本文为“量化历史研究”第 837 篇推送
为工作母亲提供的儿童看护服务，By Marjory Collins，via Wikimedia commons
兰哈姆法案（Lanham Act）是美国国会于 1940 年通过的一项联邦基础设施法案，最终用于资助二战期间职业妇女的学龄前和学龄儿童项目。时至今日，它仍然是美国历史上唯一一个普及的、主要由联邦政府支持的儿童保育计划。Joseph P. Ferrie、Claudia Goldin和Claudia Olivetti三位作者最新的NBER工作论文探讨了兰哈姆法案在二战期间促进和增加母亲劳动力供应方面的作用。
随着第二次世界大战的爆发，美国需要大量的劳动力来支持战争生产。许多男性被征召入伍，导致劳动力市场出现严重短缺。为了填补因男性缺席而造成的劳动力缺口，越来越多的女性被鼓励进入劳动力市场，政府和企业开始意识到女性在战争生产中的重要性。
随着女性进入工作岗位，尤其是那些有学龄前和学龄儿童的母亲，迫切需要托儿服务来照顾她们的孩子。缺乏合适的托儿设施使得许多女性无法全职工作，影响了她们的就业选择。在这种历史背景下，联邦政府于1940年通过了兰哈姆法案，不仅是为了支持战争生产，也是在这一背景下推动公共设施建设促进经济发展的举措。
Lanham Act 最初是作为一项联邦基础设施法案，通过提供资金支持来建设和改善与国防相关的公共设施。这些设施包括住房、学校和其他基础设施，以满足因战争生产而增加的人口需求。而为了工作女性在家庭和工作之间取得平衡，法案于1943年的一个重要扩展是允许联邦资金用于托儿服务的运营和维护。此外，兰哈姆法案还设立了一个框架，使地方政府和社区能够申请联邦资金，以建立和运营托儿中心。这些托儿设施不仅为工作母亲提供了必要的支持，也在一定程度上促进了女性的就业，帮助她们更好地参与到国家的战争努力中。因此，兰哈姆法案也成为了美国历史上唯一一个几乎普遍、主要由联邦政府支持的儿童保育项目。
表1 1943年兰哈姆法案的城镇和地区分布
在这一背景下，作者开始关注儿童保育设施的建设及其对女性就业的影响。论文的核心在于分析这些儿童保育项目如何影响母亲的劳动供给，以及它们在不同城市和城镇的实施情况。研究者们通过对城市和城镇层面的数据进行分析，探讨了儿童保育项目的资金分配、参与情况以及对女性就业的实际影响。
在1943年，联邦妇女局（FWA）开始审查社区的儿童保育项目，446个城市和城镇获得批准设立儿童保育设施，并获得了临时分配的联邦资金。这些资金的分配主要集中在那些已经有较高女性参与率的地区，这表明儿童保育设施的建设与当地女性劳动力市场的需求密切相关。
尽管有资金支持，实际的入园人数远低于预期。以436个城市为例，计划照顾的学龄前儿童人数为73,363人，但1944年的平均入园人数仅为52,330人，约为计划人数的71%。这表明，尽管有资金和政策支持，儿童保育项目的实际效果并不理想。
研究还发现，儿童保育设施的数量和服务能力在不同城市之间存在显著差异。在一些城市，由于战争合同的数量较多，儿童保育设施的建设得到了更好的支持，而在其他城市，儿童保育设施的建设则相对滞后。这种差异不仅影响了儿童保育服务的可获得性，也影响了女性的就业选择。
研究表明，儿童保育项目的资金主要集中在那些已经有较高女性参与率的地区。这些地区的儿童保育设施数量较多，表明这些项目主要服务于已经进入劳动力市场的女性。尽管兰哈姆法案的实施在某种程度上缓解了女性的工作压力，但其对整体女性就业的促进作用有限。
表2 1943年兰哈姆学前和学龄儿童计划的联邦支出
在对儿童保育项目的资金使用情况进行分析时，研究者们发现，尽管有些城市获得了相对较高的资金支持，但由于项目启动缓慢、服务范围有限，实际的参与人数并未达到预期。此外，许多城市在申请资金时面临着繁琐的程序和不确定的审批过程，这进一步限制了儿童保育项目的推广和实施。
研究表明，1940年时，许多没有12岁以下孩子的女性并未参与劳动力市场，而这些女性的数量与最终被征召入伍的男性数量相当。这意味着，如果能够充分利用这些女性的劳动力，可能会在一定程度上弥补因男性征召而造成的劳动力缺口。然而，实际情况是，儿童保育设施的数量和服务能力并不足以显著提高女性的就业率。
在对参与儿童保育项目的母亲进行调查时，研究者们发现，许多母亲在选择是否工作时，仍然面临着家庭责任与工作之间的矛盾。尽管儿童保育设施的存在在一定程度上减轻了她们的负担，但许多母亲仍然选择在家照顾孩子，而不是进入劳动力市场。这种现象在某种程度上反映了社会对女性角色的传统期望，以及在家庭和工作之间的选择困境。
总体而言，这篇论文通过对兰哈姆法案下儿童保育项目的深入分析，揭示了政策实施的复杂性及其对女性劳动力市场的有限影响。尽管儿童保育设施的建设为许多母亲提供了便利，但在实际操作中，许多因素限制了其效果，使其对女性劳动力的整体影响并不显著。研究者指出，儿童保育项目的实施虽然在某种程度上缓解了女性的工作压力，但由于项目的启动缓慢、资金分配不均以及社会文化因素的影响，实际效果并未达到预期。
研究者们的工作为理解历史上女性就业和儿童保育政策的关系提供了重要的视角，也为未来的政策制定提供了宝贵的经验教训。未来的研究可以进一步探讨这些儿童保育项目对儿童成年后的影响，以及在不同社会经济背景下，儿童保育政策的有效性。此外，研究者们还建议对不同地区的儿童保育项目进行比较分析，以了解哪些因素能够促进儿童保育服务的有效实施，从而为今后的政策制定提供参考。
文献来源：Ferrie, J. P., Goldin, C., & Olivetti, C. (2024). Mobilizing the Manpower of Mothers: Childcare under the Lanham Act during WWII (No. w32755). National Bureau of Economic Research.
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