学界 | 高富平《数据经济讲义》

学术 2024-09-07 17:01 北京

作者简介

高富平，华东政法大学二级教授、智能法学科负责人、数据法律研究中心主任，互联网法治研究院（杭州）常务副院长。国务院特殊津贴专家、国家知识产权库专家、上海市领军人才、上海市公共数据开放专家委员会委员、上海市数据交易专家委员会委员。出版30本著作，发表论文120余篇。

内容简介

数据经济是数字经济的内核和引擎。本书聚焦数据经济主题，分迈向数据经济、数据要素价值、数据要素基础理论、数据要素基础制度、数据经济运行体制和机制、政府数据与数据经济6个单元，包括数据经济战略、数据经济的基本架构、数据生产要素的内涵、数据持有者权利配置、数据要素市场体系建设等20讲。图书架构完整、内容丰富，既有理论探讨，也穿插案例分析，同时附有思维导图、延伸阅读，便于读者理解。本书力图为实施数据驱动发展战略提供路径参考，从而赋能政府数据治理，实现数字时代经济高质量发展。

序

探寻数据经济新范式

——《数据经济讲义》序

作者高富平

伴随数字技术发展及其在社会的深度应用，人类社会步入数字经济时代。数字经济是继农业经济、工业经济之后的新经济形态，其核心是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、以全要素数字化转型为重要推动力。数字化转型的核心并非是数字化本身，而是利用数字化形成的全面反映客观世界的数据（亦被称为大数据）更高效精准地认知客观世界变化规律，具备改造世界的新的认知能力和智慧行动力。计算机科学已经不仅仅是人们处理、存储和传输信息的便捷工具，还是逐渐发展出能够挖掘数据背后规律、直接输出知识或智慧行动的能力。由此产生以机器学习为代表的人工智能——释放数据价值的认知革命。

在过去，我们借助语言符号，由人力记录和观测客观世界存在及变化，分析和总结客观世界变化规律，形成知识，指导人类智慧行动。知识学习和经验总结是人类智慧的来源。如今，泛在的传感器、智能设备，在运行过程中自然生成了大量以0和1表示的客观数据。这些数据可为机器（计算机或智能系统）识读、分析、学习，形成类似人类的智能体或智能系统（如ChatGPT），输出供人类参考的信息或知识，或者直接完成传统上由人完成甚或不能完成的事情（如智能驾驶、深海探测等）。由此，数据被认为具有认知价值，可以产出知识或智能，并可以转化为生产力。数据作为资源（常被比喻为“石油”）或生产要素，试图支撑这样的转化。

但是，数据是数字化的副产品，是客观的社会存在。数据本身并没有价值或者说其价值微乎其微。数据能够产出知识和智能，是数据汇集利用的结果，只有汇集才能挖掘及分析数据代表的客观世界的规律。不过，这并非是指人消化吸收数据含义（信息或知识）层面的利用，而是指对超大规模数据寻找联系层面的利用。这超出人的能力，只有机器才能胜任。计算技术的进步使机器可以学习数据，并通过数据之间的关联分析对象（实体）的运动、变化或行动规律，从而产生可以分析新数据的算法、模型。这些算法、模型通过与人的交互，能够完成传统意义上只能由人作出的判断或预测，或者驱动机器适应环境作出一定智能行动。因此，数据本身不会产生智能，数据利用才会产生智能，而数据利用能力则取决于算力、算法、数据处理技术，最终取决于在信息技术领域的长期研发投入、人才培养等。人工智能时代，比拼的仍然是技术，数据依赖技术转化为生产力。

但是，这不否认“数据是资源或是生产要素”的判断。模型训练、机器学习需要数据，没有数据就不能训练出模型，没有足够多的数据就不能产生大模型。但是，每个主体所拥有的数据是有限的，如何创建一种机制让数据主体能够以低成本、高效率的方式获得和汇集所需要的高质量数据，成为机器智能形成的关键？在数字化时代，虽然数据无时不生、无处不在，但是间接获取数据的渠道并不通畅，采集和加工使用数据者是否可以及如何转让数据并不清楚。由此，数据重用陷入“囤积”和“爬取”之间的较量，导致算法工程师大约80%的时间都在清洗整理数据，这严重阻碍了数据转化为生产力的步伐。

为促进数据生产力的转化，需要激励数据生产者对外提供数据，从而建立健全数据需求主体可获其所需数据的数据社会化利用制度。数据的社会化利用即数据为不同主体、不同目的的重用，旨在使每个人所产生的数据为其他主体所利用，最大化实现数据的社会价值。基于数据非排他、非竞争使用的特点，数据分享（data sharing）被看作有序实现社会化利用的形式。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）将数据流通描述为开放、共享、交换、交易等方式，这样的数据流通包含了所有提供数据以及让人使用数据的情形，与域外的数据分享含义相同。于是，促进数据分享或数据流通利用，成为推进数据社会化利用、实现数据生产力转化的基础制度。

数据分享/数据流通既可以采取市场化方式，亦可以采取非市场化方式。非市场化方式将数据资源的对外提供看作公共产品（公共服务），以无偿或非商业交易方式向数据需求者提供数据；市场化方式承认数据生产者（加工使用者）基于价值创造的数据控制权，以有偿或商业交易方式对外提供数据（转移数据使用权）。公共数据开放是数据非市场方式社会化利用的典型，而数据市场被看作通过数据交易实现数据社会化利用的方式。于是，公共数据开放（数据作为公共物品）和数据市场化交易（数据视为可交易“商品”）成为世界各国普遍探索实现数据重用，最终驱动社会创新的两条路径。应当说，到目前为止，这两条路径仍然还在探索中，世界各国还没有找到适应数据特征的数据重用有效制度机制。

当前最主要的问题是如何认识和定位重用数据的性质。在前数字经济时代，事实——无论是以何种符号记录或表达，也无论是否系统地存在于知识成果之中（作为知识的组成部分）——均不纳入私法的产权体系之下；甚至知识产权制度也仅仅是保护创新成果（赋予对创新成果的专有使用权），而不是泛泛地置知识（成果）于创造（作）者的意志支配之下。因此，作为事实记录的数据不能纳入传统产权保护，且一经公开或只要公开，即置于公共领域（public domain），成为任何人都可以获取和使用的“公共物品”。显然，继续将数据定位成公共物品，看似可以最大化实现数据社会化利用，但它是无序的、无效率的，甚或是破坏性的，容易导致不负责任的滥用或非法使用。

从我国公共数据开放实践来看，直接将从事公共管理和服务的政府数据定位于公共数据不能有效实现政府数据的社会化利用。政府在从事公共管理和服务过程中形成的数据，只有在治理后才能成为向社会提供的数据，成为可机读、可重用的数据。如何明确和分配数据治理责任和开放义务，管控数据开放（社会化利用）的风险，需要配套的责、权、利制度安排，而非将政府数据置于任何主体均可以访问的开放平台那么简单。因此，我国正在尝试公共数据授权运营，寻求在公共机构授权可信第三方开展治理和受控开放，实现公共数据到可重用生产要素的转化。

数据市场交易实际上是将数据看作可交易的商品，试图援用市场经济的原理和规律构建类似传统有形产品生产、交易和消费的秩序，构建数据社会化利用秩序。以数据生产、流通和使用（消费）为内容的数据经济，进入学术研究范畴以及政策制定者的视野。欧盟在2017年正式提出构建欧洲数据经济，并不断围绕数据分享构建相应的数据经济制度。我国提出的数据作为生产要素和数据要素市场建议是相同战略目标的中国表达。但是，数据要素市场也面临基础制度构建的难题。这里的困难不仅在于数据能否设定产权，还在于设置产权后是否真的有助于数据社会化利用和社会价值的实现。数据本质上是认知客观世界和开展社会交往的工具，在本源上应当实行开放获取和利用的制度。一旦在法律制度上给数据获取和生产者以产权保护，就会进一步强化数字技术对数据的控制力。数字技术使数据收集者和生产者在事实上控制数据，如果再对其配置产权保护，赋予其传统产权的排他和追及效力，可能会对数据持有者形成过度保护，降低数据的可获取性，甚至导致数据权利滥用、妨碍自由竞争等消极后果。

上述表明，将数据定位于公共领域（公共物品），或者纳入传统的产权范式，均不利于数据重用秩序构建，无益于数据的生产、流通和使用进而形成数据经济，无法为数据智能的形成提供足够的燃料。实现有效数据重用的制度可能是介于两极端之间的某种制度安排。“数据二十条”试图创立以数据持有权为支撑的数据使用权流通利用秩序，构建适应数据特征的基础制度和数据产权新范式。但是，如何理解和落实这样的基础制度，按照新产权范式构建数据社会化利用秩序，最大化实现数据社会价值，仍然有许多理论和制度共识需要达成。

显然，《数据经济讲义》不是对定型的经济形态的原理阐释，而是对形成中的、且不确定的数据经济现象的理论探索，试图揭示数据经济或数据要素市场建设的理想状态及其所需的制度机制。因此，它不是一本严格意义上的经济学讲义，而是探索数据资源经济化运营机制的过程性表达。

笔者不是经济学者，只是从1999年开始一直观察和感悟数字经济（之前称为电子商务）发展，并研究其对法律规范的挑战和应用。尤其一开始就关注研究信息交易的法律基础，试图探讨非受版权法保护的信息交易纳入财产法体系的可行路径。2009年，出版了《信息财产─数字内容产业的法律基础》，算是对前期研究的交待。2012年大数据概念出现之后，笔者再次研究可机读原始数据的重用秩序构建问题，本书也融合经济学原理，思考实现数据社会化利用的基础制度。作为专注财产法研究的学者，深知产权的本质在于构建资源利用秩序，而这需要探究数据经济运行规律，从数据经济制度需求出发设计适配的产权体制。

在这样的思想指导下，2019年笔者发表《数据经济的基础制度——全面数据开放制度设想》《数据生产理论———数据资源权利配置的基础理论》《数据流通理论---数据资源权利配置的基础》三篇研究成果，成为笔者关于数据经济制度设计的理论基础。2020年后，笔者提出数据来源者、数据持有者和数据使用者权益平衡保护的数据治理框架，提出基于数据持有权的数据流通交易制度规则，为国家提出的数据要素市场提供理论支撑。这些研究成为“数据二十条”的理论渊源，并深度参与具体的制度设计。之后，笔者在《数据要素市场形成论——一种数据要素治理的机制框架》《论数据持有者权：构建数据流通利用秩序的新范式》《论公共机构的数据持有者权》等文中进一步论述了数据要素市场形成原理和支撑数据要素流通交易的数据产权新范式——治理范式。所有这些均成为本书的思想来源。

本书的写作初衷定位于“数据二十条”的实施和落地规则，试图为实践操作提供方向性或规则性的指引。但是，在缺乏理论和制度共识的前提下，这一目标很难实现。幸好，笔者自2016年以来一直参与数据交易所制度的建设和实践，尤其参与上海数据交易所的制度设计、广州数据交易所“一所多基地多平台”的落地实施等，积累了一定实践经验和一手资料，为抽象的理论和制度探索及设计提供了一些支撑材料或可资借鉴的经验。

本书基于笔者长期对数据社会价值实现的法律制度的研究和理解而成，试图搭建数据经济的运行体系框架，并在此基础上探索适配的制度和机制新范式。实际上，本书先提出适合数据特征的新经济范式，再提出适配制度范式——基于数据持有权的治理范式，意味着本书构建了治理范式数据经济秩序，而不是基于清晰产权界定和交易的市场经济范式。横跨经济学和法学两大学科的范式创新不仅需要勇气，更需要实践验证。不管怎样，权且公之于众，供学术共同体、法律规则创制者、产业实践者学习、研究和批判。

作者：高富平

2023年9月20日

第1单元迈向数据经济

第1讲数字经济作为社会经济的变革力量

第2讲数据经济战略

第3讲数字化转型：数据经济形成和发展

第4讲数据经济的基本架构

第2单元数据要素价值：数据生产力

第5讲数据生产要素全面含义

第6讲基于数据智能的社会生产力形成

第7讲数据治理：数据可用和安全使用框架

第3单元数据要素基础理论

第8讲数据本体论：数据

第9讲数据价值实现论：数据要素产品化过程

第10讲数据利用规范论：数据分类体系

第4单元数据要素的基础制度：数据重用治理框架

第11讲数据来源者利益保护

第12讲数据持有者权利配置

第13讲数据持有者的义务：数据合规管理

第5单元数据经济运行体制和机制

第14讲企业数据要素化：微观数据经济

第15讲数据要素社会化利用：宏观数据经济

第16讲数据要素市场体系建设

第6单元政府、政府数据与数据经济

第17讲政府在数据经济中的角色定位

第18讲政府数据的要素化利用的制度和机制

第19讲政府数据的社会供给：数据开放和授权运营

第20讲国家数据主权与国际数据经济新秩序

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文字编辑 | 白琳谛张睿宁

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