王万茂先生：《土地研究札记与随笔 》（14）‘规划中＂图（件）一数（量）一实地＂三相符的缘由与本质
文摘
教育
2023-12-25 09:00
江苏
‘规划中＂图（件）一数（量）一实地＂三相符的缘由与本质
土地统计学认为，土地统计数据与一般其他统计数据不同，土地统计数据属于空间统计数据，也就是说土地统计数据不仅是数字，同时必须反映其空间上存在。所以，土地统计中数字与实地应当相符，这些数字才具有价值。这也是地籍学与日常地籍管理的基本原理.起初，原国土资源部发布的有关文件中，要求土地规划和地籍调查成果中，做到＂图(件)与数(量)两相符。由于土地利用处于动态变化之中，在进行年度土地利用变更调查过程中，有的基层工作人员未到实地改图，而在室内拍脑袋改图（甚至拍脑袋改数字），然后依据如此俢改的图件上量算地类面积，表中各种地类面积之和等于土地总面积，做到了“虚假的图数相符”，之后据此层层汇总上报，最终导致数据与实地位置失真。针对这种情况，之后部里文件里提出＂图(件)、数(量)、实地”三相符的要求。实际上，从测量学理论可知，图件是实地的缩影，只要相符其中之一项（或图件或实地）即可。竟然有人钻此空子，把图数相符的土地详查成果毁于一旦。
在土地管理实践中常常出现的一些乱象都是缘自上述图与数不相符造成的。有关实例列举如后：1)在2O世纪9O年代末，在广东省一次《土地管理法》(简称＂新法＂)新闻发布会上有记者向我提问，问我是否知道广东省基本农田面积大于耕地面积的情况，在此情况下如何保护基本农田？还有一次记者提问：＂二调＂结果与＂一调＂不符，怎么办？2)2002年国土资源部发布的《土地利用分类(2002)》中，对于尚未破坏耕作层的园地、林地、牧地、水面，可将其视为＂可调整耕地＂，按耕地处理。这一规定就是要以非耕地的其他农用地(即园地、林地、牧地、水面等)面积，来解决＂基本农田面积大于耕地那一部分面积＂，暂时弥补了这个缺口。但还是设有根本解决上述问题。严格地讲，这样处理是不科学的，因为《土地管理法》有关规定：基本农田应当是耕地，其保护率占耕地面积8O%。根本不允许基本农田之中含有非耕地类型。这样处理给日后帶耒后遗症，增加了土地用途管制成本；3)上述分类处理导致国土＂三调＂成果中出现＂87OO万亩以种植非粮作物为主、即可恢复为耕地的农用地＂。这种表述就是值得商榷。因为，这些土地本身就是非耕地的其他农用地，怎么能冠以＂耕地＂呢？。迫使人们巧立名目，构建适用规划的土地分类，企图自园其说，弥补空缺，极大地降低土地统计数据的可信度，同时也增加了规划与管制成本 4)在日后划定永久基本农田的工作中出现＂永久基本农田的地类结构＂的乱象就不奇怪了。因为只有＂耕地地类＂才可划定为永久基本农田，哪有什么地类结构之说呢？
出现土地统计数据中乱象有多种原因：
1)业内人士周知，＂土地整理＂一词，是2O世纪5O年代初由苏联传入中国，是舶来品。后经有关人士改为＂土地规划＂，致使＂土地整理＂一词消声灭迹，直到1998年修订的《土地管理法》中规定：＂国家大力推行土地整理＂。当时我国南方有的地方報告：＂通过土地整理，新增耕地率可达10%甚至更高＂。对此情景，人们对耕地数量保持动态平衡前景持乐观态度，于是促使国家提出＂实现耕地总量动态平衡＂的目标，南通市还有人提出＂实现人均耕地动态平衡＂的口号。许多地方土地管理机关上报内含大量水分的基本农田保护率(有的地方达到96%一98%)，当时认为新增耕地率赿高，土地整理成绩越大，于是最后导致严重后果是，在后续规划中则将这些内含水分的基本农田保护率作为约束性指标下达，不允许更改，地方自食苦果，最终导致建设用地项目乱占耕地现象频发
2)在我国建国至今进行三次(分别为1984、20O7、2013年)土地利用现状调查。只有第一次调查国土全复盖，而第二次和第三次调查中，没有安排实地调查＂未利用地＂地类，而是依靠基层上报而来的数据，在数据汇总时出现＂农用地(S1)十建设用地(S2)十上报的未利用土地(S3)>全国土地总面积(∑S)＂的情况，所以在中国大地出版社出版的历年《国土资源统计年鉴》中有关＂未利用地＂一栏留白，没有数据。对于这种现象，从学术层面评价认为，这种面积量算属于＂无控制量测面积＂方式，无法控制量测精度。具体来讲，正常情况下S1+S2+S3=∑S，由于未实测S3，导致S1+S2十(?)=(?)：按基层汇总得到S1+S2十(S3)>∑S。式中(S3)或(?)为地方上报数，均不可取，最后以留白处理，实属无奈之举！但据此可以质疑国土调查成果的精度
3)上述乱象的最终深层次原因是土地使用制度由“三无变三有”的变迁。在三无时期，在土地公有和土地无价状态下，土地面积没有查清楚，也没有必要查清，广泛共识认为：“凡正是土地公有，查不查都是肉烂在锅里”。但在三有状态下，情况发生巨变，土地有价，土地是金飯碗，有流动，实行土地有偿使用，有地就有钱，无钱就買地，用地指标多多益善，想方设法捕获用地指标，加上土地财政与土地金融制度的作用，使地方政府从中可以获得大量资金收入。
1）现时我国耕地面积问题。近年粮食安全和耕地保护再次得到社会的严重关注。有人提问：“实至名归”的耕地面积到底是多少？“藏粮于地、藏粮于技”，首要耕地保量保质，“手中有粮，心中不慌”。说到底“手中有地，心中有底”。2019年12月31日标准时点时，我国耕地面积为19.18亿亩。4年过去了，现时我国耕地面积到底有多少？地籍管理部门应当认真思考与应对的问题。2）我国地籍资料的现实性问题。地籍资料包括地籍数据和地籍图件，是社会经济活动的重要数据。地籍数据贵在真实和适时。虽然在我国现存年度变更调查和五年普查制度，但地籍更新资料现状是严重迟后，次年年底前甚至更晚时候才公布上一年调查时点的数据，存在现势性差，严重影响其真实性和使用价值。不能适应当前土地利用快速变化的状况，应当尽快建立“地籍适时更新制度”，变年度集中时期变更为与用地转型同步变更日常性工作，为用地和规划及时提供更新的数据和图件。就目前所应用的“航空航天遥感＋GPS＋GⅠS”调查技术是完全能夠做到的。3）质疑我国土地分类系统。以土地利用现状分类系统而言，土地管理部门从1984年始至2023年，已陆续公布至少有近10个土地利用现状分类系统。对于这种现象我百思不得其解。据了解在别的国家也未曾发生类似现象。我认为，既便是为了缓解部门用地冲突或便于处理规划中某些难题或其他什么原因所致，也沒有必要打乱“一级地类”，可以在续分二级甚至三级地类中增减刪改，以保证地籍数据〈尤其一级地类数据）的连续性和可比性，这样也可以节省在各种分类系统之间对比上花费的无用功。土地好比是总体，土地类型就是总体中的个体。土地不会增加，更不会灭失。每类土地具有独特的功能（如养育、承载、倉储、生态等），所以，人类利用土地实质上就是利用土地类型。（2023年2月2日)【天猫·中国农业出版社旗舰店】
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