美国将在贸易救济制度中植入知产、劳工、产权、环保及人权规则
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2023-06-26 09:06
北京
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【作者：孙磊，大成DENTONS和美瑞MMM联合贸易救济律师团队 高级合伙人】
“无论是原来的生本要素法/FOP，还是反规避规则独立化，或者特殊市场状况/PMS的成本端适用，都无非是实现原有立法目的的执行方案。但是，此次在贸易救济规则中，引入知产、劳工、环保、产权和人权等市场外部性因素，却是突破原有立法目的，把原有立法中从未考虑的因素，纳入现行规则中。这已经不是在原有体制下，为美国国内产业找出路，而是为美国的贸易救济体制本身找出路。如果我们的政府、企业和专业机构不加以重视，以美国在全球贸易和供应链结构中的地位、话语和规模当量，以及由此产生的示范效应，这势必在全球供应链体系已经发生深刻变化的情况下，演化为进一步恶化中国全球供应链地位的法理基础和实现路径。”2023年5月9日，美国商务部在联邦纪事上推出了旨在国际贸易救济制度中植入知产、劳工、环保、产权及人权规则的行政立法草案，并就此征求公众意见，截止日期是2023年7月10日。近年来，美国对其贸易救济行政立法进行过两次修改：第一次，是2021年，对包括产品涉税性质认定、反规避等产品涉案范围调查规则的修订；第二次，是2022年，根据CAFC的司法裁判，对市场经济国别调查中的特殊市场状况规则进行的修订。美方的这两次修改，秉承了以往历次贸易救济法规修改的一贯模式，也就是对美国商务部在执法实践中的做法，进行行政法规则汇编，也就是codifiy。比如，产品涉税性质认定与反规避，两者在立法目的和执法规则上完全不同。但是，在原立法体例中，却将两者都归结为产品涉税性质认定/scope ruling。因此，美国商务部在2021年行政立法修改的时候，就是把两者区分开来。当然，也有一些立法例，体现出政策性的倾向，而不仅仅是以往执法经验的总结。比如，利用特殊市场状况规则，对应诉企业的账面实际成本进行调整。该项规则虽然也是率先出现在调查执法中的实际做法，然后得到了美国法院司法判例的原则性支持，但是，其中体现出的立法目的，并不是总结办案经验，而是为了更有效地对倾销幅度做出认定，从而实现更好地保护美国产业的政策目标。但是，即便如此，这项行政性立法修订，并未突破规则本身的立法本意。或者说，这项修改仍然是在推动实现美国贸易救济立法的原有初衷，而不是赋予它新的法律功能。
但是，美国商务部的这次旨在国际贸易救济制度中植入知产、劳工、环保、产权及人权规则的行政性立法修改，本质上是要把本不属于原有制度体系立法原义的内容，添附到现行的贸易救济制度中。对此，大成DENTONS和美瑞MMM联合国际贸易救济律师团队，进行了梳理、比对和分析，并在后附文件中进行了比较详细的阐述。在此，我们只想就美方此次贸易救济行政性立法修改，不同以往的根本特征，做一个概括似的总结：第一，在WTO体系下，全球各国知产、劳工、环保、产权及人权的保护水平提升，主要是通过缔约过程的谈判，以及专门的具体协定加以规范和推动。但是，此次修订中，美国商务部却将其植入贸易救济这一原本只关注企业账面记载及核算是否完整、准确和真实的规则；第二，美国在非市场经济反倾销调查中，已经采用了生产要素法，几乎完全剔除了原出口市场的定价功能，只承认市场主体的生产投入和产出效率，实际上已经相当于突破了出口国市场的基本体制。但此次立法修改，进一步从替代国别选择的方向，进一步排除了与进口国知产、劳工、环保、产权及人权保护水平等市场外部性因素存在落差，却与出口国水平相当国别的倾销幅度计算参与和话语权；第三，一个国家对知产、劳工、环保、产权及人权的保护水平，本身并不属于企业成本核算的考虑因素。但是，此次通过此次修改，美国商务部却要求基于这五项因素，对企业账面成本或者实际享受的补贴幅度进行调整；
第四，越是属于市场外部性的因素，越是无法进行客观的量化。反过来说，如果作为执法的尺度，调查机关的自由裁量权就会被无限地放大；
第五，在现有经济制度体系中引入市场外部性因素的做法，并不是以这次美国贸易救济立法修订为肇端。包括美、欧等在内，全球发达经济体在推动区域自贸协定中，已经把环保、劳工、知产等因素的保护水平相当，作为与之缔结自贸协定的基本条件。美方的这次立法修改，则进一步把同类政策，纳入到单边的贸易救济规则中；第六，如果说以往以WTO规则体系下的贸易救济制度，无论如何都属于“以规则为基础的国际秩序”。那么，美方此次在其国内贸易救济规则中植入知产、劳工、环保、产权及人权市场外部性因素，则是企图架构新的贸易救济规则制度。简而言之，原来的贸易救济规则修订，是在现行体制下在给贸易救济执法找出路，而这次的修订的目的则是，完全要打破现有的体制。对此，中国的政府部门、贸易企业和专业机构，务必需要把美方的这一政策操作，放在全球供应链发生深刻和根本性变化的背景下，给予高度的重视、敏感和警觉。否则，以美国在全球贸易、经济和政治体制中的比重，及其伴随而来的引领和示范作用，势必带动全球其他经济体的跟进，从而为进一步恶化中国的全球供应链地位，炮制规则上的法理基础和实现路径。![]()
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