新规解读｜证券期货违法犯罪零容忍、从严打击新动向

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一、总体要求
1．坚持零容忍要求，依法从严打击证券期货违法犯罪活动。加大查处力度，坚持应移尽移、当捕则捕、该诉则诉，严格控制缓刑适用，加大财产刑适用和执行力度，最大限度追赃挽损，完善全链条打击、全方位追责体系。正确贯彻宽严相济刑事政策，坚持“严”的主基调，依法认定从宽情节，实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

2．加强工作协同，形成工作合力。人民法院、人民检察院、公安机关、证券期货监管机构要坚持分工负责、互相配合、互相制约，健全完善工作机制，切实强化证券期货刑事案件的移送、侦查、起诉和审判工作，坚持以审判为中心，不断强化证据和程序意识，有效加强法律监督，确保严格执法，公正司法。要坚持统筹协调，充分发挥各部门职能作用，将依法办案与防范化解金融风险相结合，维护经济金融安全和社会稳定。

3．凝聚执法司法共识，提升专业化水平。人民法院、人民检察院、公安机关、证券期货监管机构通过联合制定规范性文件、联合发布典型案例等方式，明确执法办案标准和政策把握尺度，统一法律理解与适用。优化机构设置，加强办案基地、审判基地建设，充实一线办案力量。加强执法司法队伍专业化建设，提升专业化水平。

解读：

在总体要求部分，《意见》首次在证券期货违法犯罪领域明确“当捕则捕、该诉则诉”的政策理念，在量刑及刑的执行方面要求加大对违法犯罪人员经济处罚和财产执行的力度，并严格控制缓刑适用加大惩戒力度，明确表示对证券期货违法犯罪严厉打击、零容忍的态度。

另外，《意见》首次以规范性文件的形式，明确在证券期货违法犯罪领域的“应移尽移”要求。需要说明的是，2021年，《关于依法从严打击证券违法活动的意见》强调着力化解证券类违法行为“有案不移、以罚代刑”的顽疾。2024年，新“国九条”强调加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度，完善证券执法司法体制机制，提高行政刑事衔接效率，这些内容均是对行刑移送宗旨的强调，而此次《意见》进一步明确提出“应移尽移”的制度要求，即发现涉嫌犯罪依法需要追究刑事责任的，应当及时向公安机关移送。

二、行政执法与刑事司法的衔接
4．证券期货监管机构发现涉嫌犯罪依法需要追究刑事责任的，应当及时向公安机关移送。移送案件时应当附有以下材料：移送书、涉案物品清单以及证据材料，已经作出行政处罚决定或者市场禁入决定的，应当附有行政处罚决定书、市场禁入决定书等。同时，应当将移送书、行政处罚决定书、市场禁入决定书抄送同级人民检察院。人民检察院依法对证券期货监管机构移送案件活动实施监督。

5．公安机关对证券期货监管机构移送的案件，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当及时立案。上级公安机关指定管辖或者书面通知立案的，应当在要求的期限内立案。公安机关决定不予立案的，证券期货监管机构可以申请复议，人民检察院依法对公安机关立案活动和侦查活动实施监督。

6．公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院决定不起诉、人民法院判决无罪或者免予刑事处罚，有证据证明存在证券期货违法行为，根据证券期货法律法规需要给予涉案人员行政处罚、没收违法所得、市场禁入等处理的，应当在作出决定、判决的一个月内提出意见并附生效法律文书、证据材料、处理根据，按照下列情形移送证券期货监管机构处理：

（1）案件系中国证券监督管理委员会移送公安部的，由地方公安机关层报公安部移送中国证券监督管理委员会依法处理，或者由地方人民检察院、人民法院移送原负责相关案件调查的证券期货监管机构依法处理。

（2）案件系省级及以下公安机关自行受理的，由省级公安机关，或者作出决定的人民检察院、人民法院移送本地证券期货监管机构依法处理。
证券期货监管机构应当将处理情况及时向移送案件的公安机关、人民检察院、人民法院书面通报并附相关法律文书。

解读：

该《意见》明确了指引行刑衔接的操作模式。尤其对于行政、刑事的双向移送程序要求及具体操作进行了规定。需注意的是，《意见》明确提出证监会对移送后公安机关不予立案的认定结果有复议权。同时，根据《行刑衔接意见》第16条的规定，对公安机关不予立案决定有异议的，除了申请复议，也可以直接建议人民检察院进行立案监督。同时，如对复议决定仍存在异议，证券监管机构同样可以建议人民检察院进行立案监督。

另外，根据我国《行政处罚法》第27条、《行刑衔接意见》第1条、《证券期货处罚办法》第27条和29条等相关规定，原则上，当某行政违法行为涉嫌犯罪时，应先由司法机关按刑事诉讼程序解决行为人的刑事责任问题，再由行政机关依行政处罚程序解决行为人的行政处罚责任，即所谓的“刑事优先原则”，在这一部分得到了重申。

还需注意的是，《意见》提及了两种刑事移送行政的程序：

（1）如果是证监会查明的案件需要移送刑事的，则应当，由证监会移送公安部，后交由公安部指定地方公安机关管辖，如果该类案件最终认定不构成犯罪，则应当原路返回证监会或地方证监局作出行政处罚；

（2）如果是地方公安机关基于证监会以外第三方报案或情报自行受理的案件，则应当由受理地作出撤案或不起诉决定的省级公安机关或人民检察院移送本地证券期货监管机构处理。

三、刑事案件的管辖

7．证券期货犯罪的第一审案件由中级人民法院管辖，同级人民检察院负责提起公诉，地（市）级以上公安机关负责立案侦查。

8．几个公安机关都有权管辖的证券期货犯罪案件，由最初受理的公安机关管辖，必要时可以移送主要犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。发生争议的协商解决，协商不成的由共同的上级公安机关指定管辖。

9．证券期货犯罪的犯罪地，包括以下情形：证券期货账户及保证金账户开立地；交易申报指令发出地、撮合成交地；交易资金划转指令发出地；交易证券期货品种挂牌上市的证券期货交易场所所在地、登记结算机构所在地；交易指令、内幕信息的传出地、接收地；隐瞒重要事实或者虚假的发行文件、财务会计报告等信息披露文件的虚假信息编制地、文件编写和申报地、注册审核地，不按规定披露信息的隐瞒行为发生地；犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地；承担资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等职责的中介组织提供中介服务所在地。

10．居住地包括户籍所在地、经常居住地。单位登记的住所地为其居住地，主要营业地或者主要办事机构所在地与登记的住所地不一致的，主要营业地或者主要办事机构所在地为其居住地。

11．具有下列情形之一的，人民法院、人民检察院、公安机关可以在职责范围内并案处理：（1）一人犯数罪的；

（2）共同犯罪的；

（3）共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的；

（4）多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实的。

12．上级公安机关指定下级公安机关立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由侦查该案件的公安机关提请同级人民检察院审查批准，同级人民检察院应当受理。

公安机关侦查终结移送审查起诉，同级人民检察院经审查认为需要指定审判管辖或者移送其他人民检察院起诉的，按照有关规定办理。

13．充分发挥办案基地、审判基地专业化办案优势。加大向证券期货犯罪办案基地交办案件的力度，依法对证券期货犯罪案件适当集中管辖。对于由犯罪地或者犯罪嫌疑人、被告人居住地以外的司法机关管辖更为适宜的，原则上指定办案基地、审判基地公安机关、人民检察院、人民法院侦查、起诉、审判。公安机关、人民检察院、人民法院的办案基地、审判基地所在地一致的，适当简化各环节指定管辖的办理手续，加快办理进度。

解读：

这一部分对于证券期货犯罪案件的管辖进行具体规定：

首先，明确证券期货犯罪的第一审案件由中级人民法院管辖。另，由于我国刑事案件罚没收入上缴地方财政，而证券犯罪通常涉案金额巨大，高额的罚没收入可能会引发争抢案件管辖权的情形，第8条对于多头管辖问题进行明确，可能正是基于这一现实背景。而从第9条证券期货犯罪的犯罪地的认定，从列举情形来看，对犯罪地的认定范围较广。尤其对于操纵证券案件而言，操盘方使用的证券账户可能会高达数百个，且开立在全国各地，如以账户及保证金开立地作为犯罪地，案件管辖地会极为广泛。

关于第13条提及的办案基地、审判基地内容。最高人民检察院从2019年起，在北京、上海、天津、重庆、辽宁、深圳、青岛设立了检察机关证券期货犯罪办案基地。高检赋予证券期货犯罪办案基地七项职能，具体包括：集中办理最高检指定管辖的证券期货犯罪案件和本地区管辖的证券期货犯罪案件；分析研判证券期货犯罪的特点规律、发展趋势和证券期货监管中的问题，结合办案提出完善证券期货市场监管的检察建议；开展证券期货犯罪对策研究，收集、分析证券期货犯罪案例，提出完善立法、司法解释，以及发布指导性案例的意见建议；探索办理证券期货犯罪案件的制度机制，研究新情况，新问题，总结可复制、可推广、可借鉴的经验做法；建设证券期货犯罪案件专业化培训基地，采取案例教学、实训教学、交流挂职形式，为全国检察机关培养金融检察人才，协助指导其他地区检察机关的相关办案工作；开展证券期货犯罪预防和法治宣传教育工作；最高检交办的其他专项任务。

四、证据的收集、审查与运用
14．证券期货违法犯罪行为具有专业、隐蔽的特征，为揭露证实违法犯罪，对可以用于证明案件事实的证据应当做到“应收集尽收集、尽早收集”。在侦查证券期货犯罪案件时发现犯罪嫌疑人另有其他罪行的，除依法移交有管辖权的部门处理以外，应当一并进行全面侦查取证。

15．注重收集提取物证、书证、电子数据等客观证据。收集提取电子数据应当遵守法定程序、遵循有关技术标准，保证电子数据的真实性、合法性、完整性。

证券交易场所、期货交易场所、证券登记结算机构、期货保证金监控机构以及证券公司、期货公司留存的证券期货委托记录、交易记录、交易终端设备信息和登记存管结算资料等电子数据，调取时应当以电子光盘或者其他载体复制原始数据，附制作方法、制作时间、制作人、完整性校验值等说明，并由制作人和原始电子数据持有人签名或盖章。

发行人、上市公司或者其他信息披露义务人在证券交易场所的网站和符合证券期货监管机构规定条件的媒体发布的信息披露公告，其打印件或者据此制作的电子光盘、其他载体，经核对无误并附来源、制作人、制作时间、制作地点等说明的，可以作为刑事证据使用。

16．证券期货监管机构在行政执法中，虽未能调取到直接证明证券期货违法行为的证据，但其他证据高度关联、相互印证，形成证据链条的，可以根据明显优势证据标准综合认定违法事实。

公安机关、人民检察院、人民法院办理证券期货犯罪案件，应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分。没有犯罪嫌疑人、被告人供述，证据确实、充分的，可以认定案件事实。

办理涉众型证券期货违法犯罪案件，因客观条件限制无法逐一收集言词证据的，可以根据已依法收集并查证属实的客观证据、言词证据，综合认定资金数额、损失数额等犯罪事实。

17．行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等客观性证据材料，经法定程序查证属实且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，在刑事诉讼程序中可以作为定案的根据。

18．公安机关、人民检察院、人民法院可以就案件涉及的证券期货专业问题，商请证券期货监管机构出具专业认定意见，作为认定案件事实的参考。证券期货监管机构作出行政处罚的案件，进入刑事诉讼程序后主要事实和证据没有发生重大变化的，公安机关、人民检察院、人民法院可以参考行政处罚决定的认定意见。

出具专业认定意见不是办理证券期货刑事案件的必经程序。公安机关、人民检察院、人民法院应当依法认定案件事实的性质，没有专业认定意见的，不影响案件的侦查终结、提起公诉和作出判决。

解读：

本次《意见》延续行刑衔接证据适用，对于行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等客观性证据材料，经法定程序查证属实且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，在刑事诉讼程序中可以作为定案的根据。但需注意的是，证人证言、被告人供述等言辞证据不在直接适用范畴，仍应当由公安机关重新收集。

另外，《意见》第16条明确规定行政、刑事证明标准的不同：

（1）行政证明标准采“优势”证据标准，且在无直接证据的情况下，可以综合间接证据完成对事实的证明；

（2）刑事案件只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定有罪和处以刑罚；

（3）刑事案件，在无直接证据，只有间接证据的情况下，通常不能认定事实。

《意见》第18条明确了证监会认定意见在刑事司法程序中的证据地位。2019年《证券法》修订后，司法实践中对于证监会认定函能否作为证券犯罪刑事证据持续存有争议。特别是《证券法》就内幕信息知情人、内幕信息等事项的授权由“认定”变更为“规定”，在一程度上缩减了国务院证券监督管理机构的自由裁量权。在此背景下，部分证券监管机构会以“情况说明”“复函”“调查报告”等形式就司法机关商请事宜作出回应。但《意见》针对这一问题，明确认定意见作为案件事实的参考，且司法机关可以商请证监会出具专业认定意见，意味着认定意见并非毕竟程序，强调了公检法机关应进行独立全面的司法审查和判断，而不是单方面依赖证监会的认定意见。

五、坚持依法从严打击
19．深刻认识证券期货犯罪对金融管理秩序和金融安全的严重危害，坚持依法从严惩处，充分发挥刑罚的惩治和预防功能。对具有不如实供述罪行或者以各种方式阻碍办案工作，拒不退缴赃款赃物或者将赃款赃物用于非法活动，非法获利特别巨大，多次实施证券期货违法犯罪，造成上市公司退市、投资人遭受重大损失、可能引发金融风险、严重危害金融安全等恶劣社会影响或者严重危害后果等情形的犯罪嫌疑人、被告人，一般不适用相对不起诉、免予刑事处罚和缓刑。

20．依法从严从快从重查处财务造假、侵占上市公司资产、内幕交易、操纵市场和证券欺诈等违法犯罪案件。证券发行人、控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员、金融从业人员等实施证券期货违法犯罪的，应当依法从严惩处。全链条打击为财务造假行为提供虚假证明文件、金融票证等的中介组织、金融机构，为内幕交易、操纵证券期货市场犯罪实施配资、操盘、荐股等配合行为的职业团伙，与上市公司内外勾结掏空公司资产的外部人员，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

21．正确贯彻宽严相济刑事政策，做到罚当其罪、罪责刑相适应。对于积极配合调查、如实供述犯罪事实、主动退赃退赔、真诚认罪悔罪的，依法可以从宽处罚；符合认罪认罚从宽适用范围和条件的，依照刑事诉讼法的规定处理。依法认定自首、立功、从犯等法定从宽处罚情节，不得降低认定标准。

22．加大财产刑适用和执行力度，人民检察院提出量刑建议、人民法院作出判决，要注重自由刑与财产刑、追缴违法所得并用，加大对证券期货犯罪分子的经济处罚和财产执行力度。人民检察院、人民法院可以根据犯罪嫌疑人、被告人犯罪情况和预防再犯罪的需要，依法提出从业禁止建议，作出从业禁止决定。

解读：

对于证券期货犯罪中各方主体刑事责任的追究，《意见》强调全链条打击。打击范围应当包括为财务造假提供虚假证明文件、金融票证等的中介机构、金融机构，为内幕交易、操纵证券期货市场犯罪实施配资、操盘、荐股等配合行为的职业团伙以及与上市公司内外勾结掏空公司资产的外部人员。同时加重特殊主体责任。对于证券发行人、控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员、金融从业人员等实施证券期货违法犯罪的，从严惩处。

另外，第19条明确对具有不如实供述罪行或者以各种方式阻碍办案工作，拒不退缴赃款赃物或者将赃款赃物用于非法活动，非法获利特别巨大，多次实施证券期货违法犯罪，造成上市公司退市、投资人遭受重大损失、可能引发金融风险、严重危害金融安全等恶劣社会影响或者严重危害后果等情形的犯罪嫌疑人、被告人，一般不适用相对不起诉、免予刑事处罚和缓刑。

同时，对于法定的自首、立功、从犯、认罪认罚等法定或酌定从宽处罚情节，应当依照刑事诉讼法的规定处理，不得降低认定标准。对于积极配合调查、如实供述犯罪事实、主动退赃退赔、真诚认罪悔罪的，依法可以从宽处罚，整体应当做到罚当其罪，罪责刑相适应。

此外，本次《意见》强调，可由人民检察院、人民法院依法提出从业禁止建议，作出从业禁止决定。

六、完善协作配合机制
23．完善办案协作机制。证券期货监管机构和公安机关对于可能涉嫌证券期货犯罪线索，可以通过联合情报导侦方式，综合运用数据资源和信息化手段，协同开展行政调查和刑事核查活动。各级人民法院、人民检察院、公安机关和证券期货监管机构根据办案需要并依法履行相关手续，查询涉案证券期货账户交易信息、相关人员的户籍和出入境等涉案信息，调取案件材料，以及商请向被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人、被告人代为送达法律文书、代为询问，咨询专业性问题的，应当依法互相协助。

24．建立健全信息通报机制。证券期货监管机构、公安机关、检察机关加强配合协同，注重运用现代科技手段，依法及时通报案件移送、办理信息及协作需求，依托大数据智能化应用技术，开展资源整合共享，合力提高办案质效。

25．建立健全执法司法联合专项行动机制。人民检察院、公安机关和证券期货监管机构根据工作需要开展联合专项行动，集中整治重点环节、新兴领域、高发类型等违法犯罪活动；联合挂牌督办大案要案，及时回应市场关切，发挥震慑作用。

26．建立健全工作会商机制。人民法院、人民检察院、公安机关和证券期货监管机构建立不同层级的会商制度，解决工作中遇到的法律适用、证明标准等争议问题，消除工作配合制约过程中的分歧；分析研判违法犯罪态势，提出治理对策，共同提高工作质效。

27．以暴力、威胁方法阻碍证券期货监管机构工作人员依法执行职务的，公安机关应当依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

28．人民法院、人民检察院、公安机关要结合工作实际，进一步健全办案机构，加强办案力量，加大办案工作力度。要加强证券期货犯罪工作公安、司法队伍专业化建设，鼓励、支持省级人民法院、人民检察院、公安机关辖区内专业办案能力建设和培养，充分发挥办案基地、审判基地示范效应。通过联合调研、联合培训、发布典型案例、制定规范性文件等方式，进一步统一执法司法标准与尺度，提高办理证券期货犯罪案件的能力和水平。

解读：

在《意见》发布前，国务院、证监会发布的政策文件中已多次强调推动证监会、公安机关、检察院之间的信息共享机制。本次《意见》以提高办案质效，从快查处证券期货违法犯罪，同时实现“惩防并举”为目的，从两个方面提出信息共享要求：

一是强化大数据智能共享和办案协作机制。要求证监会与公安机关对于可能涉嫌证券期货犯罪线索，可以通过联合情报导侦方式，综合运用数据资源和信息化手段，协同开展行政调查和刑事核查活动。并且要求建立信息通报机制，依法及时通报案件移送、办理信息及协作需求，开展资源整合共享。

二是进一步建立健全执法司法联合专项行动机制。早在2021年《中办国办意见》中就强调要发挥公安部犯罪侦查局派驻证监会的体制优势，探索在中国证监会派驻检察的工作机制，至2021年9月最高检驻会检察室揭牌成立。本次《意见》中则再次提出，证监会、公安机关、人民检察院可开展联合专项行动，集中整治重点环节、新兴领域、高发类型等违法犯罪活动；联合挂牌督办大案要案，及时回应市场关切，发挥震慑作用。

另外《意见》第26条强调了针对证券犯罪的专业性、复杂性，多方会商工作的重要性。27条则对阻碍执法的法律责任进行了强调。