张翠梅、张文欣|整体性治理视域下在线政务服务“跨省通办”的优化

随着市场经济大力发展和区域一体化升温，地区间人口和生产要素流动愈加频繁，企业跨区域经营愈发普遍，导致办事群众关于异地办理就近办、便利办的需求日益旺盛，期冀政府所提供的服务不受行政区划制约。对此，2020年国务院办公厅发布了《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，正式将政务服务“跨省通办”明确为“放管服”改革中的重要环节，并以2019年为重要节点，针对长三角、京津冀等一体化区域出台相关“一网通办”试点方案，大力引导其先行先试、树立范本。除了制度上的支持和革新，为了赋予基础性技术支撑，国家积极建设联通各省、自治区、直辖市和国务院部门的总枢纽——全国一体化在线政务服务平台，于2019年正式上线运行。在线“跨省通办”事项从最初的社保、公安服务，逐渐扩展至就医、户口迁移、工商登记、财务税务等刚性需求，且一直在向扩大事项范围、提升服务效能的方向前进，2022年9月国务院办公厅再次发布“跨省通办”新增任务清单。与政策积极推进不相匹配的是，聚焦于在线政务服务“跨省通办”服务模式，在线跨省通办在现实推进中的基本逻辑为何，在现实推进中遭遇哪些困境与问题，以及是否存在可复制可推广的相关成功经验，目前尚未有相关研究深入探讨分析。基于此，本研究将目光放于在线政务服务“跨省通办”实践上，尝试在整体性治理理论框架下分析在线政务服务“跨省通办”的优化路径。、

一、问题的提出

自2003年起，欧盟投入大量资金支撑覆盖欧洲全域的泛欧电子服务项目，意图让政府所提供的服务跨越各国之间的地缘界限，通过政府间的协作向公众提供更加统一、包容的在线政务服务。2005年，经济合作与发展组织（OECD）也召开了包括阿拉伯联盟、世界银行、欧盟等多地区、多国组织在内的国际性会议，会议上再次深入讨论了关于实现欧洲电子政务一体化的议题。2007年，为了进一步实现欧洲区域间在线政务服务互联互通的设想，英国身份和护照服务局牵头推动了电子身份的泛欧识别认证。

聚焦于跨区域的在线政务服务互通，Weck等学者认为，公共部门作为电子服务的促进者，应当将公民置于提供服务的中心，而公民的需求包括有效的跨境电子服务，因此不同国家信息系统之间的互操作性是一项先决条件。早在2007年，Guijarro通过对欧盟、美国、加拿大等的互操作框架体系进行比较研究，提出西方国家主要存在的两个阶段：一开始是先钻研和比对国家之间电子政务相关的标准文件，尽力促成统一的技术标准并广泛实施；后期再发展为从顶层设计上引入业务体系架构（EA）理论进行标准体系建设，提高区域间政策法律、组织机构、业务流程和目标的一致性。Bovalis等学者认为，在电子政务互操作框架方面，欧洲地区具有较为先进的理论和实践经验，欧盟互操作框架（EIF）中的“组织互操作、语义互操作、技术互操作和管理互操作”堪为标杆。Styrin等学者也从“政府即平台”的视角，研究俄罗斯联邦内不同的地区和政府之间如何实现政务服务互通。

当前，面对国内在线政务服务“跨省通办”之改革，国内学者也在借鉴欧盟经验基础上结合我国国情，围绕“跨省通办”的改革初衷、实践意义、类型特征、存在问题及实践进路等多方面展开探讨。郝海波在整体性治理理论的基础上分析了“跨省通办”扩大的实现路径，以婚姻登记“跨省通办”试点为例，剖析出其面临法规制约和制度短缺并存、数据短缺和信息孤岛并存、结构上存在区域壁垒等现实困境。刘旭然提出，经济社会发展环境差异、府际协同合作水平、政府间政务服务能力差异等因素制约了“跨省通办”发展。刘冰认为，政府推进“跨省通办”主要分为两类，一是毗邻省份的区域性“通办”整体推进，如长三角地区；二是劳务输入和输出重点地区的“点对点”合作加速发展。与以同一行政区划内为标准的政务网办不同，“跨省通办”面临着不同于传统跨域治理实践的新情况、新挑战，它需要克服“权力边界”和“目标差异”这两个问题。

总体而言，梳理分析既有文献可发现，政务服务“跨省通办”作为数字政府建设的重要议题正在日益受到关注。从电子政务互操作、跨域治理、协同治理、数据共享等多个维度，国内外学者期冀采取有效措施推动在线政务服务跨域互通，打破地域之间的行政隔阂和技术隔阂，将跨域概念与政务服务数字化理念有机融合。其中，有学者尝试依据整体性治理理论框架分析“跨省通办”的实现路径，但是目前相关研究文献数量并不丰足，且多是遵循国家推进政务服务“跨省通办”的历程和逻辑进行分析，并未集中细分研究政务服务“跨省通办”的“在线”部分，结合具体案例研究的也较少。因此，本文在既有研究和现实考量的基础上，聚焦在线政务服务的“跨省通办”，以剖析普遍性困境为切入点，以具有较强耦合性的整体性治理理论为依托设计分析框架，选取长三角一体化示范区在线政务服务“跨省通办”案例为抓手，挖掘其成功实践背后的理论经验，试图立足现有研究丰富对于在线政务服务“跨省通办”优化路径的理论探讨，并为现实做法的改进提供些许建议。

二、在线政务服务“跨省通办”发展的现实梗阻

在线政务服务“跨省通办”作为传统政务服务的升级版，既是政府治理模式的创新，更是纵深推进政务服务改革的重要变量。目前来看，在线政务服务“跨省通办”体系初步搭建形成，政府服务效率和群众满意度有所提升，但由于以下几点因素阻碍，该领域中的现实梗阻长期存在且难以突破，政府部门治理碎片化问题仍需解决，公民在线跨省办事仍旧存在障碍，公民的办事体验感和获得感仍待提高。

（一）跨省合作中的部门权力观和形式主义

权力的部门化导致部门各自为政和选择性执行，在践行职责的“合法外衣”下实则是服务于部门的自我利益诉求；而面向在线政务服务“跨省通办”这一新命题时，原则上是追求跨省合作的整体利益高于局部利益。这对于地区内的部门利益维护造成了冲击和挑战，从而使在线政务服务“跨省通办”的工作开展面临障碍。而有的政府部门在压力型体制的任务传导下，形成懒政不作为、应付了事、上下共谋的形式主义之风，例如形式上遵从工作部署，而实际上未作长期协同规划。

（二）临时性沟通协调下的“一事一议”

在线政务服务“跨省通办”所要面临的是，“互联网+政务服务”模式叠加跨域因素后带来的协同困境。从府际关系的角度而言，推动在线政务服务“跨省通办”的主体之间不存在行政上的隶属关系，在开展协同时缺乏传统科层制权威约束，需要通过健全横向沟通协调机制的方式加强联系。然而，在跨地域和跨层级的难度比较之中，由于我国在实施电子政务时长期习惯纵向上的上传下达和统一规划，相比而言横向协调的成熟度有所欠缺。如目前诸多不同省份内的地区因劳务往来而设置“点对点式协作”，由某一个具体事项需要而建立起一次临时性的沟通协调，即“一事一议”，甚至于一次短期协调合作之后再无下文。在这样的沟通环境下，长期、持续、稳定的协同机制难以促成，使得在线政务服务“跨省通办”运作缺乏顶层设计上的领导统筹和常态化协调。

（三）省域标准化工作和业务整合存在障碍

不同县域的经济基础、社会文化、自然环境、技术水平等存在差异，政务服务基础建设也良莠不齐，无疑构成了政务服务“跨省通办”改革的客观阻碍。各省政府对于权责清单类别和内容也存在认知上的较大偏差，造成不同地区之间的政务事项名称、事项标准、事项编码、设定依据、受理条件和办理流程等难以统一，严重影响跨省事项标准化工作的进程，进而导致在线政务服务供给的碎片化和无序化。此外，在线政务服务的跨省业务整合须由技术赋能和平台驱动，但一些信息化建设落后、缺少数字化转型优势的地区，政府在技术、人才、财政等方面所掌握的资源有限，所以仍须寻找其他途径以提升技术支撑和资源引入。

（四）在线政务协同的技术困境和数据孤岛

各地对于信息技术和大数据等新技术的注意力、资金和人才等投入之差异，造成我国“东强西弱、南强北弱”的数字政府建设格局。横向对比上某些地区技术建设和数据治理相对滞后，纵向对比上从省级到乡镇级逐层暴露技术底层建设之缺陷。在数据共享方面，“不愿共享”“不能共享”“不敢共享”等问题也引发了跨省“数据孤岛”的割据局面。除了由地区保护和部门利益而滋生的“数据为部门自有资产”观念外，信息系统不互通、数据标准化建设滞后、数据资源条块分割、共享技术短缺、数据开发利用不充分等情况，造成了在线政务中数据离散、重复采集、一数多源等现象。因跨省共享而可能存在更高风险的数据泄漏、数据侵犯、数据篡改等威胁，相关主体尤其还要考虑共享中的数据安全性问题。

（五）政务服务平台建设及服务设计不健全

在平台功能上，部分服务专区由于开设不久、经验不足，导致统一身份认证等方面缺乏系统支撑，界面框架具备而细节设计不健全，平台功能存在缺陷而降低办事流畅度和体验感，如“青新通办”服务专区在事项类别里出现空缺，空有“医疗卫生”“特种设备检验检测机构核准”类别之名，而下设无具体业务事项；部分服务专区的服务事项未分类分栏，填表、查询、反馈、投诉等功能或使用不便，或未设置于醒目位置等。此外，在“跨省通办”相关信息动态方面，有些服务专区的实时更新机制不完善，导致服务栏目停滞在某一时间段，不能满足民众接收最新信息的需求。

三、整体性治理理论嵌入在线政务服务“跨省通办”的分析框架

部门本位主义、协调整合不畅、标准化建设及“数据孤岛”等梗阻，使得以整体而非碎片化的视角观察在线政务服务“跨省通办”的优势尽显。选用整体性治理理论对于本研究主题进行分析，皆因二者之间存在深度耦合，有助于更加透彻地理解“跨省通办”的改革初衷、目标导向和优化路径，为在线政务服务“跨省通办”的有序推进提供理论支撑。

（一）整体性治理的理论内涵及适用性分析

希克斯将“整体性治理”定义为对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙的整体型服务的政府治理图式。该理论与在线政务服务“跨省通办”之间的契合性，主要体现在以下方面：首先，治理目标具有一致性。整体性治理的出发点和落脚点在于公众的真实需求，以“解决公众的生活问题”为核心。在线政务服务“跨省通办”的改革初衷也同样是为了解决公众异地办事困难这类与公众生活息息相关的问题，关注公众当前最真实的政务服务需求。其次，治理机制具有耦合性。整体性治理的治理机制是协调机制、整合机制和信任机制的融合。就协调机制而言，主要围绕价值协同、信息共享、诱导与动员展开。就整合机制而言，通常是搭建三维立体模型来阐释整体性治理的整合层次。就信任机制而言，强调通过营造信任团结的组织文化与氛围，将责任感具体明确化，使合作意愿得到提升。在线政务服务“跨省通办”中也涉及各主体共同协商、整合业务和资源共享的协调机制，涉及不同治理层级、不同治理功能以及公私部门的整合，并且需要建立组织之间较高程度的信任和责任感。再次，治理工具方面均强调技术作用。整体性治理适应信息时代的要求，挖掘信息技术为基本的治理工具。信息技术亦柔化了在线政务服务“跨省通办”的行政边界，使信息和资源得以有效流动。

（二）整体性治理理论嵌入在线政务服务“跨省通办”的分析框架

基于对普遍性困境的回应，本文选择在整体性治理视域下对在线政务服务“跨省通办”的推进逻辑予以探究，在借鉴希克斯的整体性治理三维立体整合模型基础上，从治理目标、治理机制、治理手段三个维度设置分析框架（见图1）。

1. 治理目标维度

根据整体性治理理论与在线政务服务“跨省通办”所具有的目标一致性，将在线政务服务“跨省通办”的治理目标明确为“以公众需求为目标，实现跨省业务的网办化”。整体性治理旨在通过打破碎片化治理及部门本位的壁垒，对公众需求做出整体回应，为公众提供无缝隙的、优质的公共服务。在线政务服务“跨省通办”亦瞄准日常政务服务中所涉及的在线部分，如平台支撑、在线填报、数据共享、身份核验、材料流转等若干环节，试图整合跨省在线业务，用顺畅的网办流程回应“一体化、无缝隙”的政务服务要求。

“以公众需求为目标”体现在对于公众异地办事诉求的精准识别。而“精准识别”又蕴含在“跨省通办”改革推行的渐进性之中，即以公众最为关心和迫切需要的政务服务事项为先开展“跨省”，后续再根据公众诉求及地区情况逐步有序推进，这与整体性治理理论的治理目标要求不谋而合。如2020年7月，国务院办公厅首先梳理出140项公众诉求的高频政务服务事项，发布《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》。“实现跨省业务网办化”立足于数字政府时代，面对政务服务跨组织域和跨信息域的复杂场景，在线政务服务“跨省通办”所提供的是一种既有治理结构下的问题解决方案。“网办化”更多体现的是向实现绝大部分事项“全程网办”的理想状态跃进，以期最大程度上便捷公众异地办事，优化营商环境。

2. 治理机制维度

在线政务服务“跨省通办”涉及跨域治理问题，跨越行政区域意味着需要不同行政区域进行组织上和信息上的协同，且比起统一行政区域内同级政府的“块”协同，本质上更依赖于多方统筹的“条块”协同。因而，面对由横向合作、纵向合作和斜向合作相互交织而形成的复杂组织网络形态，需要整体性治理理论所建构的协调机制和整合机制，以及信任和责任感的注入，将其“无缝衔接”起来。

首先，是协调机制。协调机制要求各主体增强共商共议的能力，使不同部门间在信息、认知和决策方面互相介入参与和表达，就政策目标、行动策略的制定发表各自意见、寻求共同目标，以促进跨省域信息交换与共享。协调机制主要是围绕价值协同、信息共享、诱导与动员展开。在线政务服务“跨省通办”运用了价值协同的协调机制，即民间组织、企业、社会个人等组织和行为体可能存在不同的协同动机与目的，掌握着不同的知识和资源，其价值判断和利益需求也因而分化，但在总体目标和方向上是一致的、整合的——维护和实现公共利益，因而具备能够付诸集体行动和相互协作的底层逻辑。在信息共享的协调机制影响下，在线政务服务“跨省通办”选择了致力于统一标准规则的建立，追求以数据标准的统一促进异地事项办理流程的统一。这种标准规则的建立往往是在国家标准的基础上，各地区进行协商协调及本地化调适、创新后达致。诱导与动员的协调机制则助推“跨省通办”治理者对参与者、信息、资金、技术、知识等各类资源进行挖掘、动员与利益协调，挑选合适的人员和资源渗透入网络结构中，斡旋处理复杂疑难的“跨省通办”问题。

其次，是整合机制。整合机制的运用建立在希克斯所提倡的三个维度上。一是纵向权力线上的不同层级间的整合，国家及地方高层应从宏观和全局的视角对相关工作作出统一部署和领导，以在线政务服务全国一体化为最终目标，积极制定高频政务服务“跨省通办”事项清单以倒逼层级整合，逐步下好在线政务服务的“全国一盘棋”；二是治理功能上的整合，对于政务服务目标与地方差异化治理现状存在的矛盾，要发挥地方工作的自主能动性。尤其是要强调横向区域间跨省域政府部门之间的功能整合，按照一致的政策目标对在线业务实施流程优化再造，也即以区域一体化合作或城际“点对点协作”为动机，在讲求“管理上层层节制、部门间分工明确”的科层制体系外，一定程度上模糊政府间原有的行政边界，以任务为导向实施功能整合；三是公私部门之间的整合，在线政务服务“跨省通办”工作由政府主导和决策，但特定情形下社会力量的嵌入使其呈现出政社共治的景象，例如某些地方政府所掌握的相关技术资源等较为有限，需要企业、社会组织等其他非政府主体运用自身优势资源予以互补。行政机关可通过行政协议将原本由其一己承担的任务全部或部分转移给私人，形成公私协力履行职责的情形。

再次，需要构建主体间的信任与责任感。在行动者和组织与网络治理结构中的其他组织没有上下级隶属关系时，何以弥补自上而下的权威领导及科层制约束，使组织间联动解决共同问题？树立信任和责任感是希克斯提出的答案之一。信任的引入，可以提高在线政务服务“跨省通办”不同主体开展相互合作的意愿，为集体行动增强联结。希克斯亦给出了一些建立信任的建议和考量，如邀约各方共同厘清整合的目标使命，建立承诺、认同感和归属感；对于相关专业人员进行培训，使专业人员对于整体性运作方式形成清晰认知，提升治理效能和能力等。

3. 治理手段维度

“跨省通办”所体现的浓厚的技治性色彩，决定了其与整体性治理所诠释的治理手段相统一。在此基础上，信息技术、数据共享和平台建设乃是在线政务服务“跨省通办”治理手段的高相关要素。

首先，在线政务服务“跨省通办”契合整体性治理特征，其以信息技术为主要支撑。信息技术和新技术提供了政府内部运行体系协同的新模式，使得区域间固有边界不再封闭、走向开放，引导政府以“跨界思维”代替“边界思维”。在技术的支持下，政府部门以数字信息流为媒介，形成“点对点”的数字化沟通渠道，依托数字信息技术和数据逻辑，将原本跨地域、跨系统、跨时空的业务流程转移至数字空间，实现业务流程边界的重塑和整合。

在线政务服务“跨省通办”深度运用大数据、区块链、人工智能等技术，有效整合政务服务数据，赋能实现证照互认、人脸识别、身份核验、远程客服在线核对、数据共享、远程实时协助办理等功能，实现数据治理一体化及平台联动一体化，推动对异地政务服务事项的有效办理。

其次，在线政务服务“跨省通办”重视数据资源汇聚归集，尤其是数据的跨部门、跨层级、跨地区标准统一、整合共享和深度利用。跨省数据共享涉及“块与块”“条与条”“条与块”等多层次协调，涉及不同地域、不同层级及不同部门之间的多向度整合，因而本身专业性强、协调难度大，是一项需要归集和清洗各个业务条线数据的系统工程。正是地方政务平台之间以及地方政务平台与国务院垂管系统之间数据共享的落实，为在线业务协同提供“数据桥梁”，让远距离范围内的组织协同和问题解决成为可能，尽力减少企业和群众跑腿次数，增加企业和群众获得感。

再次，在线政务服务“跨省通办”以平台建设驱动服务供给，发挥虚拟载体的枢纽作用。具体而言，政务服务平台发挥公共入口、公共通道、公共支撑作用，从全国一体化政务服务平台、区域性一体化政务服务平台到本地区内建立的政务服务平台，确保平台之间彼此的互联互通，使用户可以搜索、查询并使用平台功能及资源。政务服务平台依托统一的事项管理、身份认证、电子证照、电子档案等公共支撑系统，对海量的政务服务数据源进行综合呈现，为特定搜索目标提供灵活多样的展示界面，实现服务直达、“跨省通办”专题直达，实现“搜索即服务”。

（三）分析框架的运用——以长三角一体化示范区为例

自2019年以来，长三角一体化示范区“跨省通办”改革创新实践正有力支撑着在线“无差别”通办。示范区采用“跨省通办”服务模式，目前虽未达到整体性治理要求的“一体化统一审批”最终状态，但是以此国内“先锋示范地”验证所设整体性治理框架的有效性，仍有助于全面理解其在上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县（下文简称为“青嘉吴”）三地之间实现“无缝隙”在线政务服务的来龙去脉，从理论层面上探析和回应优化路径，为实现有效的“跨越”提供思路。

1. 目标维度：解决企业和公众办事问题

政府部门遵循整体性治理所提倡的以“公共问题的解决”为治理活动的逻辑起点，围绕跨省事项办理中存在的问题、困境与需求，在协商与决策中追求满足公众需要的、无缝隙的在线政务服务。2019年7月，青嘉吴三地组建工作专班，从当年8月中旬至10月末开展联合调研、分析经验不足和汇总建议，明确规划阶段性目标——制定三地“跨省通办”清单、提供三地统一线上办事入口、公示服务事项指南、优化电子证照应用等。2019年11月，青嘉吴三地一体化发展走入正轨后，更推动各组织共同深挖在线政务服务“跨省通办”的难点、堵点和可创新点，思考如何在原有基础上进一步提升线上办事便捷度和服务效能。为此，示范区立下了成为国家首个区域性“一网通办”旗舰店的目标，并于2020年4月和5月分别签订两份《改革备忘录》，针对相关制度保障、服务端口、功能整合、线上业务再造等多方面问题作出回应，如第一份备忘录提出八项革新任务，从制度规范层面研究数据法治问题，围绕区域内高效“办成一件事”进行主题深化等。

截至2023年7月，“沪苏浙皖”三省一市共设立567个“跨省通办”窗口，示范区内“跨省通办”共有3877个相关事项可以在所有办事大厅、民生窗口中实现跨域通办。当前，示范区内通办事项主要涉及企业开办、户口迁移、工程建设等多个民生领域，以企业服务和个人服务两类型为主，企业服务方面重点围绕企业设立、经营范围变更、住所变更、负责人变更等事项，个人服务方面重点围绕婚姻登记预约、医保社保、公积金异贷证明申请、诉讼服务等事项。值得注意的是，长三角一体化示范区在线政务服务“跨省通办”推出了一份特色事项清单（见表1），清单内容为示范区三地额外通办项目，包括28项个人服务和57项企业服务。综上可看出，示范区坚持以公民为本位，以解决和满足公民的问题和需求为中心而制定政策、展开协作，使在线政务服务“跨省通办”工作逐步走向专业化、人性化、精细化，实现公共利益的最大化。

2. 机制维度：协调、整合与信任的构建

在基于整体性治理理论的在线政务服务“跨省通办”分析框架下，协调与整合机制的渗透，以及信任与责任感的建立，是长三角一体化示范区内在线政务服务协同的支撑。

首先，在协调机制上，依靠政府部门之间的紧密协同和合作，保障和促进在线政务服务互通工作的有序进行。青嘉吴三地通过建立正式的沟通协调机制，以平等协商的方式合力搭建起横向关系上的“联盟”。事实上，自2019年起，示范区三地政务服务部门便尝试建立相关联动协作机制。三地抽调动员具有相关工作经验的专业人员和技术骨干，以组成工作专班的形式，对政务服务事项标准化等问题进行统一梳理，就总体目标、每阶段工作重点和项目责任等表达意见、商讨和最终决策。并且，为了保证沟通协调的“零障碍”“无间断”，线下定期举办在线政务服务一体化工作交流会，同时以线上的工作交流群组为依托开展常态化对接，汇集引导各单位的人员、技术等优势资源参与治理。此外，为了构建在线政务信息交换的“共同语言”，示范区注重协调机制所设想的“制定统一的数据标准”，在《推进示范区“一网通办”集中落地工作要点》以及2021年8月、2022年1月两次签订的《公共数据“无差别”共享合作协议》中，强调顶层工作联动和跨省数据交换两方面机制的建立，力图形成规范的、可推广复制的公共数据标准体系，以数据标准化程度的提升来驱动数据共享、破除数据流通壁垒。

其次，在整合机制上，从治理层级、治理功能、公私部门三个维度观察示范区服务的重新整合。在治理层级维度上，国家高位推动和顶层设计是在线政务服务“跨省通办”改革实施的根本保障，是全国在线政务服务一体化走向纵深的根本动力。具体而言，纵向上，长三角区域在政务服务领域承接了中央主导的长三角“一网通办”试点工作，示范区更是被委以“一体化先行先试”的重任，通过纵向权力线的统筹安排与政策部署，以治理层级的有机整合推动跨层级、跨部门的协同。同时示范区内建立起了高层次的领导统筹机构，该机构以“决策层—协调层—执行层”的三级运作模式形成有效合力，统领示范区政务服务“一网通办”的发展建设。

在治理功能维度上，示范区将分散于跨省域不同部门的政务服务功能系统整合，并在业务受理模式上开创全国先河。首先，在标准化工作方面，青嘉吴三地以权责清单为切入点来梳理“一网通办”事项目录清单，将权责清单的权责事项与在线办事指南具体关联，而后对政务事项跨省审批标准进行集中规划，三地之间统一标准、统一流程、统一审批和统一办理。而对于受理模式而言，示范区尤其注重推进“全程网办”的服务供给，积极推进《电子证照共享互认》方案的证照整合，努力钻研如何整合部门功能、减少线下审批流程，优化后台分类审批以推动前台线上服务，打通异地申请、审查核验、证照颁发等各环节的线上壁垒，并鼓励用户进行网上事项申办。在公私部门维度上，三地政府多措并举积极引导社会力量参与治理联盟，如加强政银合作，将政务服务业务下沉至银行网点的智慧化自助终端，任选自助终端即可在线自主办理青嘉吴“跨省通办”事项。

再次，在信任与责任感方面，协同治理过程中的信任程度越高，参与方的合作次数和合作质量越有保障，从而形成信任度不断增强的良性循环。在一体化发展背景下，示范区在政治、经济和行政等方面存在共同利益，因而坚持以制度创新和项目建设为双轮驱动，累计共打造112项制度创新成果和108项重点项目。在一次次利益磨合和政府合作中，区域一体化环境下示范区各部门之间氛围融洽、默契度高，同时，互派人员学习培训、信任契约、信任度管理、信任度评价等稳固信任关系的方式，为组织在线政务服务协同和项目合作创造了高水平的信任基础。在责任问题上，青嘉吴三地厘清各自的任务清单和权属责任，但是责任是否落实到位，相关的考核评估机制和监督管理机制尚不健全。

3. 手段维度：技术、数据与平台的支撑

首先，以技术为支撑。示范区高度重视区块链、人工智能、大数据为代表的新一代信息技术，旨在运用新技术深化数据共享与业务融合，破解跨省情况下的超时空障碍。以区块链技术为例，嘉善县基于自身位于长三角一体化示范区的现实，将目光落在区块链技术与跨省域数据共享问题的结合上，在青嘉吴三地之间建立起跨省域区块链平台。在示范区所推出的“区域协同万事通”在线模块中，个人电子证照包也是基于此前区块链技术的探索，将出生证明等八类高频电子证照“一包打尽”，让示范区内用户实现办事“无感漫游”。同时，承担算力优化、调度数据资源的长三角一体化示范区数据中心集群项目，以及示范区“智慧大脑”建设，也正在逐步落实中。

其次，以数据为支撑。在一体化发展程度较高的地区，政府之间也存在较高的信任度，有利于推进数据治理及共享互认，2020年9月发布的《长三角地区电子证照互认应用合作共识》就体现了这一点。在一体化战略引导下，示范区联席会议机制和非常态化沟通机制高效、稳定运作，也为积极推进跨省数据联通奠定了良好基础，如出台数据共享相关《改革备忘录》。三地政府掌握着高公共性、广覆盖性、高价值性的数据资源，2021年8月至2022年1月两次签订《公共数据“无差别”共享合作协议》，也注重将数据共享从县域升级至省域，提出省级数据中心的授信和交互是满足公共数据共享需求的必由之路。种种举措均表明，示范区在坚持“数据开路”的大方向下，不断拔高数据共享的行政层级和无差别程度，使得三地在线政务服务“一件事”得以快速融合。

再次，以平台为支撑。在平台驱动方面，示范区紧紧围绕群众需求，秉持着“开一扇窗，办三地事”的理念，在长三角政务服务“一网通办”平台下新设示范区“一网通办”专栏。最为直观的是，专栏改善了直接面向群众的用户服务层，在长三角统一用户认证体系的构建下，主动接入身份信息共享的数据接口，实现了示范区内用户对于在专栏办三地事的“一号登录”。登入后，可以看到“服务动态”“常见问题”“示范区中介超市”等模块，示范区内智能“一键填表”和近期信息公告也挂在前列，便于用户快速了解和查询专栏相应服务。对于业务应用层面，三地共同梳理出的通办事项清单也凝结于“企业服务”和“个人服务”两栏，并且办事指南被置于就近点击位置。在示范区“一网通办”专栏底部，设置了关于青、嘉、吴三地办理点的动态政务服务地图。在网页端之外，示范区还在移动端中设置了专栏入口和服务页面，可于三地移动端APP（浙里办、智慧吴江、随申办）同步使用。

四、整体性治理视阈下在线政务服务“跨省通办”的实践进路

在线政务服务“跨省通办”未来发展如何稳中有进？在探索试点过程中，长三角一体化示范区以亲身经验给出了高分答案。因而，在前文对于普遍性困境以及示范区创新实践进行探究的基础上，下文结合基于整体性治理理论的在线政务服务“跨省通办”分析框架，仍沿袭治理目标、治理机制、治理手段三个维度，思索相关具体优化路径。

（一）目标维度：治理目标重点关注需求侧，立足于公共价值创造

推进在线政务服务“跨省通办”，是转变政府职能、提升政务服务能力的重要途径，而挖掘共同目标正是转变政府服务理念的第一步，是抑制跨省合作中部门权力观念和形式主义的“良方”，使政府思维从部门利益导向转为公民本位视角。在价值创造的逻辑前提下，各参与方需要将治理目标重点放在对需求侧的关注上，以正视人民跨域办理的现实需求为共识确立行动计划，主动协调各自利益诉求和治理行为。具体而言，在线政务服务“跨省通办”应当聚焦于助力、保障企业和公众工作生活的改善。以企业服务为例，相关设计应根据全国统一市场和生产要素自由流动的规律，抓准劳务输出输入或区域一体化发展的实际需求，围绕企业跨地区生产经营、产业链供应链协同和建立，促进市场主体登记注册、涉企经营许可和投资项目审批等高频事项在线办结便利化，如示范区“一网通办”专栏中企业“中介超市”之创设。

（二）机制维度：完善协调机制和整合机制建设，构建组织信任

在机制维度上，有效的在线政务服务“跨省通办”强调协调机制和整合机制的建设完善，组织整体信任度高。

1. 建立正式的沟通协调机制，促进横向协调常态化

对于跨省在线政务服务所涉及的横向部门协调而言，“各自为政”的局面亟待摆脱，须完善组织保障、畅通协商渠道，建立正式且常态化的沟通协调机制。长三角一体化示范区这一实例，启示更多地区在探索政务服务“跨省通办”合作模式时，应以战略伙伴的视角健全跨省域沟通协调机制，如借由定期会议和领导座谈等方式，各方共商方案、交流意见、签署协议，及时跟进项目流程；以工作专班、工作小组等形式加固联结，赋予相关领导组织实权、提高地位、明确职能范围，由其负责常态化的统筹协调，同时也使其有权对工作成效进行跟踪督促、监督评估；地方之间互相派驻政务服务管理人员进行交流学习，了解掌握彼此的地方政策、业务系统及办事流程等，研究如何做到标准上的求同存异，从而以有效的联结取代一事一议、一事一动等临时性沟通动作，为在线政务服务跨省整合创造出更多组织协作的空间。

此外，还要关注政府间的“合作—竞争”关系，以各方的共同利益达成为基础，谋求在合作区域间“共同利益”和“行政区利益”的平衡。一是要完善利益补偿机制建设。如可考虑建立“跨省通办”绩效考核小组，赋予其相应权责，由其牵头构建“跨省通办”成果评价指标体系，引导地方政府重视“跨省通办”中的区域整体利益。在现行政绩考核体系中，根据各地区的实际情况设计不同考核内容和权重，增加地方政府在“跨省通办”合作中的参与度、贡献度等指标，如统一性指标、差别性指标等。二是要完善利益纠纷处理机制。有必要成立专门的利益协调部门，如成立纠纷协调仲裁法庭等，负责在“跨省通办”协同建设过程中的横向利益协调。

2. 多维度提升跨省业务整合，加速事项标准化工作

更深层次上，在线政务服务“跨省通办”需要一套相应的制度规则作为支撑。就纵向层级维度而言，从国家到地方高层均应重视高层次的统筹协调机构，积极组织制定和完善跨省政务服务平台的政务服务事项编码、身份认证、电子证照、电子印章等标准规范。从顶层设计上强化全局性、系统性的制度安排，尤其是健全国家对地方的统筹，总体指导协调解决层级间的重大问题，完成整合任务。国家在发挥总枢纽作用的同时，鼓励经济社会一体化程度较高、人员流动频繁的区域、城市之间开展创新试点。多地试点探索迸发出“制定更高质量地方标准”的活力和动力，中央可从中挖掘创新标准、统一标准的先进经验，为完善全国政务服务标准体系提供思路和灵感。

就地方在线政务服务跨省整合而言，在尊重各地标准现实差异的基础上，“跨省通办”参与主体在对接标准时，应在整体性治理的原则下，从满足绝大多数人的实际需求角度出发。要重点关注权责清单的完善，在职权法定的原则上共同厘清自身行政权力的边界，明确具体权责范围。在权责清单内容一致的基础上，对跨省区域内的政务服务事项进行规范、再造和细化。通过减环节、减材料、压缩自由裁量权等方式，以及安排工作专班认领梳理工作、推进电子证照互认的落实等，提升在线政务服务事项颗粒度、事项名称、事项编码、办事材料、法定依据等标准化水平。并且，大力推行网上办事的理念，在标准统一和业务整合的基础上，尽可能增加“全程网办”的办事数量，以提升办件效率。此外，还应当大力鼓励公私部门加强合作，吸纳跨界技术资源，为政府治理分担压力。对于有强烈参与意愿且能力充足的社会力量，引导其依托所具备的数字化优势进入协同治理系统，与政府部门围绕共同目标持续商议、互动、合作。

3. 构建治理主体的组织信任，增强政府的责任意识

重视治理主体间的信任构建和责任落实。在线政务服务“跨省通办”建设中的各地政府须努力创造合作机遇，强化对于信任动机、信任文化和协作意识的培育，将政府信用度作为评价政府工作的一个重要指标。同时，也要增强多元主体的责任意识，协商明确各组织的权属责任，并制定科学的考核评估机制，实施责任可识别、可追踪的动态化监督管理。在落实管理责任之余，明确细化具体法律责任。为此，国家及地方应当进一步广泛调研、研究出台配套法规政策，确保数据共享、政务协同等有法可依，相关主体行为有法律层面上的明确责任约束。

（三）手段维度：激发技术支撑和数据赋能作用，优化平台建设

在手段维度上，政府应不断激发技术支撑作用，完善推进数据共享赋能，加强服务平台建设。

1. 深化技术支撑和技术运用，凝聚数据共享之共识

在治理手段维度，为提升效能，应着重加快发展技术。运用技术驱动政府治理以破解碎片化难题，引导各地在立足自身实际的基础上，于技术建设方面投入更多注意力、资金和人才等资源。面对多源异构的“数据孤岛”，政府需要愈发注重缩小区域间信息技术的条件化、结构化差异，在数据平台、目录编制、数据质量监控、数据安全保障等多个方面寻求技术标准的统一、增强软硬件技术设施。与此同时，身为“技术嵌入”的主力，政府也应当不断促进人工智能、区块链、大数据等新兴技术与政务数据平台相互融合，探索新技术工具与数据之间的兼容，不断完善技术支撑体系、克服技术难题、发挥技术优势。尤其是引入区块链技术，保障处理数据共享问题时业务效率高、数据保密性强、数据可信任度高，既确保规避数据权责问题，又对隐私安全进行保护，从数据发布、数据流通到数据使用等过程也可随时被溯源，从而有效促进数据在省域之间积极互通。

在数据问题上，政府部门对于数据共享的价值认知是否到位，关系到“跨省通办”协同能力是否可以得到进一步提升。从组织行为的视角来看，数据共享存在组织边界的天然屏障。因此，提升数据共享意识、凝聚数据共享共识是加强“跨省通办”建设的关键手段。长三角一体化示范区多次就政务数据“跨省难”的具体困境，通过深入研讨形成共同判断、统一行动，在意见磨合中确定将共建交换机制、共编数据标准等作为任务重点。有鉴于此，地方政府应当重视提升数据共享的领导层对于数据采集、数据共用、标准编制等行为的认可、授意和支持，通过高层签订并落实合作协议等方式深化契约精神，建立信任，发挥领导力以破解数据互通障碍；同时，要注重运用区块链技术，借助“政务上链”等技术优势来实现共享目标，解决“不敢共享”之技术难题。

2. 优化“跨省通办”服务专区，推进平台建设规范化

在平台方面，作为政府对接服务对象、供给政务服务的重要互动载体，政务服务平台须始终围绕用户需求而持续迭代升级平台。整体性治理视角下所追求的在线政务服务“跨省通办”，即是依托一体化政务服务平台，将企业或群众在不同部门办事时所接受的碎片化服务整合重构，实现“办事如网购”——一次登录、全网通办。根据示范区专栏的建设经验，以及对多个“跨省通办”服务专区的观察，在平台建设方面应当继续加深各专区与国家及地方一体化政务服务平台的融合，充分发挥统一身份认证体系的支撑作用，追求区域间跨省办事群众的“一站式”访问。同时，要注重平台界面和功能的设计，一是按照个人办事和法人办事等分类梳理整合相关省际政务服务事项，开发热门通办事项排行、跨省“一件事”主题集成服务等，便于企业群众快速查找、一键直达；二是提供区域内统一规范的事项检索、办件查询、咨询投诉、好差评等服务，并通过凸显使用指引、绘制政务服务地图与跨省办事流程图等方式，进一步宣传和简化“跨省通办”办理流程；三是督查“跨省通办”信息服务是否皆可访问通达，杜绝专区应用无响应、链接跳转失败、页面空白等系统问题。此外，在数字化转型的过程中公共服务不应该只聚焦于数字原生代的需求和追求提高办事效率，数字弱势群体的需求也应被看到、关注并满足。要增进老年人的生活福祉，提高老年人的幸福指数，线上办事的服务和流程理应更加适老。

结  语

中国互联网协会常务副理事长高新民提出，为了更好地发展新时期的政务服务，要做到“三跨”（跨部门、跨层级、跨地区）、“三大”（大系统、大平台、大数据）、“三通”（网络通、数据通、业务通）。在线政务服务“跨省通办”正是这样一类同时契合跨域性质和数字化特征的新发展模式，体现着政务服务供给方式向整体化变革。本文基于既有研究及实践，将研究聚焦于政务服务“跨省通办”的“在线”部分，并结合具体案例展开。本研究针对性地提出在线政务服务“跨省通办”目前面临的普遍性困境，即跨省合作中的部门权力观和形式主义、临时性沟通协调下的“一事一议”、省域标准化工作和业务整合存在障碍、在线政务协同的技术困境和数据孤岛以及政务服务平台建设及服务设计不健全。为摆脱上述困境，本文将理论适用性较高的整体性治理理论嵌入在线政务服务“跨省通办”研究过程，从治理目标、治理机制、治理手段三个维度构建相关理论框架，并以长三角一体化示范区作为样本进行论证，拆解其创新实践为其他地区探索“跨省通办”提供宝贵经验，最终提出在线政务服务“跨省通办”未来的优化路径，总结出重视治理目标公共性特征、完善纵向统筹整合和横向协调机制、建构组织信任和责任感、深化技术支撑运用和凝聚数据共享共识、完善“跨省通办”政务服务平台等针对性建议。希望本研究对全国范围内推进在线“跨省通办”平台建设有助益和启发，更期待伴随着政务服务在线跨省通办实践的进一步展开，本文的议题能够继续出现新的研究视角、吸引更多的研究主体，以推动理论向纵深发展。

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原文《整体性治理视域下在线政务服务“跨省通办”的优化》刊于《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2024年第7期（第71-86页）。若下载原文请点击：https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=hyVvMdIOuYBTa1tAWcXhA-Oe-ReveruYujM_RFtu4CST4OsJFf3WaaxOyXzkXa3jPwOtJbrd-eGVrUichR3EoHU520qSHT57gVQvrpvQ58OlIC0OBLfgiQ==&uniplatform=NZKPT

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编辑：黄艺聪

审校：孙启艳