思享 I 徐明月、安小米：数智治理概念体系构建：要素、特征及关系

学术 2024-09-30 15:01 北京

来源

《中国科技术语》2024年第3期

作者简介

# 徐明月

北京电子科技学院图书馆（档案馆）助理馆员，硕士。先后在《信息资源管理学报》《档案学通讯》等期刊发表论文近十篇。研究领域为大数据治理、电子文件管理等。

译者简介

# 安小米

安小米，中国人民大学信息资源管理学院教授、博士生导师，英国利物浦大学哲学博士；兼任中国人民大学智慧城市研究中心主任，数据工程与知识工程教育部重点实验室（中国人民大学）大数据治理与信息资源管理研究团队负责人，中国人民大学信息资源管理标准赋能双一流建设平台负责人；兼任国际电工委员会智慧城市系统委员会（IEC SyC Smart Cities/WG1 Terminology）术语工作组召集人和其主席顾问组委员，国际电工委员会术语技术委员会“系统、智慧和数字”术语标准项目(IEC/TC1/JPT3)共同负责人和主席顾问组(IEC/TC1/AG4)委员等。先后在《中国软科学》《档案学通讯》等核心期刊发表论文三百余篇；代表著作有《信息资源管理术语及概念体系》《知识管理方法与技术》等；代表译著有《知识管理：一种集成方法》《信息资源管理：概念与案例》等。主要研究领域为政府信息资源管理、大数据治理、智慧城市数据利用、标准化协同治理、文件档案数智化管理等。

摘要

为厘清数智治理这一术语的核心概念及关系，文章对文献中10个“数智治理”的代表性定义进行解构和分析，构建了数智治理的概念体系。基于构建的数智治理概念体系，从概念要素、内涵特征及关系等方面对数智治理进行了阐释，并以社会技术系统理论为分析框架，从社会、技术以及社会与技术的交互视角对数智治理概念的特征进行了分析。通过构建数智治理概念体系，凝聚数智治理共识，为数智治理体系建设提供参考。

引言

近年来，人工智能、大数据、云计算、区块链、5G等新一代信息技术日益成熟，关于智慧城市、智能制造、智慧医疗、智慧教育、智慧交通等多个场景的多项应用落地，“数智”一词应运而生。“数智”源于“数智化”一词，“数智化”概念最早出现在2015年北京大学“知本财团”课题组《以“思索引擎”助推民企创新发展》的课题方案中，其最初定义为：“数字化思维”与“思维数字化”结合，提高数字的智商。从数字化转型的角度来看，数智化是信息化、数字化的进一步发展，与“数字化”相比，“数智化”更关注数据作为生产要素的价值，强调通过技术手段提高数据的价值和产品化应用，其底层逻辑是人机互融、虚实同构、算法主导。

《管理科学技术名词》将“治理理论”定义为：寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动，通过调动各种力量和资源达到善治的社会体制的公共管理理论。随着人工智能的应用浪潮来临，“数智”成为热点词汇，数智化、数智技术、数智时代、数智赋能等概念在不同领域被广泛使用，数智治理也成为治理领域的新概念。

数智治理作为跨学科、跨领域的概念，“数”和“智”两字具有多重含义。“数”既可以理解为数据，也可以理解为数字，“智”可以理解为智能、智慧，也有学者将其解释为智商。在英文翻译中，“数智治理”没有完全一致对应的英文词汇，国内文献一般将“数”翻译为“digital”或“data”，将“智”翻译为“intelligence”或“smart”，“数”与“智”之间可以有不同的组合。在中英文语境下，“数智”一词都有着多种不同的解释，例如数据智能、数字智商、数智化、数智技术等。理解数智治理中“数智”的含义是厘清“数智治理”概念的关键，有助于更好地运用数智技术推动社会治理转型，为转变治理理念、升级技术范式、构建人工智能生态系统等奠定基础。社会技术系统（socio-technical system）理论用于解决技术的社会建构问题，在社会创新治理研究方面具有适用性。本文基于社会技术系统理论，以《术语工作：原则和方法》（ISO 704：2022）为概念和概念体系的分析依据，对文献中“数智治理”的概念进行梳理分析，厘清“数智治理”概念的缘起、内涵与外延，并以此为导线探究数智治理路径。

1 文献中数智治理的核心概念及其关系

1.1 数智治理的核心概念及其关系

以“数智治理”“数智”等中文检索词和“digital”“data”“smart”“intelligence”“governance”等英文检索词在中英文期刊数据库中进行组合检索，检索结果如表1所示。

由于“数智治理”的定义较少，本文补充了数智化等相关术语的概念定义，经过筛选，共选取了10个具有代表性的“数智治理”相关定义，并对其核心概念及特征进行解构和分析，详见表2。

通过解构文献中“数智治理”定义的对象与特征，提取出“数智治理”定义的核心概念，如图1所示。核心概念间的关系主要是根据《术语工作：原则与方法》（ISO 704：2022）建立的，概念间的关系主要有“整体与部分关系”“种属关系”“关联关系”三种关系类型。其中，整体与部分关系和种属关系是等级关系。整体与部分关系是指当上位概念代表一个整体时，从属概念代表这个整体的一部分。种属关系是指当从属概念的内涵包括上位概念的内涵加上至少一个额外的分隔特性时，两个概念之间存在着种属关系。关联关系是非等级关系，当可以通过经验在概念之间建立主题联系时，概念之间存在关联关系。

由图1可知，通过对数智治理的核心概念特征的提取，可以将其概念特征划分为两种类型。一种类型认为数智治理概念是一个将数字治理、数据治理、智慧治理概念整合在一起的新概念，并且从上述概念演进而来。2020年，孙建军等人提出新一代“数智”环境本质上是数据治理与智慧治理的融合。许多学者基于此概念展开了对数智时代学科研究范式及方法的探讨，例如卢小宾等人基于此概念指出了数智时代关键在于如何应对大数据、大知识所带来的挑战，进而提出了数智融合型信息分析方法。2021年，Silva等人在研究中指出数智治理（smart digital governance）是上一代数字治理的成员，并且基于数智治理的概念分析了巴西数智治理中的数字鸿沟问题。数据治理和数字治理整体上是以人的智慧实现对数据和社会的治理，并利用数据实现对社会的治理。智慧治理是由人文智慧与数字智慧共同主导并实现对社会的治理，数智治理则实现了人机协同治理社会。另一种类型的定义集中出现在近两年的文献中，认为数智治理概念是由数智和治理两大核心概念特征结合而成的，将数智治理理解为数智技术赋能公共治理。其中比较有代表性的有容志对数智治理特征的描述，即“运用数字智能技术优化重塑公共治理”，王芳等人在文章中也提到“数智治理包含了数字技术的使用与共同参与”。此类型的概念特征描述从数智和治理两个方面展开，数智方面主要包括对“数”“智”两字的不同解读及组合进行特征描述，治理方面则从目标、主体、能力、手段等维度进行特征描述。在应用方面，浙江杭州基于数智技术，有效实现数据“多跑路”、社工“提效率”、服务“加速度”，探索出了一条社区数智减负新路径。两种类型的区别在于对数智治理概念的拆分方式不同，第一种类型的定义将数智治理拆分为不同的治理形式，重点放在对数智的理解方面，厘清数智治理的概念内涵需要辨析其与数字治理、数据治理、智慧治理等概念的关系。第二种定义是将数智治理拆分为“数智+治理”，关键在于明晰数智的内涵特征以及数智环境下公共治理的特点。

1.2 “数智治理”相关概念辨析

数智治理概念从数字治理、数据治理、智慧治理概念发展而来，继承并发展了数字治理、数据治理、智慧治理概念的内涵。综合文献，从产生时间、发展背景、治理目标、价值倾向、核心要素、代表性技术手段六个方面进行比较分析，如表3所示。

从时间维度来看，数字治理、数据治理和智慧治理概念的提出，存在着时间上的交叉，数字治理和数据治理概念先后在21世纪初出现，智慧治理概念产生于21世纪10年代。至今三个概念还在不断演进发展，内涵在相互借鉴中不断丰富。从发展背景看，三者都源于社会实践，数字治理是随着电子政务发展而产生和出现的，数据治理则是数据科学产生和发展的产物，而智慧治理是智慧城市发展衍生出的治理概念。从治理目标上看，其最终目标都是确保公共利益的实现以及公共秩序的维持，在终极目标的指导下，数据治理、数字治理、智慧治理目标存在微观、中观、宏观的层次关系。因此，数据治理和数字治理更强调发挥技术在治理中的作用，而智慧治理除强调技术价值外，还重视社会性的功能价值，包含政治性、伦理道德、历史文化、人文关怀等一系列价值。在治理要素层面，数字治理、数据治理、智慧治理的核心要素相对一致，大多包括数据资源、基础设施、制度规则等要素，智慧治理更加关注社会与人才对于治理的贡献。在技术手段方面，三者皆以信息通信技术为主要技术，数据治理更多使用数据相关技术比如大数据技术，智慧治理则强调人工智能、云计算、数字孪生等新一代信息技术的使用。

数智治理作为数字治理、数据治理、智慧治理的集成与发展，吸收了数字治理、数据治理、智慧治理的精华。综合来看，数智治理以发挥技术价值和人文价值为导向，以数据资源、数字基础设施、治理规则、公众参与、人才等为核心要素，利用新一代信息通信技术促进公共利益。

2 “数智治理”的概念特征分析

2.1 “数智”概念特征分析

为了能够充分理解“数智”的内涵，通过解构“数智治理”定义中与数智相关的对象与特征，提取出“数智”的核心概念。其核心概念主要由对“数”“智”两字的不同解读以及不同解读的组合构成。

“数智治理”概念中的“数”可以理解为数字技术、数字化，也可以理解为数据、大数据。国际电工委员会（IEC）将数字技术定义为“使用数字表示信息的技术”，术语在线的《管理科学技术名词》中将数字化定义为“把现实世界中连续变化的量转化为用0和1表示的数字量，并且通过对数字量的处理、存储、传输来实现信息的处理”，数字化利用互联网、移动操作系统、移动应用、大数据等数字技术驱动决策，其底层逻辑是信息的数字化。“数智治理”中的“数”的另一种解释是数据，在数字经济环境中，数据是重要资产，在数智环境中，数据是与土地、劳动力、技术、资本并齐的新的生产要素。因此，这两种解释存在宏观和微观的层次关系，从宏观角度可以将“数”理解为数字化、数字技术，从微观角度可以将“数”作为数据，数据是数智化变革的重要驱动力，大数据技术是数字技术的重要组成部分。

“数智治理”概念中的“智”可以理解为智能、智能技术、人工智能技术，也可以理解为智慧、智慧化。在2021公布的《机械工程名词第一分册》（第二版）中“智能”具有“自身状态具有一定的自诊断、自补偿、自适应以及双向通信功能”，在2016年公布的《管理科学技术名词》中“智慧”具有“精细和动态的方式管理生产和生活”的功能特征。在应对变化方面，“智慧”更多“以人的需求变化应对为中心”，“智能”则更多“以业务状态变化应对为中心”，均具有变化自适应的能力特征。无论是“智慧”还是“智能”，都符合国际标准IEC/TC1/JPT3对于“smart”概念的定义：与系统或客体相关，能够对信息进行解释，适应变化和改进结果。在内涵上，“智能”是“智慧”的必要条件和基础，“智慧”超越了“智能”，“智能”是以数据为核心，以发挥技术价值进行业务提升为逻辑，而“智慧”是以人为核心，强调人机协同，关注人与社会、人与自然的关系。

在不同的解释组合下，“数智”可以理解为数据智能、数字智商（数字智能）、智慧数据等。数据智能是数据驱动的分析和相关应用，是指针对某一应用场景从数据中分析、挖掘、提取对管理有用的信息，并用于服务和支持管理，如何收集、分析挖掘和处理数据智能以及如何使用数据智能皆是数据智能的主要内容。根据数字智能联盟于2019年建立的最新版数字智商全球框架，所谓数字智商，是指一系列基于普遍道德价值观的综合性技术、认知、元认知与社会情感能力，使个人能够面对数字生活的挑战并适应其需求。智慧数据经历“数字化——数据化——智慧化”三级演进而来，数字化形成可计算的结构，便于利用与存储，数据化突出可理解的内涵，以语义化及可视化为进阶，旨在拓展智慧应用，智慧化呈现可会话的形态，表达具象价值，关注动态智慧的呈现形态。

2.2 “治理”概念特征分析

与“数智”概念不同的是，“治理”是一个相对成熟的概念，治理的核心在于政府、社会与市场三者之间的互动关系。在过去，“治理”更多强调政府统治、操控，直到20世纪末，西方学者开始赋予“治理”新的含义，主张多元主体共同参与政府治理，强调公民参与，弱化政治权力。在我国，“治理”一词被赋予了中国特色，2013年国家提出“国家治理体系和治理能力的现代化”之后，“治理”更加强调党的领导在引导政府、社会、市场三者关系中的作用。“数智治理”中“治理”的概念特征，既拥有“治理”概念本身的含义与特征，又是数智环境下“治理”概念的发展与创新。本文通过解构“数智治理”定义中治理相关的特征，提取出“治理”的核心概念，分为治理目标、治理理念、治理主体、治理能力、治理手段五个方面。

“数智治理”的治理目标与“治理”的目标一致，皆为实现良善治理，即善治。何为“善治”？具体可以分解为科学化、精准化、便捷性、高效能与智慧化等目标。从微观层面来看，数智治理旨在全面提升公共服务和管理的效率、效能和效果，降低社会交易成本、风险与碳排放，促进经济发展，实现可持续发展，增进社会公共福祉，进而实现善治的总目标。

国内外数智治理研究都强调以人为中心的治理理念。数智环境下，人工智能技术借助于海量预训练参数，构建了如同人类神经突触一般的思考机制，能够准确流畅地与人进行交互，在某些方面展现出了近似人类的智慧[29]。在数智背景下，人机协同已成为备受关注的治理议题之一，在处理人类与机器关系上，应强调以人为中心的治理理念，通过人与机器相互协作，提高人民的获得感、幸福感与安全感。

数智治理强调多元主体参与。从宏观层面看，数智治理的治理主体主要包括人和机器，数智时代赋予了机器系统“智慧”，机器和人一样成为治理的主体之一。从微观层面看，参与治理的主体包括政府、公民、社会组织、私营部门、机器系统等。数智技术为治理主体多元化和公众参与提供了良好的条件，推动了政府放权和向社会授权。借助数智技术，浙江省杭州市从社区工作者和居民需求出发，围绕社区报表“一表通”、惠民政策“一键达”、数智治理全周期等重点，为居民便捷参与社区事务提供了新途径，切实为基层减负增效。

在治理能力方面，数智技术为公共服务、风险管理、创新等赋能。首先，治理与服务是相互依存的，高质量的公共服务需要良好的治理体系保障，数智技术赋能治理可以提高公共服务能力。其次，数智中的“智”可以理解为智慧，智慧包含了应对变化的能力，对应的治理能力就是风险管理的能力，要保证数智技术风险可控。最后，数智治理还应具备创新的能力，数智技术本身在不断地创新与进步，治理也应保持不断创新的状态，才能够与时俱进，与先进技术同行。

数智治理的治理手段主要包括治理技术创新、治理制度变革、治理过程优化、治理体系再造。治理技术创新主要指将负责任、可信赖、安全的人工智能和机器学习等新兴技术应用到治理中；治理制度变革要把数智治理纳入数字法治框架来推进和完善，构建契合性、开放性和整合性的制度体系；治理过程优化主要是指流程的优化，比如城市智慧大脑实现了“一脑治全城、两端同赋能”，传统的治理流程在技术的加持下得到优化；治理体系再造是将新技术作为战略工具支撑，跨越多元治理主体边界，将传统割裂式治理转变为整合连接式治理。

3 数智治理的不同视角分析

根据社会技术系统论，对表2进行分析和总结发现，数智治理研究视角有社会、技术、社会与技术交互三种类型，按照不同的研究视角，对文献中的数智治理概念特征进行聚类，如表4所示。从社会视角来看，数智治理的出现是为了推动社会发展、解决社会问题，而技术视角更侧重于强调技术的出现推动了治理的转型，社会与技术交互视角强调社会和技术的发展互相作用激发了数智治理的产生。不同视角下的数智治理的内涵特征具有不同的特点及规律。

社会视角的数智治理从推动社会进步的角度出发，认为数智治理缘起于解决社会问题的需要，比如基层负担重、数据孤岛等公共治理中的痛点问题。为了解决社会治理中这些现实问题，借助大数据、人工智能等数智技术优化治理格局，将技术作为解决社会治理问题的工具。从目标维度讲，社会视角下的数智治理聚焦于社会的转型，希望通过技术赋能社会治理，进而实现社会的数智化。从能力维度讲，社会视角下的数智治理着重于解决问题或应对挑战的能力，具体来说，人应具备与数智技术打交道的数字智商，成为数智人；机器系统应具备数据智能能力，可以为人工提供治理解决方案并落实；人与机器要拥有人机协同能力，可以在人机交互中共同进化，推动社会进步。在数智治理手段方面，社会视角下则更强调技术手段，指出数智治理以数据和算法为中枢，以优化为驱动，综合运用大数据、物联网、人工智能等新技术，为公共治理提供智能、有效的解决方案，实现社会治理的渐进式创新。

技术视角的数智治理研究认为数智治理缘于技术的发展。21世纪以来，数据和数字技术、人工智能、大数据算法等新一代信息通信技术的颠覆式创新，引发了公共管理、社会服务、商业等领域的变革，社会结构和经济结构也随之变化。技术视角下的数智治理研究将技术进步作为社会治理转型的动因，社会的数智化是技术发展的结果。技术视角下的数智治理目标聚焦于技术对于治理的重塑与拓新，希望利用数智技术提升运作效率，更强调数智技术的效用。技术视角下的数智治理能力在微观层面主要是数据治理能力，利用数据和算法等创新智慧治理形态，发挥数据要素的价值，增进社会福祉；宏观层面是数字化能力，协调数据、数字化基础设施、先进技术等要素支持生产与决策，充分发挥数字化技术的效用。技术视角下，其手段侧重数智技术在治理中的使用，包括数据治理、将数字化与人工智能相结合、技术创新等，在新技术的推动下实现社会治理的颠覆式创新。

社会与技术交互视角下的数智治理兼具社会视角与技术视角的特点，其缘起包含两个方面：风险防范与治理转型，既从社会问题出发，又落脚于技术推动发展。社会与技术交互视角下数智治理的目标也分为两个层面，从战略层面实现社会的善治，在操作层面又可分解为实现城市治理的科学化、精准化、便捷性、高效能与智慧化等具体目标。数智治理能力方面，一方面强调可持续、可预测，以生态系统为中心，参与、创新和专注于提供服务以及风险管理等“智慧”能力，另一方面提出了全面提升公共服务和管理的效率、效能和效果等治理能力。社会与技术交互视角下的数智治理手段也更为全面系统，涵盖“技术—社会—主体”三个维度，包括宏观视角下的内部治理（技术层）、外部治理（社会层）以及微观视角下的多元行为主体共同治理，通过多要素联动，打造技术、社会、主体三位一体的数智治理体系，实现技术进步与社会治理创新的良性循环。

4 结语

本文以数智治理的概念为研究主题，通过对数智治理现有概念的梳理和分析，解构数智治理的核心概念及关系，探索构建了以“数智+治理”为主要框架的数智治理的概念体系。

为了厘清数智治理的内涵特征，首先对数字治理、数据治理、智慧治理等概念进行了辨析。其次，从“数智+治理”的角度对概念特征进行了分析：数智方面，分别从数据、数字、智能、智慧等方面对“数”和“智”的含义进行了阐释，并从数据智能、数字智商（数字智能）、智慧数据等方面对“数智”的内涵进行了解释；治理方面，从治理目标、治理理念、治理主体、治理能力、治理手段等维度对数智环境下治理的概念特征进行了阐释。

基于构建的数智治理概念体系，以社会技术系统（socio-technical system）理论为分析框架，对当前数智治理概念进行了视角分析，明确了社会、技术、社会与技术交互视角下的数智治理的目的、能力与手段，对不同视角下的数智治理特点进行了总结归纳。本文从构建全面且明晰的数智治理概念体系的目标出发，集成了不同数智治理定义中数智治理的核心概念，提出了互补互认的数智治理概念体系，有利于厘清数智治理概念的要素、特征与关系，凝聚数智治理共识，对数智治理体系建设具有理论指导意义和实践价值。

本文局限于10个数智治理定义的文本分析，由于国外对数智治理的概念研究较少，中文文献在10个数智治理定义中占更大比重。未来将进一步补充数智治理的文献类型及数量，补充更多英文文献，构建更具代表性的数智治理概念体系。未来研究中，将采用专家访谈和试点等多种研究方法，验证数智治理概念体系的有效性和实用性，持续改进或迭代其内容。

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文字编辑 | 靳益群孙霖丰

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《法理——法哲学、法学方法论与人工智能》是由中国政法大学法学方法论研究中心、北京市天同律师事务所主办，商务印书馆出版的CSSCI收录集刊。舒国滢教授担任本刊主编，王夏昊教授、辛正郁律师担任本刊副主编。