伍不断扩大，学科背景日益多元化，形成各类人才创新团队与教学团队，整体教学与科研能力和水平不断提高，师资队伍中大部分拥有博士学位，形成了一批以正高级职称人员为核心的研究团队，在中国公共管理学学科发展中起到一定的引领作用。总的来看，由于在人才培养体系上形成的以理论为导向的学术人才培养与以实践为导向的专业人才培养的总体特征，在知识建构方面，两类知识类型在知识转化方面都将会对中国公共管理学自主知识体系建构有所推进。

知识传授与知识转化并行。建构中国公共管理学自主知识体系需要推动学科发展理念从公共管理学消费者向生产者和供给者转变，而在这一过程中就尤其需要强调不断提升自主的知识生产与知识转化的能力，最终转化为中国内生性治国理政内核。以现代国家治理中的基本关系之一的政府与市场关系为例，从世界各国经验来看，政府与市场的关系是影响国家持续发展的重要问题，也是公共管理学科发展所无法回避的现实议题。“如何努力吸取发达国家现代化进程中的经验和教训，处理好政府、市场、社会的权力边界，并在此基础上创新应用与之相匹配的治理工具，进而以政府职能的现代化推动国家整体治理结构的现代化是中国国家治理现代化进程中必须迎接的挑战。”因而中国公共管理学界在对政府与市场关系进行深刻描述的基础上认识到首先要厘清两者之间的合理边界并在此基础上形成互动。其中，学者讨论比较多的诸如压力型体制等都是比较能够典型反映中国地方治理实践情况的知识创设概念，而这些类似的知识创设性概念通过MPA人才培养与知识传授，能够实现从知识创设到知识传授再到知识转化的改变。正是从知识体系的转化角度来看，中国公共管理学自主知识体系建构也呈现鲜明的知识传授与知识转化并行的特点，而这一特点是在公共管理知识传授者与知识接收者之中体现最为明显。对于公共管理知识传授者来说，在知识传授的过程中首先可以通过学术著作与期刊发表完成知识的转化，或是可以通过纵向基金项目与横向课题实现知识转化。同时，学者可以通过咨政建言为政府决策提供咨询服务，推动政府改革与创新，目前这已经成为政府决策科学化与民主化的重要保证。实践已经证明，在绩效评估、公共危机治理、公共政策、公共服务以及公共预算等领域，都有许多公共管理学领域专家学者向各级政府提供有价值的政策建议，从而转化为国家治理和政府治理的实际措施。与此同时，对于公共管理知识接收者来说，在实践中可以实现公共管理学知识转化，推动公共管理理论建构在实践中落地并得到检验。

三、中国公共管理学自主知识体系建构的场域

从学科与学术发展过程来看，无论是何种哲学社会科学学科，在其发展之初都需要以社会需求为依托，将“社会需求”“社会价值”内化到知识生产的过程中，但是“社会科学只有拒绝合法化工具或社会操纵的需要，才能构成其自身”。因而中国公共管理学建构自主知识体系需要遵循一定知识逻辑，即从现实逐步抽象出概念、命题以及理论，并通过经验性证据加以检验的基本逻辑。“理论除了对知识提出因果解释之外，还赋予知识以社会功能，这些功能或许可以用来解释知识的持存或变迁。”也就是说公共管理学研究需要遵循从概念单元集成到理论框架建构再到匹配合适操作方法最后再通过不同的研究议题与研究方向形成不同的场域建构。因而中国公共管理学自主知识体系建构也需要遵循公共管理学研究的发展逻辑。场域是“具有自己独特运作法则的社会空间”，强调社会空间根据作用和功能分成不同类型的结构系统，系统由处于其中的参与者相互之间的关系构成。具体到中国公共管理学自主知识体系建构的场域，就是强调在中国公共管理学自主知识体系建构这一过程中，在价值层面与操作维度、历史逻辑与现实创新、刚性制度与韧性治理、世界视野与中国中心等相互关系中形成不同类型的结构系统，并致力于探讨在相互关系中形成一定程度的平衡，从而为中国公共管理学自主知识体系场域建构提供源源不断的知识支撑。

在这一过程中要特别注重中国公共管理学知识体系的本土化建构，坚持以中国为中心与以世界为参考的场域建构原则。在知识体系场域建构中，以中国为中心就意味着公共管理研究已经把目光转向关注中国自身发展；但同时又必须要以世界为参考，也就是说在公共管理研究中要注重引入比较思维，通过加强国别与地区间治理比较回答治理差异以及差异产生的内在逻辑机理，挖掘我国治理实践独特价值及其经验扩散方式，增进与国外主流公共管理学理论对话能力。例如与以资本要素为中心的西方式现代化不同的是，中国式现代化以人民为中心，注重人民群众的主体性地位，强调人民至上的价值取向，关注与西方国家完全不同的新型发展形态与现代化。特别是在中国社会主要矛盾转变的大背景下，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾也对治理实践提出新的要求，要专注于对人民更加多向度、多样化与高层次需求的满足，在这种场域现实条件下，以人民为中心的中国治理实践可以对原有的西方治理理论提供中国式的修订与完善，从而体现中国式公共管理场域的情景。具体而言，在中国公共管理学自主知识体系场域建构过程中尤其要注重价值与操作的平衡、传承与创新的平衡、治理与制度的平衡以及自主与非自主平衡。

价值与操作平衡。从价值层面来看要在本体论、认识论和方法论哲学层次上重新认识与理解知识建构的价值目标。中国公共管理学最根本的价值就是坚持以人民为中心的价值，要在中国公共管理学自主知识体系中融入价值立场与理解价值目标。在以人民为中心这一价值基础上，在研究具体操作上应落脚于价值建构、价值共创与价值实现三个方面。例如“以人民为中心”在城市治理领域集中体现为人民城市理念，首先，价值建构强调对于公共价值的识别与认知，也就是回答以人民为中心的城市治理所追寻的公共价值是什么的问题；其次，价值共创主要回应以人民为中心的城市治理如何创造公共价值这一问题；最后，价值实现主要强调以人民为中心的城市治理如何释放公共价值。与此同时在操作上匹配相关研究方法。在服务于中国公共管理实践过程中，要想更好从方法论意义上推动中国公共管理研究实现创新，需要基于中国公共管理学研究场域并结合中国实践推进，不能随便套用基于西方理论语境的方法论过程，需要结合中国公共管理现实和关键议题，以公共管理实践中出现的问题为导向，“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题——愈来愈深化的问题，愈来愈能启发新问题的问题”，将科学合理的规范研究方法充分纳入其中。实际上中国式现代化已经“提供了一种以本土问题意识为驱动、以科学研究方法为支撑、以田野调查研究为指引的优化型知识逻辑”。在这个背景下，能够使体现中国式现代化的价值取向的知识价值与体现公共管理实践操作的知识更新相互支撑，成为建构中国公共管理学自主知识体系的基础场域。

传承与创新平衡。中华上下五千年文明史中内含大量治国理政的历史经验，中国公共管理学自主知识体系建构需要扎根中国文化，从中国悠久历史以及中国优秀传统文化成果中汲取治理智慧，从中国治国理政的丰富制度史与行政史中坚持服务当下公共管理治理情境，提取中国历史与传统文化中的公共管理学元素点对其进行知识选择、知识改造与知识开发，促进历史知识本土化创新与知识的再生产，为公共管理学科建设的知识图谱贡献中国要素，增强对当代中国公共管理研究议题的解释力。如“吃一堑长一智”“他山之石，可以攻玉”等中国传统经典话语就蕴含着体现现代危机管理与组织学习理论的核心内涵，为新时代危机学习理论体系的建构提供扎实基础；如“民惟邦本，本固邦宁”“民为贵，社稷次之，君为轻”等论述，则直接反映中国共产党坚持“以人民为中心”的根本宗旨，再如任人唯贤、选贤与能、以德为先等为新时代好干部选拔提供重要思想和理论资源。与此同时，要将建党百年来在治国理政中所形成的治理经验进行批判性反思和总结，尤其是对于其中行之有效的进行继承。在这一方面新时代“枫桥经验”是典型例证。“枫桥经验”是党的群众路线在基层治理实践中的生动体现，属于典型的中国原创性本土化治理经验。并且形成了以坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”为内涵的新时代“枫桥经验”，形成不同于西方的中国式现代化基层社会治理道路，这就需要我们围绕新时代“枫桥经验”实践来探讨其民族特色、制度优势以及时代价值中的知识元素，从而为中国基层治理知识体系提供补充。当然，不仅要从中国优秀传统文化、制度史与行政史中深度挖掘具有中国特色的公共管理学元素，而且要在中国具体实践议题中进行重新改造与创新以适应新的现实情境。如治理研究作为典型的从西方引进的学术议题，伴随着改革开放以来经济社会不断发展其不仅能够作为解释中国治理变革实践的依据，也在与中国公共管理实践相结合的过程中形成新的问题域与概念域，具体来看包括国家治理、政府治理、社会治理、基层治理、城市治理等不同新兴研究领域以及边缘性治理、模糊性治理以及软治理等庞大的治理研究概念域。可以看出治理研究在与中国治理实践进程相结合的过程中已经从传统的知识推介引进转化为将原有西方治理理论进行本土化改造和提炼，概括出具有规律性的中国治理新实践，以更好为中国的治理变革提供强有力的理论解释。从以上可以看出，中国历史发展中产生的知识内容与其后与时代同步的公共管理创新知识相互影响，成为建构中国公共管理学自主知识体系的变化场域。

治理与制度平衡。制度是一种刚性结构性约束，而治理是有一定能动空间的。通常认为制度是对个人或组织行为的一种结构性约束，但是在某些情况下，需求者拥有足以打破均衡的权力，从而能够影响制度变化，制度变化是供给者和需求者讨价还价行为的结果。从中国整个国家治理来看，已形成了包括根本制度、基本制度、重要制度在内完整的中国特色社会主义制度的基本框架，而实践重点的公共管理重要议题无不是在这些制度框架影响下运行和运转的，中国丰富的制度资源可以为有效治理提供坚实的基础。例如，作为本土化概念的“条”与“块”就是对中国政府架构的形象表述，在条块结构约束下各级政府仍然在治理创新上具有一定的能动空间。具体而言，这就是通过国家战略或基层政府试点向更高层级政府汲取力量，依靠关键行动者特别是类似基层干部、政治精英以及社区书记或关键性事件，以及通过横向间政府学习机制化解能动创新带来的风险。虽然在制度结构性约束下政府治理有一定的能动空间，在公共治理实践中不同类型行动者作用较为突出，但仍需充分考虑制度要素，不能忽视相应制度的多重作用发挥。所以在中国公共管理学自主知识体系建构过程中，要充分挖掘制度层面经验与创新做法并将其进行理论化梳理，在这一过程中可以结合西方制度体系进行比较从而更好地实现中国公共管理学知识生产与知识传播。如对于国家与社会关系这一经典理论命题，行政吸纳社会是行政吸纳政治这一理论在社会领域的运用，是具有中国特色的国家与社会关系的新型解释模式，而在这一过程中要注重与其他西方理论范式进行比较与对话。再例如以人民为中心的发展思想在公共服务供给过程中的嵌入，使得中国建成世界规模最大的教育体系、社会保障体系以及医疗卫生体系。同时，实现全体人民共同富裕必须兼顾效率与公平，让有效市场和有为政府协同发挥作用；通过跨界跨域环境治理、自由贸易试验区建设以推动区域高质量发展以及在全球治理等议题中提供原创性治理经验。在坚持与完善中国特色社会主义制度的过程中，制度完善中的知识补充与治理变革中的知识迭代相互吸纳，成为建构中国公共管理学自主知识体系的支撑场域。

自主与非自主平衡。中国公共管理学自主知识体系建构并非是要构建一个封闭的自我表达的知识体系，而是要在全球公共管理学知识共同体中进行中国治理经验的学术化表达与传播，形成自主性与非自主性之间良好的张力。同时从哲学层面来看，没有绝对自主的知识体系，绝对意义上的自主就意味着封闭，意味着无法与外界进行知识交流，中国特色的治理理论和实践提出了大量亟待解决的新议题，如对于政策执行中的组织性要素类似压力型体制、行政发包制、晋升锦标赛等进行研究来描述政策执行实践，为政策执行出现的问题提供解释，并大致得出了变通执行、选择性执行、运动式执行、执行软约束、政策空转、共谋等极具代表性的分析概念。而在这些具有中国特色公共管理学概念与理论形成之后，如果无法实现公共管理学知识传播，那就无从谈起中国公共管理学自主知识体系的建构。因而建构中国公共管理学自主知识体系就需要注重自主与非自主之间的平衡，要将基于这一问题所建构的知识放在整个学科的普遍性知识体系中去，即在以中国为中心与以世界为参考之间保持平衡，在以中国中心为基础上强调参考世界。科学知识的增长并不是指观察的积累，而是指不断推翻一种新的理论、由另一种更好的或者更合乎要求的理论取而代之。一方面，提炼与创设能够概括中国事实经验的经典概念并进行基于中国场景与中国案例的理论建构，只有通过一套能够反映中国治理实践与治理经验的概念体系才有可能建构起自主的知识体系。例如事业单位概念与西方公务员制度中的政务官与事务官形成鲜明对比。另一方面，建构中国公共管理学自主知识体系不仅要将中国本土经验事实概念化与理论化，也要与西方公共管理学领域理论形成有效对话，并基于中国场景与中国情境而进行。可见，基于自主性与非自主性相互作用中所形成的一定的理论弹性与张力，从而形成新的知识内容，可以形成建构中国公共管理学自主知识体系的弹性场域。

四、中国公共管理学自主知识体系的评价

要构建中国公共管理学自主知识体系并且可以实现其可持续发展，还必须考虑相应科学合理的评价体系。“若要对社会变革进行合理的组织，那就必须首先去研究它，了解支配它的种种规则。这就不仅为我们后来称为社会科学的那一类学科提供了发展空间，而且还对它们产生出了深刻的社会需求。”如前所言，中国公共管理学在学科发轫之初就与社会需求紧密联系起来，因而在对中国公共管理学自主知识体系评价的过程中也需要将理论建构过程在实际社会中检验，对中国公共管理学自主知识体系评价也是检验其有效性的体现。与此同时，“公共管理学科的使命从来都清晰而重要，因为公共管理的研究切实关乎每个人的悲欢喜乐，并以公众当前的直接需要为优先”。而如何更好地对中国公共管理学自主知识体系进行评价，无疑应该坚持以人民为中心，坚持人民至上，要“注重从人民群众的创造中汲取理论创新智慧”，扎根中国式现代化实践，回归“人民至上”和“以人民为中心”治理初心。以人民为中心，坚持人民至上，注重人民群众对中国公共管理学自主知识体系的评价，才能真正建构起与治理实践相适应的中国公共管理学自主知识体系。

首先，在价值与操作平衡方面，引入多元主体进行中国公共管理学知识合作生产与价值共创，以研究问题为导向，按照具体研究议题选择与之相适配的研究方法，积极追踪国际公共管理学研究方法的新趋势，推动实现新的研究方法与中国实践相关议题更好结合。在具体研究方法选择上，要避免陷入质性研究与量化研究方法的论争，注重使用定性研究与定量研究相结合的混合研究方法。这是因为中国场景下的公共管理实践具有地域多元性、发展不平衡、治理异质性等鲜明特点，对于混合研究设计的使用有助于公共管理研究者解释复杂的研究问题，从而发展出新的理论模型，以便更好地推进中国公共管理研究高质量发展。在数字政府建设背景下，地方政府进行一系列自主创新推进政务服务数字化转型，以衡量政府部门服务绩效的政务服务“好差评”工作为例，在研究方法的运用上可以尝试首先通过绘制散点图以此在公民满意度数据中提取出自变量与因变量之间的发展趋势与一般性规律，然后通过量化研究方法检验其有效性进而得出相对稳健的评估结果，最后通过定性机制分析挖掘出隐藏在原因和结果之间的因果链与因果机制，确定自变量和因变量之间的因果过程。注重案例研究法在中国公共管理学科中的应用，特别是要强调体现中国实践的本土叙事，讲好中国故事。不同于传统演绎逻辑与归纳逻辑，特别要强调在案例研究法基础上遵循溯因逻辑，从已知结果或现象出发通过假设寻求其发生原因的推理，注重对于公共管理实践议题因果机制的探寻。只有这样才能够聚焦中国场景与情境，增进对中国公共管理研究议题的解释力。而这就要求研究者要深入治理实践内部，运用因果过程追踪法在对时间序列的充分关注与空间情境的现实考量基础上，在公共管理应用的宏观层面突出强调不同类型政府治理模式的生成发展，在中观层面体现为对政策过程的长时段观察，在微观层面表现为解释行动者行为偏好与策略选择。因此研究方法上需要将宏观社会背景与微观治理情境等多重复合因素之间的相互作用进行综合考量以权衡内外部信度与效度，通过这一过程能够将外在影响因素的误差降至最低，从而专注于中国本土化的公共管理议题。研究者需要进入情境内思考现象发生的原因，增进对数字治理、应急管理、共同富裕、新质生产力、全球治理等诸多中国现实公共管理议题的理解力与解释力，为中国公共管理学自主知识体系构建提供支撑。而在这一过程中，可以借助现有的各种类型的中国公共管理案例库，通过挖掘中国发展与治理中的重大事件与典型案例，形成具有理论性启发性的案例库。同时要在操作上强化过程元素，对行为过程进行深描。如果缺乏对行为过程的深描，就不能对治理实践中产生的实际问题的形成过程进行复原与剖析，就不能深入理解治理实践中不同主体及其互动模式。

其次，在传承与创新平衡方面，要将中国历史上以人民为中心的原创性本土化经验进行新的提炼总结，使之完成在中国情境与中国场景培育下具有中国特色的理论建构并可以与西方式现代化理论进行对话。从历史上来看，以人民为中心作为一种政治哲学思想可以追溯到古代中国的“以民为本”“民贵君轻”“君舟民水”和“民惟邦本，本固邦宁”等思想。而伴随着以人民为中心与现代治理研究的深入融合，特别是在城市治理领域生成代表着新时代发展方向的人民城市这一新概念新议题，这一具有中国特色的城市治理概念的生成过程就意味着以人民为中心的观点在中国公共管理研究中与新的治理要素结合形成的新的实践议题。其实在中华人民共和国成立之初，以人民为中心的城市发展观就已经确立，但由于当时物质经济基础薄弱，坚持人民至上就要求在城市管理过程中注重对人民基本生活与权益的保障，此后，随着经济社会发展，城市管理也由国家救济导向转向了城市建设层面，“人民城市人民建”由此产生。在党的十九大之后逐步形成注重人民城市人民建，人民城市为人民，由人民共享发展成果的人民城市的新型城市治理发展观。而在这一过程中也要注重与以成长机器、政治实业家和城市政权理论等为代表的西方城市治理理论进行对话，进而可以形成以中国人民城市为基本取向的城市治理知识理论体系。

再次，在治理与制度平衡方面，在推进实现中国式现代化背景下，最根本的是要坚持中国共产党的领导，中国共产党“在其体制内外同人民、同社会、同国家、同军队形成了铆合一体的结构，中华民族与中华文明因此得以在现代文明中实现一脉相承的传承和发展”，因此以党建引领为表现形式的政党治理等相关议题在中国式现代化背景下有了新推进，既可以为构建中国公共管理学自主知识提供政治底座，也可以为其提供中国式现代化知识结构的补充。与此同时也要明晰在技术要素影响下形成的数字治理研究正在成为中国公共管理研究的新领域，而在数字治理研究中不能忽视制度。其实技术本身就是一种工具，在一定程度上技术能够创造需求，如人工智能技术创设出新的不同需求和服务场景。因而，技术的进步能够扩充制度变迁的容量和提升制度运行的效率，在效能提升的基础上可以实现标准化来对原有治理行为进行改进，最终实现整体意义上的制度改进。反过来看，健全的中国实践制度体系能够为技术进步与技术创新提供制度保障，从而对技术发展的规模与速度产生一定的影响。特别是数字时代下产生的数据、平台、算法、算力等新技术要素的产生正在变革与重塑着国家与政府治理结构与形态，通过技术嵌入治理层级改变政府行为策略选择，不断优化公共服务供给方式和途径。在工业化时代形成的自上而下的以治理权力为核心的科层化结构已然无法适应“数字空间”的产生与发展，政府组织形态和运行模式需要转型，在新技术要素影响下增强对人民主体与组织结构的关注，在对公共治理对象充分了解的基础上发挥中国公共管理研究的学术想象力。尤其是在数字时代下的城市治理、政府治理实践过程中生成的风险类型是否可以通过以人民为中心的治理形态进行纾解等议题需进一步讨论。

最后，在自主与非自主平衡方面，一方面，在中国公共管理学自主知识体系建构过程要注重从中国经验出发，在中国公共管理实践基础上构建以人民为中心的评价指标体系与相关评估指数，保证一定的自主性。事实上在中国公共管理学科发展进程中，西方学界在理论模型、研究方法与研究工具等方面都给予中国公共管理研究极大推动力，典型的如许多治理水平评价在一定阶段内都带有很强的西方化烙印，其中对国家治理能力的衡量需要建构相关的评估指标体系，而以西方为主导构建国家治理指数在评估我国国家治理能力和绩效时可能会存在一定程度的偏差，特别是对于人民主体性的缺失。另一方面，在建构中国公共管理学自主知识体系过程中要以中国为中心也注重世界意义的参考，因为“地方知识和普遍知识不是两种不同的科学知识，而是可以相互转化的，是同一种科学知识的两个不同的环节”。因而不能将本土知识与普遍性知识进行割裂，要注重自主与非自主平衡。而在这一过程中坚持以人民为中心的评价体系是区分西方公共管理研究范式的根本标准，注重将人民元素引入中国公共管理学自主知识体系建构中能够更好地做到以中国为中心的基础上以世界为参考，保持自主与非自主之间一定的弹性与张力空间。

具体来看，可以将中国公共管理学自主知识体系建构的评价量化为以下可操作化的标准。首先是要“面向实践”，聚焦中国公共管理实践中出现的真问题，从问题视角出发，对具有中国特色的公共管理实践议题进行理论化提炼与总结，形成特色概念或理论并最终能够指导中国公共管理实践发展以及预测中国公共管理发展的未来趋势，内生为原创性治国理政经验。而面向本土公共治理实践，在操作上就是要注重运用包括案例研究法在内的多重研究方法从公共管理实践中挖掘中国治理故事，展示中国公共管理实践发展的独特性，在全球公共治理视角下抽取中国之治经验，发展适应面向实践的公共管理理论概念体系和知识架构，抽象契合中国经验的学术概念。其次是“自主性”，自主性知识生产及其体系构建并不是要完全与世界隔绝，而是要摆脱或超越传统意义上以西方公共管理理论指导中国实践的局面，用西方理论范式简单套用中国公共管理实践问题研究的态度与方法。再次是“知识体系”，推进中国公共管理原创性知识生产和创新，要在理论鉴别、比较以及分析的基础上，选择契合的理论、概念、话语和方法。透过国际性的视野，以中国本土经验为基本，以国际不同国别治理模式比较为参照，明晰中国发展在世界历史与现实中的位置，更好地总结和概括中国特色哲学社会科学自主知识、理论以及话语的价值。最后要考虑的是如何在对中国公共管理学自主知识体系建构的评价过程中不断优化操作标准，最根本的要坚持以人民为中心的基本原则，在这一基础上，要深刻理解构建自主知识体系的本体论、认识论以及方法论意义，形成理论指导研究问题及方法与在实践中获得新知、丰富经验认知的互动式思维方式，促进自主原创型公共管理知识增长与知识生产，从而进一步促进中国公共管理学自主知识体系建构。

结 语

作为立足实践面向实践的学科，中国公共管理学自主知识体系建构必须充分考虑其实践内在要求。要在构建自主知识体系过程中实现学科进步、知识发展与研究创新，需要将实践议题转化为原创性知识生产以实现知识增长进而完成中国公共管理学自主知识体系的建构。同时中国公共管理学自主知识体系建构生成的原创性公共管理概念、理论与体系反过来也可以应用于实践，指导实践发展并促成中国治理经验的生成。面向未来，深刻体现中国公共管理学面向实践的属性，完成从知识体系建构到知识体系评价的全链条闭环式的中国公共管理学自主知识体系建构不仅是新时代对于公共管理学界提出的使命与任务，也是建构中国特色哲学社会科学自主知识体系内在需要，而这些任务完成都需要学界共同努力。