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《市政基础设施项目（污水垃圾收集处理及供排水、供热、供气、地下管廊等）的策划、包装与融资》
最近我们团队沟通了一个《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，下称“115号文”）下特许经营项目的配资业务，简单分享一下遇到的一些问题。
项目运营方找我们（投资方）配资的是一个环卫一体的项目（更多环卫一体相关内容可参考《市政基础设施项目（污水垃圾收集处理及供排水、供热、供气、地下管廊等）的策划、包装与融资》），计划按照115号文采用TOT特许经营方式运作（特许经营模式问题可参考《哪些项目可以通过“特许经营”模式融资》）。项目计划成立“投资人+EPC+O”联合体的方式进行投标，联合体中由我们（投资方）控股（如持股51%），运营方持小股，剩余股权由施工方持有，特许经营转让费暂定5亿元。
项目特许经营内容主要包括：市容环境卫生服务中心体系下的清扫保洁（道路清扫保洁、道路范围内垃圾收运、城市家具及牛皮癣、公厕维护等）、生活垃圾转运、生活垃圾分类、垃圾处置（生活垃圾处置、餐厨垃圾处置、厨余垃圾处置）及市政设施管理所体系下的市政设施（亮化设施维护、路灯设施附属维修、路灯维修材料）管理维护等内容；收益来源包括垃圾处理费、运营补贴以及“三大万能收入”（广告、充电桩、停车场等收费）等；特许经营期限最长不超过40年。
拿到这个项目后，我们团队先对项目是否可以按照115号文采取特许经营进行了分析。由于115号文对《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》对不同类型的项目民营企业持股比例进行了规定。在115号文出台后，也有很多环卫一体化特许经营项目（比如天津市河北区环卫一体化PPP项目、北海市海城区城乡环卫一体化PPP项目、广西自治区大化县城乡环卫一体化及污水处理特许经营项目）宣告暂停，并改为政府购买服务方式（3年）进行运作。由于特许经营与政府购买服务分属不同的合作模式及业务逻辑，考虑到政策的稳定性以及领导变动可能带来的项目变化，为了避免出现真金白银投入后，项目无法适用特许经营而导致我们投资人不必要的损失。我们也对项目是否可以适用特许经营进行了论证。一方面，我们通过案例搜索的方式发现，该项目所在省份很多类似的环卫一体项目已经成功实现了特许经营的招标。另外，我们也跟项目所在地的领导进行了沟通，领导反馈，115号文突出了特许经营的“聚焦使用者付费项目”、“全部采取特许经营模式”、“优先支持民营企业参与”这3大核心特征，而市政公共服务支出作为一般公共预算支出的重要的一项内容，其中环卫一体化占比一直比较大，也涉及到“谁使用谁付费”的逻辑，并且垃圾处理服务费收费涨价逻辑也会逐渐全国化。而我们的环卫一体化项目是明确了“使用者付费”、合作模式也是由民企来全权参与。此外，领导还提到：
在得到领导的指示后，为了确保项目收益的可持续性，我们也对项目区域进行了一些分析。我们会着重关注项目是否符合当地的十四五乃至十五五规划对该区域的发展定位，当地的财政及政府实力情况，当地的常住人口、人口流入及流出情况判断是否属于人口净流入城市，从而判断项目收费数量、增长情况等关系到未来收费的问题。
由于特许经营项目也存在根据绩效考核付费的内容，对于环卫行业而言，铁打的环卫人员流水的运营企业，因此，项目特许经营期限可以多长？运营方拟采用的相关运营技术等也十分关键。项目整体效益的测算也关系到项目未来再融资以及申请运营补贴等。
由于本项目还涉及到我们的联合体一次性支付5亿的特许经营权的受让款问题。对于我们投资方而言，对于存量资产的特许经营，在完成前期资本金的支付后（前期资本金一般占总投资额的20%-30%，如本项目资本金为30%），后续的款项通常可以通过农发行、国开行等政策性银行配资的方式取得。对于银行而言，贷款的收益来源主要是政府补贴之外垃圾处理费、垃圾资源化利用等基于项目本身的专项收入（即不含财政性资金，避免隐债）。对此，对于我们投资机构而言，在正式投资前和农发行、国开行等政策性银行沟通融资意向十分关键。否则，我们投资机构在联合体架构中持大股，若没有后端政策性银行的资金配资的情况下，则意味着我们投资机构将承担更大的股东投入责任，项目回报周期或许也会拉长。
具体到联合体的投资架构中，我们也会特别关注运营合作方及其他合作方的实力及自身是否存在风险等问题。特别是政策性银行在放款前也会要求融资主体的股东提供相应的担保，相对于我们民营投资机构的股东担保，政策性银行更为关注其他具备实力的股东的相关担保，因此，运营合作方是否能接受相关担保也是我们关注的重点之一。
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