欧盟反洗钱监管制度｜新立法及对虚拟货币反洗钱监管的最新动向

（一）欧盟反洗钱监管法律制度框架

1. 反洗钱指令的五次修订

在2024年欧盟通过一系列反洗钱新立法前，反洗钱指令作为欧盟反洗钱监管法律制度的核心，曾经过五次修订。具体而言：

1991年6月10日，欧共体理事会发布了首个反洗钱指令，要求信贷和金融机构在开展业务时履行客户身份识别等义务。该指令在立法思路上侧重于事前预防，重点打击通过金融系统清洗毒品犯罪收益的行为。

在此基础上，结合1996年金融行动特别工作组（FATF）修订的《40项建议》，欧洲议会和理事会于2001年12月推出了第二个反洗钱指令。该指令将受监管的义务主体从信贷和金融机构扩大到特定非金融行业和职业，并对相关机构的反洗钱预防措施进行了更新，构建了一个包含多种义务主体的反洗钱合规框架。

“9·11事件”后，洗钱被广泛认为是恐怖分子隐藏收入和获取资金的主要渠道。为应对恐怖融资问题，FATF在2003年对《40项建议》进行了重大修订。基于此，欧洲议会和理事会于2005年10月发布了第三个反洗钱指令，首次将“反恐怖融资”纳入其中，并明确提出了“风险为本的方法”，以根据不同的风险等级设置相应的预防措施标准。

为进一步提升反洗钱措施的有效性，欧洲议会和理事会于2015年5月发布了第四个反洗钱指令，将适用范围从赌场扩大到整个赌博行业，并根据FATF的建议，将税务犯罪纳入上游犯罪范围。此外，客户尽职调查的现金交易阈值也从1.5万欧元下调至1万欧元，以增强反洗钱监管力度。

此后，根据2016年“加强打击恐怖融资的行动计划”提出的风险应对要求，欧洲议会和理事会于2018年5月发布第五个反洗钱指令，修订前述指令的部分内容，主要包括：其一，扩充义务实体，将从事虚拟货币与法定货币兑换服务的主体、托管钱包提供商和从事艺术品交易超过限额的特定人员纳入指令适用范围；其二，强化预防措施，通过降低某些交易阈值提高尽职调查要求，增加对涉高风险第三国业务关系的尽职调查要求等；其三，推进国际合作，要求成员国与第三国金融情报中心加强反洗钱信息交流共享。

2. 刑事反洗钱指令的出台

此外，反洗钱作为金融合规的重要内容，在预防机制之外还需要刑事惩罚机制。欧洲议会和理事会于2018年10月发布反洗钱罪指令，旨在通过刑法规制打击洗钱活动。作为欧盟的首个专门刑事反洗钱指令，该指令主要规定了以下内容：

洗钱犯罪的行为对象来源于犯罪活动的财产。犯罪活动包括：参加有组织犯罪团伙和敲诈活动，恐怖主义活动，贩卖人口和偷渡，非法贩卖麻醉药品和精神药物，非法贩卖军火，非法贩卖盗窃所得及其他物品，诈骗，伪造货币，伪造和盗版产品，环境犯罪，谋杀、情节严重的人身伤害，绑架、非法拘禁和劫持人质，抢劫或盗窃，走私，国家法律规定的与直接税和间接税有关的税务犯罪，内幕交易和市场操纵，网络犯罪等。其中，网络犯罪是FATF“指定的犯罪类型”基础上新增的内容。

洗钱犯罪的行为方式。包括：（1）明知财产来自犯罪活动，为了隐瞒或掩饰该财产的非法来源，或为了协助任何涉及此种犯罪的人逃避其行为的法律后果而转换或转让该财产。（2）明知财产来自犯罪活动，隐瞒或掩饰该财产的真实性质、来源、所在地、处置、转移、相关的权利或所有权。（3）在收取财产时明知财产源自犯罪活动而获取、占有或使用该财产。并且，协助、教唆、煽动和企图实施前述行为的，可作为刑事犯罪受到惩罚；在法人因缺乏对人员的监督或控制而导致受其管辖的人员有可能实施前述犯罪的情形的，应追究法人的责任。

（二）欧盟反洗钱监管法律制度的最新发展

1. 《防止利用金融系统进行洗钱或恐怖主义融资的条例》

《防止利用金融系统进行洗钱或恐怖主义融资的条例》于2024年7月9日正式生效。AMLR 的主要目标是通过实施直接适用且更详细的 AML/CFT 框架，在整个欧盟的 AML/CFT 规则应用方面实现更高水平的协调和趋同。因此，《条例》中的规定将完全直接适用于所有欧盟成员国。《条例》中一些引人注目的方面如下：

①对于现金和加密资产交易的限制：目前欧盟范围内的现金交易限额为 10,000 欧元。低于10 000欧元的门槛，当超过 3 000 欧元时，偶尔的交易仍将受到轻微的客户尽职调查要求的影响。

②在加密资产领域，加密资产服务提供商在进行达到或超过1000欧元的偶尔交易时需要采取客户尽职调查措施，即使低于此阈值，仍适用较宽松的客户尽职调查要求。

③AMLR还对跨境代理关系提出了具体要求：必须基于基于风险的方法实施强化的尽职调查措施，特别是在加密资产服务提供商领域。此外，信贷机构和金融机构必须避免与空壳机构建立任何代理关系。

2. 反洗钱局（AMLA）相关条例（条例（EU）2024/1620）

随着Web3进一步发展，欧盟已深刻认识到金融犯罪不断变化的格局。在此背景下，AMLA的建立促进为欧盟创建单一规则手册，即上述的AMLR，并相应设立一个统一的监管机构。欧盟拟设立的反洗钱机构 AMLA 将于 2024年开始运作，成员来自欧盟成员国的相关监管机构，包括金融情报机构（FIU）的负责人。

AMLA 的主要任务包括：（1）协调欧盟各国监管机构，以确保各国交易行为遵守标准，避免非法跨境资金流动；（2）鼓励欧盟各国的金融和非金融监管机构统一实施和执行反洗钱与反恐怖融资的法规；（3）鼓励和支持欧盟成员国 FIU 之间的合作，包括促进FIU 之间进行的协调与联合调查；（4）此外，AMLA还将充当一个中心枢纽，帮助协调不同欧盟国家监管机构的行动，并确保监管实践的趋同。根据议会的提议，AMLA还将负责调解和解决国家当局之间的争端。

3. 第六次洗钱指令（MLD6，指令（EU）2024/1640）

于2024年7月9日生效的第六次洗钱指令（MLD6，指令（EU）2024/1640），对超国家和国家风险评估、权力和合作措施以及反洗钱/反恐融资监管、行政措施和制裁的一般规定进行修改。

AMLD 6明确了新建立的反洗钱局（AMLA）的管辖责任，特别是涉及跨境运营的义务实体。AMLD 6进一步列明上游犯罪的种类，在吸收刑事反洗钱指令相关内容的基础上，将4号令列名的5种犯罪扩展为22种罪名，其中，环境犯罪也被纳入洗钱罪的上游犯罪范围。同时，AMLD 6对罚款和行政措施的框架也进行了修订，将对信贷或金融机构的最高罚款金额加倍——从 5,000,000 欧元增至 10,000,000 欧元。此外，还引入了国家监管机构规定的新的定期罚款支付制度。可以征税以强制遵守行政要求。同时，根据AMLD6，各国监管机构和金融情报机构现在必须每年向反洗钱局（AMLA）报告其与其他当局的合作情况，旨在改善信息交流并加强整个欧盟打击金融犯罪的协调。

虚拟货币作为新兴事物，存在技术壁垒，对反洗钱监管与执法工作构成了极大挑战。此外，由于虚拟货币具有去中心化、匿名性、跨境流通性等特征，其极易被不法分子利用成为潜在的有效洗钱工具。针对上述虚拟货币为反洗钱监管带来的重大挑战，近年来，欧盟出台了针对虚拟货币反洗钱监管的一系列举措，从监管力度上来看，总体上呈现不断加强的趋势。

（一）对虚拟货币的定义

根据《欧盟第五项反洗钱指令》，“虚拟货币” 是指由非央行或官方机构发行的、可作为交换媒介进行电子转移、存储和交易的一种数字化的价值表示。据此，欧盟语境下的虚拟货币为广义上的概念，包含了加密数字货币和网络虚拟货币等。

（二）将反洗钱义务主体扩展至所有加密货币服务提供商

在《欧盟第五项反洗钱指令》中，反洗钱的义务主体扩展到从事虚拟货币与法定货币之间兑换服务的主体、托管钱包提供商。根据反洗钱新规，参与虚拟货币交易的所有服务提供商，都负有义务收集和提供有关其经营的虚拟货币交易的发送者和接收者的各种个人数据包括姓名、身份证件号码、账号（基于每个服务提供商的系统），账户的创建和存在地址，以及交易处理的确切地址。

（三）确保加密货币转移的完全可追溯性

在2022年欧洲议会经济与货币事务委员会与公民自由委员会通过阻止虚拟货币非法流动的条例草案中，规定了对加密货币转移的完全“可追溯性”，并将提前发现和阻止可能将其用于洗钱或恐怖融资的行为。根据该草案，匿名的加密资产钱包将被禁止，所有加密货币的转移将必须附有资产来源及其受益人的信息，这些信息将提供给主管机关，从而确保加密货币的转移得以被追溯，并阻断可疑交易。

（四）取消对自托管加密钱包1000欧元的支付限制

在上述阻止虚拟货币非法流动的条例草案中规定，新条例将不适用于金额低于1000欧元的交易。然而，在后续的欧洲议会中决定取消对于小额加密货币转让的这一豁免，将所有加密货币交易一并纳入新规的适用范围之内。取消豁免的原因在于交易金额门槛对于监管加密货币而言意义有限，加密货币自身的性质可以使其轻易避开所设定的交易金额门槛。

而反洗钱新规（AMLR）规定，在加密资产领域，加密资产服务提供商在进行达到或超过 1000 欧元的偶尔交易时需要采取客户尽职调查措施，即使低于此阈值，仍适用较宽松的客户尽职调查要求。

对此，有专业人士认为，取消对自托管加密钱包1000欧元的支付限制直接关系到反洗钱法规的灵活性和实用性。此举减少了对小额交易的监管负担，允许市场参与者在不触发繁琐合规要求的情况下进行日常交易，同时仍然要求对较大金额的交易进行必要的监控和报告，以防止洗钱行为。

（五）ALMA对加密货币行业的管辖权

根据《欧盟第五项反洗钱指令》，金融情报机构（FIU）在识别洗钱与恐怖融资相关风险，特别是涉及跨境交易方面发挥着重要作用。AMLA 将发挥监管与金融情报的“双重作用”，促进 FIU 提高对于加密货币非法流动的分析能力，使金融情报成为执法机构的关键信息来源。

此外，欧洲议会表示将支持欧洲银行管理局建立公共风险登记册，对经营加密货币业务的实体以及可能具有洗钱和恐怖融资高风险的企业和服务进行登记，从而提高加密货币交易透明度。据此，加密货币交易平台将必须根据此公共风险登记册进行验证，并且承担向监管部门报告客户交易信息的责任。

从以上内容来看，近年来，欧盟反洗钱监管工作整体而言，尤其对虚拟货币的反洗钱监管态度是逐步加强的。具体而言，欧盟在加密货币反洗钱监管方面体现出以下特点：

首先，在监管路径上，欧盟强调“全面综合性”监管，确保对加密货币领域的所有虚拟货币服务提供商实施系统性的立法监管。其次，在监管方式上，欧盟重点关注加密货币交易平台，要求这些平台向监管机构提供加密货币转移中的资产来源和受益人信息，并利用公共风险登记册对客户风险进行核查，向监管部门报告。这种措施有助于破解加密货币的“去中心化”难题，并提升整体监管效率。

此外，欧盟非常重视监管的“协调性”，特别是在金融情报单位（FIU）在金融监测和情报分析方面的作用。最后，在监管趋势上，欧盟正逐步加强对加密货币转移的监管力度，致力于通过确保加密货币转移的可追溯性，克服加密货币的“匿名性”问题。

与欧盟的反洗钱监管相比较，中国在FATF的第四轮互评估和强化后续报告中，关于“特定非金融行业和职业”的项目，均被评级为“不合规”。虽然中国人民银行于2021年6月发布的《反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》通过“列举+兜底规定”的方式对作为义务实体的特定非金融机构予以明确化，包括房地产开发企业或者房地产中介机构、会计师事务所、贵金属交易场所和贵金属交易商等，但在律师、公证人、其他独立的法律专业人士的反洗钱义务履行方面，仍存在较大留白亟待填补。

并且，中国目前全面禁止与虚拟货币结算和提供交易者信息有关的服务，这虽然在虚拟货币与实体经济之间筑起一道金融风险防火墙，但也影响了对虚拟货币交易与相关资金流向的监测，以致虚拟货币交易平台反洗钱工作相对粗疏。

此外，中国反洗钱工作中，还存在着金融情报信息的国际合作交流不足、洗钱罪的上游犯罪范围过窄等问题。对上述问题，欧盟在反洗钱监管方面的经验，值得借鉴。

参考资料：

1.王新，安汇玉：《欧盟反洗钱指令研究及其启示》，载《人民检察》2024年第3期；

2.郝珈锐：《欧盟立法视角下加密数字货币的反洗钱监管法律制度研究》，载《北方金融》2022年第8期；

3.（EU）2024/1620；

4.Directive（EU）2024/1640；