吕爽：中国大陆气候变化诉讼的范围及司法进路

【作者】吕爽 北京大学法学院博士生

【来源】《月旦法学杂志》2024年9月352期，171-185页

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#《月旦法学杂志》每期要目

长期以来，气候变化问题作为国际社会共同面临的环境挑战，不论是在国际还是在国内的应对气候变化法律治理中，气候司法都是一个值得重点关注的问题。在「碳中和」、「碳达峰」等新理念推进之下，中国大陆的气候变化诉讼的范围将会逐渐扩大，与之相关的碳排放权交易、碳汇、碳金融、气候侵权案和气候行政诉讼等案件也将进入司法视野，气候变化诉讼司法体系亟待建立。国际层面的气候变化诉讼以政府管理失职下的行政诉讼为主，以大型碳排放巨头企业为被告的民事诉讼为辅，而中国大陆的气候变化司法起步稍晚，目前形成了私法视域下契约纠纷、环境侵权纠纷、民事公益诉讼为主导，气候变化行政私益诉讼和公益诉讼为辅的多种类型潜在并存的气候司法路径。

壹、前言

贰、气候变化诉讼的现状与问题

叁、推进气候变化诉讼的重要手段

肆、中国大陆气候变化司法路径选择

伍、结论

从域外的气候变化诉讼开展情况可以看出气候司法直接或间接地影响着应对气候变化行动的决策部署，气候变化诉讼不仅是维护环境权益的法律保障，也是政策实施与执行的重要推手。域外的气候变化诉讼司法实践已经开展多年，其中累积的有益经验可以成为他山之石，为中国大陆气候变化诉讼的发展提供模本参照。本节内容从国际层面地气候变化诉讼问题入手，分析了气候变化诉讼的概念、类型和特点，并整理了中国大陆气候变化诉讼发展现状和存在的问题，旨在为后文研究划定中国大陆气候变化诉讼的范围和司法路径提供重要参考。

一、气候变化诉讼的概念与特点

从域外的研究情况来看，学者们都同意在法院提起的针对气候变化为论点的诉讼是气候变化诉讼，但想要明确气候变化诉讼的外部界限事实上是一件比较困难的事情。正是由于气候变化司法中所呈现出地跨学科领域性质，因此想要公平公正地解决关于气候变化的争议是有难度的，这里面既涉及到解决气候变化影响带来的实质性问题，也涉及到司法和准司法(quasi-judicial)的问题。事实上，气候变化问题更多时候只是作为诉讼的周边问题而提出，并不是处于当事方的争议焦点或是在法院审理中被重点关注的问题，例如在起诉燃煤电厂带来的环境污染问题时，隐含要求其对温室气体(GHGs)排放「有所作为」的情形。有学者也指出，仅仅以「气候变化议题」作为中心的诉讼认作是气候变化诉讼具有一定的局限性，从美国和澳大利亚两个气候变化诉讼案件最多的国家来看，在气候变化诉讼的分类下也囊括了其他与气候变化有关的其他案件，例如对水资源污染和生物多样性的损害等。

国外学者还总结了气候变化诉讼主要的四种类型：第一是与减缓气候变化的案件有关，主要涉及到温室气体的减排和管理；第二是与适应气候变化有关的案件，主要涉及到对生态系统、社区和基础设施方面的能力建设问题；第三是前瞻性气候变化诉讼，主要目的是要求政府积极应对气候变化并制定相关法律规范；第四是规范调整型气候变化诉讼，主要针对既有的政府措施提出反对意见，并寻求更合理的法律管控。根据美国哥伦比亚大学Sabin Center的资料统计，截至目前，已经记录到全球气候变化司法案件超过一千案件，其中美国的气候变化诉讼案件数量最多。国际层面的气候变化诉讼近80%是由社会组织或个人向政府提出的行政诉讼案件，但近年来针对碳排放巨头企业的诉讼也呈现逐渐增多的趋势。

早期的气候变化诉讼案件以美国麻塞诸塞州诉联邦环境署(Massachusetts v. EPA 2007)案为代表，这些案件大部分围绕既有法律条文的解释展开。随着气候变化影响的推进，近年来国际层面的气候司法实践中出现了「权利转向（保障人权为中心）」的诉讼模式，其中最有代表性的案件是「Urgenda VS Netherlands」和「Legahri VS Pakistan」，这两个案件都体现了以「权利为中心」的诉讼新模式。这些诉讼案件也给予我们一定的启示，需要将国际层面的国家气候变化注意义务逐渐融入到国内现有的法律框架中，以维护气候正义。

从国际层面来看，气候变化诉讼的开展与推进主要呈现出以下几个特点：

第一，NGO在推动气候变化诉讼过程中扮演了重要的角色。得益于NGO在环境保护领域的重要推动力，许多气候变化诉讼案件背后都能够看到NGO活跃的身影。在NGO参与过程中，一方面是透过既有法律规范（例如公益诉讼资格）来获得诉权，另一方面则主要是透过对政府履行应对气候变化职能中的不作为进行诉讼，具体又包括履行减缓和适应气候变化职能中的不作为情形，透过运用司法的手段来迫使政府履行相关职责，这也为应对全球气候变化工作提供了重要的动力。

第二，侧重于人权视角下的气候变化司法保护。随着气候变化影响的持续性推进，以环境人权作为诉权来源的现象出现得越来越频繁。2015年《巴黎协定》在序言中也曾提及要承认气候变化是人类共同关注的问题，缔约方在采取行动处理气候变化时，应当尊重、促进和考虑它们各自对人权、原住民人民权利、弱势人权利等内容。一系列基于人权视角的气候变化诉讼案件也逐渐在国际社会涌现，例如菲律宾的绿色和平组织，请求法院调查碳排放巨头影响造成的侵犯人权或威胁的责任；美国的Juliana v. United States案；澳大利亚的Third Runway at Vienna International Airport案以及南非的Earthlife Africa Johannesburg v. Minister for Environmental Affairs & Others等案件都采用了人权路径的方法。

第三，气候变化诉讼中对气候变化影响造成损害的证明难度大，加上复杂的因果关系影响，因此在司法过程中往往并不直接关注到损害结果本身。国际层面的气候变化诉讼也侧重于从规范的角度去解读政府的应对气候变化职能，又或是从气候变化影响带来的人权违反的角度去追究碳排放巨头们的责任。在上面提到的菲律宾绿色和平组织一案中，该组织在声明中更是提到了应当采用环境法上的预防原则作为国际习惯去制止碳排放巨头的有关活动。

国际层面的气候变化诉讼也仍处于萌发阶段，虽然有学者认为气候变化诉讼在现阶段还存在很多不成熟的地方，例如气候变化诉讼面临层级的挑战，小规模与大规模的诉讼需要同等对待；气候变化诉讼不应当只关注减排；私法视域下的诉讼同样需要建构等。但总体上还是为其他国家开展气候变化诉讼累积了重要经验。

二、中国大陆气候变化诉讼现状与问题

在气候司法的层面，目前大陆并没有直接出现与国际层面接轨的气候变化诉讼。尽管没有所谓的「气候变化诉讼」，但不代表没有应对气候变化司法的相关案件。以司法实现国家气候变化应对目标不仅体现在个案裁判之中，而且已经透过中国大陆最高人民法院的各种政策措施成为了一种面向未来、具有指导意义的司法政策。2016年6月，中国大陆《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》发布，其中第四部分就提到了要积极探索气候变化司法应对举措，推动构建国家气候变化应对治理体系，具体的气候变化司法类型解释的意见整理如下图所示。

从中国大陆司法机关的视角来看，为了应对「双碳」目标的实现，气候变化诉讼应当首要关注在碳交易市场、新能源开发利用、节能减排服务、绿色金融和生物多样性保护方面的司法问题。在2021年发布的《中国环境资源审判(2020)》白皮书中，中国大陆最高法院还进一步明确气候变化类案件可以发生在「刑事、民事、行政以及公益」诉讼领域。

根据学者对中国大陆气候变化司法的实证研究表明，中国大陆的气候变化司法与国际层面的气候变化诉讼有着比较明显的两个差异：一是诉讼的类型不同，国际气候变化诉讼主要是以针对政府的法定／权利诉讼为主，而既有的气候变化司法则是以各个行业之间的契约诉讼为主；二是诉讼中法院援引的规范不同，国际气候变化诉讼主要透过现行气候变化应对的法律规范作为判案依据，而中国大陆的气候变化司法则是尽可能将各级政府制定的气候变化有关的政策纳入气候司法裁判。在应对气候变化议题上，中国大陆政府处于主导地位，从近年来颁布的一系列应对气候变化规划和政策就可以体现出这一点。此外，作为传统的大陆法系法院，在缺乏可直接或者间接适用的法律的情形下，中国大陆法院法官们更多是将气候应对政策作为裁判说理的补充和解释，而非普通法系下的「法官造法」，对气候变化司法的主观能动性（认定或创造气候变化诉讼司法规则）方面还有所欠缺。

有学者也提到中国大陆的大气污染环境公益诉讼可能成为中国大陆实现气候变化诉讼的重要途径。透过对中国大陆气候变化相关的案件进行考察分析，从中可以发现中国大陆的法院在司法裁判中对应对气候变化还是有着一定的倾向性：也即在案件中更倾向于作出有利于应对气候变化的判决。在中国大陆的气候司法实践中，还存在大量的契约纠纷，这些契约纠纷的争议焦点都不在应对气候变化本身，例如合同能源管理中的违约行为，清洁能源开发过程中的工程问题等，但这些案件的背后所涉及到的内容与气候变化都有一定的联系。

例如，在一起商品房买卖契约纠纷中，法院就援引了当地政府颁布的《绿色建筑行动实施方案》以说明商品房安装太阳能热水器乃实现节能减排、应对气候变化的政策要求，因此驳回了原告拆除太阳能热水系统的诉求。在大量涉及高污染排放汽车的计程车经营管理契约或运输契约纠纷中，法庭参考国务院各部委的通知以及地方政府政策来决定涉案车辆是否因高污染排放而应当禁止从事商业运输服务。

根据现有的诉讼法规则，不论是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼其实都为中国大陆实现气候变化诉讼提供了重要的司法理论基础：一方面是在环境民事侵权诉讼因果关系推定和「举证责任倒置」的规定上二者具有一致性，气候变化损害结果往往难以透过直接证据加以证明，运用大气污染公益诉讼中的「举证责任倒置」以及「损害不证自明」的方法，可以进一步减轻诉讼原告当事人的举证责任负担。另一方面是在行政公益诉讼上，检察院在环境保护公益诉讼领域扮演着越来越重要的角色，对政府环境管理职能履行过程中的违法作为和不作为监督检查也取得了重要的成效。从法规政策的角度看，随着应对气候变化的职能向各级政府分解，相信未来的行政公益诉讼也可能成为实现中国大陆气候变化诉讼的重要途径之一。

从上文的分析中可以看出，中国大陆目前的气候变化司法还处于起步探索阶段，现有的案件类型与国际社会上理解的气候变化诉讼也有着显著的差异。在「碳达峰」和「碳中和」的目标推进下，中国大陆的气候变化诉讼开展还面临着气候变化诉讼范围尚不明确，气候变化诉讼规则未完全建立等问题需要加以解决。尽管基于大气污染公益诉讼的相关规则，实际上为中国大陆的气候变化诉讼发展提供了重要的推动力，但中国大陆开展气候变化诉讼并不应局限于一条路径，而是应当结合法律规定和司法实践全方位地推进气候变化诉讼。

一、规范气候变化诉讼案由

中国大陆气候变化司法过程中所呈现出的现状表明，大量的案件集中在民商事领域，其中又以服务契约、智慧财产权、买卖契约和工程建设契约为主。根据最新生效的《民事案件案由规定》以及最新的《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》，其中均没有涉及到应对气候变化字样的案由。从中国大陆的民事和行政案由体系建立去研究分析，有学者认为不断扩张新的民事案由不一定能保证在案件审理上发挥指导作用，案由的功能定位应当回归法院的管理，审理案件最重要的还是对诉讼标的加以识别和辨析。从行政案由的角度分析，前面提及的最新规定中第21和22项案由分别为政府不履行相应职责以及公益诉讼，这对于应对气候变化的行政司法来说，已经足以满足案件审理需要。在气候变化诉讼领域逐步扩展的前提下，气候变化诉讼纠纷的类型多样且样态复杂，将其设立为一项新的案由仍需要经过司法实践经验累积，在满足了当前气候诉讼案件审理状况下，将应对气候变化作为一项单独的民事或行政案由还尚不够成熟。

尽管应对气候变化作为一项案由还存在许多障碍，但是在实践中进一步去规范既有案由，尤其是民事案由的适用仍然具有意义。由于民事案由数量十分庞杂，与气候变化司法相关的案由散落在许多纠纷类型中，这对中国大陆气候变化司法的体系化研究实际形成了潜在的阻碍。根据最新的规定，民事案由中与气候变化关系密切的包括以下案由：契约纠纷下的排污权交易纠纷、用能权交易纠纷、用水权交易纠纷、碳排放权交易纠纷和碳汇交易纠纷；智慧财产权纠纷下的技术契约纠纷、植物新品种契约纠纷；证券纠纷下的金融衍生品种交易纠纷；特殊诉讼下的生态环境保护民事公益诉讼等。

结合上文的司法解释中对气候变化司法应对的说明，从中可以看到仍有部分内容没能在民事案由规定中有所体现。与此同时，按照司法解释的案件分类体系，从中也能发现一些不足之处：一方面应对气候变化的司法案件分类还不足以体现出气候变化的特征；另一方面则是对既有的案件分类还不够全面和科学，存在分类上的模糊性，例如当一个与气候变化有关案件进入司法进程，按照现有分类，既可能成为普通案由，也可能被归纳为上述气候变化应对的案由之中。

鉴于此，在不将应对气候变化作为一项案由的情况下，亟需透过规范完善既有的案由，例如将契约纠纷下的相关交易纠纷汇总为应对气候变化交易纠纷，又例如进一步延伸生态环境保护民事公益诉讼中的具体类型，适时增加「气候变化公益诉讼」等案件类型，此外在行政案由中也可以适时增加气候变化行政公益诉讼这一案由。这样一来，会使现有的案由更有利于气候变化司法活动的开展，也为未来气候变化司法类型化创造一定积极条件。

二、明确气候变化诉讼受理的范围

一是基于民事契约之诉。当前中国大陆气候变化司法实践采用的最主要的途径之一就是透过民事契约来隐射出应对气候变化进程中的法律保障问题。具体而言，气候变化民事契约诉讼主要包括以下内容：买卖契约（气候变化有关的商品、技术设备买卖契约），例如，节能商品，绿色建筑、绿色技术设备转让等；服务契约（能源和节水管理契约、技术服务契约），例如促进节能减排的技术开发服务契约和为适应气候变化开发的工程项目契约；碳排放权交易契约（用能权、用水权、排污权、碳汇交易契约）；金融契约（绿色金融、债券、基金和保险契约）；智慧财产权契约（技术转移、植物新品种、遗传资源保护利用、技术开发利用契约），例如生物多样性保护中保育许可契约与适应气候变化有关的重要遗传资源利用契约；其他的契约还应包括中外合作勘探开发自然资源契约、林业承包契约（涉及林业碳汇）等。随着近年来ESG (Environment, Social and Governance)诉讼的兴起，也可能进一步促进气候诉讼在民事契约领域的开展。

契约诉讼类型中应当着重把握住应对气候变化这一背景情况，在严格适用案件争议所涉及的法律规范的同时，充分考虑案件处理的社会影响。私法自治领域形成的气候变化司法是中国大陆当前应对气候变化司法的一大亮点。未来将可能会成为国际社会层面的气候变化诉讼重要的一个分支，因此在前期摸索气候变化司法路径的同时，不断地去完善当前气候变化司法相关的体系和内容，累积审判经验，对国际社会而言也将具有十分重要的借鉴参考意义。

二是基于环境侵权之诉。在契约之诉中，气候变化问题通常是以最周边的方式呈现，应对气候变化只是作为司法案件中非主要的一个要素。基于环境权利的民事侵权诉讼则可能成为气候变化司法保障的重要且直接的工具，国外有学者还指出在未来一段时间，基于民事侵权的气候变化诉讼将会成为一个重要的发展。其中环境侵权诉讼主要又包括了环境民事侵权诉讼与环境民事公益诉讼。与环境民事权利侵害相比，环境公益诉讼可发挥的空间更大，如前文所述其中大气污染公益诉讼更可能成为中国大陆气候变化司法中的重要一环。

相较于社会组织提起的公益诉讼，检察院介入气候变化诉讼近年来也有了新的发展。例如在「湖州大气污染案」中，检察机关在被告明○保温材料有限公司已经因污染环境罪受到刑事处分之后，仍提起公益诉讼。检察机关认为其在明知三氯一氟甲烷(CFC-11)系受控消耗臭氧层物质且国家明令禁止用于生产使用的情况下，仍大量购入以生产保温材料，造成了三氯一氟甲烷排放，法院援引了国内的环保法律以及《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》用于案件说理，判决被告赔偿了有关费用。

三是气候变化行政履职之诉。在气候变化行政诉讼中，将主要围绕着政府在气候变化管理中的履职问题展开。根据《环境保护法》中的规定，各级政府对环境保护具有统一监督管理的职责，应对气候变化作为环境保护的一项重要内容，目前也处于各级生态环境保护部门的领导之下，因此政府部门在应对气候变化方面的行政管理行为是完全有可能进入到行政诉讼视野中来的。同国际层面的气候变化行政诉讼一样，法律赋予了政府部门应对气候变化实现双碳目标的职能，那么当政府部门的不作为行为严重影响到气候变化政策或者法律的执行，并间接导致人民群众的气候公益或者私人权益受损时，行政公益诉讼则可以发挥其重要的价值，成为维护气候利益的重要工具。

气候变化诉讼除了需要在案由上和范围上加以明确规定以外，针对气候变化诉讼的司法路径和诉讼策略的研究同样具有重要意义。结合国际层面的气候变化诉讼和中国大陆气候变化司法实践经验，民事诉讼与行政诉讼成为最主要的诉讼类型，由于应对气候变化中涉及到的超标碳排放，其中二氧化碳等温室气体并非大气污染物质，因此实现应对气候变化的刑事诉讼难度较大，本文对此不加以讨论。中国大陆气候变化诉讼主要将包括民事与行政诉讼，但从大陆现有的法律框架去分析都还尚存在一定的司法障碍，下面将对此加以分别研究并展望了未来的立法和司法方向：

一、民事诉讼路径

（一）基于环境权利的气候变化民事侵权之诉

根据《民法典》侵权责任的相关规则，满足气候变化损害侵权救济需要有以下几个条件，而目前已经具备和不具备的条件如表1所示：

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一是起诉资格，也叫做适格主体。诉权的来源需要法律明确赋予，从民事侵权的角度来看，适格主体是案件的利益相关人，也即享有诉的利益的人。然而是否可以成为利益相关人是需要法院对此进行审查的内容，在气候变化民事侵权诉讼的语境下，对民众气候权利或者环境权利的法律规定就成为诉权的重要来源。遗憾的是中国大陆在2018年《宪法》修订过程中，并未将环境法学界已经主张多年的「环境权」写入其中，因此想要开启气候变化民事侵权诉讼仍然需要从其他相关的权利入手，例如将人的健康权、生命权和财产权等内容作为讼争的标的。

二是侵权行为，行为一般需要具有违法性，但是在环境侵权领域，主观违法性已经不是构成环境侵权的必要条件，其中在「环境污染侵权」领域显得尤为突出。虽然《民法典》中针对生态破坏行为，仍然加上了「违反相关规定」的前置字样，但也有学者提出污染环境和破坏生态应当统一适用「无过错责任」和排除「违法性」要件，还有学者提到是否使用违法性条件，应当根据强制性标准、加害行为严重程度、作为义务的履行等因素综合衡量。总的来看，气候变化问题和环境污染问题有着异曲同工之妙，二者都有一个「排放——损害」的过程，且二者所指向的都是作为第三代人权之一的环境权益，因此气候变化侵权诉讼也可以参照环境侵权诉讼的相关规则加以适用。

三是损害后果的确定，气候变化民事侵权诉讼中的损害后果可以是具体的，也可以是不具体的。从侵权法的一般角度去理解，损害事实包括了直接利益和间接利益，其中间接利益又包含了非既得利益，例如未来的可得利益。此外，造成严重的环境损害风险也可以成为损害后果的确立标准之一，这也与环境法的预防原则精神不谋而合。尽管在损害结果上包含了现实利益损害和未来利益损害，但对未来利益的损害证明实际上也具有一定的难度，这主要是气候变化作为科学研究领域，也存在着损害的不确定性，即便涉及到赔偿，实际数额也难以确定。随着对环境损害研究的深入，越来越多的环境科学方法也被司法裁判所援引确立，例如生态环境损害赔偿中的「虚拟成本治理」方法。由此可见，损害后果的确立在气候变化民事侵权诉讼中也是可以确立的。

四是关于因果关系的内容。气候变化民事侵权诉讼不管是国际层面还是国内层面最亟待解决的问题就是如何把握好因果关系的问题。在侵权法之中，关于因果关系的相关理论一直都存在较多争议，有着较为丰富的理论学说。根据气候变化的特点，理想条件下可以采用的因果关系包括了直接因果关系、相当因果关系、推定因果关系和法律原因因果关系四种情形。中国大陆现目前的《民法典》框架之下，以上的因果关系种类均可以适用，但与气候变化损害之间还存在着一个适用上的「鸿沟」，也即无法透过法律的手段将气候变化问题与民事损害事实相关联起来。举证难度大也是环境侵权领域的特有现象，因此在归责原则上就出现了过错推定原则和无过错原则，以此来减轻受害者的证明责任。

由于气候变化民事侵权诉讼的被告，往往是一些碳排放行业的巨头企业，造成气候变化损害的民众往往处于弱势地位。在归责原则上采用「过错推定」或者「无过错原则」将举证责任倒置给具有更强势地位的巨头企业是合理的。但由于在侵权行为与损害之间存在因果关系的举证难度比较大，单纯透过举证责任倒置来办案也是不尽合理的，必要时还需要更多的科学证据，例如专家证人、专家意见、司法鉴定意见等加以配合适用，方能保证气候变化民事侵权诉讼的相对公平。

（二）基于环境公益的气候变化民事公益之诉

与气候变化民事侵权诉讼类似，气候变化民事公益诉讼也需要满足传统的侵权责任构成要件，只是其目的在于维护公众整体的气候利益／环境利益。与民事侵权之诉相比，如上文所介绍，环境民事公益之诉在诉权的来源上也有法律的明文规定：《环境保护法》（2014年修订）规定了环保组织可以参与环境公益诉讼，其中还明确了有关机关的公益诉讼权力；在《民事诉讼法》中更是明确赋予了检察院履行环境公益诉讼的职能。2018年《最高人民检察院关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定》中将检察院承担的公益诉讼职能加以了详细的规定。

这也意味着基于环境公益的气候变化诉讼与民事侵权诉讼相比，在诉权来源方面有法律的明确授权，因此会更具可操作性，形成条件更加便利。但在开展气候变化公益诉讼时，仍需要注意以下几个方面的内容：

第一是气候变化公益损害的界定问题。气候变化公益与环境公益类似，因为气候资源也可以是作为环境资源的一个分支。但气候变化公益损害往往呈现出隐性和不确定性的状态，其不同于环境污染和生态破坏的显性性质，在此情况下需要借助其他的科学技术手段加以确定。从全世界的气候发展来看，气候变化问题已经成为了一个重要的议题，科学家们也在此领域扎根研究许久，全球冰川融化，海平面提升，高山雪线上移的趋势已经呈现，这意味着全球的气候变化是正在发生的问题。但具体到国内的气候变化公益损害，则主要表现在受到气候变化影响而导致其生存发展权利受损害的情形，例如气候变化导致生存境地破坏、气候变化引起的灾害致损、丧失未来发展的空间等。

第二是确定气候变化有关的侵害行为问题。气候变化的主要影响因素来源于温室气体，其中又以无毒性的二氧化碳气体为主。鉴于此，在国际层面的气候变化诉讼中，一些碳排放巨头，例如电力公司和重工业企业也就顺理成章成为了气候变化诉讼中的被诉主体。除此之外，政府承担着应对气候变化的职能，在政府不履行该项职责时，也自然成为了被追诉的对象。在气候变化公益民事诉讼中，还需要认定有特定的侵害行为，而这种导致气候变化的特定侵害行为往往不是一家企业或者多家企业就能单独造成，这是一个综合性的问题。值得注意的是，随着环境保护制度建设中总量控制制度、排污许可制度和碳交易制度等在中国大陆的确立，一旦企业超过限度排放有害气体以及二氧化碳等温室气体，则此时可以对侵害行为加以认定。

第三是如何借鉴环境公益诉讼的规则问题。环境公益诉讼有着一些特殊的规则，例如举证责任倒置、因果关系推定和环境司法鉴定等。气候变化公益诉讼和环境公益诉讼在因果关系判断和举证责任分配上具有同样的法理要素，因此这些证据规则可以直接被气候变化公益诉讼所援用。气候变化公益诉讼是否能够创立一些独特的诉讼规则的问题则需要在审判实践中不断发展和完善。就当前的中国大陆的司法实践而言，开展气候变化公益诉讼的难点仍然集中在适格的被告和举证责任证明的问题上，如何去完善气候变化诉讼的审理规则也是今后一个重要的研究的话题。

二、行政诉讼模式──基于政府环境管理职责之诉

（一）个人诉权模式

气候变化行政诉讼的个人模式，与传统的行政诉讼具有重要的联系。表2结合中国大陆行政诉讼的特点与相关要求，反应了气候变化行政诉讼的个人模式需要满足的条件：

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从上面的表格来看气候变化行政诉讼的个人模式，其中需要重点关注的是具体或抽象行政行为与政府应对气候变化职能之间的关系以及在行政诉讼中需要解决的事实根据问题。根据《行政诉讼法》规定，具体行政行为和抽象行政行为均可以被视为启动行政诉讼的原因行为，但在司法实践中抽象行政行为更多还是采用附带审查的模式加以管制，对具体行政行为的诉讼仍然占据主要地位，在对具体行政行为的诉讼中又以「非权力对抗型」诉讼为主。导致气候变化的具体行政行为在实践中是难以判断的，尤其是针对政府部门是否主动违法履行应对气候变化职能的判断上。从不履职的角度去分析，虽然在环境保护的职能之下，可能存在不作为的情形，但起诉的标准实际上确是非常模糊，这也可能导致气候变化行政诉讼个人模式开展会比较困难。不同于「Leghari VS Pakistan」案件，Pakistan宪法中规定了公民的环境权，其起诉具有宪法依据，中国大陆并没有在应对气候变化过程中形成相关的权利法案，例如正式颁布中国大陆的《应对气候变化法》，因此个人想要直接追诉政府部门的履职还欠缺直接的法律依据。

在事实根据方面，理想条件下还需要行政相对人的利益受到事实与法律损害。气候变化行政诉讼语境下，个人的权利受到损害需要与履行应对气候变化职能的行政机关不作为加以联系，其中同样涉及到证明责任分配的问题。因气候变化导致的直接损害往往是难以证明的，从环境风险应对层面切入或许更具有针对性，但同时也更加缺乏可操作性。除了在事实上需要具有损害以外，气候变化行政诉讼同样需要法律损害的参与，也即损害的利益需要处于法律所保护的利益范围之内。气候变化诉讼涉及到的直接损害目前证明难度较高，从气候变化导致损害风险的增加可能成为一个突破口，但在行政诉讼中以实质损害作为诉讼基础的大环境下，实施难度仍然很大，尽管气候利益可以很轻松地认为是环境利益的一种从而纳入法律保护的利益范围之内，但总体上看想要在损害事实上提供充分且有力的证据还存在一定的技术和法律障碍。

（二）检察院诉权模式

气候变化行政诉讼的个人模式固然是一个可能潜在出现的现象，但目前还仍存在许多法律障碍。不同于个人诉权，检察院在改革之后作为环境行政公益诉讼的主力推手，在气候变化行政公益诉讼中的参与或许将变得更有前景。根据《行政诉讼法》的规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，可以依法向人民法院提起诉讼。表3反应了检察院开展气候变化诉讼的主要条件和要求：

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从上面的表格中可以看到，检察院在气候变化行政公益诉讼中的发挥空间其实相较于普通的个人行政诉讼更具可操作的空间。检察院在环境公益诉讼中的作用明显强于社会组织的作用，一方面是检察院作为行政监督机关职权更加完整，另一方面则是在起诉时面临更少的法律障碍。就气候变化行政公益诉讼而言，根据法律的规定检察院也成为目前唯一适格的起诉主体，当前存在的主要问题是针对政府应对气候变化职能中的违法作为和不作为进行判断的问题。

中国大陆的检察院在生态环境保护领域已有大量的检察行政公益诉讼实践，但遗憾的是，目前尚未出现针对气候变化应对政府履职的有关诉讼。在江苏省无锡市新吴区人民检察院督促规范汽修行业挥发性有机物排放行政公益诉讼一案中，无锡市新吴生态环境局对当地某汽修公司无组织排放含挥发性有机物VOCs的废气（管控不力易造成区域性大气臭氧等温室气体污染，严重影响气候）的行为未能及时发现并履行监管职责，无锡市新吴区人民检察院于2020年8月向新吴生态环境局制发诉前检察建议，建议对某汽车维修公司不规范调漆作业、违法排放挥发性有机物的行为及时查处。同年9月，新吴生态环境局函复新吴区检察院，该局已责令某汽车维修公司停止违法调漆作业，完成督促和治理任务。该案涉及到大气污染、节能减碳的竞合，尽管未能形成诉讼，但仍反映出检察院参与气候变化行政诉讼的可能。

在环境保护领域，检察院提起行政公益诉讼的动力是比较充分的，尤其是在法律赋予其监督职能下针对政府部门懒政和不履职的情形提起诉讼的情形。气候变化行政公益诉讼开展的难点首先在于检察院是否能够主动介入政府部门的应对气候变化管理职能之中，对其是否履行相应职能进行一个适当的评价。此时需要区分一个法律强制性要求和选择性要求：通常情况下，环境污染与生态破坏等事件具有较大的社会影响力，政府处理类似事件是法律强制规定的内容，检察院行使监督权力既是自身职能的体现也是法律的要求。而涉及到应对气候变化职能，法律上的要求并非是强制性的，应对气候变化内容仍处于一个法律的模糊地带，因此根据相关法律的原则性规定、法规和政策加以执法，突出了检察院的主观能动性，但另一方面欠缺了法律的直接依据。鉴于此，检察院的气候变化行政公益诉讼的开展一是有赖于检察院自身发挥主观能动性，另一方面则是要求法律在制度层面明确规定政府部门的应对气候变化职责。

（三）气候变化行政诉讼的重要来源──EIA模式

开展气候变化行政诉讼（包括个人模式和公益诉讼模式）均需要找到一个合适的切　入点。如前文所述，在环境民事公益诉讼中，大气污染公益诉讼可能成为实现中国大陆气　候变化诉讼的重要工具，至于气候变化行政诉讼的突破口，有学者也指出在环境影响评价制度的引领下，将会迎来一个崭新的局面。

EIA模式实际上是作为行政诉讼个人诉权模式的特殊延伸。中国大陆《行政诉讼法》中规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，而在环评制度实施过程中，环评结论将会交由行政机关审批和公告。由此可以看到，行政相对人有权对行政机关环评审批行政行为提起与自身利害有关的行政诉讼。当应对气候变化的因素透过法律或者政策被要求纳入环评结论之后，相信也会有越来越多基于此种模式展开的气候变化诉讼案件出现。

环境影响评价制度从事前预防的角度出发在环境保护进程中发挥了重要作用，中国大陆早在上个世纪70年代的《环境保护法》中就将该制度确立下来，目前在国际层面的环境影响评价制度也正在向国际习惯法逐渐过渡。环境评价制度对中国大陆应对气候变化诉讼而言具有重要意义：首先，环境影响评价所涵盖的内容比较广泛，包括了减缓和适应气候变化的内容，《环境影响评价法》虽然没有直接规定对气候变化内容的环评规则，但其中第17条中将建设项目周围环境纳入环评的范围，这也很容易将气候变化因素加以解释；其次，政府部门在环境影响评价中拥有更强的主动性，也即同政策下的应对气候变化只能相比较，政府部门对环境影响评价事项的管理职责更为明确和具体；最后是环境影响评价制度中需要资讯公开来保证透明性，因此公众在此过程中将有更多的机会参与到应对气候变化的治理过程中。

除了上述的内容以外，环境影响评价模式的气候变化诉讼与民事侵权诉讼相比还有　两个明显的优点：一是在诉讼资格上不需要现有法律再进行调整，环境影响评价过程中　的个人、公众和检察院均可以成为相关利益人；二是不需要提供在因果关系方面的证明，因果关系已经成为气候变化民事侵权诉讼的一大阻碍，基于环境影响评价制度衍生出的　诉讼着力点在于对政府行为的适当性考究，直接跳过了气候变化损害的因果关系证明。　因此，气候变化行政诉讼模式在环境影响评价制度理念的指导下，在未来也可能是中国大陆气候变化诉讼体系中的一个不可或缺的部分。

中国大陆的气候变化诉讼开展曾经在环境污染治理诉讼面前显得有些力不从心，但随着生态文明建设的全方位推进，生态环境问题也会受到越来越多的重视。在「碳中和」、「碳达峰」等新理念持续深入推进之下，中国大陆也开始探索建立专门的气候司法体系。尽管中国大陆的气候变化司法治理路径与国际社会上对气候变化诉讼的认识有所差异，但也从私法视域下的民事契约诉讼中累积了应对气候变化司法的经验。透过对中国大陆气候变化诉讼司法路径的研究，从中可以总结出中国大陆开展与国际社会接轨的气候变化诉讼还存在一些法律上的障碍，这些问题需要在后续立法和司法进程中加以解决。总的来看，中国大陆开创了气候变化诉讼私法视域主导的局面，这体现了中国大陆的气候私法治理特色，中国大陆也在不断地创造新条件吸纳国际社会的气候司法治理经验。相信不论是私益诉讼还是公益诉讼，民事诉讼还是行政诉讼，随着应对气候变化的深入推进，都能够服务好气候变化法律治理和气候人权保障，在未来都将成为中国大陆气候变化司法体系中的重要一环。

文字整理｜汪跃