欧盟碳边境调节机制应对：国际诉讼与制度建设

本文阐述了欧盟碳边境调节机制的逻辑，解析了该机制的基本结构，分析了该机制对我国参与气候治理及国际贸易竞争力的影响。为了合理应对欧盟碳边境调整机制，短期可行的方式是通过国际诉讼的方式来维权，长远来看更加理想的方案是积极推动气候变化与国际贸易规则的协调，完善国内法律规范体系，助推外贸产业迈向低碳绿化之路。

2023年4月18日，欧洲议会投票通过了碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称CBAM）立法提案，这是欧盟“减碳55”（fit for 55）一揽子计划的关键要素之一。2023年5月16日，欧盟CBAM的法案文本［即Regulation （EU） 2023/956 of the European Parliament and of the Council of 10 May 2023 establishing a carbon border adjustment mechanism］正式刊登在欧盟公报（Official Journal）上，这标志着CBAM成为欧盟的正式法律。CBAM是指减排国家基于本国的减排政策，对碳密集型产品进口进行征税或者对出口进行退税。欧盟CBAM旨在解决非欧盟国家气候政策不一致所导致的碳泄漏风险，这将与欧盟碳排放交易机制（EU-ETS）并行运作，并逐步取代现有的免费配额，防止欧盟的减排努力被通过将生产转移到非欧盟国家或增加碳密集型产品进口而增加的欧盟域外的排放量所抵消，加速欧盟的能源脱碳进程。然而，CBAM作为基于环境诉求的单边贸易措施之一，面临着国际贸易与气候规则冲突的双重考验。中国作为深度依赖煤炭能源的典型发展中国家，面临着优化能源结构、开发绿色能源的压力，^［1］与此同时，欧盟CBAM将带来不同程度的机遇与挑战，因此，需要理性分析并积极应对。

（一）欧盟CBAM的演进

根据《巴黎协定》，国际社会将继续加大遏制全球平均气温上升的气候行动力度，以显著降低气候变化的风险和影响，每一缔约方必须为实现这一全球目标来设置自己的国家自主贡献（NDC），从而反映其可能达到的最高目标，以及其根据不同国情承担的共同但有区别的责任和各自能力。欧盟为了实现其2050年碳中和的目标，需要提高气候战略的雄心，并更新其气候和能源政策框架。^［2］13

从2006年开始，欧盟就尝试将边境调节机制理论借鉴至碳排放领域。2019年12月欧盟在“绿色新政”中首次正式提出CBAM，自此其推进速度明显加快。2019年《欧洲绿色协议》提出，2021年将为一些选定行业出台建立CBAM的提案，从清洁能源、循环经济发展、智能交通、绿色农业、生物多样性保护等角度实现绿色化转型，并提出将在2030年相较于1990年水平减少温室气体排放量至少55%。2020年3月，欧盟委员会提交了CBAM影响评估报告，并于2020年7月至10月进入公开征求意见阶段。2020年9月，欧盟委员会主席宣布将CBAM纳入2021年立法提案中。

2021年3月，欧洲议会通过了《与世界贸易组织兼容的欧盟碳边境调节机制决议》（Resolution towards a WTO-compatible EU Carbon Border Adjustment Mechanism），同意在不歧视或不构成对国际贸易的变相限制，符合世界贸易组织（WTO）规则和欧盟自由贸易协定（FTA）的前提下，引入CBAM。CBAM将激励欧盟及其贸易伙伴对工业进行脱碳，从而支持欧盟和全球气候政策，使其符合《巴黎协定》的目标，实现碳中和。2021年7月，欧盟理事会通过了《欧洲气候变化法》，赋予《欧洲绿色协议》中“2030年相较于1990年水平减少温室气体排放量至少55%以及2050年实现碳中和”的气候目标以法律拘束力。^①2021年7月14日，欧盟委员会正式公布了CBAM提案细则，该提案指出将初步对五个（水泥、电力、农药、钢铁和铝相关产品）碳泄漏风险最大的产品类别征收碳边境调节税（只限原材料）。^②

2022年5月17日，欧洲议会环境、公众健康和食品安全委员会（ENVI）通过了比欧盟委员会CBAM提案更为激进的新提案，包括将CBAM正式实施时间提前；扩大行业范围（新增覆盖有机化学品、塑料、制氢）；在2030年之前将EU-ETS所有行业纳入CBAM；为更好地反映工业生产中的二氧化碳排放成本，碳边境调节税征收范围涵盖制造商使用的外购电力、热力产生的间接排放等。2022年6月22日，欧洲议会表决通过了CBAM的提案修正案文本，部分采纳了ENVI的提案建议，包括扩大了征收范围并将间接排放纳入其中，表明欧盟实施CBAM的坚定态度和加强实施力度的决心。2023年4月，欧洲议会和欧盟理事会通过了CBAM最终法案文本。2023年5月16日，欧盟CBAM走完所有立法程序，生效的CBAM直接倒逼欧盟绿色转型，影响发展中国家碳密集型产业的出口，冲击国际贸易局势。

欧盟CBAM于2023年10月1日正式启动，2026年正式实施。2023年10月1日至2025年12月31日为过渡期，在此期间，企业只需履行碳排放报告义务，即每年需提交进口产品隐含的碳排放数据，不需要为此缴纳费用。2026年1月1日起，企业不但要报告每年进口产品的碳排放数据，还要支付对应的碳排放费用。欧盟CBAM将从2026年至2034年逐步强化，推进速度将与欧盟碳排放交易市场中免费配额逐步取消的速度保持一致。为使相关企业更明确在过渡期内应履行的报告义务，欧盟委员会于2023年8月17日公布了过渡阶段实施条例及附则，为欧盟CBAM的全面展开做好准备。

（二）欧盟CBAM的逻辑

首先，欧盟CBAM与EU-ETS并行，逐步取消免费配额，以避免碳泄漏风险。然而这不免令人质疑其旨在解决竞争、就业或贸易问题的目的。欧盟CBAM第1条规定了法案的目的，即防止碳泄漏风险。碳泄漏指向的是国家或地区之间因碳排放经济活动的转移而产生的结果，^［3］29-48即，当某一地区或国家采取比较严格的碳减排措施，随后导致在其他未采取严格碳减排措施的国家或地区的碳排放增加。^［4］欧盟先前试图根据其EU-ETS解决碳泄漏风险问题，2005年欧盟率先在全球设立温室气体排放交易体系，迄今为止已趋于成熟，比如对于EU-ETS所涵盖且碳排放风险最大的电力部门，根据国家援助规则，对电力成本增加提供免费津贴和补偿来规制碳泄漏风险。然而，与完全拍卖相比，发放免费配额削弱了EU-ETS的价格信号，不利于鼓励对进一步减少温室气体排放进行投资，扩大了与没有碳定价机制的国家的产品成本差异。基于EU-ETS的不足，欧盟CBAM将与EU-ETS协同运作，避免欧盟内部碳减排被欧盟以外的碳排放增加所抵消。

其次，设计与WTO兼容的CBAM。在全球应对气候变化的过程中，气候变化措施与贸易自由化规则之间存在潜在冲突。在欧盟委员会提交CBAM立法草案前，欧洲议会于2021年3月10日通过了关于建立《与世界贸易组织兼容的欧盟碳边境调节机制决议》，决议指出，支持引入CBAM的前提是不歧视或构成对国际贸易的变相限制，并符合WTO规则和欧盟自由贸易协定。《与世界贸易组织兼容的欧盟碳边境调节机制决议》旨在强调欧盟CBAM的制度设计将遵循WTO规则。鉴于1994年《关税与贸易总协定》（GATT）第20条允许WTO成员采取必要措施，以保护人类、动物或植物的生命或健康或自然资源，《与世界贸易组织兼容的欧盟碳边境调节机制决议》支持实行贸易限制措施，但应符合WTO规则和欧盟自由贸易协定，没有不合理歧视或对国际贸易构成变相限制，其明确指出，CBAM应专门用于推进气候目标，不得被滥用为加强保护主义、不合理歧视或限制贸易的工具。决议强调该机制应支持欧盟的绿色目标，特别是更好地解决欧盟工业和国际贸易中温室气体减排问题，同时不歧视并争取全球公平竞争环境。

最后，欧盟旨在引领全球气候治理新格局。鉴于应对气候变化是提高竞争力和社会正义的重要因素，在工业发展、创造就业和区域发展方面具有重大潜力，全球低碳转型的紧迫形势与趋向将引发以欧美国家为代表的话语领导权的争夺。欧盟市场是世界第二大消费市场，这使得欧盟处于全球标准制定者的独特地位。有学者认为，欧盟CBAM其实质即强行要求非欧盟国家采取与其相一致的碳定价制度。^{［5］177-192}欧盟作为整体已于1990年实现碳达峰，相较于碳密集型发展中国家，具有引领绿色转型的天然优势。因此，CBAM将为欧洲工业和欧盟贸易伙伴创造一种激励措施，促使工业脱碳，从而支持欧盟和全球气候政策朝着符合《巴黎协定》目标的温室气体减排方向发展。

（三）欧盟CBAM的构造

根据欧盟相关法律文件，可以将欧盟CBAM的构造要点归纳为以下几个方面。

第一，时间安排。欧盟CBAM于2023年10月1日进入过渡期，持续时间约为三年，过渡期内，进口商只用承担数据报告义务。欧盟进口商需要在符合一定条件下获得授权，成为“授权申报人”后，向CBAM登记处进行申报各类货物进口总量的碳排放（直接和间接）以及在第三国支付的任何碳价。通过过渡期之内数据的收集，进行排放量计算方法的调整和完善，于2026年1月1日正式开始征收碳边境调节税，并到2034年全面实施。与此同时，EU-ETS的免费分配配额也将与CBAM的实施同步逐渐取消。

第二，覆盖范围。就产品范围而言，欧盟CBAM涵盖水泥、电力、化肥、钢铁、铝制品和氢行业等6个碳密集型和碳泄露风险高的行业。CBAM在全面实施后，这些行业的碳排放量将占EU-ETS所覆盖行业碳排放量的50％以上。就碳排放范围而言，CBAM起初只会针对上述行业碳的直接排放，而在过渡期结束之后，水泥、化肥等行业碳的间接排放也会纳入碳边境调节税的征收范围。就国家范围而言，附件三规定了原处于EU-ETS范围内的国家和地区排除适用CBAM法案，包括冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士等。

第三，报告方式。在过渡期内，欧盟为报告义务人提供了更加灵活的方式。到2024年底，公司可以从以下三种方法选择其一进行报告：一是根据欧盟方法进行全面报告；二是基于具有同等效力的第三方方法报告；三是基于默认值进行报告。2025年以后将只接受欧盟方法进行报告。

第四，运行流程。欧盟CBAM实行证书缴纳制。首先，进口商在获得授权之后，需要于每一年的5月31日之前，向CBAM登记处申报上一年度进口货物碳排放的数据。进口货物的碳排放数值以吨计算，每一吨二氧化碳需要购买一张CBAM证书。其次，进口商在第三国已经支付的碳价可以减少证书的提交。最后，如果在进行年度结算完成之后，申报人账户内仍有多余的证书，欧盟委员会通过平台进行回购，并在每年的7月1日对上一年度的账户进行重置。

第五，应缴金额。欧盟进口商每一年度需要缴纳总金额的计算方式为，进口货物总排放量减去EU-ETS的免费配额之后乘于EU-ETS的每周均价，再扣除原产国已支付的碳价。这其中涉及：一是货物总排放量的计算，除了CBAM法案附件二中规定的铁、钢和铝等产品计算直接排放量，其他货物需要参照附件四的方法计算内含排放量；二是CBAM证书的价格是根据每个日历周EU-ETS配额在拍卖平台上的收盘价的平均值来计算；三是申报人在原产国已支付了碳价，则可以申请等额抵免，但要排除本国碳价格退税或补偿的情况，并且需要提交实际支付的证明。

（一）对中国参与气候变化治理的影响

1.弱化中国在气候治理中的国际地位

控制并减少温室气体排放已经成为全球气候变化治理进程的重中之重。中国一直是气候治理的坚定支持者，主张全球气候治理的共商共治理念，在全球气候治理领域拥有重要地位和话语权。首先，欧盟CBAM本质上是一项温室气体减缓措施，目标是为了防止碳泄露现象。但是这种单方气候主义会违反气候治理的正义和效率价值，对当下多边气候治理格局造成破坏，加重发展中国家的气候治理负担。^［6］其次，欧盟CBAM有极大可能刺激美国、日本等发达国家效仿欧盟推出相类似的单边措施，出现气候治理的“反全球化”。这会更大程度地破坏中国参与建设形成的多边气候治理机制，不利于中国多边气候治理观念的推行，以及共商共治理念的传播与实践。^［7］51-59

2.干扰中国碳排放交易市场的建设

首先是中国的碳排放交易市场受损。2021年中国首个全国碳排放交易市场正式启动，这意味着全球最大碳排放交易市场的确立。尽管中国目前已经在全国建立碳排放交易市场，但是该碳排放交易市场只包含电力行业，欧盟碳排放交易市场与中国碳排放交易市场尚无联结。如果中国企业向欧盟出口产品需要按照欧盟CBAM要求缴纳相应的“碳价”，会导致中国碳排放交易市场地位受损。其次是碳排放标准问题。欧盟CBAM规定了进口商的报告义务内容以及相应产品的碳排放的计算方法，中国很难影响其决策过程，存在标准制定不公平问题。中国的碳排放交易市场如果未来与欧盟相联通，可能会被迫接受其已经制定的数据标准，使中国碳排放交易市场建设丧失一定的自主性。

（二）CBAM对中国产业竞争力的影响

1.增加企业的出口成本

中国与欧盟有着广泛密切的经贸往来。从表1的内容来看，2019年至2023年5月期间，欧盟市场基本是中国货物出口的第二大目的地，也是主要目的地，并且短期之内中国的出口结构较难改变。

①参见：《中国对外贸易形势报告》（2023年春季），http://images.mofcom.gov.cn。

从中国出口欧盟的产品结构来看，以2022年为例，中国出口欧盟的产品主要包括机械及运输类产品（占比52.53%）、化学类产品（占比6.6%）等，^［7］51-59主要涉及钢铁、铝和化肥行业，即属于CBAM初期覆盖的高碳行业产品。而且中国的CBAM初期覆盖产品对欧盟出口总额最高（199.1亿欧元），明显高于其他国家对欧盟出口的CBAM初期覆盖产品（排名第二的土耳其为137.5亿欧元）。^［8］此外，CBAM的目标是在过渡期结束以后逐渐将EU-ETS所包含的大部分行业和部门纳入征收碳边境调节税范围，以及可能对进口产品的间接碳排放进行征税。中国属于传统出口大国，且出口产品以高碳产品为主，无法完成短期内的产业绿色能源转型，长期来看，随着CBAM征收碳边境调节税范围的不断扩大，CBAM的实施必然会直接或间接波及中国更多行业或企业，导致相关产业出口规模的缩减与国际竞争力的下降。

2.限制中国企业低碳转型发展

作为全球第一大温室气体排放国，中国立足国情提出了2030年和2060年分别达成“碳达峰”与“碳中和”的目标，并为此制定了详细、可行的碳减排计划。高耗能产业的转型是计划实现的关键所在。面对欧盟推出CBAM，中国的出口企业可能会面临两个选择：第一是顺应CBAM缴纳相应的碳边境调节税；第二是加快低碳转型。第一种方式导致企业出口成本增加，丧失竞争优势，出口受限；第二种方式导致的结果是水泥、钢铁、化工等高碳产业面临超出发展阶段的急速转型挑战，可能出现“跃进式”“一刀切式”减碳局面。^［9］即便这些企业能够转型成功，但是大规模的转型投入仍会导致企业缺乏国际竞争力。这是由于中国在整体产业结构和运用低碳技术水平方面与发达国家存在差异。即便高碳产业完成了低碳转型，一方面不成熟的低碳技术生产的产品在国际市场不具有竞争优势，另一方面高额低碳转型成本将削弱资金运营能力而不利于资本要素的配置与流动。因此，在短时间内，这些企业很难在国际市场上与发达国家相竞争，甚至有可能被发达国家所限制，难以在稳定的国际贸易环境下发展。由此可见，欧盟CBAM对中国高碳企业及产业的约束是全面的和长期的，无论企业支付碳边境调节税，抑或是实现低碳转型，都将损害其原有的国际竞争力。^［7］51-59

（一）应对欧盟CBAM的双重视角：气候变化与国际贸易  

欧盟CBAM虽然看似是区域性的贸易措施，但是它背后更多体现了国际气候变化治理规则和国际贸易规则的对抗与融合。不管是欧盟CBAM，还是美国政府之前力推的CBAM，均是国际气候变化治理谈判进程中逐渐浮现的现实问题。作为国际气候变化治理工具选项的CBAM之所以能够引发国际贸易法问题，是因为贸易手段往往是国际社会实现某一目标的有效途径。

从全球气候变化应对维度来看，国际社会对各国的气候变化责任分配最初遵循的是共同但有区别原则。按照共同但有区别原则，CBAM本没有用武之地，因为各个国家承担的减排义务不相等，一国原则上不得强迫他国按照自己的碳减排规则来行事。CBAM的适用则一定程度上迫使各国承担相同的减排义务。随着国际气候变化谈判的不断发展，共同但有区别原则中的共同责任得到了强化，而区别原则不断被弱化。强调共同但有区别原则中的共同未必符合全球气候变化正义，但是它确实体现了国际气候变化的政治现实。由于全球气候变化谈判进展缓慢，很多国家将重心转移到行业领域，希望借助通过行业国际规则的改变来推进全球气候变化治理议程。行业气候变化谈判比综合性的国际气候变化谈判更加容易，因为前者遭遇的政治阻力较小。在行业气候变化谈判中，我们不难发现要求各国承担相同减排义务的趋势较为明显，这为相关体制创设CBAM提供了空间。

CBAM除了在国际层面受到各国越来越多的重视和使用，在各国国内气候变化法的制定中更是受到青睐。许多国家在制定本国的气候变化法时，通常会在相关的气候变化法案中纳入CBAM，一是为了防止气候变化立法导致的碳泄露，二是为了保护本国的产业竞争力。虽然CBAM能否有效解决碳泄露以及保护产业竞争力缺乏实证支持，但是这一机制入法却是发达国家气候变化立法得到公众支持的重要因素。然而，发达国家气候变化国内立法规定CBAM未必体现了公平正义，一是发达国家忽视了其碳排放的历史累计问题，二是发达国家漠视了发展中国家的可持续发展问题。

从国际贸易法角度来看，国际贸易法长期以来以推进全球贸易自由化、便利化为目标。在这一目标指引下，国际贸易法主要聚焦于贸易议题，旨在打破一切阻碍自由贸易的制度障碍。但是，近年来环境保护等非贸易议题日趋影响国际贸易规则的制定和适用。国际贸易规则不再以过去的贸易自由为单一目标，而是逐渐接纳多元目标。在这种新的时代背景下，国际贸易规则体系逐渐接纳甚至推动非贸易议题。国际贸易体制之所以不再像过去那样纯粹追求贸易利益，是因为对国际贸易体制产生较大影响的国家，受国内政治和经济等因素的影响，想通过改变国际贸易体制来追求其政治和经济等非贸易目标。从政治层面来看，不少国家将影响国际贸易的环保及气候治理等措施作为实施国内相关政策的正当性依据。从经济层面来看，不少国家在国际贸易中纳入非贸易议题，很大程度上是一种贸易保护：保护本国的产业竞争力。

鉴于中国的出口贸易规模较大，并且当前处于经济转型的关键时期，如何在国际层面和国内层面以中国的需求为导向有效应对欧盟CBAM成为关键问题。目前气候变化法律和国际贸易法律存在较大矛盾和冲突，这导致未来诸如欧盟CBAM之类的气候贸易措施无法避免，因而根本上应该从气候治理规则与国际贸易规则的融合及协调视角来考虑对欧盟CBAM的应对。

（二）应对欧盟CBAM的不同面向：国际层面

1.借助WTO争端解决机制

气候变化导致市场失灵，即导致环境成本外部化和产权界定模糊，因而一国制定气候政策，均以本国国家利益为重，采取具有贸易保护效果的气候政策，形成气候贸易壁垒。欧盟CBAM对非欧盟国家的特定产品征收碳边境调节税，也是一种气候贸易壁垒措施。中国可以将欧盟CBAM措施诉诸WTO多边贸易争端解决机制，欧盟作为WTO成员方，其CBAM必须符合WTO规则。

欧盟CBAM是否符合WTO规则主要取决于争端解决机构如何解释国际贸易法与气候变化国际规则的关系。^［10］WTO上诉机构在此前的诸多案件中对环保问题深表关切，欧盟CBAM极有可能利用GATT第20条（b）款和（g）款来争取获得WTO争端解决机构的支持。

首先，关于欧盟CBAM是否符合GATT第20条（b）款，这需要判定欧盟的措施是否“为保障人类、动植物的生命或健康所必需的措施”。根据巴西轮胎案，对“必需”的判定涉及三大要件：（1）措施目标为旨在保障人类、动植物的生命或健康；（2）措施对实现该目标的贡献程度；（3）不存在更小贸易限制效果的可行的替代性措施。^①欧盟CBAM旨在避免碳泄漏，是二氧化碳减排措施，在欧盟诉巴西关于税收和收费的某些措施一案中，专家组认为GATT第20条（b）款的政策目标包含减少二氧化碳排放，这一目标在保护人类生命和健康的范围之内。^②从CBAM对避免碳泄漏目标的贡献来看，对碳排放征税被普遍认为是一种应对气候变化的有效途径，该机制具有存在的必要性。此外，根据韩国—牛肉案，对“必需”的判定在每一个案中都涉及一个权衡一系列因素的过程，并且以是否存在可行的替代措施作为重要支撑。^③在质疑一项措施时，质疑的WTO成员方必须举证证明存在合理可行的“更小贸易限制效果”的替代措施，同时这种替代措施也要达到被告一方需要的保护水平。因此，中国在指控欧盟CBAM措施不符GATT第20条（b）款时需举证证明当下存在比此种CBAM更为符合WTO规则的替代措施，然而这种证明是很有难度的。

然而，WTO争端解决机制通过程序审查和实质审查，来审查各国的气候变化政策，耗时久，存在不确定性。并且WTO更加专注于贸易自由化，确保全球化贸易不受相关环境措施干扰，解决纠纷可能更加趋向于偏好国际贸易法规范。况且，WTO上诉机构目前尚处于瘫痪状态。因此，维持现状，将问题留给WTO争端解决机制并非最佳选择。

2.谈判协调贸易与气候规则的新诸边协议

虽然可以通过修改WTO贸易规则来协调解决CBAM这类气候贸易措施问题，进而消除一些国家对CBAM的质疑，但是，WTO规则的修改需要经历较为冗长的程序，且须获得WTO全体成员国一致同意（consensus），因而修改WTO规则的难度过高。在此情形下，仅那些有共同意向的国家间可谈判达成一个解决气候贸易措施的新协议，该协议可作为《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》附件四下的新诸边（Plurilateral）协议，WTO新诸边协议的文本内容不用获得WTO所有成员国一致同意，但其是否能被添加为WTO附件四下的新诸边协议这一前置性问题却须获得所有成员国一致同意。如若在WTO体制内无法创设气候贸易措施新诸边协议，为了免于WTO体制内过多的政治谈判障碍，有共同意向的国家也可以在WTO体制外谈判达成这种气候贸易措施新诸边协议。此新诸边协议可纳入以下内容。

（1）关键概念、出口产品与绩效标准的规定。第一，关键概念即“气候贸易措施”与“同类产品”（like product）的界定。一方面，有关气候变化控制措施的界定，联合国气候变化专门委员会（IPCC）曾指出，大致包含如下气候变化控制措施：规制和标准、税费、排污权交易、诸如补贴之类的激励机制、政府和企业之间的自愿协议、信息机制、研发、企业等的自愿行动。^［12］此外，碳减排措施还应该包括优惠的市场准入、增加投资、技术转移以及环境能力建设援助的“胡萝卜”政策和包括贸易限制和贸易惩罚的“大棒”政策。^［13］另一方面，有关“同类产品”的界定，WTO自由贸易体制下判断同类产品的主要标准是协调关税体系（HTS）和消费者偏好标准，而在气候变化措施中，“同类产品”的概念主要涉及生产过程和加工方法（PPMs），因为气候变化措施主要针对产品生产方法而非产品本身。虽然环境与贸易两种机制对“同类产品”的界定有冲突，但某些特别情况下WTO争端解决案件表明这种冲突是可协调的，根据PPMs来区别产品也可能满足WTO的基本要求，即便PPMs没有最终成为产品的构成部分，^［14］“同类产品”界定逐渐倾向于关注环保议题的扩张解释。第二，碳减排措施对出口产品的适用。出口产品给出口国带来创收，因而产生关于出口产品是否应该免于受到出口国碳减排措施规制的疑问。为了方便确定产品的碳足迹和阻止各国将碳密集型产业转移到碳排放控制不足的国家导致碳泄漏，出口国的碳税等碳减排措施也应适用于其出口产品。第三，碳排放绩效标准（performance standards，PS）的规定。碳排放绩效标准是碳减排国家对不同行业每生产一单位产品所排放的最大二氧化碳当量限值，通过规定碳排放绩效标准，为单位工业产品设定碳减排目标，为边际碳减排的实现提供依据和参照。从气候贸易措施角度来看，碳排放绩效标准会直接影响同类产品的认定进而影响产品在WTO体制下的法律地位。^①为了杜绝贸易保护主义，进口国在确定进口产品的碳排放绩效标准时应该与产品主要来源国进行协商，并且实施绩效标准的国家应该保证绩效标准在进口产品和本地同类产品间的公平性。

（2）仔细设计碳边境调节税、碳排放权交易制度。第一，碳边境调节税机制。欧盟CBAM着重强调该机制在全球自由贸易中未歧视任何国家，确保公平竞争与平等，但其不足之处在于该机制可能破坏国际合作氛围。为此，为帮助发展中国家消灭贫穷，发达国家对发展中国家的补偿便十分必要。关于碳边境调节税税额的计算，可根据进口国所有国内企业生产同类产品所承担的直接和间接税负的均值来确定，并且进口国应该对进口产品在生产国已交付的碳税给予减免，从而鼓励其他国家国内也实施类似的碳税机制。欧盟CBAM的制度设计与此原理相一致，但在计算碳边境调节税税额方面，仅关注欧盟碳排放权交易市场的碳定价，并未考虑别国的实际现状，因此饱受质疑。第二，碳排放权交易机制。为了防止碳排放权交易机制对国际贸易造成负面影响，各国应该达成部分共识：其一，一国可以以固定价格出售碳排放权。其二，一国可以通过拍卖的方式出售碳排放权。其三，虽然学者通常主张免费的排污权分配是一种补贴，但只要碳排放权的免费分配不以出口为目的，一国便可以免费分配碳排放权。

（3）气候治理补贴的国际贸易法合规性。第一，替代能源（alternative energy）补贴。替代能源的使用既有利于减缓气候变化，也有利于提供能源供给，许多国家都出台了一系列鼓励替代能源研发和使用的措施。但这些有关替代能源的措施也对国际贸易带来了负面影响，比如欧盟对进口生物质燃料规定了可持续标准，可能损害发展中国家利益，形成贸易壁垒。因此，为了鼓励各国发展替代能源同时又维护公平贸易，各国之间应达成具体的协议条款，允许各国政府对研发和使用替代能源提供财政补贴，但替代能源补贴的提供不得与鼓励使用本地产品和歧视进口产品相挂钩，也不得与鼓励出口相挂钩。第二，适应性补贴（subsidies for adaptation）。一国政府新出台的碳减排气候措施会给本国企业带来较大的合规成本和财政负担，因而各国应允许政府在一定条件下提供补贴以帮助企业提高适应新气候措施的能力。第三，明确禁止非气候友好型补贴（climate-unfriendly subsidies）。政府为某些产业提供的补贴与可持续发展原则不符，破坏气候环境。比如某些农业补贴会造成毁林开垦，而森林是最重要的吸碳器，这种农业补贴就明显属于非气候友好型补贴，从气候变化控制角度看，应该禁止各国提供这类补贴。但由于农业补贴对国家农业经济发展和农业贸易的重要性，目前各国对其态度没有达成共识，各国应当积极谈判达成协议，明晰非气候友好型补贴的范围并明确禁止提供非气候友好型补贴。

3.积极开展环境产品和服务的自由化谈判

一国采取的气候治理措施导致与其他国家间的贸易竞争冲突，但这种竞争问题可被技术革新所抵消，只有不断增加贸易机会，技术革新才能不断加速。^［15］促进环境产品和服务的自由化可以打破贸易保护主义，减缓与适应气候变化，推进绿色经济的发展。破除国际环境友好技术的贸易壁垒有助于解决气候变化和贸易冲突。^［16］WTO多哈发展议程第31（3）款主张环保产品和服务的自由化，虽然谈判没有达成多边协议，但多哈回合就环境产品和服务的市场准入谈判对减缓气候变化仍然发挥了积极作用。未来WTO谈判应当继续考虑气候变化议题，根据产品产生的气候影响重新协商关税体系，并签署特定行业协议，例如针对高碳行业的贸易限制。

（三）应对欧盟CBAM的不同面向：国内层面

1.加快高碳行业绿色转型

欧盟CBAM虽然能够有效减少碳泄漏，但其主要作用是将减排负担转移到减排控制不利的国家。国际能源署指出：“中国的镍精炼市场份额约为35%，锂和钴精炼市场份额为50%~70%，稀土精炼市场份额接近90%。”^［17］中国国内应加快绿色转型，立足国情，积极做足应对策略。一方面，就产品出口而言，中国政府应当有效利用国际信息，做好产品的出口准备工作。在新发展理念指引下，数字技术有助于减缓气候变化和实现若干可持续发展目标。例如，传感器、物联网、机器人和人工智能可以改善部门的能源管理，提高能源效率，并促进低排放技术的使用，包括分散的可再生能源，同时创造经济机会。因此，应逐步探索与推广高新技术与数字技术在加快高碳行业绿色转型中的重要作用，减少出口产品隐含碳排放的境外转移，有效实现进出口隐含碳排放的平衡。^［18］

另一方面，针对创新体系的综合政策都有助于克服可能与低排放技术的全球推广有关的经济、环境和社会等方面的负面影响。中国工业部门实现绿色转型的净零排放目标具有挑战性，要在整个能源部门减少温室气体排放，便需要进行重大转变，包括大幅度减少矿物燃料的总体使用量，部署低排放能源，改用替代能源运输工具，以及提高能源效率和节约能源。同时，应当在完整价值链中采取协调行动，寻求解决方案，包括需求管理、能源和材料效率、循环物料流以及减排技术和生产过程的转型变革。通过采用低温室气体和零温室气体电力、氢气、燃料和碳管理的新生产工艺，实现工业净零温室气体排放。

2.建立健全碳税的制度设计

现有的碳定价机制主要包括两种方式，即碳排放权交易机制与碳税。近年来，受碳税机制的减排效果不确定、公众的可接受度低等不利因素影响， ^{［2］243-247}是否设立碳税的争议从未中断，中国尚未建立碳税法律规范。2015年《中华人民共和国环境保护税法》起草时曾考虑将碳税纳入其中，但最终并未采纳。2021年10月，国务院《2030年前碳达峰行动方案》中规定“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系”，这将更好地发挥税收对市场主体绿色发展的正面作用，且碳税收入可用于节能减碳用途。在国内碳排放交易市场规则初建，碳定价机制不健全的情形下，碳税机制的缺失不利于有效应对欧盟CBAM。碳税针对碳排放施加成本，这是一种纯粹的绩效标准，同时能够激励企业在污染更少、效率更高的技术上投资和革新。碳税具有行政管理的优势，可以将行业碳排放合理水平和污染控制技术的相关决策交由行政管理者来确定。政府作出的有关碳税税率的宏观决策对公众而言比传统命令控制型规制体系下作出的微观决策在政策上更加透明和更易被理解，从而有助于提高政府信用。

针对欧盟CBAM对碳密集型进口产品的碳含量征税，中国要防止碳排放成本外溢，需要完善国内财税机制，覆盖高碳行业。碳定价机制通过将气候变化成本纳入经济决策，可以鼓励生产和消费模式的改变，从而支撑低碳发展目标。基于中国政治、经济和外交利益的考量，在全面加快全国碳市场建设与规则完善的同时，应当建立健全碳税制度。在开征碳税过程中应当从以下方面着手：第一，顶层设计中明确碳税改革的发展方向，稳定企业和公众的预期。第二，保持宏观税负稳定，降低碳税对经济的负面影响，设置税收优惠减排条款。第三，在税收收入的使用上，设置推动技术减排，发展新能源、清洁能源等的专项补贴。第四，实施一揽子减排计划，有效协调联动碳税制度与碳排放交易机制或其他绿色金融政策。^［19］基于市场机制的减排工具可以相辅相成发挥作用。考虑基数大的中小企业适用碳税机制，基数小的较大污染行业适用碳排放交易机制。^［3］29-48注意厘清碳税机制的适用范围，避免产生重复征收与碳泄漏。

3.完善碳排放交易市场规则与秩序

国内产品出口到欧盟需要缴纳多少税费，取决于欧盟碳排放交易市场规则，是否能够免除税费取决于产品是否与欧盟碳排放交易市场相同或联结。^{［5］177-192}欧盟CBAM下，进口商排放许可的价格，由欧盟碳排放交易配额拍卖收盘价的每周均价确定。因此，欧盟CBAM与碳排放交易市场规则具有高度关联性。中国已于2021年建成全球规模最大的全国统一碳市场，因此，完善碳排放交易市场规则势在必行。

一方面，中国涉碳排放交易机制的立法供给不足，规范层级低。因此建议通过更高层级法律法规加以完善。首先，厘清碳排放权权利属性问题，确立碳排放权保护原则。其次，完善碳定价机制，从定价程序、稳定价格保障机制等方面入手。再次，完善碳市场监管机制，保障全国碳排放交易市场的有序运行。最后，完善“监测—报告—核证”（MRV）机制。当前，第三方核查机构造假事件层出不穷，2022年生态环境部披露了首批有关碳排放数据弄虚作假的典型案例，^［20］正面反映出中国行业监管的缺失，因此迫切需要发展MRV机制。出台专门性规范，建立自主性独立核证机制与机构，实现其专业化发展。同时，就碳排放额度的交易、登记、履约清缴、注销和抵销等具体交易细则也需要立法保障。另一方面，未来国内碳市场项目将不可避免地要与欧盟CBAM项目发生联结，中国需要加快碳市场建设步伐，从配额的初始分配与再分配、核算规则等诸多方面，提升中国碳定价机制的国际影响力，如期实现中国国家自主贡献，引领全球气候治理新格局。

4.引导企业绿色合规能力建设

为应对欧盟CBAM可能导致的隐形碳壁垒，从微观层面来看，一方面，企业应当明确披露产品碳含量，并获得第三方认证。^［21］对企业而言，应当明确碳排放的国家标准、行业标准、地方标准以及团体标准，提升企业碳测算能力与产品碳含量的准确性，确立企业自身的企业标准，在有第三方认证的情形下，杜绝企业“漂绿”行为。

另一方面，企业应当积极参与碳减排行动。中国已于2020年提出“碳达峰、碳中和”的净零目标，这需要大、中、小型企业的全面参与，中国作为全球产业供应链的关键部分，需要企业尽早对其产品及经济活动开展减碳行动，减少企业碳足迹，准确定位产品生产加工过程中的碳排放源头，运用碳减排技术或设备达到减排成效。同时可以再生能源代替传统高碳化石燃料，开发低碳减排产品，降低产业的整体碳排放量。

编辑：康仪欣

校对：李 想

终校：杨丽雯