崔桓容等：韩国碳中和暨新能源法制之变革

【作  者】：

崔桓容 韩国法制研究院资深首席研究员

许顺福 广州商学院法学院专任讲师

林倖如 高雄大学法律学系专任副教授

考量篇幅，已略去原文注释及部分内容，欢迎点击【阅读原文】至【月旦知识库】参照。

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#吕爽：中国大陆气候变化诉讼的范围及司法进路

#政治大学法律学系许耀明教授：气候变迁与企业CSR ＆ ESG

本文旨在介绍韩国为因应气候变迁，针对碳中和社会法制转型及其一系列立法动向的主要内容；特别是2021年9月韩国国会制定通过「应对气候危机的碳中和．绿色发展基本法（简称「碳中和基本法」）」，取代了2010年「低碳绿色发展基本法」，成为韩国因应气候变迁专法。韩国碳中和基本法除了将温室气体减量目标法制化──亦即2030年国家温室气体排放量应比2018年减量35%以上，其主要内容也包含了作为温室气体减量手段之气候变迁影响评估制度、国家建立调适气候危机资讯管理系统、各级政府定期拟定并实施适应气候危机对策义务及正义的转型、排放权交易制度、设置气候应对基金等具体规定。同时，韩国为实现碳中和社会，积极推动能源转型，发展新能源而大幅推动能源法制修法；其能源法制变革的内容包括「促进氢能经济以及洁净氢能安全管理的法律（草案）」等3项之朝向能源转型新立法，课予分散式能源设备安装义务、采取不同地区差别费用制度与分散式利益补偿制度等「分散式电力资源利用特别法」立法，以及完善新能源暨再生能源相关法制（「新再生能源法、农业法、氢能法等」）建制等。此外，为削减韩国建筑物领域温室气体排放量，早在2012年制定并开始施行绿色建筑物营造支援法，明文规定各级政府应以活化绿色建筑为目的定期订定并实施绿色建筑基本计划、导入绿色建筑认证制度、实施建筑物能源效率分级制度、建筑物节能设计基准制度等。

壹、问题的提起

贰、韩国碳中和基本法等气候危机因应政策与立法动向

叁、结语

一、2050温室气体低排放长期发展战略(Long-term low greenhouse gas Emission Development Strategies, LEDS)

「巴黎协定」要求向各缔约方提交温室气体低排放长期发展战略，因此韩国组成跨政府部门协调会议，并透过利益代表和专家参与之社会讨论程序，嗣后于2021年订定韩国LEDS。

其主要内容设定「扩大利用洁净生产的电力•氢能、提升并创新能源效率、除碳等未来技术之商业化、扩大循环经济，提高产业的可持续性、加强碳吸收手段」此五大基本方向，并以此为基础，针对能源供应、制造业、交通运输、建筑物、废弃物、农林渔牧、碳汇等7个领域提出了更细部的愿景与战略。

二、2021年碳中和基本法之制定与主要内容

韩国为了因应气候变迁，早在2010年已制定并施行「低碳绿色发展基本法」。但是该法律的目的在于「奠定低碳绿色发展所需基础，实现经济与环境的均衡发展，并以利用绿色技术及绿色产业作为新的成长动力」，因此遭到受其本质上无法有效地对应气候变迁的批判。

自2014年起，民间与学术界一直主张应废除「低碳绿色发展基本法」，重新制定因应气候变迁专法，针对向国会所提出的8项因应气候变迁法案为中心来展开讨论；终于在2021年9月制定通过「应对气候危机的碳中和．绿色发展基本法」（下称「碳中和基本法」）。

碳中和基本法是依照国家愿景及国家战略订定温室气体减量目标、气候变迁影响评估制度、加强顺应层面及正义的转型、排放权交易制度等为其主要内容。

（一）温室气体减量目标之法制化

碳中和基本法明文规定，于2030年国家温室气体排放量应比2018年减量35%以上，此乃是全球第14个碳中和法制化的事例。在2021年10月，韩国政府订定2050年国内净排放量为零的碳中和2个途径，其主要内容是大规模减少火力发电，以及扩大可再生能源与氢能发电。在2022年3月，碳中和基本法实施令将2030年长期国家温室气体减量目标设定为，比2018年国家温室气体排放量减量40%（减量后排放量为4.37亿）。

（二）温室气体减量手段

碳中和基本法包括之前绿色发展基本法所采纳的温室气体排放权交易制度、公部门温室气体目标管理、受管制行业温室气体目标管理、地方能源转型、扩大绿色建筑物、灵活运用绿色交通（交通运输部门减量目标、汽车能源消耗效率标准、汽车温室气体排放许可标准）、扩充碳汇、建立温室气体综合资讯管理系统，维持发展碳捕集及储存技术等手段。碳中和基本法所新设的制度，包括气候变迁影响评估制度（第23条）、温室气体减量认定预算制度（第24条），以及碳中和都市指定暨支援制度（第29条）。

气候变迁影响评估制度，是指针对经营者依照环境影响评估法所订定或实施环境影响评估对象事业经营计划，在进行政策环境影响评估或实施环境影响评估时，就该经营计划所涉及政策或开发事业所对于气候变迁的影响或因气候变迁而遭受到的影响，来实施分析及评估的制度。又，温室气体减量认定预算制度，是使国家与地方自治团体就预算及基金对于气候变迁所产生的影响，进行分析，并将其反映在国家及地方自治团体财政运作中的制度。除此之外，订定并实施创建「碳中和都市」政策，系积极利用碳中和计划及技术，在空间上实现碳中和，并为碳中和城市的指定以及财政支援，提供依据。

（三）调适气候危机

碳中和基本法大幅地纳入调适气候危机的相关规定，加强气候危机之监视与预测，建立调适气候危机资讯管理系统。又同法之适用，并未局限在国家与地方自治团体而已，亦明文规定公共团体应每5年订定并实施适应气候危机对策的义务。

具体来说，为从危机中安全地维护并管理国土之永续发展，在订定及实施国土综合计划、都市群基本计划之际，必须将以下措施反映因应气候危机相关事项上：为因应气候危机并保障粮食安全，应减少农作物及畜牧生产过程中所产生温室气体排放量，订定并实施农林渔牧转型政策。

（四）正义转型

为应对气候危机所造成灾害做好准备，应该就容易受到气候灾害影响的弱势群体提供支援，并拟定政策来因应碳中和社会转型过程中可能发生的事业转型及结构性失业所带来的损害。例如，在应对气候危机及碳中和社会的转型过渡过程中可能受到影响行业之中小企业，如其转型从事绿色产业，将获得支援。

为使新再生能源的普及与扩大等能源转型并朝向碳中和社会转型过程中所生利益得以公平、公正地分享，明定向合作社及社会合作社提供行政上、财政上以及技术上支援的依据，也规定了设立公正转型支援中心的依据。

（五）设置气候应对基金

政府为了有效应对气候危机，确保碳中和社会转型及促进绿色发展所需财源，设立气候应对基金。该基金系由政府出资捐助，交通、能源、环境税的一部分以及温室气体排放权有偿配额收入等所组成；其用途为营造政府温室气体减排的基础、支援企业减排活动、支援受到影响的工人、研究开发以及人才培育等。

（六）碳中和基本法之评价

碳中和基本法的制定，可在国家温室气体减量目标法制化上，发现其意义。不过，为了实现温室气体目标，本来必须设定更为大胆的目标；然而，因其非强制性而任由其设定自愿性目标，导致其履行本身甚为不透明，此点乃是其局限所在。

查支援地方能源转型、扩大绿色建筑物、运用绿色交通、扩大碳汇等减排手段，也是过去低碳绿色发展基本法所采用的制度；但是，这十多年来并没有实质成果，因此吾人不能对此抱有太大期待。

尽管如此，新引进的温室气体减量认定预算制度，系从预算拟定阶段就鼓励政府或地方自治团体致力于碳中和的政策；但其问题在于，如无法改变以往事业结构的话，仍难有实效性，此点乃是其界限。

就结果来说，碳中和基本法的制定，其意义在于将国家温室气体减量目标法制化，宣示并在交通、建筑、交通运输等各领域中考虑碳中和，从而减少温室气体排放；惟自此，亦可见到在减排的具体实现上，仍有其局限；亦即，其仍必须透过能源立法、交通立法等个别法律修法，方得以实现。

三、为实现碳中和社会之能源法制变革

（一）朝向能源转型之立法动向

为了实现碳中和基本法所揭橥的国家温室气体减量目标，必须进行能源转型。特别是应该逐步汰除大量使用石化燃料的燃煤发电，也必须考虑停止天然气发电。在2023年，韩国仍在运行的燃煤火力发电站共有57座；其占总发电量比率，以2021年为基准，约为41.9%，也是发电能源中比例最高的。由于关闭燃煤火力发电厂，不仅对于韩国发电产业，也对其他相关产业产生重大影响；但是，如果不逐步将其转型为新能源、再生能源，则减排目标可能难以实现。

为此，韩国政府正积极透过修改能源法，改变能源转换路线图以及电力供应基本计划，以减少核能发电与燃煤火力发电，并扩大再生能源发电的政策。此外，其正在尝试推动与能源转型有关新立法，一旦所谓3项能源转换法在国会通过，能源转型三法，韩国的能源转换计划将分阶段推进。 

目前正在讨论的3项能源转型相关立法：

首先，是有关促进氢能经济以及洁净氢能安全管理的法律（草案）；该法案的主要内容是，导入「洁净氢能认证制度」、「洁净氢能发电供应购买制度」等。

而风力发电普及促进特别法（草案）的主要内容，是简化风力发电场址发掘与发电区许可程序。

此外，国会正在讨论一项能源转型支援的法律（案）。能源转型支援法规定包括核电及燃煤发电项目的撤销或撤回、节约发电事业的成本，以及采取相关产业界的保护方案等规定。

（二）分散式电力资源利用特别法

分散式能源资源是指在能源使用区域附近生产及消耗的能源。分散式能源资源(distributed energy resources, DER)系指在需求地点附近便于生产与储存能源并解决剩余电力的能源资源。有助于消弭剩余电力的能源资源。

韩国电力公用事业法将「分散型电源」定义为所有40万兆瓦以下的发电设施或500万兆瓦以下的社区能源、区域电力以及自用发电设施，可以装在电力需求地区附近，以最大限度地减少建设传输电线。

为了实现国家温室气体减量目标与碳中和社会，必须克服中央集权式能源系统的局限性，建立必要能源就地生产，当地消费之地方能源自给自足体系。韩国政府为了实现区域能源分权，于2023年制定「分散式能源利用特别法」。

分散式能源利用特别法之独特之处，在于课予分散式能源设备安装义务──亦即强制性配额制度此点之上。又该法第14条规定，为使分散式能源来稳定能源供应，应由下列人员承担一定数量的分散式能源的消耗：就「建筑法」第2条第2项规定之新建或大规模改建之建筑物，使用总统令所定能源量超过一定量的建筑物所有权人、「住宅用地开发促进法」所规定之住宅用地开发事业者、「都市开发法」所定都市开发事业者，「创新都市营造及发展特别法」所定创新型都市开发事业者、「企业都市建设特别法」所定企业都市开发事业者、「利用及支援都市更新特别法」所定都市更新事业者、「尖端医疗综合园区振兴特别法」第2条第1款所定尖端医疗综合园区事业者、「创新都市营造暨发展特别法」第2条第3款所定创新都市营运者、「工业用地暨开发法律」第2条第8款所规定产业园区中总统令所规定之工业园区管理者、其他经总统令所定为了促进分散式能源普及而需要利用分散式能源的地区、地区等管理人员受命应安装分散式能源设施。此外，同法第15条也规定一种权利救济制度，亦即设置义务人对于设置量计算结果有异议时，可以提出异议。又第16条规定赋予产业通商资源部长官对于未达到设置义务者科处罚锾之依据，明定确保分散式能源实效性确保机制。

接着，同法第17条规定，为能顺利地供应电力，课予配电事业者必须依照电力需求与供应来设置并管理合适设备的义务。又所谓分散式能源系统，因与中央集权式能源系统不同，其不是与输电网而是与配电网相连的；因此，也课予配电网事业者维持配电网稳定运作的义务。配电事业者有义务透过输出电力预测、监视、评估及控制等，确保来电力系统稳定运作；另为了确保配电网络的安全及稳定，在必要时或电力负荷超载等特定情况下，也赋予事业者切断连接配电网络的权限。

此外，同法也导入了电力系统影响评估制度、指定分散式能源资源专门区域及振兴支援项目，采取不同地区差别费用制度以及分散式利益补偿制度等，为地方能源分权导入多样化制度。

（三）完善新能源暨再生能源相关法制之建制

关于新型能源及再生能源，「新再生能源法」已经制定并施行。在根据新再生能源法所订定第五次新再生能源基本计划（2020～2034年）中，规定大幅扩大新型能源及再生能源比例，以同时应对气候变迁与振兴经济。

从能源类别来看，首先，就风力发电方面，国会正在讨论「促进风力发电普及化特别法案」；该法案的主要内容是，简化风力发电项目许可相关程序。

其次，就太阳能方面，除了「新再生能源法」之外，为了促进太阳能的普及，可依据「农地法」申请农地临时使用许可，来取得安装太阳能发电设施许可；也明文定义了以太阳能机动车辆之概念。

又关于氢能也制定氢能法，作为奠定促进氢能经济实现的基础，并系统化扶植氢能产业。

四、向碳中和社会转型之绿建筑营造支援法的内容

在韩国，建筑领域之温室气体排放量约占总排放量25%；就其增加趋势此点来看，为了实现国家温室气体减量目标，所谓建筑物温室气体减量，是非常重要的课题。

韩国为了削减建筑物领域温室气体排放量，已经在2012年制定并施行绿建筑物营造支援法。同法规定了以活化绿色建筑为目的的计划、绿色建筑认证制度、建筑物能源效率分级制度、建筑物节能设计基准制度等。

「绿色建筑营造支援法」规定，为逐步且有系统性地推动绿色建筑兴建，要求每5年订定一次绿建筑基本计划，并有系统地根据该基本计划，广域地方自治团体应遵循基本计划并有系统地拟定其绿建筑组成计划。绿建筑基本计划包括：绿色建筑物之现状与展望、温室气体减量、设定节能目标、建置资讯系统，人力培育，示范事业，电荷、材料及施工等促进绿色建筑营造的内容。

此外，同法也要求建立绿色建筑物能源及温室气体资讯系统。该资讯系统应包括所有建筑物之电力、瓦斯、区域供暖等各种能源的消耗量，而这样所建立之资讯系统，其优点是能够识别建筑物的能源效率状况，对于需要提高能源性能的建筑物进行改造等措施，且透过向居民提供能源性能资讯，可以提高效能或自愿改善能源性能或增进节能。

根据同法规定，透过建筑物耗能证明制度，针对500户以上住宅以及3,000平方公尺以上办公设施之建筑物进行交易时，必须附上载明建筑物能源性能及能源消耗量的证明书，便于消费者可就其欲交易之建筑物，检视并确认其能源性能。同时也规定能源性能低建筑物的所有权者，可以自愿改善其能源性能或实行节能。

关于新建建筑，同法强化能源相关许可基准，从设计阶段开始，扩大年度能源所需量评估的适用对象，以促进能源效能高建筑物之新建。依照节能设计标准所提交节能规划书的适用对象，是500平方公尺以上所有用途的建筑物，其性能得分也必须达到65分以上。如此一来，为了减轻建筑物能源基准被强化所带来的负担，在建造能源效率高的绿色建筑时，采取缓和景观安装面积、容积率、高度等建筑基准等，给予奖励诱因。除此之外，也赋予向绿色建筑物提供金融援助的依据。

政府及地方自治团体不仅必须设定并管理个别建筑物能源消耗总量，在为增进既存建筑物能源性能的措施上，法律也规定以公共建筑为对象，来推动绿色改造示范工程，也规定透过各种研究开发技术并将之普及到民间市场的措施。

为了因应气候变迁，转型为碳中和社会，韩国制定「碳中和基本法」，立法明定国家温室气体减量目标，并重组能源、建筑、交通运输等个别法律，以履行向国际承诺的目标。也在2024年1月制定公布所谓CCUS法，以促进二氧化碳捕集及储存等技术开发。

就韩国情况来说，在其推动立法实现碳中和社会之过程中，争论不断；有为减少排放量而主张果断地导入减量手段的一方，也有考虑到对于产业的影响而主张应该分阶段推动的另一方。例如，在能源转型方面，在试图减少燃煤发电并转型为新再生能源的尝试中，对于核电的看法也出现了分歧。

其次，就废弃物可以进行热量回收的场合，有主张应将之视为能源的一方；相反地，有认为废弃物本身就是减排对象，为推动循环经济活动，就应优先采取废弃物再利用及回收将其视为能源的观点。另一方面亦有认为废弃物是减量对象，为了推进循环经济而应优先回收利用及再利用废弃物。但此两种观点相互对立。

因为韩国系资源不足且以典型出口贸易为主的产业结构国家，如果急剧转换的话，恐将会对经济产生很大的影响。尽管如此，韩国之所以对于其实现国家温室气体减量目标抱持乐观态度，可以说是因为有信心藉由所谓ICT技术等创新技术的开发与应用，来克服这些困难。

综上，可知韩国政府与国会为了朝向碳中和社会转型，非常积极地推动相关法制建制；但是，相关专家们仍表示，对于未来世代以及气候危机弱势群体在正义转型之需要的考虑尚不足够，吾人仍应持续重视正受批评之所在。

文字整理｜中国人民大学  汪跃