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【作者：孙磊 大成DENTONS和美瑞MMM联合贸易救济律师团队 高级合伙人】
2023年3月17日，美国国际贸易法院/CIT就HMTX Indus. LLC 诉美国政府对华301征税样本案件做出判决，维持美国贸易代表/USTR对华301征税清单3/4的法律效力。美国USTR在启动对华知产及创新政策301调查后，于2018年3月完成调查程序，并当年6月开始实施，涉及4个征税目录，共计10647个美国进口税则，几乎涵盖中国所有对美出口的对华301征税。2020年9月，HMTX Indus. LLC公司首次向美国CIT提起就对华301征税行政诉讼。2021年3月，CIT决定合并审理其先后受理的3600多件对华301征税诉讼，并将HMTX案件作为所有对华301征税诉讼的样本案件，启动实质性审理。2022年4月1日，CIT就该样本案件做出发回USTR复议的裁判：第一，对于已经考虑的事实根据，做进一步解释；第二，对于此前欠考虑的事实状况，则需根据此前收集的公众意见，予以重新考虑。大成DENTONS和美瑞MMM联合国际贸易救济律师团队，从2017年8月美国启动对华知产及创新政策301调查开始，始终参与并持续专注跟进该案件的调查、征税、排除、延期、续展、复审及诉讼等各项程序进展，并先后专门就美国对华301征税的CIT行政诉讼，进行了全面的分析及预判：
第一，2022年4月7日，《美国CIT就对华301征税诉讼样本案件做出首次发回USTR复议裁判的梳理和分析》，主要内容包括：(1) 美国对华知产及创新政策301调查及征税过程梳理；(2) CIT对3600余件涉301征税诉讼的处置及审理过程梳理；(3) CIT裁决中涉及的美国成文法梳理；(4) CIT裁决中涉及的判例法梳理；(5) CIT所做裁决的分析。第二，2022年7月30日，《美国对华301征税的政策走向及应对》，对CIT审理美国对华301征税的走向进行了预判：虽然美国CIT国际贸易法院要求USTR重审对华301征税清单3、4，但这绝对不意味着，清单3/4会将会因此而取消或者重大调整。一方面因为，CIT认定USTR有权实施清单3/4征税；另一方面，如果USTR在行政诉讼程序中，取消清单3/4或者进行重大调整，则等于承认此前的征税措施存在错误。
第三，2022年8月9日：《美国USTR根据CIT的发回裁定做出对华301征税的重审决定》，基于CIT实体上认定USTR有权采取301征税措施，且制定List 3和List 4符合其法定职权，但在程序上要求，USTR重新考虑（reconsideration）最终的List 3和List 4，或就施加关税措施，以及将产品纳入或者移除出征税清单的原因进行进一步解释的发回重审裁定，在未对清单3/4进行调整的前提下，从四个方面对其实施301征税措施的合理性进行了解释：(1) 明确了USTR回应美国公众对实施301征税提出评论意见所依据的政策文件；(2) 就颁布和调整清单3/4的理由进行了补充解释；(3) 对有关征税幅度和涉税产品规模的评论意见做出反馈；(4) 就有关征税对美国经济的负面影响、征税的合法和实效性，以及可能的替代措施等方面进行了回应。实际上，对于美国CIT维持USTR对华301征税的判决，任何人都不会感到意外。但是，从国际贸易救济法律的专业性要求，大成DENTONS和美瑞MMM联合国际贸易救济律师团队认为，有必要对CIT的裁判逻辑和规则、判例的适用进行梳理，以确认司法裁判的可预见性：
根据美国CIT判决Slip Op. 23-35（扫描文尾二维码获得文件），美国CIT对USTR的重审决定做出以下认定：第一，USTR的重审决定不属于“post hoc rationalization/发生在前，即为理由”，符合CIT的发回重审裁定，对301征税清单3/4的原始制定理由进行了补充说明，回应了美国公众在评论意见中的关注；第二，USTR的重审决定，对确定征税水平和涉税产品规模的理由进行了解释，评估了征税对美国经济、国内产业及消费者利益，以及对中国施加压力的政策平衡问题。具体典型表现为清单3根据对美国消费者的影响调整了征税产品范围，并把清单4切分为A/B两个实施清单，以便提供更长的过渡期间。第三，USTR的重审决定也充分考虑了包括实施337条款在内，301征税以外的其他措施，认为替代措施无法规制301调查认定的各类问题。同时，USTR还通过WTO争端解决机制以及与中国进行磋商等方式，处理与中国经贸关系的有关问题。二、判决的基本法律和判例根据
根据美国法典28 U.S.C. § 1581(i)(1)(B)的规定，除以增加财政收入为目的外，凡涉及对进口产品实施征税的行政诉讼，美国CIT均享有专属管辖权。美国CIT有权对以下类型的政府行为做出违法并撤销的司法裁判：(1) 滥用自由裁量权；(2) 超出法律授权范围；(3) 做出行政行为的证据不充分。按照美国行政程序法/APA，即美国法典5 U.S.C. § 553(c)的规定，行政机关应当就其做出行政行为的依据和理由进行说明。根据司法判例(Action on Smoking & Health v. Civ. Aeronautics Bd./City of Waukesha v. EPA/City of Portland v. EPA)，在有关公众评论意见可能导致行政机关变更行政行为的情况下，行政机关必须就该项重大评论意见做出回应。但是，就本案而言，CIT认定，USTR在做出对华301征税清单3/4决定过程中，并未就公众提出，并且与时任美国总统指示不同的重大评论意见做出回应。本案原告HMTX Indus. LLC认为，美国USTR的重审决定，并非根据已经在案的证据材料，就业已做出的对公众评论意见提出详尽解释，而是进行了以往并未实施的新的审查和分析，因此，违反了CIT的发回重审裁定。
原告就此提出了两项诉讼主张：第一，根据Department of Homeland Security v. Regents of the University of California判例，美国USTR的重审决定构成“post hoc reasoning/发生在前，即为理由”的荒谬说理（个人理解，post hoc reasoning的含义是：公鸡打鸣发生在日出之前，但并不是日出的原因。也就是说，USTR不得主张，由于征求公众意见发生在做出征税裁定之前，所以，征税裁定必然考虑了业已征求的公众意见）；第二，即使USTR的重审决定不属于post hoc reasoning，其就特定公众评论意见的说理亦不够充分，主要包括征税对美国经济的负面影响、征税的合法和实效性，以及可能的替代措施等。
（三）CIT的裁判根据和逻辑
根据Regents判例，USTR可以通过两种路径，根据CIT的发回重审裁定做出的重审决定：第一，就已经提出的行政行为依据做出进一步解释和说明，但不得提出新的理由；第二，依照行政程序法的规定，做出新的行政行为。
对此，本案原告方提出，USTR的重审决定中提出了新的分析说理，性质上属于第二种重审路径，因此，应该做出新的行政行为，而不是继续维持原有征税措施。然而，CIT驳回了原告方的此项主张，认为USTR就美国公众的评论意见提出了超出以往说理，且更为详尽的解释，但并未提出新的理由。大成DENTONS和美瑞MMM联合国际贸易救济律师团队理解，CIT实际上是区分了论据和论证的不同概念，认为USTR提出的是新的论证，而不是新的论据。举例来说，在就对华301征税清单3/4的理由进行说明过程中，USTR提出美国商务部曾经在跨部门征求意见中，建议将八个关税税目剔除出征税清单3。但是，这一美国商务部的建议从未出现在美国对华301征税案件档案中。对此，CIT认为，虽然美国商务部的这一建议是首次披露，但并不构成USTR做出征税决定的新论据。除此以外，针对原告方的第二项主张，即USTR就美国公众有关征税对美国经济的负面影响、征税的合法和实效性，以及可能的替代措施等评论意见的回应不充分的问题，CIT的裁决逻辑实际上可以归结为司法和执法的权限分际、互不僭越，具体包括职权和举证两项内容：
第一，职权上，根据Downhole Pipe & Equip., L.P. v. United States判例，It is not the court’s role to reweigh the evidence or opine on USTR’s (or the President’s) policy choices, such as the appropriate “cure” for China’s conduct。也就是说，法院的职责并不是替代政府机关权衡事实利弊，做出政策决定；第二，举证上，根据Rodriguez-Jimenez v. Garland判例，[W]e cannot overturn the agency’s decision based on mere disagreement。也就是说，仅仅提出政府部门决定不合理的论证，不足以导致司法机关推翻行政行为。对此，虽然CIT认为，USTR有义务就其对美国公众评论意见的回应进行解释，以便法庭能够理解其行政行为的意图，但是，考虑到CIT判定，USTR作为行政机关，有权就301征税对美国经济的负面影响、征税的合法和实效性，以及可能的替代措施行使行政权力。因此，我们认为，USTR就上述问题提出的具体解释是否合理，以及是否可能存在更优的行政解决方案，并不是CIT的职权和审查对象。所以，我们不再就此内容做逐项详细梳理。基于以上分析和梳理，大成DENTONS和美瑞MMM联合国际贸易救济律师团队认为, 本案原告极有可能就此CIT裁决上诉至美国联邦巡回上诉法院。但是，由于CAFC对美国总统职权持有更宽泛的解释，因此，我们并不看好本案的上诉审理和裁决。但是，与2022年7月30日刊发的《美国对华301征税的政策走向及应对》的分析和判断一致，大成DENTONS和美瑞MMM联合国际贸易救济律师团队的观点是：第一，按照301征税规则，USTR通过日落复审程序，在征求国内意见的基础上，以降低国内通胀为契机，对征税范围，尤其是清单3/4进行调整的可能性较大；第二，美国对华301征税的走向，具体产品排除的趋势、潜力和可能性，不能基于征税的整体规模进行分析，而需要进行征税的行业结构，产品排除的历史轨迹做出判断。大成DENTONS和美瑞MMM联合国际贸易救济律师团队，维护了美国对华301征税、排除、延展和续期的完全数据库。（扫描以下二维码获取美国CIT维持USTR对华301征税清单3/4法律效力的判决：USCIT Slip Op. 23-35 ）![]()
