如何消弭公共文化场馆的公益目的与市场手段之间的隔阂？

众所周知，中国的公共文化服务体系建设始于2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，但公共文化服务本身并非始于此，基于社会主义制度的公共文化服务自中华人民共和国成立之初就已经全面展开。改革开放之前，中国的文化建设处于计划管理体制下，公共文化服务虽然没有单独提出，但实际上也在计划体制下展开。改革开放之后的二十几年间，以市场化为主要导向的文化体制改革虽然未曾中断，但文化领域的市场化始终未能真正实现。2002年党的十六大报告将文化发展分为“文化事业”和“文化产业”两个方面，明确“国家支持和保障文化公益事业”，同时“支持文化产业发展”，^［1］1这是中国文化政策首次明确“文化事业”的公益属性，但迄今为止，中国的文化政策始终未曾明确排斥“文化事业”中的市场因素，甚至还在相关文件中明确提出构建“政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设的格局”。^［2］然而，这些意见并未真正体现在中国的公共文化服务体系建设过程中，各种文件甚至法律法规在不断强化公共文化服务公益属性的同时，有意无意地排斥市场因素介入公共文化服务体系建设。时至今日，在党的二十大报告中，“深化文化体制改革，完善文化经济政策”依然是国家文化建设最重要的任务之一。^［3］这些观念一方面反映了政府在施行公共文化服务过程中的负责态度，另一方面也存在沿袭计划体制下开展文化服务的传统工作思路，片面排斥市场元素的路径依赖现象。这种现象既体现了政策制定者自身的保守观念，也对包括公共文化场馆在内的公共文化服务机构的经营管理形成了事实上的禁锢和束缚。

依据《中华人民共和国公共文化服务保障法》（下称《保障法》）相关条文，所谓公共文化场馆，兼指公共文化设施及其管理者。^{①［4］61，63}就公共文化服务的实际情况看，二者也的确难以割裂开来。从法律制定者的权威解读看，似乎《保障法》相关条文已经相对开放也相对准确，事实上却依然较为保守且视野狭窄，给公共文化场馆实际工作中的经营管理带来了很大困扰。依据《保障法》解读权威读本的相关说明，本法相关条文对于公共文化设施的界定采用了“大文化”的观念，并试图通过列举公共文化设施的方式达到厘清其公益属性的目的。乍看起来，大文化观念突破了行政隶属界限，将原本并不隶属于文化系统的科技馆、纪念馆、体育场馆等纳入公共文化设施范畴，似乎已经是一种较为开放的观念，实则此所谓大文化依然局限于国有文化场馆，并没有包括非国有的文化场馆在内，因而这一表述既难以调动非国有文化场馆的积极性，也从观念方面束缚了国有公共文化场馆的经营管理行为，将经营性、市场性的观念屏蔽在公益性的文化服务之外，在事实上助推了公共文化场馆计划性管理方式的延续。

不仅如此，作为目前文化领域最为重要的一部法律，《保障法》关于公共文化设施属性的表述也存在含混之处。根据《保障法》第二条的表述，所谓公共文化服务，指的是“由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”。^［4］10据此，所谓公共文化设施不只是政府主导的，还包括社会力量参与的；这就与《保障法》第十四条列举的16种公共文化设施均属国有的表述产生矛盾。这些表述既造成了关于公共文化场馆属性界定的混乱，也在其他相关法律条规的配合下限制了公共文化场馆的经营管理方式。

根据《保障法》第三十一条规定：“公共文化设施应当根据其功能、特点，按照国家有关规定，向公众免费或者优惠开放。”^［4］142免费自然就是不向公众收取费用，但优惠则不一定。显然这与《保障法》解读权威读本对于公共文化设施之公益属性的强调并不完全吻合。强调公共文化设施之公益属性本身并没有错，但在同一时期实行的相关事业单位分类管理政策的引导下，这些国有公共文化场馆的公益属性就被理解为是排斥市场行为的。

既然公共文化服务并非全部免费，那么哪些可以收取费用？收费标准又如何确定？目前并没有一部法律或者法规能够说清楚，于是只能参考“国家相关规定”。在梳理了与公共文化服务收费问题相关的国家规定之后，可以发现，相关规定实际上对收费问题是相当谨慎的，这在很大程度上直接限制了公共文化服务机构的收费行为，也间接导致了公共文化服务不能收费观念的形成。

限制收费的政策性规定集中体现于两份文件：一份是2011年1月中华人民共和国文化部、财政部印发的《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》，该文件详细规定了免费开放的基本内容，明确取消原有部分收费项目，降低非基本服务收费。要求各级公共图书馆、文化馆（站）应把主要精力用于开展基本公共文化服务；基本公共文化服务以外的公益性服务，要与市场价格有所区分，降低收费标准，按照成本价格为群众提供服务。^［5］根据笔者所在研究团队对山东省等我国北方地区部分公共文化服务机构的调研结果，多数公共文化服务机构都将业务重心放在以“基本公共文化服务”为主要内容的公益性服务方面，不再或者很少提供收费性的公共服务，以避免不必要的麻烦。另一份限制公共文化服务收费的重要文件是2011年3月中共中央、国务院公布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，文件将从事公益服务的事业单位细分为公益一类和公益二类两个不同类别，其中公共文化服务类事业单位属于公益一类，此类事业单位“不能或不宜由市场配置资源”。^［6］1这就直接限制了包括公共文化机构在内的公益一类事业单位收费类公共服务的开展。

根据山东省文化和旅游厅官网公布的《关于省直文化和旅游系统收费管理情况的公示》，结合笔者所在研究团队的调研结果，可以发现，包括山东省文化馆、美术馆、图书馆、博物馆在内的主要公共文化服务机构，其主要业务均为免费开放项目，收费项目很少且表述较为笼统，收费也极为低廉。^［7］比如山东省文化馆的收费项目只有考级费和展陈费两项，山东省美术馆的收费项目也只有衍生品收入和场地收入两项，山东省博物馆的收费内容则基本上为考古类项目。与内容丰富形式多样的免费服务相比，收费服务项目数量明显较少甚至可以忽略不计。究其原因，除了文件约束之外，收费标准难以确定、所收费用不便支配，也在很大程度上抑制了公共文化服务机构开展收费业务的积极性。

虽然国家政策没有完全限制收费，实际工作中也存在一些收费项目，但在不同社会群体的观念中，却始终存在着对公共文化服务收费项目合理性的疑问。2021年，国家文化和旅游公共服务专家委员会首席专家、北京大学李国新，还专门就文化馆免费开放问题撰文回应社会关切热点；^①中国文化馆协会副理事长、浙江省文化馆首席专家王全吉，也在其微信公众号“文化馆那些事儿”专门回答了读者关于文化馆收费现象的疑问，读者提问中提及，当地纪委例行巡查过程中质疑“国家要求文化馆免费开放，那为啥你们还有收费现象”。^②由此可见，从部分政府官员到文化机构从业人员，再到普罗大众，都存在关于公共文化服务是否应该收费问题的疑问。

2023年4月28日—8月31日，山东省博物馆举办了一场名为“珍宝：从文艺复兴到维多利亚——英国V&A博物馆藏吉尔伯特精品展”的特殊展览。根据该馆分管展陈工作的副馆长介绍，这是该馆开展公共文化服务体系建设以来首次收费的展览。在这位副馆长看来，这是一个突破性的行为。事实的确如此，虽然政策并不绝对禁止国有博物馆对展览收费，但为了避免不必要的麻烦，绝大多数国有博物馆的展览都是免费开放的，至于图书馆和文化馆等的收费项目就更为少见。显而易见，对市场元素有意识地回避，在很大程度上将公共文化场馆提供的服务内容限制在了基本项目之内，这也从根本上抑制了这些场馆开展创新性服务的积极性。

最为明显的案例便是文创产品的开发。为了推动博物馆功能实现方式的变革，让文物更好地融入广大人民群众的日常生活，国务院2015年发布的《博物馆条例》就明确规定：“国家鼓励博物馆挖掘藏品内涵，与文化创意、旅游等产业相结合，开发衍生产品，增强博物馆发展能力”。^［8］1然而，根据《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，国有博物馆作为公益一类事业单位是“不能或不宜由市场配置资源”的。^［6］1因而，一般博物馆在文创产品开发过程中遵循的都是传统的“收支两条线”的做法，即在文创产品开发销售过程中产生的收益都统一上交单位财政，然后再根据项目需要下拨经费。如此一来，不仅文创产品开发工作缺乏必要的经费支持，也因为缺少必要的激励措施导致文创产品的创新性难以尽如人意。

2017年以来，为了解决实际工作中存在的问题，国家已经陆续发布了不少文件，以减少对公共文化服务收费问题的限制，但相关措施的出台依然极为谨慎。2017年8月，中共中央宣传部、文化部、中央机构编制委员会办公室等七部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，明确规定：“符合规定的公共文化机构在确保公益目标、做强主业、确保国有资产安全等前提下，可以开展优惠的文化服务和文化创意产品开发，取得的事业收入、经营收入和其他收入等按规定纳入本单位预算统一管理，用于公共文化机构的事业发展和设施维护管理，以及公益文化服务、藏品征集、继续投入文化创意产品开发、对符合规定的人员予以绩效奖励等。”^［9］在近年来关于博物馆改革的各种指导性文件中，也反复强调了合理的收费可以“纳入本单位预算统一管理”，并可用于“对符合规定的人员予以绩效奖励”。^［10］这些规定都在一定程度上改变了沿用多年的“收支两条线”做法，为公共文化服务适度市场化改革提供了政策依据。2022年8月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《“十四五”文化发展规划》中也明确指出“十四五”期间将“进一步深化文化事业单位人事、收入分配等制度改革”，^［11］1可以预见，这些探索必将进一步推进公共文化场馆经营的适度市场化改革。然而，冰冻三尺非一日之寒，公共文化场馆合理化收费的积极意义，从政策出台到为公众接受，再落实为可行的模式，还有很长的路要走。

此外，公共文化场馆文创产品的开发还面临产品版权归属的问题。近几年颇受关注的故宫博物院、上海博物馆等采取的“跨界品牌联合”方式，实质上是一种品牌授权的商业运作模式，这种模式虽然较好地解决了收益分配问题，但“品牌授权”的合理性与合规性问题依然存在较大争议，还需要进一步研究与探索。《“十四五”文化发展规划》中明确指出“十四五”期间将进一步“探索开展国有博物馆资产所有权、藏品归属权、开放运营权分离改革试点”，^［11］1有望逐步化解“品牌授权”过程中存在的诸多问题。

除博物馆外，在中国公共文化服务体系的建设过程中，市场因素的介入虽然成功案例相对稀少，发展速度也相对迟缓，但称得上不绝如缕，持续而坚决。市场因素介入公共文化服务最成功的个案，应该算政府购买服务和PPP模式（政府和社会资本合作模式）的推广。虽然在实际工作过程中，承接政府购买公共文化服务的主体主要是国有文化事业和企业单位，PPP模式中政府部门的合作方基本上也都是国有文化事业和企业单位，这些都一定程度上限制了市场机制的运行，但两者依然应当被视为市场元素介入中国公共文化服务最为成功的案例。

由于国内各界对海外公共文化服务的历史和现状并不十分了解，迄今仍有很多人片面认为西方发达国家的公共文化场馆是全部免费的，并下意识地将这一片面认识作为我们应该借鉴的主要内容。事实上，西方发达国家公共文化场馆提供的服务总体上都是收费的，市场操作元素随处可见。

根据笔者多年来参与的调查研究，欧洲绝大多数国家的公共文化场馆都存在收费行为；美国的公共文化场馆，除史密森尼博物馆群外，基本上都存在收费现象。英国的公共文化场馆较为特殊，从伦敦的大英博物馆、大英图书馆、伦敦博物馆到各地的公共博物馆、美术馆、图书馆，其常设项目都是免费的，同时设有一些收费项目。比如大英博物馆会对某些专题性展览收取10~20英镑不等的门票费用，此外语音导览、衣物寄存、会场租赁等商业项目也收取一定费用。^①由此可见，英国的公共文化场馆虽然免费开放程度很高，但并不排斥市场性元素的介入。

英国之外的大部分欧洲国家，以及美国除史密森尼博物馆群之外的公共文化场馆，包括常设项目在内的服务大部分都是收费的。事实上，英国也存在大量收费的私营文化艺术类博物馆，虽然其规模和数量与公共文化服务机构远远无法相比。需要强调的是，根据相关场馆官网的说明，欧美发达国家公共文化场馆收费的目的并非创收，而是为了更好地实现其设立的使命；因而其收费标准的制定普遍体现出对知识产权的保护和对弱势群体的关照。

由此可见，欧美发达国家公共文化场馆所提供的服务，总体上不仅不排斥市场元素的介入，甚至普遍通过适度的市场行为以提升公共文化服务的质量与公众参与体验的舒适度，就连免费开放程度相当高的大英博物馆的某些特展也是收费的。那种认为西方发达国家的公共文化场馆全部免费的观点只是一种虚假的想象。此外，包括公共文化服务在内，欧美国家的公共服务经过一个多世纪的发展，^③积累了大量行之有效的成功经验，值得后发国家学习，但这种学习和借鉴必须建立在全面、准确了解的基础之上。

市场因素介入公共文化场馆的经营管理，不仅有成功的实践基础，也有相应的理论依据。近代以来中外文化机构发展的历史也证明，公共文化场馆的经营管理与市场元素不仅可以而且应该并存，两者之间是可以互相促进的。

首先，从国家制度与文化体制之间的关系看，文化体制的变革显然是要适应国家根本社会制度的需要。正如改革开放以来的历史实践所证明的，社会主义制度与市场经济不仅不矛盾，还可以相互促进；文化建设是中国特色社会主义现代化建设的重要组成部分，中国的公共文化服务与市场元素之间也不存在根本的矛盾。党的十六大报告关于“文化事业”与“文化产业”的区分，不应当成为割裂“公益性”与“市场性”的理由，恰恰应当成为两者相互支撑的依据。“发展各类文化事业和文化产业都要贯彻发展先进文化的要求，始终把社会效益放在首位”，^［1］1文化事业注重的是社会效益，文化产业注重的是经济效益，但两者都要“始终把社会效益放在首位”，说明在社会主义制度下，文化产业也可以实现社会效益，自然也就意味着注重社会效益的文化事业并不排斥产业化的运作机制。这也是中国公共文化服务体系建设始终在坚持“政府主导”的前提下，强调“社会力量参与”的原因。由此，作为中国公共文化服务的主要提供方，公共文化场馆的经营管理自然也不应该摒弃市场元素。事实上，社会主义制度下的文化事业和文化产业不仅可以相互融通，而且可以互相促进。就公共文化场馆的经营管理而言，公益性的活动有利于培育具有较高素质的观众，市场化的元素可以满足更多观众的文化需求，两者互相支撑，相得益彰。

其次，从公共文化场馆的经营目的与手段之间的关系看，市场元素或计划元素的运用只是手段，提升公共文化服务质量和效能才是目的；由此，如果市场元素有利于实现公共文化服务的目的，就不应当受到排斥。公共文化场馆作为公共文化服务的主要提供者，从宏观角度看，其经营管理的目的与公共文化服务的目的一致，从微观角度看，则根据场馆的具体经营内容各有其不同目的。以国有博物馆为例，宏观看来其所有经营管理活动都要服务于“满足公民基本文化需求”的主要目的；微观说来其经营管理的目的则是“以教育、研究和欣赏为目的，收藏、保护并向公众展示人类活动和自然环境的见证物”，^［8］1以此作为实现其满足公民基本文化需求的具体方式。这与西方国家博物馆的经营目的基本上是一致的。以美国大都会艺术博物馆的《使命宣言》为例，该馆建立的目的有二：一是“收集、研究、保存和展示跨时代和跨文化的重要艺术作品”，二是借此“将所有人与创造力、知识、思想，以及其他人联系起来”，^①同样也是依据其具体经营内容实现公共文化服务的目的。从中国博物馆的发展历程看，如果完全摒除市场元素的介入，至少很难调动各方积极性，实现《博物馆条例》“开发衍生产品，增强博物馆发展能力”的要求；遑论其他更多适应时代特点、拓展公共文化服务方式的目的。这也是近年来各种政策渐次为博物馆经营管理“松绑”的原因。

编辑：康仪欣

校对：李   想

终校：杨丽雯